CDAP - AC.2025.0372 - 2026-04-27 - A.________/Municipalité de Gilly, Direction générale du territoire et du logement

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 avril 2026

Composition

M. André Jomini, président; M. Jean-Marie Marlétaz et Mme

Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Gilly, représentée

par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

Direction générale du territoire et

du logement, à Lausanne.

Objet

Remise en état

Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Gilly

du 26 novembre 2025 (repositionnement d'une clôture sur la parcelle n° 545,

CAMAC 186521).

Vu les faits suivants:

A.

A._______ est propriétaire, depuis 2006, de la parcelle n° 545 du

registre foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. D'une surface de

19'521 m2, cette parcelle est principalement en nature de vignes

(17'325 m2). Elle supporte dans sa partie nord-ouest un bâtiment

d'habitation (no ECA 345; 166 m2) avec une place-jardin

(2'030 m2).

Selon l'ancien plan des zones de 1985, cette

parcelle était en zone viticole. Depuis l'entrée en vigueur le 12 juillet 2023

du nouveau plan d'affectation communal (PACom), elle est en zone viticole

protégée. Cette parcelle reste donc hors de la zone à bâtir (cf. art. 16 de la

loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]).

B.

Après avoir obtenu le 22 février 2019 le permis de construire no

2018-35 autorisant " [la] réfection du revêtement du chemin d'accès et [le]

remplacement des dalles de la cour par un revêtement bitumeux" -

projet pour lequel le Service du développement territorial (SDT; actuellement:

la Direction générale du territoire et du logement, DGTL) a délivré

l'autorisation spéciale nécessaire pour les travaux prévus hors zone à bâtir

(cf. art. 25 al. 2 LAT et synthèse CAMAC no 176967 du 12

février 2019) -, A._______ a déposé, le 9 mai 2019, une demande de permis de construire

(mise à l’enquête complémentaire) pour les travaux suivants: "Engazonnement

d’un accès supprimé. Compléments, réfection de revêtements existants".

Cette demande était accompagnée d’un plan (plan de

situation, échelle 1:200) établi par un géomètre le 29 avril 2019, qui figure -

en plus du nouveau revêtement prévu pour les chemins d'accès et pour la place

devant le bâtiment - une clôture métallique (hauteur 120 cm) parallèle à la

limite nord-ouest de la parcelle, à une distance de 1 m. Cette limite de propriété

longe la route ******** (route communale, DP 119). La clôture, qui part de

l'angle nord-ouest de la parcelle, va jusqu'au premier chemin d'accès au

bâtiment puis, sur un second tronçon, jusqu'au second chemin d'accès, sur une

longueur totale d'une quarantaine de mètres.

Le SDT a

accordé son autorisation spéciale (dans la synthèse CAMAC no 186521

du 19 juillet 2019). La Municipalité de Gilly (ci-après: la municipalité) a

délivré le permis de construire (permis complémentaire no

2018-35) le 6 août 2019.

C.

Dans une lettre du 9 septembre 2019, la municipalité a indiqué à A._______

que, lors du contrôle technique effectué le 29 août 2019 dans le cadre de la

procédure visant à délivrer le permis d'utiliser, il a été constaté que les

travaux étaient terminés, à l'exception de la mise en place de la clôture

métallique prévue au nord de la parcelle le long de la route ******** (DP 119).

La municipalité a rappelé à l'intéressé que, selon ses propres indications, ces

travaux devraient être terminés d'ici à la fin de l'année, et qu'il s'était

engagé à transmettre au bureau communal un plan de situation conforme à

l'exécution, ainsi que des photographies de la clôture installée.

D.

Le 8 juillet 2021, la municipalité a demandé à A._______ de lui

transmettre quelques photographies de la clôture, ce que celui-ci a fait par

courriel du 21 juillet 2021.

Le 5 août 2021, la municipalité a alors rendu la

décision suivante:

"Selon

[des] photos et après un rapide passage

sur place du service technique communal, il est constaté que la clôture a été

posée en limite de propriété et non pas à 1 mètre de la limite, comme

prévu sur les plans mis à l'enquête.

De plus, un retour a été aménagé

pour contourner la [borne hydrante] et

permettre l'installation d'un container à poubelles, qui empiète sur le DP 119

– Route ******** et qui masque la visibilité à la sortie de votre propriété.

La Municipalité vous demande de

repositionner votre clôture à 1 mètre de la limite de votre propriété,

comme autorisé par le permis de construire complémentaire 2018-35 du 6 août

2019.

De plus, pour compléter les

documents demandés dans le cadre du permis d'habiter, vous devrez également

transmettre au bureau communal un plan de situation conforme à l'exécution,

ainsi que de nouvelles photos de la clôture.

[Indication

des voies de recours] […]"

A._______ n'a pas recouru contre cette décision, qui

est entrée en force.

E.

Le 2 octobre 2023, la municipalité a informé A._______ qu'elle prévoyait

d'effectuer, le 2 novembre 2023, le contrôle technique de la remise en

conformité de la clôture.

Par courriel du 10 octobre 2023, A._______ a indiqué

à la municipalité que la clôture n'avait pas encore été "démontée",

mais qu'elle le serait au plus tard le 31 décembre 2023.

Le 20 octobre 2023, la municipalité a répondu à A._______

qu'elle avait pris note que les travaux "visant à déplacer la clôture à

l'emplacement qui avait été autorisé par le permis de construire complémentaire

2018-35 du 6 août 2019" seraient effectués au plus tard le 31 décembre

2023. Elle lui a demandé de transmettre, une fois les travaux réalisés,

quelques photographies au bureau communal, afin que le permis d'utiliser puisse

être délivré.

F.

Par décision du 26 novembre 2025, la municipalité a imparti à A._______

un ultime délai au 31 janvier 2026 pour réaliser les travaux conformément au

permis de construire complémentaire (repositionnement de la clôture à 1 m

de la limite de propriété), et pour transmettre au bureau communal un plan

de situation conforme à l'exécution, ainsi que des photographies de la clôture

positionnée correctement. La municipalité a précisé qu'en cas de non-exécution

de ces travaux dans le délai imparti, elle les ferait exécuter par une

entreprise de son choix aux frais de l'intéressé.

G.

Agissant le 9 décembre 2025 par la voie du recours de droit

administratif, A._______ prend les conclusions suivantes:

"II.

Conclusions

Je conclus à ce que la CDAP:

1. Annule la décision municipale

du 26 novembre 2025.

2. Ordonne à la Commune de

produire un plan cadastral officiel MN95, établi par le géomètre communal,

permettant d'identifier sans équivoque la limite de propriété.

3. Suspende toute procédure

d'exécution d'office (art. 105 et 130 LATC) jusqu'à résolution des

problématiques techniques préalables.

4. Constate que la suppression de

la barrière créerait un dommage certain et prévisible (art. 679 CC, 5 LCEau, 41

CO).

5. Enjoigne la Commune d'examiner

et corriger les écoulements d'eau de la Route ********.

6. Enjoigne la Commune d'instruire

et traiter les infrastructures viticoles hors limites situées sur le tronçon

concerné, conformément à l'art. 8 Cst.

7. Mette les frais et dépens à la

charge de la Commune.

[…]

VI. Conclusion

Pour tous ces motifs, je demande

que la Cour:

1. Admette le recours.

2. Annule la décision du 26

novembre 2025.

3. Ordonne la production du plan

MN95.

4. Suspende toute exécution

d'office.

5. Mette les frais et dépens à la

charge de la Commune."

Dans sa réponse du 23 février 2026, la municipalité

conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 26 février 2026, la DGTL s'en

remet à justice.

Le recourant a renoncé à répliquer.

Considérant en droit:

1.

a) La décision attaquée, fondée sur des dispositions de la loi du 4

décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV

700.11), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal

cantonal, conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le propriétaire foncier

concerné, destinataire d'un ordre de remise en état et tenu de l'exécuter, a

qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD).

b) En vertu de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD), l'acte de recours doit indiquer les conclusions du recours

(al. 1); le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre

fixé par la décision attaquée (al. 2). La teneur des conclusions dépend du

pouvoir de décision du tribunal: il peut réformer la décision attaquée – il

s'agit du principe posé par la loi, en cas d'admission du recours – ou

l'annuler, et renvoyer alors la cause à l'autorité intimée pour nouvelle

décision (art. 90 LPA-VD). Dans la procédure de recours de droit administratif,

il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité

administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme

d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation

devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut

examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté

(cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; CDAP AC.2025.0306 du 16 mars

2026 consid. 2, AC.2024.0069 du 19 décembre 2024 consid. 2 et les

réf. cit.). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas se prononcer en dehors de l'objet

de la contestation et il n'a pas à traiter les conclusions qui sortent du cadre

fixé par la décision attaquée.

Par ailleurs, selon un principe général de procédure

administrative, les conclusions en constatation de droit sont recevables

uniquement lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices sont exclues.

En d'autres termes, il faut que le requérant ne puisse pas préserver son droit

par l'intermédiaire d'une décision condamnatoire, formatrice ou de renvoi

(ATF 141 II 113 consid. 1.7, 135 I 119 consid. 4; cf. Piermarco Zen-Ruffinen,

Droit administratif et procédure administrative, Traité, vol. II Bâle 2025, p.

291 et les références jurisprudentielles).

c) Dans le cas particulier, la décision attaquée se

réfère à une première décision de la municipalité, du 5 août 2021. Par

cette première décision, la municipalité a ordonné au recourant "de

repositionner [sa] clôture à 1 mètre de la limite de [sa]

propriété, comme autorisé par le permis de construire complémentaire 2018-35 du

6 août 2019". Le recourant n'avait pas directement contesté cette

première décision, qui est entrée en force. Il avait au demeurant indiqué qu'il

démonterait sa clôture au plus tard à la fin de l'année 2023 (cf. courriel

du 10 octobre 2023).

L'ordre initial de repositionner la clôture est

exécutoire. La décision attaquée est une décision relative à l'exécution de

cette première décision. Selon la jurisprudence, le recours dirigé contre une

décision d'exécution d'un ordre de démolition ou de remise en état ne permet

pas de remettre en cause la décision de base, définitive et exécutoire, sur

laquelle elle repose. La jurisprudence n'admet une exception à ce principe que

dans des situations spéciales: si la décision de base a été prise en violation

d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant – mais le

droit de propriété foncière, invocable dans ce contexte, n'est pas un tel droit

fondamental – ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (cf. ATF 151 II 850

consid. 3.4; TF 1C_538/2022 du 7 février 2023 consid. 3.3, 1C_224/2021 du 28

octobre 2021 consid. 4.1, 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3; CDAP

AC.2023.0295 du 7 mai 2025 consid. 2, AC.2022.0239 du 2 mars 2023 consid.

2). En l'espèce, le recourant ne pourrait donc critiquer la décision de base,

du 5 août 2021, qu'en alléguant qu'elle était nulle de plein droit (ou

radicalement nulle). Puisqu'il avait alors renoncé à en demander l'annulation

en saisissant directement le Tribunal cantonal, il faudrait qu'il démontre

aujourd'hui, ou à tout le moins qu'il rende vraisemblable, que cette décision

de base aurait pu être affectée de vices graves. Or son mémoire de recours ne

contient aucun élément pertinent dans ce sens. Le recourant évoque l'absence

d'un "plan cadastral officiel MN95" (cette abréviation correspond au

cadre de référence pour la mensuration nationale de 1995), alors que le dossier

de l'autorisation de construire de 2019, qu'il avait lui-même présenté à la

municipalité, contient un plan de situation établi par un géomètre officiel à

sa demande (plan B._______ du 29 avril 2019, extrait du plan cadastral avec l'indication

des coordonnées, des points-limites etc.). Le recourant a remis un tel plan à

la municipalité en tant que requérant du permis de construire (complémentaire)

tenu de fournir certains éléments à l'autorité (à propos du contenu du dossier de

la demande d'autorisation, cf. art. 69 ss du règlement du 19 septembre 1986 d'application

de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1]). Si le recourant estimait ensuite qu'un

nouveau plan de situation établi par un géomètre officiel était nécessaire, il

lui incombait de le produire, conformément au principe général exprimé à l'art.

8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), applicable par

analogie en l'espèce ("Chaque partie doit, si la loi ne prescrit le

contraire, prouver les faits qu'elle allègue pour en déduire son droit").

En définitive, comme aucun élément du dossier ne

permet de remettre en cause la validité de la décision de base, les griefs et

conclusions du recours ne peuvent viser que la décision d'exécution.

d) Les conclusions II/1, II/2, II/3, VI/1, VI/2,

VI/3 et VI/4 doivent être comprises comme tendant à l'annulation de la décision

attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision

après complément de l'instruction sur certains aspects techniques. Ainsi

interprétées, elles sont recevables à la forme.

La conclusion II/4, qui est une conclusion en

constatation, est irrecevable. Les conclusions II/5 et II/6 sont également

irrecevables, car elles sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. supra,

consid. 1b).

2.

Le recourant prétend que l'exécution de la décision de base, en

d'autres termes le repositionnement de la clôture, serait problématique car il

ignorerait où se situe la limite de sa propriété. Or il lui suffit de mandater

un géomètre pour localiser sur le terrain les différents éléments du plan de

situation du 29 avril 2019. La mesure imposée par la municipalité n'est pas une

opération particulièrement compliquée ni coûteuse. Cette autorité n'a

manifestement violé aucune règle du droit fédéral ou cantonal, singulièrement

le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale du

18 avril 1999 [Cst.; RS 101]), en ordonnant la remise en état. Le recourant ne

prétend au demeurant pas sérieusement que le délai de deux mois serait excessivement

court, de sorte qu'on ne voit pas pourquoi ce délai devrait être suspendu. L'annonce

d'une éventuelle exécution par substitution, à l'échéance d'un délai approprié

pour s'exécuter, est elle aussi conforme au droit (cf. art. 61 al. 3 LPA-VD;

AC.2017.0346 du 5 février 2018 consid. 3 et la réf. cit.). Il résulte donc

clairement du dossier que le recours est entièrement mal fondé.

3.

Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est

recevable. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée, l'échéance du

délai d'exécution étant reportée au 30 juin 2026.

Un émolument judiciaire est mis à la charge du

recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il supportera également une

indemnité de dépens en faveur de la Commune de Gilly, qui a procédé avec

l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Considérants

II.

La décision de la Municipalité de Gilly du 26 novembre 2025 est

confirmée, l'échéance du délai d'exécution étant reportée au 30 juin 2026.

III.

Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis

à la charge du recourant A._______.

IV.

Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser à la Commune

de Gilly à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A._______.

Lausanne, le 27 avril 2026

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.