AC.2025.0160
CDAP - AC.2025.0160 - 2026-01-27 - Municipalité de Treytorrens/Direction générale du territoire et du logement
27 janvier 2026Français34 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 janvier
2026
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Marie-Pierre Bernel et
M. Alain Thévenaz, juges; M. Jérôme Sieber, greffier.
Recourante
Municipalité
de Treytorrens,
représentée par Me Samuel THÉTAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement, à Lausanne.
Objet
autorisation cantonale spéciale
Recours Municipalité de Treytorrens c/ décision de la
Direction générale du territoire et du logement (DGTL) du 1er mai
2025 refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise pour la
construction d'une station de chauffage à distance sur la parcelle n° 135
(CAMAC n° 237952).
Vu les faits suivants:
A.
Le village de Treytorrens, situé dans le district de la Broye-Vully, est
inscrit à l’inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale
(ISOS). Il est composé en particulier du périmètre (P) 1, désigné comme noyau
historique articulé autour de l'église et d'une maison forte, tissu de fermes
alignées en rangées, transf. Fin 18e – 19e s., ainsi que
du périmètre (P) 2, désigné comme extension linéaire horizontale en bordure de
la route cantonale Champtauroz-Murist, fermes et habitations, princ. 19e
s.
B.
La Municipalité de Treytorrens est notamment propriétaire de la parcelle
n° 31 du registre foncier de son territoire, située à l'extrémité sud du centre
du village, dans le périmètre (P) 1 de l'ISOS. Cette parcelle, d'une superficie
de 1'509 m2, supporte le bâtiment d'affectation mixte n° ECA 48,
d'une surface de 142 m2. Cette parcelle se situe en zone à bâtir
soit en zone affectée à des besoins publics au sens de l'art. 7 du règlement
communal sur le Plan d'affectation communal et la police des constructions
(ci-après: le RPAC), approuvé par le département compétent le 24 août 2023. A
teneur de cette disposition, cette zone est destinée à la construction de
bâtiments et d'installations d'utilité publique tels que l'administration
communale, les places de jeux ou tout autre installation d'intérêt public ou
sportive.
C.
La Municipalité de Treytorrens est également propriétaire de la parcelle
n° 135 du registre foncier de son territoire, située à l'écart du centre du
village, au nord. Cette parcelle, d'une superficie de 3'761 m2, supporte
actuellement une déchetterie. Cette parcelle se situe en zone agricole au sens
de l'art. 12 RPAC.
D.
Le 20 février 2024, la Municipalité de Treytorrens a déposé une demande
de permis de construire portant sur la construction d'une station de chauffage
à distance avec pose de conduite CAD sur la parcelle n° 31. Ce projet a fait
l'objet d'une synthèse CAMAC (n° 231280) positive le 19 juin 2024. Dans ce
cadre, toutes les autorités cantonales consultées ont délivré leurs
autorisations spéciales, le cas échéant moyennant le respect de certaines
conditions impératives. La Municipalité de Treytorrens n'a pas concrétisé ce
projet.
E.
Le 21 février 2025, la Municipalité de Treytorrens a déposé une nouvelle
demande de permis de construire portant sur la construction d'une station de
chauffage à distance sur la parcelle n° 135. Ces installations sont prévues au
sud-ouest de ladite parcelle et comprennent un chemin d'accès d'une longueur
d'environ 15 m, un silo enterré d'une surface de 29 m2, ainsi qu'un
bâtiment d'une surface de 58 m2. Au total, ces installations
présenteront un volume de 464 m3. Ce projet a fait l'objet d'une
synthèse CAMAC (n° 237952) négative le 1er mai 2025, en raison du
fait que la Direction générale du territoire et du logement, Domaine hors zone
à bâtir (ci-après: la DGTL ou l'autorité intimée) a refusé de délivrer
l'autorisation requise. Elle a fondé son refus de la manière suivante:
"La parcelle n° 135 étant située hors de la zone à bâtir
(zone agricole 16 LAT) selon le plan d'affectation communal en vigueur depuis
le 24 août 2023, tout projet de construction, de transformation ou de
démolition sur cette propriété requiert une autorisation de notre direction
(art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC).
Le projet soumis à l'examen de notre direction consiste en la
construction d'un local technique et d'un silo pour le chauffage à distance
pour des habitations localisées dans la zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT.
Ce projet est envisagé dans l'enceinte de la déchetterie communale sur le
bien-fonds n°
135. Ladite déchetterie avait été autorisée dans le
cadre du dossier CAMAC no 31224 (synthèse du 7 juillet 1998).
Comme rappelé dans le courriel du 27 février 2025 de notre
direction adressé à la Commune, d'après le chapitre 1 du rapport technique, ce
projet « a trait à la réalisation d'un local pour le chauffage à distance de la
commune de Treytorrens qui désire développer une production énergétique locale
et renouvelable pour les habitants intéressés. Une première mise à l'enquête
publique a été réalisée en 2024, numéro CAMAC no 231280. Mais suite
à des modifications de projet, l'emplacement de la centrale a été revu et
déplacé dans un autre lieu de la commune ». À la lecture du plan de situation
joint au dossier CAMAC n°
231280 (synthèse du 19 juin 2024 – permis
de construire 01/2024 accordé le 19 juin 2024), le projet avait pour objectif
la réalisation d'une chaufferie enterrée sur la parcelle n°
31 sise
dans la zone affectée à des besoins publics 15 LAT – A.
Dans le cadre de l'examen du présent projet, notre direction
a demandé au mandataire technique (bureau d'ingénieurs SABERT SA) les raisons
techniques objectives ayant mené à l'abandon du projet de chaufferie sur la
parcelle n° 31 située en zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. D'après le
courriel transmis par ledit mandataire à notre direction le 4 mars 2025, la
cheminée était « initialement prévue contre le transformateur existant. Lorsque
la Romande Energie a décidé de supprimer le transformateur, l'emplacement de la
cheminée a dû être réétudié. Nous avions alors prévu de la déplacer contre le
bâtiment communal et de consulter les services à ce sujet. Lors de la première
synthèse CAMAC n° 231280 la DGIP a soulevé que la cheminée prévue par le projet
pourrait avoir un impact sur le site et vis-à-vis de l'ancienne école (classée
en classe 3 architecturale). Après étude, l'impact visuel de cette cheminée a
été jugé trop important et les nuisances locales provoquées par la fumée et le
bruit de ce premier emplacement ont été déterminantes pour l'abandon de cet
emplacement. Pour rappel, le village est classé comme site ISOS, et la parcelle
n° 31 est en zone ISOS 1 (rouge). De plus, cet emplacement ne permettait
pas d'extension à futur en cas de vouloir dans un futur profiter de la
récupération de la chaleur des eaux de la STAP d'eaux usées ».
1. Cadre légal en vigueur et analyse du projet
Le local technique et le silo pour le chauffage à distance ne
peuvent pas être analysés au regard des dispositions légales conformes à la
zone agricole 16 LAT dans la mesure où ces installations ne sont pas des
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole
ou à l'horticulture productrice (art. 16a LAT et 34 OAT ainsi que art. 12
RPACom).
Dans ce contexte, il s'agit d'examiner si ces travaux peuvent
faire l'objet d'une dérogation, à l'aune des dispositions des articles 24 ss
LAT. En dérogation à l'article 22 alinéa 2 LAT (conformité à la zone), des
autorisations peuvent être accordées, pour autant que l'implantation de la
nouvelle construction ou installation soit imposée par sa destination –
c'est-à-dire qu'elle ne peut pas, pour des raisons techniques ou de nuisance,
être implantée dans une zone constructible planifiée à cet effet – (art. 24
let. a LAT). Aucun intérêt prépondérant ne doit s'y opposer (art. 24 let. b
LAT).
À ce titre, seuls peuvent être admis comme imposés par leur
destination les travaux dont la localisation est obligatoirement située hors de
la zone à bâtir pour des raisons techniques (gravière, renaturation de cours
d'eau, antenne de téléphonie mobile, etc.) ou dont les nuisances induisent un
éloignement à la zone à bâtir (chenil, stands de tir, etc.).
Notre direction tient à relever que bien que la déchetterie
communale ait été autorisée dans le cadre de la synthèse CAMAC n°
31224
du 7 juillet 1998 à titre d'infrastructure imposée par sa destination au sens
de l'art. 24 LAT, une telle installation ne peut plus aujourd'hui être
implantée hors des zones à bâtir (zone agricole, zone intermédiaire, etc.) au
sens des dispositions dérogatoires susmentionnées de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT) conformément aux jurisprudences rendues en la
matière (TA/AC.1997.0067 arrêt du 22 septembre 1998, TF/1A.36/1998, TF/1A.80/2001)
postérieurement à l'autorisation qui avait été délivrée. Les Tribunaux ont
effectivement considéré que l'implantation de déchetteries hors de la zone à
bâtir n'est pas imposée par sa destination et que celles-ci doivent trouver
place dans des zones à bâtir affectées à cet effet.
À la lumière de ce qui précède, la construction de ce local
et de ce silo pour le chauffage à distance pour des habitations situées en zone
à bâtir au sens de l'art. 15 LAT n'entre dans aucune des catégories précitées,
étant donné qu'aucune raison technique ou de nuisances conséquentes imposent
leur réalisation hors de la zone à bâtir. De sorte qu'un tel projet doit être
implanté dans une zone affectée à des besoins publics 15 LAT. En l'occurrence,
par exemple, sur la parcelle n° 31 où un projet (dossier CAMAC n o 231280,
synthèse du 19 juin 2024) a fait l'objet des autorisations cantonales
nécessaires.
Au vu de l'examen qui précède, les travaux envisagés ne
peuvent pas être admis en zone agricole 16 LAT comme étant conformes à la
destination de la zone ou comme étant imposés par leur destination au sens des
dispositions dérogatoires de l'article 24 LAT.
Il est à relever par ailleurs que, conformément à la
jurisprudence en la matière du Tribunal cantonal et du Tribunal fédéral (1A.36/2001
, AC.2005.0236, 1A.276/2006), tous les aménagements (routes privées, places de
stationnement, terrasse, chemin, cabanon de jardin, bûcher, serres, couverts,
balançoires et toboggans, piscine, étangs, mouvement de terre, murs, etc.) en
rapport direct avec des constructions ou installations situées en zone à bâtir
au sens de l'art. 15 LAT, doivent être exclusivement prévus à l'intérieur de
cette dernière.
2. Conclusion
En conclusion, après avoir notamment pris connaissance du
résultat de l'enquête publique ainsi que des déterminations des autres services
cantonaux concernés, notre direction refuse de délivrer son autorisation
relative à la construction de ce local technique et de ce silo pour le
chauffage à distance sur le bien-fonds n° 135 du fait que ces installations ne
sont pas imposées par leur destination en dehors de la zone à bâtir (art. 24
LAT) et ne sont pas conformes à la destination de la zone agricole (art. 16a
LAT)."
F.
Par acte du 2 juin 2025, la Municipalité de Treytorrens (ci-après: la
recourante ou la municipalité) a recouru devant la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP) contre le
refus de l'autorité intimée de délivrer son autorisation spéciale cantonale
concluant principalement à l'annulation de la décision du 1er mai
2025, au constat que les conditions de l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) sont remplies et à ce qu'il soit
dit et prononcé que l'autorisation spéciale sollicitée est accordée, le cas
échéant sous réserve de conditions d'exécution appropriées destinées à assurer
l'intégration du projet. Subsidiairement, la municipalité conclut au renvoi de
la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants,
en lui impartissant les instructions nécessaires afin de délivrer
l'autorisation spéciale.
Le 15 juillet 2025, l'autorité intimée a déposé sa
réponse au recours et a conclu à son rejet.
Par réplique du 5 septembre 2025, la recourante a
requis la tenue d'une inspection locale et a persisté intégralement dans les
conclusions de son recours.
Considérant en droit:
1.
Le recours est déposé par la municipalité à l’encontre d’une décision
refusant la délivrance d'une autorisation spéciale cantonale dans le cadre
d’une demande de permis de construire hors zone à bâtir, en application des
art. 25 al. 2 LAT et 120 let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).
Les autorisations spéciales cantonales présentent un
caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à une demande
de permis de construire. En particulier, une autorisation spéciale cantonale
n’a de validité que dans le cadre d’un projet déterminé; elle est caduque
lorsque celui-ci est abandonné ou que le permis de construire se périme. Selon
la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du droit fédéral par
une autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci, nonobstant
le fait qu’il ne s’agit pas d’une décision finale (cf. art. 74 al. 1 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36];
cf., dans le même sens, arrêt AC.2023.0056 du 10 novembre 2023
consid. 1 et les références citées). Il résulte de ce qui précède que la recourante
pouvait recourir valablement à l’encontre du refus de la DGTL de délivrer
l’autorisation spéciale dans le cadre de la synthèse CAMAC du 1er
mai 2025.
Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 95
et 19 LPA-VD) et respectant les règles de forme prescrites par l’art. 79 LPA-VD
(applicable par renvoi de l’art. 99 LPA‑VD), il y a dès lors lieu
d’entrer en matière.
2.
La recourante requiert la tenue d'une inspection locale pour constater
les particularités du site concerné, notamment son enclavement discret, la
présence des installations de la déchetterie, la topographie en cuvette, ainsi
que la distance aux habitations du village.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la
Confédération suisse (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de
s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des
preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV
33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les références citées). En
particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le
fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et
nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à
l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa
conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas
l’amener à modifier sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 136 I 229 consid.
5.3; 134 I 140 consid. 5.3.1; 130 II 425 consid. 2.1 et les références citées).
La procédure administrative est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD).
Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, le tribunal peut
tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD) et recourir à une inspection locale
(art. 29 al. 1 let. b LPA-VD).
b) En l’espèce, les éléments figurant au dossier,
notamment les photographies des lieux, les plans du projet figurant au dossier,
ainsi que les images tirées du site du guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch)
et des sites Internet Google Maps et Google Street View (arrêt TF 1C_593/2020
du 12 mai 2021) permettent au tribunal de se faire une idée complète et précise
des faits pertinents et de la configuration des lieux. A cela s'ajoute que,
comme il sera vu ci-dessous, il n'est pas contesté que la parcelle n° 135 se
situe en zone agricole, ce qui suffit déjà à confirmer la décision de
l'autorité intimée au vu des possibilités existantes de réaliser le projet à
l'intérieur de la zone à bâtir. Il n'est ainsi pas nécessaire de constater les
particularités de la parcelle n° 135 dans le cadre d'un déplacement sur place.
Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le tribunal s’estime en
mesure de statuer en connaissance de cause et renoncera à une vision locale,
sans qu’il n’en résulte une violation du droit des parties d’être entendues
(cf. dans le même sens, GE.2016.0202 du 30 avril 2018 consid. 2; AC.2017.0190
du 3 janvier 2018 consid. 2 et les références).
3.
L'autorité intimée a refusé de délivrer son autorisation spéciale au
projet dès lors que celui-ci devait s'établir sur une parcelle située en zone
agricole et que les installations prévues n'étaient pas nécessaires à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. En outre, elle a
estimé que des dérogations n'étaient pas envisageables puisqu'aucune raison
technique ou nuisances n'imposaient une réalisation hors de la zone à bâtir.
Elle a souligné que les installations de chauffage à distance devaient être
implantées dans une zone affectée à des besoins publics, par exemple sur la parcelle
n° 31 où un projet avait fait l'objet des autorisations cantonales
nécessaires.
Pour la recourante, dès lors que le projet vise à
chauffer les bâtiments du village de manière centralisée, il serait aberrant de
l'implanter trop loin des consommateurs. Selon elle, l'emplacement de la
centrale doit avoir un lien direct avec le village, idéalement en bordure de
celui-ci, ce qui est le cas de la parcelle n° 135. Toute implantation plus
éloignée serait à son avis dénuée de sens. Elle soutient ensuite ne disposer
d'aucune autre alternative foncière réaliste car aucun terrain communal en zone
à bâtir ne serait disponible. Ensuite, elle allègue que la destination même de
l'installation prévue, soit un équipement technique potentiellement source de
nuisances mineures, milite pour un emplacement en retrait des habitations.
Selon elle, la topographie du site conforterait également le choix de la
parcelle n° 135 qui se situe en contrebas du village. Elle ajoute que le
premier projet aurait également nécessité des installations hors zone à bâtir,
sans que cela ne suscite d'objections. Pour toutes ces raisons, elle est d'avis
que l'implantation des installations litigieuses sur la parcelle n° 135 sise
hors zone à bâtir est imposée par sa destination. Par ailleurs, elle estime
qu'il existe un intérêt public indéniable au projet de chauffage à distance qui
doit être qualifié de prépondérant par rapport à l'atteinte qu'elle juge
minimale à la zone agricole dès lors que le projet n'occupera qu'une zone
limitée de la parcelle agricole en cause. Elle relève aussi sur ce point que la
qualité du terrain de la parcelle n° 135 ne présente pas de grande valeur
biologique. Enfin, la municipalité affirme avoir conçu un projet le plus
discret possible, ce qui permet d'après elle de sauvegarder l'intérêt
patrimonial du site recensé à l'ISOS. Sur cet aspect, elle considère paradoxal
que la DGTL exige à la fois de construire en zone à bâtir et de préserver
l'intégrité du site ISOS et estime que sa solution en zone agricole est plus
raisonnable, d'autant plus que le Service des monuments et des sites consulté
dans le cadre de la CAMAC ne s'y est pas opposé.
a) Au 1er janvier 2026, la LAT et, en
particulier, ses dispositions relatives aux autorisations hors de la zone à
bâtir, a été modifiée. Cette modification a notamment pour but d'adapter avec
une vision globale les dispositions se rapportant à la construction hors de la
zone à bâtir en intégrant tous les facteurs d'importance, afin qu'elles
puissent remplir au mieux leur fonction, qui est de garantir et de promouvoir
une utilisation judicieuse et mesurées des sols. Il est prévu d'accorder une
plus grande marge de manœuvre aux cantons, sans pour autant porter atteinte au
principe fondamental de la séparation entre territoires constructibles et non
constructibles (cf. Message du 31 octobre 2018 du Conseil fédéral relatif à la
deuxième étape de la révision partielle de la loi sur l'aménagement du
territoire, FF 2018 7423 7425).
Dans ce cadre, le nouvel art. 24quinquies
LAT, applicable au 1er janvier 2026, dispose ce qui suit:
"Art. 24quinquies Constructions et
installations pour réseaux thermiques
Les réseaux thermiques qui apportent une contribution pour
réduire la consommation d’énergies non renouvelables peuvent, si nécessaire,
être construits hors de la zone à bâtir. Le Conseil fédéral règle les
modalités."
Selon la jurisprudence, en l'absence de dispositions
transitoires, la légalité d'un acte administratif doit être examinée en
fonction de l'état de droit prévalant au moment de son prononcé; en
conséquence, l'autorité de recours doit vérifier la bonne application du droit
en vigueur au moment où l'autorité administrative a pris sa décision (ATF 139 II 243 consid.
11.1 et les références citées; 1C_155/2019 du 11 décembre 2019 consid. 2.4.1).
En l'occurrence, il y a lieu de se référer au droit en vigueur au moment où l'autorité
intimée a statué, soit la LAT dans son ancienne teneur jusqu'au 31 décembre
2025.
De toute manière, l'issue de la présente procédure
ne serait pas différente en application du nouveau droit. En effet, l'art. 24quinquies
LAT ne permet la construction de réseaux thermiques hors de la zone à bâtir que
lorsque cela s'avère nécessaire. Or, comme il sera vu dans les considérants qui
suivent, l'implantation des installations en cause hors de la zone à bâtir
n'apparaît pas nécessaire dans le cas présent.
b) Selon l’art. 24 LAT, en dérogation à l’art. 22
al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles
constructions ou installations si l’implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a)
et qu’aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).
L'implantation d'une construction est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la
zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à
l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est
exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. De même, l'implantation
hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être
édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; arrêt TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 3.1).
Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants,
à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou
d'agrément (cf. TF 1C_8/2022 précité consid. 3.1 et les références citées). Le
Tribunal fédéral retient toutefois qu’un emplacement en zone à bâtir ne doit
pas être absolument exclu: une obligation relative d’implantation suffit, pour
autant que des motifs prépondérants laissent apparaître qu’un emplacement hors
de la zone à bâtir est considérablement plus favorable que d’autres en zone à
bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1 et les références citées). L'examen du
caractère relativement imposé par sa destination de l'emplacement implique une
pesée de l'ensemble des intérêts en présence (cf. art. 3 OAT), pesée qui se
recoupe avec celle imposée par l'art. 24 let. b LAT (ATF 141 II 245 consid.
7.6.2). L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT doit toutefois être
stricte, dès lors qu'elle contribue à l'objectif de séparation du bâti et du
non-bâti (ATF 124 II 252 consid.
4a; arrêts 1C_597/2023 du 27 février 2025 consid. 4.1; 1C_594/2021 du 28
juillet 2022 consid. 3.1 et les références citées). A titre d'exemple, l’obligation
relative d'implantation d'une installation de téléphonie mobile peut être
admise lorsqu'elle ne génère pas, hors de la zone à bâtir, une désaffectation
importante du terrain inconstructible. Cela peut être le cas lorsque
l'installation est prévue en applique de constructions existantes, comme par
exemple un pylône de ligne à haute tension ou un bâtiment agricole (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2).
c) En l’espèce, on ne saurait admettre que
l'implantation de l'installation en cause hors zone à bâtir soit imposée par sa
destination au sens de la jurisprudence susmentionnée. En effet, il est rappelé
que le projet de chauffage à distance était initialement prévu en zone à bâtir,
dans une zone d'utilité publique. Toutes les autorisations spéciales avaient
d'ailleurs été octroyées par les différents services consultés dans le cadre de
la synthèse CAMAC, confirmant ainsi la faisabilité de ce projet à cet endroit. Contrairement
à ce qu'invoque la municipalité dans son recours, on ne saurait ainsi en
particulier retenir que les nuisances occasionnées par l'installation prévue
militent pour un emplacement hors zone à bâtir. Il est établi que ces nuisances
– que la municipalité qualifie elle‑même de minimes – sont compatibles
avec les règles de la zone à bâtir, en particulier de la zone d'utilité
publique. Ensuite, s'il est vrai qu'un chauffage à distance doit être installé
à proximité de la zone à bâtir à servir, une installation à l'intérieur de
ladite zone, comme cela était initialement envisagé, apparaît ainsi plus
appropriée qu'une installation hors zone à bâtir, comme le prévoit désormais le
présent projet. Il convient enfin de souligner que la protection ISOS du
village de Treytorrens ne rend pas impossible l'installation d'un chauffage à
distance, à tout le moins moyennant le respect de certaines conditions. Cela
ressortait expressément de la première procédure d'autorisation du projet.
La municipalité n'est en outre pas parvenue à
démontrer qu'elle ne disposait d'aucun site alternatif réaliste dans sa zone à
bâtir dès lors qu'elle a déjà reçu les autorisations nécessaires pour
construire son installation de chauffage à distance sur sa parcelle n° 31 sise
en zone d'utilité publique. Dans un courriel du 4 mars 2025 à la DGTL (cf.
recours pièce 3), elle a notamment expliqué que la cheminée de l'installation
était prévue initialement contre un transformateur présent sur cette parcelle.
A la suite de la suppression de ce transformateur, elle a réétudié
l'emplacement de la cheminée mais a estimé que son impact visuel serait trop
important, ce qui a notamment expliqué l'abandon de cet emplacement. Cela
étant, il ne ressort pas du dossier que la recourante aurait contacté la DGIP,
conformément à la synthèse CAMAC du 19 juin 2024, afin d'évaluer concrètement
l'impact de la cheminée sur le site en question.
En outre, le fait que le précédent projet
nécessitait également des installations hors zone à bâtir ne saurait plaider en
faveur d'une installation intégrale en zone agricole, comme semble le soutenir
la recourante. La DGTL avait expliqué à ce propos, dans la synthèse CAMAC du 19
juin 2024, que seules deux conduites devaient être implantées dans la zone
agricole et avait considéré, dans ce cas très particulier, que ces travaux
étaient imposés par leur destination au sens de l'art. 24 LAT notamment pour la
raison qu'ils permettaient un regroupement rationnel avec d'autres conduites
déjà existantes. Elle relevait également que, s'agissant de conduites, elles
seraient enterrées et n'auraient ainsi aucun impact en surface. L'impact du
précédent projet n'apparaît dès lors pas comparable.
Partant, il n'existe aucun motif technique, ni aucun
impératif justifiant d'ériger l'installation en cause en dehors de la zone à
bâtir.
d) Enfin, on ne voit pas non plus en quoi une
localisation hors de la zone à bâtir serait, en l'espèce, considérablement plus
favorable qu'un emplacement en zone à bâtir, en particulier dans la zone
d'utilité publique qui est destinée à accueillir ce genre d'installations. Sur
ce point, il faut relever que, selon la demande de permis de construire du
21 février 2025, les installations en cause présenteraient une
surface au sol de 87 m2 et un volume de 464 m3, sans
compter la surface d'accès, ce qui n'est pas négligeable. Par ailleurs, bien
qu'une déchetterie se trouve à l'est de la parcelle en cause, il n'est pas
prévu que la construction envisagée utilise des installations déjà existantes.
De la sorte, on ne saurait considérer que le projet en cause n'entraîne qu'une
faible atteinte à la zone agricole, ni un changement d'affectation minime de la
parcelle en zone agricole.
e) Partant, au vu de ce qui précède, la première
condition cumulative posée à l'art. 24 let. a LAT (implantation imposée par sa
destination) n'apparaît pas remplie, ce qui suffit déjà à confirmer la décision
entreprise. On peut toutefois encore souligner que la condition de l'art. 24
let. b LAT, à savoir qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la réalisation
du projet, n'apparaît pas non plus remplie. En effet, le tribunal ne conteste
pas qu'il existe un intérêt public important au projet de chauffage à distance,
comme le relève la recourante dans son recours. Cela étant, celui-là n'est pas
remis en cause par la décision entreprise dès lors que le projet pourra se
concrétiser sur une parcelle à l'intérieur de la zone à bâtir. La séparation
entre le bâti et le non-bâti apparaît ainsi prépondérante, ce d'autant plus
que, comme il vient d'être vu ci-dessus, l'atteinte à la zone agricole ne peut
pas être considérée comme minime.
f) La recourante ne prétend enfin pas, à juste
titre, que les autres dispositions dérogatoires que sont les art. 24a à
24e LAT permettraient d'autoriser la construction litigieuse.
g) Par conséquent, les griefs de la recourante en
lien avec l'art. 24 LAT doivent être écartés.
4.
La recourante reproche ensuite un défaut de coordination entre les
différentes autorités cantonales. Elle relève, en substance, que les autres
services consultés ne voyaient pas d'objection au projet. Elle fait grief à
l'autorité intimée de n'avoir pas réuni ces différents éléments. Selon elle,
une meilleure coordination aurait pu aboutir à la proposition d'un plan
d'affectation spécial pour légaliser l'emplacement de la chaufferie, avec
l'appui du canton. Elle invoque sur ce point une violation de l'art. 25a
LAT.
a) L'art. 25a LAT énonce, à ses al. 1 à 3,
des principes en matière de coordination lorsque l'implantation ou la
transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions
émanant de plusieurs autorités. Il prévoit qu'une autorité chargée de la
coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du dossier
de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête publique
(art. 25a al. 2 let. b LAT), à recueillir les avis
circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités cantonales et
fédérales concernées par la procédure (art. 25a al. 2 let. c LAT) et à ce
qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle
générale, une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2
let. d LAT); ces décisions ne doivent pas être contradictoires
(art. 25a al. 3 LAT; cf. TF 1C_319/2013 du 17 avril 2014
consid. 2.2.1). Le principe de coordination vise avant tout les situations
dans lesquelles un projet nécessite des décisions émanant de plusieurs
autorités.
La loi ne tend pas à une coordination maximale, mais
doit assurer une coordination suffisante, ce que précisent les textes allemand
et italien de l'art. 25a al. 1 LAT (TF 1c_674/2023 du
17 avril 2025 consid. 2.1; 1C_67/2018 du 4 mars 2019 consid. 5.1; 1C_309/2013
du 4 juillet 2013 consid. 3.3.1). Le contenu ou l'ampleur d'une
coordination "suffisante" ressort des principes généraux (notamment
de la nécessité d'effectuer une pesée globale des intérêts, dans la mesure où
elle est exigée dans le droit de la construction et de l'aménagement) ou de
prescriptions spéciales (TF 1C_209/2022 du 25 août 2022 consid. 5.1;
1C_449/2020 du 26 août 2021 consid 6.1).
L'obligation de coordonner s'étend à l'ensemble des
autorisations que l'implantation d'une construction rend nécessaires. Elle
n'exclut pas de traiter séparément les autorisations spéciales de moindre
portée pour autant que les contradictions puissent être évitées. Il n'est pas
non plus indispensable de coordonner les décisions qui, tout en ayant un
rapport avec le projet de construction, n'ont aucune influence directement
contraignante sur la construction proprement dite de l'ouvrage ou qui, pour des
raisons matérielles, ne peuvent être rendues qu'après sa réalisation. Tel peut
être le cas notamment des décisions de subventionnement, des décisions
autorisant une mise en circulation ou des autorisations d'exploitation (TF
1C_272/2010 consid. 4.1; AC.2022.0277 du 5 décembre 2024 consid. 4b et les
références citées).
b) En l'occurrence, il faut tout d'abord souligner
que, sous réserve de situations particulières non réalisées en l’espèce, c’est
à l’autorité cantonale qu’il appartient de statuer sur le sort des
constructions hors de la zone à bâtir, que ce soit pour ordonner la démolition,
pour autoriser le maintien de tout ou partie des installations litigieuses ou
encore pour statuer sur tout changement d’affectation (cf. art. 25a
al. 2 LAT; arrêt CDAP AC.2021.0188 rendu le 16 décembre 2021, consid. 1a et
réf. citées). La DGTL était ainsi la seule autorité consultée qui était à même
de statuer sur la faisabilité du projet hors de la zone à bâtir. Dans la
synthèse CAMAC litigieuse, elle relevait d'ailleurs que les décisions des
autres autorités étaient transmises à titre d'information uniquement et
qu'elles ne pouvaient être prises en considération compte tenu du caractère
négatif de la synthèse. On ne voit en effet pas que la DGTL aurait dû se
coordonner avec les autres autorités consultées dès lors que le projet en cause
n'était, sur le principe, pas conforme à la zone agricole. Ce d'autant moins
que, comme il a d'ores et déjà été relevé ci-dessus, un autre projet avait déjà
été approuvé par l'ensemble des autorités concernées.
Aucune décision contradictoire n'a ainsi été rendue
en l'espèce. Toutes les décisions ou préavis des autorités consultées ont fait
l'objet d'une seule décision, à savoir la synthèse CAMAC du 1er mai
2025, rendue par une seule autorité, soit la DGTL. Les décisions ou préavis de
l'ensemble des autorités concernées par le projet ont ainsi bel et bien été
coordonnées, de sorte que l'art. 25a LAT a été respecté.
Partant, ce grief doit être rejeté.
5.
La recourante invoque aussi une violation du principe de la bonne foi.
D'une part, elle relève qu'elle a bénéficié de soutiens techniques et
financiers du canton et qu'à aucun moment il ne lui avait été signalé que toute
implantation serait impossible. Au contraire, elle relève que le message était
incitatif et qu'elle a ainsi engagé des frais en toute confiance alors que la
DGTL a finalement opposé son véto. Ensuite, elle relève que la DGTL n'a jamais
indiqué qu'elle rejetterait le projet quoi qu'il arrive de sorte que, par son
refus, elle aurait ruiné les attentes légitimes qu'elle avait fait naître.
Enfin, elle estime que le canton a exigé d'elle la suppression de ses réserves
à bâtir, la privant ainsi de terrains pour ses infrastructures, tout en sachant
que des besoins publics existaient.
a) Découlant directement de l'art. 9
Cst. (cf. ég. art. 5 al. 3 Cst.) et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la
confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé
depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une correcte
application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la
confiance (ATF 141 V 530 consid. 6.2 et la référence, 137 II 182 consid. 3.6.2;
TF 1C_179/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1; CDAP AC.2020.0054 du 9
mars 2021 consid. 5a, FI.2018.0164 du 9 avril 2020 consid. 4a).
Le droit à la protection de la bonne
foi peut aussi être invoqué en présence d'un simple comportement de
l'administration, pour autant que celui-ci soit susceptible d'éveiller chez
l'administré une attente ou une espérance légitime (cf. ATF 129 II 361 consid. 7.1,
129 I 161 consid. 4.1; TF 1C_307/2019 du 3 avril 2020 consid. 5.1).
La précision selon laquelle l'attente ou l'espérance doit être "légitime"
est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu des raisons
sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration
et d'en tirer les conséquences qu'il en a tirées; tel n'est notamment pas le
cas s'il apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait raisonnablement avoir
des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce propos
auprès de l'autorité (cf. ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; TF 2D_50/2019 du 17
janvier 2020 consid. 4.1, 2C_1013/2015 du 28 avril 2016 consid. 3.1).
b) En l'espèce et pour autant que la
recourante, en tant que collectivité publique, puisse se prévaloir de la
protection de la bonne foi, il ne ressort pas du dossier que l'autorité intimée
ait donné une quelconque assurance que les installations de chauffage à
distance pourraient être construites hors de la zone à bâtir. La recourante ne
peut en outre valablement soutenir que la volonté de la DGTL serait de rejeter
le projet en cause quoi qu'il arrive puisqu'un premier projet a, au contraire,
reçu l'ensemble des autorisations nécessaires. Elle est ainsi particulièrement
malvenue de lui reprocher d'avoir ruiné ses attentes légitimes puisque c'est
elle qui a décidé de déplacer son projet en dehors de la zone à bâtir alors
qu'il avait été autorisé dans une zone d'utilité publique.
Rien n'indique ainsi que la recourante
aurait pris des dispositions auxquelles elle ne saurait renoncer dans le sens
qu'exige la jurisprudence précitée pour une protection en application de la
bonne foi. Elle ne pouvait en particulier inférer du comportement du
canton que son projet serait admissible dans n'importe quelle zone de son
territoire.
Le grief de violation du principe de
la bonne foi doit donc être écarté.
6.
La recourante invoque ensuite le fait que son projet est conforme aux
objectifs d'aménagement durable et soutient à ce propos que l'aménagement du
territoire, au sens de l'art. 1 LAT, poursuit une vision globale de
développement territorial durable, intégrant les dimensions environnementales,
économiques et sociales. Dès lors, un tel refus entrerait, selon elle, en
contradiction avec plusieurs de ses objectifs.
Cela étant, pour autant qu'elle puisse en tirer un
argument valable, la recourante perd de vue que le refus de l'autorité intimée
ne vise pas directement son projet mais uniquement l'implantation de celui-ci
en zone agricole à défaut de toute nécessité particulière.
7.
Au surplus, les critiques de la recourante relatives aux échanges de
courriers électroniques entre la DGTL et le bureau d'ingénieurs, ainsi que
celles en lien avec le premier projet sis en zone à bâtir apparaissent trop
générales pour satisfaire aux exigences de motivation posées à l'art. 79 al. 1
LPA-VD (cf. AC.2025.0208 du 18 décembre 2025 consid. 3). La recourante
n'explique en particulier pas, sur ces points, à quelles dispositions légales
la décision attaquée contreviendrait ni pourquoi. Partant, ces griefs doivent
être déclarés irrecevables dans le cadre de la présente procédure.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la
mesure de sa recevabilité, et à la confirmation de la décision attaquée, aux
frais de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’y a pas
matière à allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD
a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Considérants
II.
La décision rendue par la Direction générale du territoire et du
logement le 1er mai 2025 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la Commune de Treytorrens.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 janvier 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure ainsi qu'à l'office fédéral du développement territorial ARE
(OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.