AC.2024.0359
CDAP - AC.2024.0359 - 2025-06-23 - A.________/Municipalité de Donneloye
23 juin 2025Français14 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 juin 2025
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. Jean-Daniel Beuchat et
M. Emmanuel Vodoz; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée
par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Donneloye,
à Donneloye, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat
à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Donneloye du 24 octobre 2024 (construction d'un bâtiment comprenant des
halles artisanales et un logement, parcelle no 3026, chemin
de la Gravière 7 à Donneloye) – CAMAC 210277
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société dont le siège est à Donneloye et qui a
notamment pour but toutes opérations immobilières. Elle est administrée par B.________.
Cette société est propriétaire de la parcelle no 3026 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Donneloye, au lieu-dit "La
Fortune".
La parcelle no 3026 est affectée en zone
industrielle selon le plan des zones de la commune de Donneloye adopté par le
Conseil général dans sa séance du 16 décembre 1980 et approuvé par le Conseil
d'Etat dans sa séance du 29 mai 1981.
B.
Par permis de construire no P-2022-032-3-E établi le 19
octobre 2022 (CAMAC no 210277), la Municipalité de Donneloye
(ci-après: la municipalité) a autorisé, sur la parcelle no 3026, la
construction d'un bâtiment comportant cinq halles artisanales et un logement
(selon le libellé du permis). L'autorisation de construire était assortie de
conditions spéciales annexées au permis, faisant partie intégrante de ce
dernier, notamment celles contenues dans une lettre municipale du 24 août 2022,
dont on extrait ce qui suit:
"Le présent permis de
construire est délivré notamment sous les conditions suivantes:
Le projet sera réalisé
conformément au plan du 09.06.2022 remis à la Municipalité (5 halles
artisanales au lieu de 7 et aménagements extérieurs).
L'accès au projet se fera par un
nouvel accès à réaliser sur la parcelle 272 et par le Chemin de la Gravière; le
projet ne devra pas entraîner une augmentation du trafic sur le Chemin de la
Gravière supérieur à 4 véhicules lourds et 10 véhicules légers par jour
calculée en moyenne hebdomadaire.
[…]"
Ce plan du 9 juin 2022, établi par l'architecte de
la propriétaire, portant la mention "Enquête: construction d'un
bâtiment comportant 7 halles artisanales et 1 logement", figure cinq
halles artisanales au rez-de-chaussée du bâtiment, au lieu de sept comme prévu
sur les plans du 28 janvier 2022 soumis à l'enquête publique du 23 avril 2022
au 22 mai 2022.
Non contesté, le permis de construire du 19 octobre
2022 est entré en force. Le projet a été réalisé et un permis d'habiter,
seulement pour le logement sis au 1er étage du bâtiment, a été
délivré par la municipalité le 5 octobre 2023.
C.
Le 22 février 2024, la municipalité a adressé à l'administratrice d'A.________
une lettre intitulée "CAMAC 210277 – bâtiment comportant 5 halles
artisanales et un logement, Parcelle 3026 – Chemin de la Gravière 7 à Donneloye",
qui a la teneur suivante:
"Lors de la visite de la
Commission de l'urbanisme du 1er février 2024, nous avons constaté
que le bâtiment cité en marge comporte actuellement 7 halles au lieu de 5
halles conformément au permis de construire délivré le 19 octobre 2022.
Afin d'éclaircir la situation, la
Municipalité vous convie, ainsi que votre architecte […], à une séance le mercredi 13 mars 2024, à 16h00, au
bureau communal. […]"
La séance s'est tenue le 13 mars 2024 en présence de
représentants de la commune de Donneloye, de B.________ et de son architecte. Celle-ci
est revenue sur cette séance dans un long courriel adressé le 17 mars 2024 à la
conseillère municipale en charge de la police des constructions.
Par lettre du 17 mai 2024, la municipalité a
communiqué à A.________ la nécessité de constituer un dossier en vue de la
régularisation éventuelle du bâtiment litigieux. L'intéressée s'est déterminée
à ce sujet le 31 mai 2024, en demandant pourquoi le permis de construire
autorisait cinq halles au lieu des sept soumises à l'enquête publique. Puis, le
18 juin 2024, la municipalité a proposé d'organiser une (nouvelle) séance au
bureau communal, séance qui n'a finalement pas eu lieu, la recourante ayant
préféré recevoir une réponse écrite.
Après avoir pris divers conseils, la municipalité a
demandé à la recourante, par décision du 24 octobre 2024, de rétablir une
situation conforme au droit, soit en ramenant le nombre de halles du bâtiment
de sept à cinq, conformément au permis de construire délivré, soit en tentant
de légaliser la construction par le dépôt d'un dossier d'enquête publique de
régularisation. Le courrier précise qu'"en cas de refus de
l'autorisation complémentaire, la Municipalité ordonnera la remise en état".
D.
Agissant le 25 novembre 2024 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision précitée et d'ordonner à la
municipalité de rectifier le permis de construire du 19 octobre 2022, en ce
sens que le bâtiment comporte sept halles artisanales en plus du logement.
Dans sa réponse du 21 février 2025, la municipalité
conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 3 avril 2025, la recourante a déposé des
observations, confirmant ses conclusions. Elle a requis que l'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) soit
interpellé afin qu'il confirme que le concept de protection contre le feu
convient également pour sept halles.
Le 17 avril 2025, la municipalité s'est déterminée
sur cette écriture en confirmant ses conclusions.
Le 5 mai 2025, la recourante a encore déposé des
observations complémentaires.
Considérant en droit:
1.
Il convient de déterminer l'objet de la contestation devant la CDAP et
d'examiner la recevabilité du recours.
a) En procédure juridictionnelle administrative, ne
peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à
propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée
préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans
cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être
déféré en justice par la voie d'un recours (ATF 144 II 359 consid. 4.3; TF
1C_357/2020 du 18 mars 2021 consid. 3.1).
En l'espèce, l'objet de la contestation est une
décision municipale en matière de rétablissement d'une situation conforme au
droit, relative à la mise en conformité du bâtiment de la recourante. Dans ses
déterminations du 17 avril 2025, la municipalité précise que sa décision
poursuit la régularisation de l'ouvrage litigieux, et qu'elle n'est pas un
ordre de remise en état. Un tel ordre serait prononcé, d'après les explications
de la municipalité, si la recourante ne s'exécute pas; c'est ce qui figure
également au bas de la page 1 de la décision faisant l'objet du présent recours.
Seuls peuvent donc être formés des griefs en lien
avec la décision du 24 octobre 2024; en particulier, dans le cadre de la
présente procédure, la recourante ne saurait remettre en cause le permis de
construire du 19 octobre 2022 ni les conditions spéciales dont il est assorti. Or,
dans son moyen de fond, intitulé "[d]e la violation du principe de
légalité", la recourante estime que la condition prévue dans
l'autorisation de construire, exigeant la réalisation d'un projet avec cinq
halles artisanales (au lieu de sept), ne repose sur aucune base légale; cette
condition serait en outre disproportionnée et ne poursuivrait aucun intérêt
public. De telles critiques, qui visent essentiellement le permis de construire
délivré le 19 octobre 2022 et ses clauses, sont étrangères à l'objet de la
contestation. Elles visent en effet une décision que la recourante n'a pas
contestée, qui est entrée en force, et qui échappe à la cognition de la CDAP.
Comme telles, ces critiques ne sont donc pas recevables. La recourante paraît
s'en rendre compte, puisqu'elle avance, à la fin de son développement, que
"[d]ans la mesure où la décision querellée repose sur une décision – le
permis de construire délivré le 19 octobre 2022 – qui viole elle-même le
principe de légalité, [elle] doit être annulée" (recours, p. 6).
Il n'y a toutefois pas lieu de revenir, dans la présente procédure, sur cette
autorisation de construire. De surcroît, il est manifeste que le permis de
construire du 19 octobre 2022, délivré par l'autorité compétente à l'issue
d'une procédure conforme aux art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), n'est pas
entaché de nullité, vice que la CDAP relève d'office et en tous temps. Vu ce
qui précède, la conclusion que la recourante forme en lien avec la "rectification"
du permis de construire est irrecevable.
Il en va de même des moyens que la recourante
soulève dans ses deuxième et troisième écritures. En substance, elle reproche à
la municipalité de ne pas l'avoir interpellée, à l'époque, sur le nombre de
halles projetées, y voyant une violation de son devoir d'instruire d'office et
une attitude contraire aux règles de la bonne foi. Elle estime en outre que la
municipalité aurait dû l'inviter à s'exprimer au sujet du nombre de halles, ce
qu'elle n'a pas fait, en violation de son droit d'être entendue. Là encore, ces
critiques ont trait à la procédure administrative ayant conduit à la délivrance
du permis de construire du 19 octobre 2022, que la recourante n'a pas contesté.
A ce stade, elle ne saurait remettre en cause cette autorisation, si bien que
les griefs qu'elle invoque à ce sujet doivent être déclarés irrecevables.
b) Pour le reste, le recours a été déposé en temps
utile (art. 95 de la loi sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]),
par une personne qui a manifestement la qualité pour agir (art. 75 let. a
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Sous les réserves qui
précèdent, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante invoque une violation de son droit d'être entendue. Elle
reproche à l'autorité intimée de ne pas l'avoir interpellée "à la suite
de prise de contact du Canton de Vaud, qui a découvert que la réalisation du
bâtiment différait du permis de construire délivré". La recourante
estime en outre que la municipalité aurait dû tenir un procès-verbal de la
séance de conciliation organisée avec les opposants le 9 juin 2022, et protocoler
les échanges intervenus le 13 mars 2024. Elle lui reproche les "nombreuses
assertions inexactes contenues dans la décision querellée".
Ce grief est manifestement mal fondé. Les travaux
irréguliers ont été constatés par la commission communale de salubrité, et non
pas par une autorité cantonale. On ne voit d'ailleurs pas en quoi une simple
"prise de contact du Canton de Vaud" concernant le bâtiment en
cause porterait atteinte au droit d'être entendu de la recourante. Le 22
février 2024, la municipalité a convié l'administratrice de la recourante à une
séance, qui s'est tenue le 13 mars 2024. Bien qu'aucun PV n'ait été établi à
cette occasion, la recourante a pu se déterminer sur les échanges tenus lors de
cette réunion dans un courriel circonstancié du 17 mars 2024. Elle a, en outre,
pris à nouveau position sur la question de la mise en conformité des halles par
courrier du 31 mai 2024. Il ressort ainsi clairement du dossier qu'elle a pu
faire valoir son point de vue de manière suffisante au regard des exigences du
droit d'être entendu.
Enfin, que la recourante ne partage pas l'appréciation
de l'autorité intimée, voire que cette appréciation soit erronée, ne constitue
pas une violation de son droit d'être entendue (cf. TF 1C_400/2022 du 29
juillet 2024 consid. 5.4.3; CDAP GE.2024.0282 du 30 avril 2025 consid. 2c).
Elle ne peut ainsi rien tirer, sur le plan procédural, des considérations
censément inexactes de la municipalité. La recourante a du reste été en mesure
d'exposer, devant la CDAP, en quoi ces assertions lui paraissaient inexactes,
de sorte que toute violation de son droit d'être entendue peut être écartée.
Quoi qu'il en soit, au vu du large pouvoir d'examen
en fait et en droit de la cour de céans (art. 98 LPA-VD), une éventuelle
violation du droit d'être entendue de la recourante en première instance
pourrait être considérée comme guérie lors de la procédure de recours, dans le
cadre de laquelle elle a pu s'exprimer par écrit à trois reprises.
3.
Au fond, la recourante s'en prend à l'ordre de mise en conformité qui
lui a été signifié, qu'elle tient pour disproportionné et contraire au droit.
a) Selon l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité est
en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux
frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales et réglementaires. Le prononcé d'une mesure de rétablissement d'une
situation conforme au droit présuppose une analyse de la légalité de la
construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation.
b) Il n'est pas contestable, en l'espèce, que le
permis de construire délivré le 19 octobre 2022 (CAMAC no 210277)
portait sur la réalisation de cinq halles artisanales, et non de sept. Cela
ressort tant du libellé du permis lui-même ("Constr. d'un bâtiment
comportant 5 halles artisanales et un logement") que des conditions
énoncées dans la lettre municipale du 24 août 2022, laquelle fait partie
intégrante de l'autorisation. La recourante n'a pas contesté ce permis, qui est
entré en force. Il suffit donc de constater, dans le cadre de la présente
procédure, que l'ouvrage réalisé, comprenant sept halles, ne correspond pas à
l'autorisation délivrée, si bien qu'une procédure de régularisation s'impose,
ce d'autant plus que plusieurs oppositions ont été déposées au cours de
l'enquête publique qui a eu lieu du 22 avril 2022 au 23 mai 2022, portant
notamment sur le trafic généré par le projet.
La municipalité a précisé la portée de sa décision
dans ses déterminations du 17 avril 2025. Elle explique qu'elle a "uniquement
invité la recourante à déposer […] un dossier complet en vue d'une
nouvelle enquête publique afin de régulariser la construction s'agissant du
nombre de halles comprises dans le bâtiment et a précisé qu'à défaut, il serait
considéré qu[e la recourante] avait renoncé à la régularisation et une
remise en état serait ordonnée". Les critiques formulées par la
recourante à l'encontre d'une éventuelle remise en état sont donc prématurées.
Il appartiendra à la municipalité, dans l'hypothèse où la recourante refuserait
de mettre son projet en conformité, d'examiner si une telle mesure est
compatible avec les principes généraux du droit administratif. En l'état, il est
conforme au droit et adéquat d'exiger de la recourante qu'elle procède à la
régularisation d'une construction non conforme, soit en supprimant deux halles,
soit en déposant un dossier en vue d'une enquête publique. Ces mesures sont
nécessaires et ne violent aucunement le principe de la proportionnalité.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal
fondé, dans la mesure où il est recevable. Il n'y a pas lieu d'interpeller
l'ECA dont les déterminations sur le concept de protection contre le feu ne
seraient pas de nature à influencer le sort réservé au pourvoi. Un émolument
judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD).
Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la commune
de Donneloye, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Considérants
II.
La décision rendue le 24 octobre 2024 par la Municipalité de Donneloye
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de
Donneloye à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 23 juin 2025
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.