AC.2025.0046
CDAP - AC.2025.0046 - 2026-05-05 - A._____, B.__ et C._____ /Département des finances, du territoire et du sport, Municipalité de Rougemont
5 mai 2026Français51 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 mai 2026
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Jacques Haymoz et
Mme Lorraine Wasem, assesseurs; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Recourants
1.
A.________, à ********,
représenté par Me Daniel GUIGNARD et Me Valentine WIRTHNER, avocats à
Lausanne,
2.
B.________, à ********,
3.
C.________, à ********,
tous deux représentés par Me Alain
VUITHIER, avocat à Pully,
Autorité intimée
Département des finances, du
territoire et du sport, représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, à Lausanne,
Autorité concernée
Commune de Rougemont, représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________, B.________ et C.________ c/ décision
du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 20
janvier 2025 approuvant, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée
cantonale sur l'aire constructible de la parcelle no 1072
ancien état (notamment la nouvelle parcelle 2343) - dossier joint:
AC.2025.0058.
Vu les faits suivants:
A.
a) B.________ et C.________ sont propriétaires communs de la parcelle no 1072
du cadastre de la Commune de Rougemont (ci-après: la commune).
Ce bien-fonds est inclus dans le périmètre du plan
partiel d'affectation "Pra Lieu" approuvé par le département
compétent le 24 mai 2007 et entré en vigueur le 3 juillet 2007, ainsi que son
règlement (ci-après respectivement: le PPA Pra Lieu et le RPPA), plus
précisément dans le secteur dit "Clos de l'Eau".
b) Dans son état antérieur au 12 août 2024, ce
bien-fonds disposait d'une surface de 29'007 m2. A la date précitée,
il a fait l'objet d'une opération de division de bien-fonds: une portion de sa
partie sud, en contrebas du Chemin du Clos de l’Eau qui la traverse d’ouest en
est, a été détachée pour créer deux nouvelles parcelles, la parcelle no 2343
d'une surface de 1'959 m2 et la parcelle no 2344
d'une surface de 2'511 m2. La surface de la parcelle no 1072
a ainsi été réduite à 24'537 m2. Le Chemin du Clos de l’Eau est
inclus dans le périmètre de la nouvelle parcelle no 2343.
Les parcelles no 2343 et no 2344
appartiennent également à B.________ et C.________. A.________ est
promettant-acquéreur de la parcelle no 2343.
c) Les biens-fonds no 1072, no 2343
et no 2344 sont libres de toute construction, à l'exception de deux
petits bâtiments situés dans la partie nord de la parcelle no 1072:
un bâtiment d'exploitation agricole de 72 m2 (ECA no 509)
et un réservoir, à savoir un bâtiment de 32 m2 (ECA no 1759a)
flanqué de deux ouvrages souterrains (ECA nos 1759b et 1759c).
Les biens-fonds
composant le secteur situé au sud et à l'est des parcelles no 2343
et no 2344 supportent, pour la plupart, des bâtiments
d'habitation. En revanche, hormis quelques constructions éparses au nord et au
sud-ouest de la parcelle no 1072, les secteurs situés à l'ouest
(principalement les parcelles nos 351, 2334, 2345, 1108, 1107
et 344) et au nord (nos 653, 2328 et 1150) sont dépourvus de
constructions. Pour l'essentiel, la configuration actuelle des parcelles est la
suivante (extrait du guichet cartographique vaudois):
B.
a) La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est
surdimensionnée. Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont
la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er
mai 2014 (RO 2014 904). La localité est définie comme centre local.
Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral
relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont
notamment élaboré, lors de la 4e adaptation du Plan directeur
cantonal (ci‑après: PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin
2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11,
intitulée "Zones d'habitation et mixtes". Celle‑ci n’a pas été
modifiée lors des adaptations 4bis, 4ter, 4quater
et 4quinquies du PDCn intervenues depuis lors.
b) Selon la version 2007 du PPA, la parcelle no
1072 dans son état actuel (d'une surface de 24'537 m2) est en
partie colloquée en zone de chalets, à savoir en aire constructible (zone
d'habitation de très faible densité, portion de sa partie est, contiguë à la
parcelle no 348, s'avançant au centre de la partie nord jusqu'au et
y compris le bâtiment ECA no 509), avec un "espace de
dégagement" traversant d’ouest en est le secteur sud de l'aire constructible.
Le reste du bien-fonds (partie ouest, contiguë aux parcelles nos 347
et 2334 [celle-ci ayant été détachée le 29 février 2024 de la parcelle no 1108],
no 1108 et no 1107 et partie nord) est affecté en
secteur naturel à préserver (zone de protection de la nature et du paysage).
Les parcelles actuelles nos 2343 et 2344 sont entièrement colloquées
en zone de chalets (aire constructible), sous réserve d'un autre "espace
de dégagement" situé en bordure sud et est de la parcelle no
2344.
Un extrait du PPA de 2007 est reproduit ainsi:
c) La commune a changé l'affectation de la partie
nord-est du PPA Pra Lieu par modification adoptée le 11 octobre 2016, approuvée
et mise en vigueur le 30 août 2017. Les parcelles nos 1072, 1107 et
1108, appartenant en propriété commune à B.________ et C.________, jusque-là en
grande partie en aire constructible, sont largement passées en zone agricole
protégée. La partie sud des parcelles nos 1108 et 1072 (dans leur
état de l'époque, à savoir comprenant notamment les parcelles nos 2343
et 2344 actuelles) est restée inaltérée, conformément à l'extrait du PPA de
2017 ci-dessous (en rouge: amendement proposé par la municipalité suite à
l'enquête publique):
Il s'agissait d'une première
étape du redimensionnement de la zone à bâtir, opérée à travers un
"Dézonage rapide" sur une partie du secteur de Pra Lieu - Clos de
l'Eau, concerné par des risques de glissements de terrain permanents (cf.
rapport 47 OAT PACom ch. 1.2, ci-après), en lien avec le projet "Alpes
vaudoises 2020" (cf. Rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur la
stratégie de soutien économique du Canton de Vaud aux Alpes vaudoises pour les
années 2016–2023, Bulletin du Grand Conseil [BGC], tome 19, Conseil d'Etat,
p. 398 ss, spéc. p. 405). Selon le rapport d'aménagement, établi en
application de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (ci-après: le rapport 47 OAT
PPA Pra Lieu), cette modification visait à "déterminer les terrains les
moins propices à l'urbanisation" et à "répondre à une première étape
de redimensionnement" (cf. TF 1C_643/2023 du 27 mars 2025, let. A).
Toujours dans ce rapport, il était indiqué que les parcelles en question
étaient "situées hors du territoire urbanisé, dans un secteur contraint
par les dangers naturels et dont les besoins à 15 ans n'[étaient] plus avérés
(PPA destiné à la construction de chalets qui peuvent faire office de résidence
principale et secondaire)" (cf. TF 1C_643/2023 du 27 mars 2025, let.
A). De manière générale, il était prévu de commencer une première étape de
dézonage par la modification du PPA Pra Lieu, dézonage qui serait finalisé dans
le cadre de la révision du plan général d'affectation de la commune (cf. CDAP
AC.2021.0388 du 30 octobre 2023, let. B).
Dans le cadre de la
procédure de modification du PPA Pra Lieu, B.________ et C.________ avaient
déposé une opposition, datée du 22 juillet 2016, soulignant notamment qu'en cas
de dézonage du secteur Clos de l'Eau (i.e. la partie nord-est du PPA Pra Lieu),
il conviendrait "de ne pas affecter le reste du PPA Pra Lieu à une zone
réservée et […] ne pas restreindre la constructibilité des parcelles de
ce PPA".
C.
a) Du 2 novembre au 18 décembre 2020, à savoir avant la division de
parcelle précitée (cf. supra let. A/b), la Commune de Rougemont a mis à
l'enquête publique la révision de son plan d'aménagement communal (nouveau
PACom) et de ses plans partiels d'affectation, y compris le PPA Pra Lieu. La
partie en zone à bâtir de la parcelle no 1072 (dans son état de
l'époque) serait réduite, une portion de celle-ci au nord du Chemin du Clos de
l’Eau étant affectée à la zone agricole protégée 16 LAT et une portion située
tout au sud de la parcelle, en contrebas de la parcelle no 347
(actuelle parcelle no 2344), étant affectée à la zone de verdure 15
LAT – A. Seule la partie située entre ces deux portions, contigüe à l’ouest à
la parcelle no 347 et constituant aujourd’hui la parcelle no 2343,
resterait en aire constructible. La modification se présente ainsi (extrait du projet
de PPA de 2020):
Selon le rapport 47 OAT du 6 octobre 2020
(ci-après: le rapport 47 OAT PACom), la localité de Rougemont constitue un
centre local. Le secteur délimité par le PPA Pra Lieu ne fait toutefois pas
partie du périmètre de centre (p. 5). Le rapport relevait qu'un
surdimensionnement de 389 habitants (en centre et hors centre) subsistait après
réduction de la zone à bâtir de la commune, mais que celui-ci était
incompressible en raison de plusieurs facteurs. En particulier, le rapport
soulignait: "les réserves [ndr: en terrains à bâtir] du PPA Pra
Lieu qui représentent une diversification de l'offre en terrains sur le
territoire communal (situation, vues, dégagements, etc.) [sont situées]
à proximité du village de Rougemont. Il importe pour l'autorité communale de
préserver cette offre. Un secteur du PPA 'Pra Lieu' a par ailleurs fait l'objet
d'une première étape de dézonage, entrée en vigueur en août 2017"
(p. 20).
Une enquête publique complémentaire de la révision
du PACom s'est ouverte du 16 février au 17 mars 2022, sans incidence sur la
parcelle qui nous occupe.
Dans un préavis 08/2022 adressé au Conseil communal
le 16 mai 2022, intitulé "Adoption du plan d'affectation communal
PACom et son règlement […]", la Municipalité de Rougemont a notamment exposé
(p. 7 s.):
"Le PPA 'Pra Lieu', quant à
lui, a été mis en vigueur en 2007 avec des préoccupations en aménagement du
territoire bien différentes de celles d'aujourd'hui (pas de problèmes de
dimensionnement, pas de restrictions liées aux résidences secondaires). A la
suite des contraintes liées au redimensionnement de la zone à bâtir pour la
commune et aux quotas définis par le PDCn, la Municipalité a modifié une
première fois ce plan en 2017 afin de dézoner la majeure partie, touchée par
des dangers naturels, soit 20'818 m2.
Dans le cadre
de l'établissement du PACom, et pour diminuer encore le surdimensionnement, la
Municipalité a, à nouveau, procédé à des modifications du PPA 'Pra Lieu' et
dézoné quelques parcelles de plus. Toutefois, afin que le poids de cette mesure
ne soit pas supporté uniquement par les propriétaires du secteur concerné, il a
été décidé de maintenir certaines parcelles en zone à bâtir. De plus, l'offre
en logement du lieu-dit 'Pra Lieu' est différente des autres sur le territoire
communal et permet une diversité (situation, vues, dégagements, etc.) à
proximité du village de Rougemont. Tout au long du processus, des permis de
construire ont également été délivrés. Aussi, les secteurs qui restent en zone
permettent de compléter le tissu déjà largement bâti sur le secteur et
principalement le long de la route. Et avec l'obligation d'assurer la
disponibilité juridique des terrains réglée à l'art. 116 du RPACom, ces
terrains prêts à la construction ne pourront pas être thésaurisés."
Le projet de révision de la planification communale
a été adopté par le Conseil communal en séance du 28 juin 2022.
b) Par courrier du 22 mars 2024, la DGTL a
formulé une prise de position relative au projet de PACom. Elle a notamment
demandé à la municipalité d'affecter en zone agricole la zone de chalets du
secteur de Pra Lieu, afin de traiter le surdimensionnement dans le secteur
situé hors du périmètre de centre (cf. décision attaquée, let. H).
Le 12 avril 2024, la municipalité a fait savoir
à la Cheffe du Département des institutions, du territoire et du sport
(désormais le Département des finances, du territoire et du sport, DFTS)
qu'elle n'entendait pas procéder à des modifications de son PACom et notamment
réduire davantage sa zone à bâtir d'habitation et mixte.
c) Dans le cadre de l'approbation du projet de PACom
soumis au DFTS, la DGTL a mis à l'enquête publique du 21 février au 22
mars 2026 plusieurs modifications de ce plan et de son règlement, qui ne
concernent pas la parcelle litigieuse.
D.
Dans l'intervalle, B.________ et C.________ ont déposé une demande de
permis de construire un chalet d'habitation individuel avec garage souterrain
sur la (future) parcelle no 2343 (CAMAC no 232203),
promise-vendue à A.________. Le projet a été mis à l'enquête publique du
27 avril au 26 mai 2024.
Le 8 mai 2024, la DGTL, agissant par délégation
de compétence du Conseil d'Etat, s'est opposée à ce projet, en relevant
notamment que les zones à bâtir de la commune étaient manifestement
surdimensionnées.
E.
Le 16 mai 2024, la DGTL a établi un rapport d'aménagement selon
l'art. 47 OAT relatif à l'instauration d'une zone réservée cantonale
(ci-après: le rapport 47 OAT Zone réservée) sur la surface constructible, i.e.
en zone de chalets, de la parcelle no 1072 dans son ancien
état. Le périmètre, de 5'617 m2, couvre toute la partie sud de cette
parcelle, à savoir la portion située au nord du Chemin du Clos de l’Eau, ainsi
que toute la surface au sud de celui-ci, qui constituent les parcelles
actuelles nos 2343 et 2344. La zone réservée a été mise à l'enquête
publique du 25 mai au 23 juin 2024.
Plus concrètement, son
étendue est ainsi définie (plan de la zone réservée cantonale, cf. pièce 9 produite
par la DGTL dans la présente cause):
Aux termes de son
règlement, la zone réservée est destinée à rendre provisoirement
inconstructible la surface de la parcelle no 1072 comprise dans
le périmètre défini sur le plan (art. 1). Toute nouvelle construction,
installation ou tout nouvel équipement, sont interdits (art. 3). La zone
réservée a une durée de cinq ans à compter de son approbation; elle peut être
prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (art. 4).
Respectivement le 19 et le 21 juin 2024, A.________
d’une part, ainsi que B.________ et C.________ d’autre part, ont formé
opposition à cette zone réservée. Le 24 juin 2024, la Commune de Rougemont
s’est également opposée à cette nouvelle affectation.
Par décision du 20 janvier 2025, le DFTS a
approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée cantonale sur la
parcelle no 1072 (ancien état), en relevant notamment que
malgré le projet de PACom révisé, la zone à bâtir d'habitation et mixte, hors
centre, de Rougemont, présentait toujours un surdimensionnement équivalent à
156 habitants par rapport à ses besoins.
F.
Par actes séparés déposés respectivement le 10 et le 19 février 2025, A.________
d'une part, ainsi que B.________ et C.________ d'autre part (ci-après: les
recourants), ont déféré la décision du DFTS devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour). B.________
et C.________ ont conclu, principalement, à la réforme de la décision
entreprise, en ce sens que la parcelle en cause ne fait pas l’objet d’une zone
réservée et, subsidiairement, à son annulation. A.________ a quant à lui conclu
à l’annulation de la décision entreprise et, subsidiairement, à son annulation
et au renvoi à l'autorité de première instance pour nouvelle instruction et
nouvelle décision dans le sens des considérants. Les recourants ont communiqué
des pièces, notamment un avis de pénurie de logement publié dans le
"Journal du Pays-D'Enhaut" du 11 juillet 2024 par les communes de
Château-d'Oex, Rougemont et Rossinière, ainsi qu'un article paru dans le
journal "Riviera Chablais" du 19 janvier 2025 au sujet des
grands projets de Rougemont (salle de concert, hôtel et musée).
Les causes ont été enregistrées respectivement sous
référence AC.2025.0046 et AC.2025.0058. Elles ont été jointes par avis du
4 mars 2025.
Le 30 juin 2025, le DFTS (ci-après également:
l'autorité intimée), représenté par la DGTL, a déposé sa réponse, concluant au
rejet des recours et à la confirmation de sa décision. Il a transmis des
pièces, en particulier la simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir
de la commune, établie au 30 décembre 2022.
Le 2 juillet 2025, la Commune de Rougemont a
conclu à l'admission des recours.
Les recourants ont répliqué respectivement le
24 juillet 2025 et le 15 octobre 2025, confirmant leurs conclusions.
Le 30 octobre 2025, le DFTS a confirmé les
conclusions de sa réponse.
Par avis du 10 novembre 2025, les éléments du
dossier du projet de construction d'un chalet d'habitation individuel sur la
parcelle no 2343 (cf. let. D supra) tels qu'ils figurent
sur le site de la CAMAC (no 232203, plan de situation,
formulaire P et synthèse), ainsi que les éléments du dossier de la demande
préalable d'implantation de deux immeubles de type chalet sur la parcelle no 1087
tels qu'ils figurent sur le site de la CAMAC (no 232495, plan
de situation, formulaire A et synthèse) ont été intégrés au dossier de la
cause.
G.
Parallèlement, le DFTS, par la DGTL, a mis à l'enquête publique une zone
réservée sur la parcelle no 351 de Rougemont, puis l'a adoptée par
décision du 20 janvier 2025. Ce prononcé a fait l'objet de recours enregistrés
sous la référence AC.2025.0047 - AC.2025.0061, sur lesquels il est également
statué ce jour
Considérant en droit:
1.
Les recours sont dirigés contre une décision du
département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur
l’approbation d'un plan de zone réservée cantonale (art. 46 de
la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.11]), qui équivaut à un plan
d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par
laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 15 LATC; art. 92 al. 1
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]).
Les recours ont été déposés en temps
utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et satisfont aux autres
conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD). Les recourants B.________ et C.________, propriétaires des
parcelles touchées par la décision entreprise, ayant formé opposition à la zone
réservée, ont manifestement la qualité pour recourir. C'est également le cas du
recourant A.________, promettant-acquéreur de la parcelle no 2343,
qui a pour projet d'y construire un chalet d’habitation individuel (cf. demande
de permis de construire dans la procédure CAMAC no 232203) et
qui a également formé opposition à la zone réservée (art. 75 let. a LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
A titre liminaire, il y a lieu de relever que, contrairement à ce
qu'affirment les recourants B.________ et C.________ dans leur acte de recours
du 20 février 2025, l'étendue de la zone réservée, telle qu'illustrée
ci-dessus (cf. supra let. E), couvre manifestement la nouvelle
parcelle no 2343 du cadastre de la Commune de Rougemont, issue
de la division de bien-fonds intervenue le 12 août 2024, après la mise à
l'enquête publique de la zone réservée cantonale litigieuse (cf. supra
let. A/b).
3.
A titre de mesure d'instruction, le recourant A.________ sollicite la
production du dossier complet relatif au projet de construction d'un chalet
d'habitation individuel (CAMAC no 232203) sur la parcelle no
2343, dont il est promettant-acquéreur. Il demande encore la production du
dossier complet relatif à la demande préalable d'implantation s'agissant de la
construction de deux immeubles de type chalet avec parking souterrain sur une
autre parcelle sise sur la commune, le bien-fonds no 1087. Il
requiert enfin la tenue d'une inspection locale "afin de démontrer que
la zone réservée n'est pas justifiée sur la parcelle no 1072".
a) Le droit d'être entendu tel qu'il est garanti par
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) et par l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton
de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour
le justiciable d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné
suite et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le
moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur
la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1; 145 I 167 consid. 4.1;
140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2024.0272 du 29 avril 2025
consid. 2a; AC.2024.0245 du 11 mars 2025 consid. 2a). En particulier,
le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à
prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et
nécessaire à prouver ce fait. Il ne comprend toutefois pas le droit d’être
entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid.
2.1). En outre, l’autorité peut mettre un terme à l’instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant
d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui
sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu’elles ne pourraient
l’amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF 2C_297/2025 du
4 novembre 2025 consid. 3.1).
b) En l'espèce, le dossier comprend déjà certaines
pièces relatives au projet de construction du recourant (plan de situation,
formulaire P et synthèse), ainsi qu'à la demande préalable d'implantation sur
la parcelle no 1087 (plan de situation, formulaire A et
synthèse). Ces documents permettent de se faire une idée suffisante des
caractéristiques de ces projets et de leur emplacement respectif. Le dossier de
la cause contient par ailleurs le plan et le règlement de la zone réservée
cantonale litigieuse ainsi que le rapport d'aménagement, qui comporte lui-même
un plan de situation de la parcelle concernée et des biens-fonds alentour,
ainsi qu'un extrait du plan d'affectation communal issu du guichet
cartographique cantonal. On y trouve de surcroît le plan général d'affectation
de la commune, le PPA Pra Lieu, la modification de ce plan datée de 2017 ainsi
que des extraits du guichet cartographique cantonal relatifs à la parcelle no
1072 (ancien état) et au secteur en général, en mode affectation et vue aérienne.
Partant, le dossier est suffisamment complet pour que le tribunal puisse
statuer en toute connaissance de cause sur les griefs soulevés, sans qu'il n'y
ait lieu d'ordonner la production des documents requis, ni de procéder à une
vision locale de la parcelle litigieuse.
4.
Dans un premier grief d'ordre formel, les recourants invoquent la
violation de leur droit d'être entendus, sous l'angle du droit à obtenir une
décision motivée.
a) Le droit d’être entendu,
garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. et par l'art. 27 al. 2 Cst-VD, comprend également
le devoir pour l'autorité de motiver sa décision (cf. art. 42 let. c LPA-VD,
afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a
lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Cette garantie tend à
éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou
dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision
arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépendent de la
nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas (ATF 112 Ia
107 consid. 2b). En règle générale, selon la jurisprudence, l'autorité doit
mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre
compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de
cause (ATF 143 III 65 consid. 5.2). L'autorité n'a pas l'obligation
d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués
par les parties, mais peut se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être
tenus pour pertinents (ATF 142 II 154 consid. 4.2). Dès lors que l'on peut
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une
décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. En
outre, la motivation peut être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; TF 1C_298/2017
du 30 avril 2018 consid. 2.1).
b) En l'occurrence, il est vrai que, dans la
décision entreprise, l'autorité intimée n'a pas consacré de considérant spécifique
aux griefs invoqués par les recourants en lien avec leur droit à la garantie de
la propriété consacré à l'art. 26 Cst., ni avec la violation de l'art. 3
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1). Cependant, on distingue nettement à la lecture de la décision
entreprise, que l'autorité intimée a en l'occurrence estimé que l'intérêt à
l'instauration d'une zone réservée sur la parcelle litigieuse l'emportait face
à l'intérêt privé des recourants à construire sur leur parcelle, et donc à
faire usage d'une de leur prérogative de propriétaires. On comprend également
que, toujours selon l'autorité, la parcelle en question peut faire l'objet
d'une zone réservée dans la mesure où il existe un surdimensionnement manifeste
dans la commune, sans que cela ne contrevienne au principe de stabilité des plans
et malgré la modification de la planification sectorielle de 2017, ces
questions étant au demeurant directement abordées dans le dernier considérant
de la décision entreprise. Celle-ci est donc suffisamment motivée. Enfin, quoi
qu'il en soit, à supposer qu'une violation du droit d'être entendu puisse être
retenue, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, celle-ci serait réparée dans le
cadre de la présente procédure, dans laquelle les recourants ont pu faire
valoir une nouvelle fois leurs différents griefs et dans laquelle la Cour de
céans dispose d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.4).
5.
Sur le fond, les recourants estiment que les conditions présidant à
l'instauration d'une zone réservée ne seraient pas réunies en l'espèce. Ils se
plaignent en particulier d'une violation du principe de stabilité des plans. Selon
eux, cette mesure contreviendrait en outre au principe de proportionnalité, à
la garantie de la propriété consacrée à l'art. 26 Cst., ainsi qu'à l'art.
3 OAT.
a) aa) Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque
les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation font
l'objet des adaptations nécessaires. Sur le plan cantonal, l'art. 27 LATC
dispose que les plans sont réexaminés au moins tous les quinze ans (1ère
phrase). Ils sont révisés lorsque les circonstances ont sensiblement changé
(2e phrase).
bb) La zone réservée est une mesure définie à l'art.
27 LAT. Selon cette disposition, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités; à l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans
au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit
cantonal, l'art. 46 LATC prévoit que la commune ou le département cantonal
peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être
prolongée de trois ans au maximum (al. 1); la procédure d'approbation est celle
des plans d'affectation (al. 2).
La zone réservée, au sens de l’art. 46 LATC ou au
sens de l’art. 27 LAT auquel il renvoie, est une mesure conservatoire. Elle
équivaut à un plan d’affectation et entraîne des restrictions à la propriété;
elle permet notamment d’interdire temporairement toute construction (TF
1C_142/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.2.2). Elle a pour effet, dans le but de ne
pas entraver la planification future, de surseoir à l’application du droit
applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 136 I 142 consid. 3.2;
AC.2023.0408 du 27 novembre 2024 consid. 5c), garantissant aux
autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de
décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette
liberté (TF 1C_547/2024 du 2 juillet 2025 consid. 3.1; 1C_142/2022 du
7 juin 2023 consid. 2.2.2).
b) aa) L'instauration d'une zone réservée suppose
réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la
planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect
du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne
doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; AC.2023.0408 du
27 novembre 2024 consid. 5c; voir ég. TF 1C_547/2024 du
2 juillet 2025 consid. 3.1).
bb) L'intention de modifier le plan
d'affectation doit être relativement concrète pour justifier la délimitation
d'une zone réservée. Le degré de concrétisation ne doit toutefois pas être jugé
avec trop de sévérité (Alexander Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/
Tschannen [éd.], Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n. 33 ad art. 27 LAT; ATF 113 Ia 362; TF 1C_141/2014 du 4
août 2014 consid. 5.2). L'intention est suffisamment concrète si le
propriétaire est à même de concevoir "la raison essentielle pour la
planification prévue", lorsqu'il est par exemple reconnu que les
possibilités d'utilisation actuelles doivent être réduites (Ruch, op. cit., n.
35 ad art. 27 LAT, arrêt TF du 3 novembre 1982 in ZBl 1983 545). Il n'est
toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière
dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne
découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant
directement de la LAT ou du plan directeur cantonal (Ruch, op. cit., n. 32
ad art. 27). Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir
surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT (TF 1C_547/2024 du
2 juillet 2025 consid. 3.1; 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1).
cc) Dans la pratique, l'établissement
d'une zone réservée doit répondre à un double intérêt public. Premièrement, il
doit y avoir un intérêt public à la modification du plan d'affectation en
vigueur qui prévale (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, Berne 1981, n. 16
ad art. 36) sur l'intérêt privé à son maintien; la nécessité de l'adaptation du
plan d'affectation est impérative (ATF 113 Ia 362 consid. 2a/cc; cf. ég. TF
1C_287/2016 du 5 janvier 2017 consid. 3.4). Celle-ci peut être admise
si la réglementation existante en matière d'aménagement contredit le mandat
d'aménagement. La nécessité d'aménager peut porter sur un redimensionnement de
la zone à bâtir, sur la modification de l'affectation et du degré d'utilisation
à l'intérieur de la zone à bâtir, sur l'adoption de mesures de protection, etc.
L'autorité doit pouvoir suffisamment démontrer que la planification en vigueur
ne correspond pas (plus) au droit supérieur et que les zones réservées
concernent des territoires qui entrent en considération pour la modification de
la planification en vigueur. Si l'on n'est pas en présence de circonstances
sensiblement modifiées au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, ou que les intérêts
de la sécurité du droit et de la confiance dans la stabilité des plans parlent
d'emblée contre une modification de la planification, une zone réservée se
heurte à l'exigence de la stabilité des plans selon l'art. 21 al. 2 LAT
(TF 1C_842/2013 du 25 août 2014 consid. 2.4.3). Il n'est pas nécessaire
d'apporter, au stade déjà de l'adoption d'une zone réservée, une réponse à la
question de savoir si une modification du plan d'affectation doit être
entreprise (TF 1P.304/1994 du 2 février 1995 in ZBl 1996 232).
Deuxièmement, il doit y avoir un intérêt public à recourir à l'instrument de la
zone réservée qui n'a qu'un effet provisoire. Dès lors que les conditions pour
une modification des plans d'affectation ne doivent être remplies que lors de
l'adoption du plan d'affectation, la sécurité du droit revêt une moindre
importance lors de la délimitation d'une zone réservée (Nicolas Michel, Droit
public de la construction: aménagement du territoire, protection de
l’environnement, police des constructions, expropriation, marchés publics:
cadre législatif et jurisprudence, Fribourg 1996, n. 141; cf. ég. AC.2022.0114
du 5 juin 2024 consid. 3d).
L'établissement d'une zone réservée répond ainsi à
un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit (TF 1C_547/2024 du 2 juillet 2025
consid. 3.1; 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1; Ruch, op. cit.,
n. 31 ad art. 27). Il suffit que l'autorité puisse prouver
l'insuffisance du système actuel et, par-là, la nécessité d'une modification
des plans (TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.1.2 et
les références).
L'application à une parcelle du régime
de la zone réservée n'équivaut pas à une mesure d'aménagement du territoire
comme l'affectation en zone à bâtir ou dans une autre zone (art. 14 ss LAT). Au
regard du droit fédéral, il suffit que cette mesure conservatoire respecte les
exigences de l'art. 27 LAT incluant, comme cela vient d'être exposé, le
principe de la proportionnalité. Il n'incombe donc pas à l'autorité de
planification de mettre en œuvre, dans ce cadre, les principes d'aménagement du
plan directeur cantonal, ni d'effectuer une pesée générale des intérêts
destinée à déterminer quelle serait, en définitive, la mesure d'aménagement
adéquate pour le terrain concerné (AC.2022.0114 du 5 juin 2024 consid. 3d).
dd) En général, une zone réservée satisfait à
l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il
s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente (TF
1C_547/2024 du 2 juillet 2025 consid. 4.1; 1C_114/2023 du
21 mars 2024 consid. 3.1). Le Tribunal fédéral a précisé que la réflexion
sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie au stade de la
zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute intervention sur
l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée dans le détail et
selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal, voire au-delà. En principe, la jurisprudence considère que ce n'est que dans
l'hypothèse où toute modification de la planification sur les parcelles en
cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification
directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite
(TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021
consid. 3.6; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.3). Cela
revient à limiter à la vraisemblance l'examen du bien-fondé d'une modification
de l'affectation des terrains litigieux (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid.
4.2; AC.2023.0408 du 27 novembre 2024 consid. 5d).
La règle de la nécessité est également respectée
lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de
planifier (TF 1C_547/2024 du 2 juillet 2025 consid. 4.1;
1C_530/2021 du 23 août 2022 consid. 5.4). Dans ce cadre, le choix de l'autorité
peut porter sur l'ensemble ou une partie de la zone à bâtir hors centre, ou se
concentrer sur des parcelles qui, par leur importance, leur situation ou leurs
caractéristiques, se prêteraient le mieux à un éventuel dézonage afin de
permettre à la commune de disposer d'une marge d'appréciation suffisante (TF
1C_547/2024 du 2 juillet 2025 consid. 4.1; 1C_57/2020 du 3 février
2021 consid. 3.2).
Si ces conditions du droit fédéral de l'aménagement
du territoire sont remplies, le propriétaire concerné ne peut pas dénoncer au
surplus une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). En effet,
les conditions légales pour approuver une zone réservée se confondent avec les
conditions de l'art. 36 Cst. pour une restriction de la garantie de la
propriété (cf. AC.2023.0408 du 27 novembre 2024 consid. 5c; AC.2021.0149 du 20
janvier 2022 consid. 2a).
c) Les zones à bâtir sont définies de telle manière
qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes
(art. 15 al. 1 LAT). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites
(art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise les buts
et principes de l’aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3 LAT
Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au
sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan
directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1er août
2008 et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. Quelle que soit
sa version, le PDCn a constaté en substance que les réserves légalisées de
terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par rapport aux besoins
prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art. 15 LAT, et a
enjoint aux communes d’évaluer la nécessité de redimensionner leurs zones à
bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en habitants et
la croissance démographique projetée, limitée par le type d’espace du projet de
territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à
bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation et soumettre leur projet à
l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après l’adoption du PDCn par le
Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à cette date, les communes
pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification. Dans la
4e adaptation du PDCn, approuvée par le Conseil fédéral 31 janvier
2018, le Canton a notamment réparti les communes vaudoises en périmètres
compacts d'agglomération et de centre cantonal, centre régionaux, centres
locaux, localités à densifier ou villages et quartier hors centre, et fixé un taux
de croissance maximale en fonction du type d'espace concerné. Pour les villages
et les quartiers hors centre, le taux de croissance annuelle maximale a été
arrêté à 0,75 % (Mesure A11).
La fiche d'application de la DGTL de février 2019
intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le
développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à
l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de
bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa
vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en
principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les
principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus)
sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche
d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021
intitulée "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes"
prévoit pour sa part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole
doivent être dézonées, ces franges étant identifiées lors de la délimitation du
territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche
prévoit également qu'il faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure
les espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès
lors que ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être
sujette à un morcellement agricole et mener une réflexion qualitative sur le
tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs
qui méritent d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de
planification (fiche d'application, ch. 2).
d) Une zone réservée adoptée en relation avec une
révision du plan général d'affectation d'une commune destinée à mettre en œuvre
l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites") dans le cadre prévu par la mesure A11 du PDCn peut
être une zone réservée communale (décidée par le conseil de la commune et
approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire peut alors
viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des zones
d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. TF 1C_94/2020 du 10
décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le département
cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2
LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas
échéant en complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque la
commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi
une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la
commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du
redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans la procédure
de révision du plan général d'affectation (cf. AC.2023.0128 du 30 octobre
2023 consid. 2c; AC.2021.0109 du 1er avril 2021 consid. 2e;
AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d).
e) L'art. 3 al. 1 OAT, intitulé "Pesée
des intérêts en présence", dispose que lorsque, dans l'accomplissement
et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire,
les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser
les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les intérêts concernés
(let. a); apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement
spatial souhaité et des implications qui en résultent (let. b); fondent
leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération,
dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés (let. c).
6.
a) Les recourants invoquent la violation du principe de stabilité
des plans, dans la mesure où la planification partielle régissant leur
parcelle, adoptée en 2007, a été modifiée en 2017. La limitation temporaire du
droit de construire sur leur parcelle ne pourrait ainsi se fonder sur
l'art. 15 al. 1 LAT, qui prévoit une stabilité des plans pour une
durée de quinze ans, ni sur l'art. 27 al. 1 LAT, qui prévoit que
l'adaptation des plans doit s'imposer pour pouvoir instaurer une zone réservée.
En d'autres termes, encore une fois, l'intérêt public à la
modification du plan d'affectation en vigueur et donc à l'établissement d'une
zone réservée (cf. supra consid. 5b/cc) ferait défaut en l'espèce.
b) Il est vrai qu'en l'occurrence
l'affectation actuelle du bien-fonds litigieux résulte du PPA Pra Lieu, dont la
dernière modification date de 2017, soit d'il y a moins de dix ans. Il résulte
cependant du dossier de la cause et des explications de l'autorité intimée que,
quoique relativement récente et portant en partie sur la parcelle litigieuse,
l'adaptation du PPA Pra Lieu est antérieure à la 4e adaptation du
PDCn approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Or, c'est avec
cette adaptation du PDCn que le Canton a précisé les objectifs poursuivis dans
le cadre de la lutte contre le surdimensionnement et l'étalage urbain, en
fixant notamment des taux de croissance annuelle maximale en fonction du type
de secteur concerné. Comme déjà relevé (consid. 5c supra), pour les
"quartiers hors centre", la mesure A11 du PDCn limite la croissance
annuelle à 0,75% de la population au 31 décembre 2015. La parcelle
litigieuse est précisément située dans un quartier hors centre, qui doit faire
l'objet d'un redimensionnement pour répondre à cet objectif, étant encore
relevé que le projet de PACom soumis au département n'a pas résolu la
problématique du surdimensionnement dans ce secteur de la commune. A ceci
s'ajoute que, comme l'indique explicitement le rapport 47 OAT PPA Pra Lieu, la
modification de 2017 ne visait pas à régler de manière exhaustive la
problématique du surdimensionnement dans la commune, mais à "répondre
à une première étape de redimensionnement", ceci sur des parcelles
dont l'autorité communale reconnaissait qu'elles étaient situées hors du
territoire urbanisé, dans un secteur contraint par les dangers naturels et dont
les besoins à 15 ans n'étaient plus avérés (cf. supra let. B/c,
ainsi que TF 1C_643/2023 du 27 mars 2025, let. A, et AC.2021.0388
du 30 octobre 2023, let. B). Le village de Rougemont est de surcroît
recensé à l'ISOS depuis 1982; le relevé de 2013 place le secteur concerné dans
l'échappée dans l'environnement III (TF 1C_643/2023 du 27 mars 2025 consid.
3.1.3). Enfin, comme le souligne l'autorité intimée, la commune a été intégrée
au parc Gruyère Pays-d'Enhaut, labellisé en 2012, puis en 2022, selon les
versions successives du PDCn des 31 janvier 2018 et 11 novembre 2022 (cf. en
particulier PDCn, 4e adaptationquater, mesure E12, p. 241
ss, en particulier 242 et 243). Celui-ci prévoit la protection des territoires
ruraux d'un haut intérêt naturel, culturel et paysager, ainsi qu'un
développement fondé sur la préservation, la revitalisation et la valorisation
de ce patrimoine (ibid.). Cette dernière labellisation, postérieure à
l'entrée en vigueur du plan, démontre encore une fois le caractère sensible et
à protéger du secteur (voir aussi AC.2021.0388 du 30 octobre 2023 consid.
2b/bb).
Au stade de la vraisemblance, il apparaît que la
planification en vigueur ne correspond plus au droit supérieur.
7.
Les recourants dénoncent encore la violation du principe
de la proportionnalité, de la garantie de la propriété et de l'art. 3 OAT.
a) Plus particulièrement,
ils critiquent le résultat de la pesée des intérêts effectuée par
l'autorité intimée, qui n'aurait pas suffisamment – voire pas du tout – tenu
compte de leur intérêt privé à pouvoir construire immédiatement sur leur
parcelle. Dans ce contexte, les recourants soulignent que leur bien-fonds a
fait l'objet de dézonages successifs, intervenus en 2007 et 2017 (cf. supra let.
B/b et B/c), subissant ainsi une perte de valeur substantielle, encore accrue
par les investissements qu'ils allèguent avoir effectués pour équiper ladite
parcelle. Leurs droits ayant déjà été largement touchés, et seule une partie
très congrue de leur bien-fonds demeurant constructible, tout déclassement
supplémentaire devrait être examiné avec une retenue particulière. Dans ces
circonstances, toujours selon les recourants, leur intérêt privé à construire
immédiatement devrait l'emporter sur l'intérêt public à l'instauration d'une
zone réservée, celui-ci devant au demeurant être fortement relativisé compte
tenu du fait que la commune a déjà entrepris une réflexion à large échelle
destinée à redimensionner sa zone à bâtir.
Les recourants arguent par ailleurs qu'il existe
dans la commune un besoin urgent en logements abordables, attesté par les
articles de journaux produits (tirés respectivement du "Journal du
Pays-D'Enhaut" du 11 juillet 2024 et du journal "Riviera
Chablais" du 19 janvier 2025), besoin d'autant plus important qu'un
hôtel 5 étoiles, une salle de concert et un musée seront prochainement
construits au centre de la localité. Or, grâce à sa configuration, son "insertion
au sein d'un tissu déjà largement bâti" et l'équipement dont elle
bénéficierait déjà, la parcelle des recourants serait particulièrement apte à
répondre à la pénurie de logements.
La position des recourants ne saurait
toutefois être suivie.
b) Compte tenu du surdimensionnement de la zone à
bâtir d'habitation et mixte, la planification communale doit être adaptée,
conformément aux exigences de l'art. 15 al. 2 LAT (cf. ég. supra
consid. 5c). Il n'est d'ailleurs pas contesté que la commune a, en conséquence,
déposé un projet de PACom auprès du canton en vue de son approbation. Il
ressort du reste du rapport 47 OAT PACom qu'un surdimensionnement de 389
habitants en centre et hors centre subsistait après réduction de la zone à
bâtir de la commune, respectivement, selon la décision attaquée, de 156
habitants hors centre (voir aussi la simulation pour le dimensionnement de la
zone à bâtir de la commune au 30 décembre 2022, pièce 21 de l'autorité
intimée). On se trouve ainsi manifestement dans un contexte qui permet aux
autorités compétentes d'envisager l'instauration d'une zone réservée
(cf. art. 27 al. 1 LAT). De surcroît, dans le cas d'espèce, les
autorités communale et cantonale sont en désaccord quant à l'étendue du
redimensionnement nécessaire et, plus particulièrement, quant à la future
affectation de la parcelle no 1072 (ancien état), la commune
estimant que celle-ci devrait être maintenue, en partie, en zone constructible,
le département considérant quant à lui qu'elle devrait en être intégralement exclue.
Or, il s'agit précisément d'un cas de figure dans lequel une zone réservée
cantonale peut être instaurée (cf. AC.2023.0128 du 30 octobre 2023
consid. 2c).
Le tribunal observe encore qu'il n'est
pas exclu que la parcelle no 1072 (ancien état), destinée à la
zone réservée, puisse faire l'objet d'un déclassement, compte tenu de ses
caractéristiques (cf. supra let. A/c et consid. 5c), du fait qu'elle est
actuellement libre de construction, qu'elle n'est pas desservie par les
transports publics, qu'elle se situe en-dehors du territoire urbanisé de la
commune (hormis sa surface correspondant à la parcelle 2343; cf. rapport 47 OAT
PACom p. 7), et hors du périmètre de centre (rapport 47 OAT PACom p. 5 et 7),
dans une zone largement non bâtie et entourée d'une vaste zone agricole
protégée. S'il n'y a pas lieu, dans le cadre de la présente cause, de trancher
cette question, qui relève de la procédure d'affectation, c'est cependant
précisément parce que cet aspect doit être encore examiné par les autorités de
planification compétentes et qu'une solution satisfaisante doit encore être
trouvée, que l'adoption d'une zone réservée cantonale se justifie. La volonté
de figer temporairement la situation, en soumettant la parcelle litigieuse à
une zone réservée en vue de conserver la possibilité de la soustraire à la zone
à bâtir, répond à un intérêt public important.
Le tribunal relève en outre que c'est après avoir eu
connaissance d'un projet de construction sur la parcelle no 1072
(ancien état), plus précisément sur l'actuelle parcelle no 2343,
que le département cantonal a engagé la procédure d'établissement d'une zone
réservée, en appliquant le mécanisme de l'art. 134 LATC, c'est-à-dire en
formant opposition au projet, puis en mettant à l'enquête publique à bref délai
un plan de zone réservée. Ainsi, l'instauration d'une zone réservée cantonale
sur la parcelle précitée a non seulement pour objectif général de permettre aux
autorités communale et cantonale de trouver une solution au redimensionnement
nécessaire de la zone à bâtir communale, mais elle permet de surcroît de geler
un projet concret d'utilisation du sol qui, s'il était réalisé, empêcherait de
facto et de manière irréversible le déclassement de cette parcelle. Cette
mesure est ainsi apte à atteindre le but poursuivi, soit celui d'assurer aux
autorités en charge de l'aménagement du territoire la pleine liberté de
planifier, y compris par un éventuel déclassement de la parcelle litigieuse. On
ne voit du reste pas quelle autre mesure, moins incisive, pourrait atteindre le
même objectif. L'octroi d'un permis de construire, même assorti de conditions
particulières, empêcherait tout déclassement ultérieur. Le critère de la
nécessité est donc également rempli. C'est encore le lieu de préciser que la
zone réservée litigieuse est limitée, quant à son étendue, au périmètre sud de
la parcelle no 1072 dans son ancien état (i.e. comprenant les
parcelles nos 2343 et 2344 actuelles), à savoir à la partie encore
constructible de cette parcelle selon son affectation en vigueur (cf. supra
let. E).
Pour le surplus, il n'est pas dénié que la parcelle
litigieuse a d'ores et déjà fait l'objet d'un déclassement en 2007, puis en
2017, ce qui a vraisemblablement causé un préjudice économique important à ses
propriétaires et doit être pris en compte dans la pesée des intérêts en
présence.
c) Par ailleurs, il n'est pas contesté par
l'autorité intimée que la région du Pays-d'Enhaut fait face à une pénurie de
logements abordables, d'ailleurs relayée par la presse régionale. Avec l'autorité
intimée, force est toutefois de constater que l'autorisation d'un projet de
construction, à plus forte raison d'un chalet individuel, sur une parcelle
actuellement libre d'occupation, située en-dehors du centre de la localité et
dans un périmètre déjà largement dézoné, n'est pas propre à apporter une
réponse adéquate à cette problématique d'importance régionale, qui doit bien
plutôt être examinée dans le cadre de la révision du PACom et devrait en
priorité être résolue par une densification du territoire urbanisé (cf. art. 1
al. 1 LAT). De surcroît, comme déjà exposé, l'autorisation de ce projet
compromettrait de manière irréversible, sur la parcelle no 1072,
la liberté des autorités de planification. Il sied de rappeler sur ce point que
le projet de PACom n'est pas en vigueur mais reste encore soumis à l'approbation
du département. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, il n'est
donc pas trop tard pour revenir, le cas échéant, sur le choix de la
municipalité de conserver la zone constructible de la parcelle no 1072.
d) Il s'ensuit que l'intérêt public à répondre
rapidement au besoin en logements abordables dans la région en maintenant la
parcelle no 1072 (ancien état) en zone constructible, ainsi que
l'intérêt privé des recourants à pouvoir immédiatement construire sur leur
parcelle, même compte tenu des déclassements que celle-ci a déjà subis, cède le
pas devant l'intérêt public au maintien de celle-ci dans son état existant
jusqu'à l'issue de la procédure de planification. La pesée des intérêts
effectuée par l'autorité intimée ne prête ainsi pas le flanc à la critique; le
grief relatif à la violation de l'art. 26 Cst. et de l'art. 3 al. 1
OAT est donc également infondé.
Dans ce contexte, le fait que la DGTL a préavisé
favorablement un projet de construction sur la parcelle litigieuse en 2020 (CAMAC
no 191110, permis de construire annulé par arrêt CDAP AC.2020.0320
du 10 août 2023) ne change rien; on ne voit d'ailleurs pas ce que les
recourants entendent tirer de cet élément. Cela ne saurait quoi qu'il en soit
fonder une violation du principe de la bonne foi garanti à l'art. 5
al. 3 Cst.
e) Au vu de ce qui précède, les conditions présidant
à l'instauration d'une zone réservée cantonale sont réunies, ce qui exclut
toute violation de la garantie de la propriété (cf. supra
consid. 5b). Les griefs des recourants doivent ainsi être intégralement
rejetés.
8.
La commune et les recourants invoquent encore une violation de l'autonomie
communale fondée sur les art. 50 al. 1 Cst. et 139 let. d Cst-VD.
a) A titre liminaire, il y a lieu de relever que,
dans la mesure où la commune soulève également ce grief, la question de savoir
si les recourants pouvaient valablement s'en prévaloir peut demeurer ouverte.
b) Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale
est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Dans le Canton de
Vaud, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles
définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles
appliquent le droit des constructions (art. 139 let. d Cst-VD; cf. TF
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 7.2; 1C_298/2017 du 30 avril 2018
consid. 3.1.1). L'art. 46 LATC déjà exposé ci-dessus prévoit que la zone
réservée peut être adoptée par la commune ou par l'Etat. Ce dernier dispose par
ailleurs d'une compétence expressément prévue à l'art. 134 al. 1 let. a LATC
pour intervenir à l'occasion d'un permis de construire.
c) En l'espèce, l'autorité cantonale a agi dans le
cadre de ses compétences propres prévues par la loi et en conformité avec les
prescriptions applicables (cf. supra consid. 5). Elle a en outre
agi dans le but de préserver – et non de limiter – la liberté d'appréciation
dont bénéficie la commune dans le redimensionnement de sa zone à bâtir. Il n'y
a donc pas d'atteinte à l'autonomie communale.
9.
Les recourants invoquent enfin la violation du principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. Ils relèvent que la
parcelle no 1072 (ancien état) est l'unique parcelle touchée par la
mesure litigieuse, des projets de construction pouvant voir le jour sur
d'autres biens-fonds de la commune. Ils effectuent en particulier un parallèle
avec la parcelle no 1087 du Registre foncier de la commune, qui
aurait fait l'objet d'une demande préalable d'implantation pour la construction
de deux immeubles de type chalet, avec parking souterrain. Or cette parcelle se
trouverait "également à proximité du secteur de 'la Grange' en zone
chalet selon le PPA 'Les Chavalets
'" et, qui plus
est, en-dehors du centre de la commune. Il en résulterait une inégalité de
traitement inexplicable.
a) L'art. 8 al. 1 Cst. dispose que tous les
êtres humains sont égaux en droit. Selon la jurisprudence, une décision ou un
arrêté viole le principe d'égalité consacré à cette disposition lorsqu'il
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de
faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui
est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. L'inégalité apparaît ainsi comme une forme particulière
d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait
l'être de manière semblable ou inversement (ATF 151 II 615 consid. 5.1.1; 148 I
271 consid. 2.2; 146 II 56 consid. 9.1; 144 I 113 consid. 5.1.1).
L'égalité de traitement n'a
qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en
effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones
crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent
être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du
18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut a fortiori pour
une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle la zone réservée
(AC.2022.0114 du 5 juin 2024 consid. 3e).
b) En l'occurrence, il ressort du guichet
cartographique cantonal que la parcelle no 1087 est bordée de
huit parcelles dont six supportent des bâtiments d'habitation, parfois même
plusieurs immeubles d'habitation (voir par exemple les parcelles nos
338 et 339). S'il est exact qu'elle ne se situe pas en plein centre de la
localité, elle se trouve toutefois à environ 500 m à vol d'oiseau de la
gare de Rougemont, dans le territoire urbanisé qui s'étend sans discontinuer
depuis la zone centrale de Rougemont (rapport 47 OAT PACom p. 7).
Elle se situe en outre dans le périmètre de centre local de la commune selon
les géodonnées du PDCn (cf. aussi rapport 47 OAT PACom p. 5), contrairement à
ce que soutiennent les recourants. Sa situation géographique diverge ainsi
largement de celle de la parcelle litigieuse qui, même si elle est contiguë au
sud-est à un groupe de biens-fonds construits, se trouve en réalité dans une
zone quasiment libre de toute construction, entourée de zone agricole protégée
et à proximité d'un secteur naturel à préserver. La partie du bien-fonds
litigieux concernée par la zone réservée se situe en outre à presque 1 km à vol
d'oiseau de la gare. Elle est, enfin, d'une superficie de 5'617 m2,
tandis que la parcelle no 1087 est d'une superficie bien inférieure,
de 2'534 m2. Il s'ensuit que, contrairement à ce qu'affirment les
recourants, les situations des parcelles no 1072 et no 1087
sont largement dissemblables; l'autorité intimée pouvait ainsi les traiter de
manière différente, sans violer le principe de l'égalité de traitement. Ce
grief doit ainsi également être rejeté.
Le fait que les recourants ont déjà vu leur
bien-fonds subir deux déclassements ne conduit pas à un autre résultat. L'opportunité
d'instaurer une zone réservée sur un bien-fonds ne dépend pas de l'identité de
son propriétaire mais des caractéristiques de la parcelle concernée et de la
volonté de les développer. Il n'y a donc pas non plus lieu de voir, sur ce
point, de violation de l'art. 8 al. 1 Cst.
10.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours et à la
confirmation de la décision entreprise.
Les frais judiciaires, réduits, sont mis à la charge
des recourants, ainsi que de la commune, qui succombent (art. 49, 51, 91
et 99 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Le DFTS ayant
procédé sans le concours d'un mandataire professionnel, l'allocation de dépens
en sa faveur d'entre pas en considération (cf. art. 55 al. 1
LPA-VD a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Les recours sont rejetés.
Considérants
II.
La décision rendue le 20 janvier 2025 par le Département des
institutions, du territoire et du sport, désormais Département des finances, du
territoire et du sport, est confirmée.
III.
Un émolument de justice, arrêté à 3'600 (trois mille six cents) francs,
est mis à la charge de A.________, de B.________ et C.________, ainsi que de la
Commune de Rougemont, à part égale entre eux, à savoir:
a) 1'200
(mille deux cents) francs à la charge de A.________,
b) 1'200
(mille deux cents) francs à la charge de B.________ et C.________, solidairement
entre eux,
c) 1'200
(mille deux cents) francs à la charge de la Commune de Rougemont.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 mai 2026
La présidente: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.