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Décision

AF.1991.0001

TA - AF.1991.0001 - 1991-08-14 - JOST Frédéric c/Syndicat AF AR 40 Avenches

14 août 1991Français25 min

Source vd.ch

Faits

I. La

Commission centrale des améliorations foncières a tenu audience à l'Hôtel de

Ville d'Avenches le 30 avril 1991 en présence du père du recourant et des

représentants de la commission de classification, du Comité de direction et du

Service des améliorations foncières. Le Service de l'aménagement du territoire,

bien que dûment convoqué, n'était pas représenté. La Commission centrale a

également entendu les représentants de la Municipalité d'Avenches, MM. J.

Ginggen, syndic, et A. Buache, municipal.

a) A cette

occasion, le Syndic d'Avenches a produit l'avant-projet du nouveau plan

directeur communal établi en janvier 1991, précisant qu'il sera soumis à

l'approbation du Service de l'aménagement du territoire dans le courant du mois

de mai 1991. Ce document (p. 76) résume l'importance de la desserte

industrielle dans le schéma global de circulation de la façon suivante :

"La route industrielle doit pouvoir

canaliser l'essentiel du trafic lié aux entreprises. Sa localisation à travers

une zone peu sensible aux nuisances de trafic, sa position stratégique et son

raccordement au coeur de la cité, proche de la gare, en font également une

artère susceptible de drainer des flux de circulation entre certains pôles

extérieurs et le centre. Elle peut servir d'accès à la gare et aux

installations sportives. Elle permet un raccordement direct à l'autoroute

depuis les quartiers nord-ouest. Elle relie également les campings au coeur de

la ville ainsi qu'à l'autoroute. Enfin, à l'occasion de certaines

manifestations, d'accidents ou de travaux, elle peut servir de voie de

déviation du trafic de la RC 601. On veillera donc dans ce but à dimensionner

cette artère en conséquence, à réserver des alignements suffisants, à éviter

des débouchés trop nombreux depuis les industries bordières ainsi qu'à ne pas y

localiser d'activité sensible au bruit."

Cet

avant-projet, qui écarte deux autres variantes, précise également (p. 74) que

"le prolongement de la route industrielle jusqu'à Domdidier peut

permettre de réaliser à long terme une déviation du trafic de transit efficace

qui serait encore plus bénéfique pour cette dernière localité que pour

Avenches. Il convient donc dans tous les cas de réserver la possibilité de

créer cette déviation".

b) Le père

du recourant a proposé une variante à l'avant-projet présenté par la commission

consistant à faire passer la route projetée plus au nord de son hangar de façon

à rejoindre la route no 62.

Les

représentants de la commission de classification et de la Municipalité

d'Avenches se sont opposés à cette solution au motif que la route no 62 décrit,

à son extrémité est, un angle droit qui dissuaderait les poids lourds de

l'emprunter, contrairement à la solution attaquée qui permet de relier en ligne

droite les routes déjà réalisées à l'ouest par le Bureau des constructions de

l'autoroute à la route no 63 en continuité de la route no 61 à l'est.

c) En cas de

maintien du tracé selon l'avant-projet mis à l'enquête, le père du recourant a

demandé les garanties suivantes :

-

l'assurance de recevoir dans le nouvel état le même nombre de mètres carré que

dans l'ancien état;

- l'assurance de pouvoir conserver son hangar;

- l'atténuation dans la mesure du possible des

inconvénients de la forme triangulaire de la parcelle portant le hangar en cas

de réalisation de la route industrielle projetée;

- l'assurance de pouvoir conserver l'autre

moitié de la parcelle no 14 sise au nord de cette route;

- l'affectation de sa parcelle en zone à bâtir

pour le cas où il ne pourrait construire sur sa parcelle actuelle sise au

Faubourg.

A l'appui de

ses revendications, il fait valoir que la parcelle no 14, propriété de son

fils, leur convient parfaitement. Le tracé plat de la route cantonale RC 504 et

la proximité de la gare permettent en effet d'économiser du temps et de la

main-d'oeuvre, notamment pour le déchargement d'engrais; de plus, leur hangar

est situé suffisamment loin de la plaine pour éviter d'être inondé comme cela

avait été le cas en 1987 pour les parcelles qui s'y trouvent. Enfin, étant

donné l'impossibilité de construire, d'agrandir ou de transformer l'habitation

familiale qu'ils occupent actuellement dans le quartier du Faubourg en raison

du caractère protégé du site, ils envisagent à long terme de construire une

villa en lieu et place du hangar. Il a encore produit quelques photographies de

ce dernier bâtiment.

Si les

représentants de la commission de classification et de la Municipalité

d'Avenches ont pu lui fournir quelques précisions en ce qui concerne les trois

premiers points de sa requête, ils n'ont pu assurer au père du recourant que

son fils recevrait dans le nouvel état toutes ses parcelles au même endroit

qu'auparavant, dans la mesure où il est impossible de préjuger, au stade de

l'enquête actuelle, la répartition des terres dans le nouvel état. De même, ils

n'ont pu lui garantir que la parcelle no 14 serait classée en zone

constructible dès lors que cette décision relève de la compétence du Conseil

communal d'Avenches.

d)

Interpellé sur le point de savoir les raisons pour lesquelles la parcelle no 18

voisine de celle du recourant et également concernée par la route projetée

n'était pas comprise dans le périmètre du syndicat, le secrétaire de la

commission de classification a répondu que le Bureau des constructions de

l'autoroute avait à l'origine fixé le périmètre obligatoire en n'englobant

qu'une infime partie de la zone industrielle. La commission de classification

s'est alors adressée au Conseil d'Etat pour demander l'extension du périmètre

aux zones concernées. La route ne devant pas, dans le projet initial, être

retouchée au droit de la parcelle no 18, la commission de classification

n'avait pas jugé utile d'englober cette parcelle dans le périmètre étendu.

Le Syndic

d'Avenches a toutefois précisé à l'audience qu'une séance devait se dérouler en

présence des représentants de la S.A. des Domaines Agricoles de la SRA en date

du 16 mai 1991 pour obtenir leur accord à une nouvelle extension du périmètre à

leur parcelle; cette extension serait mise à l'enquête en même temps que le

nouvel état. Il a encore précisé que la Commune d'Avenches disposait de

terrains dans le périmètre du syndicat, de sorte qu'elle serait en mesure

d'acquérir les terrains nécessaires à l'emprise de la route projetée par voie

d'échanges.

e) La

Commission centrale a enfin procédé à une inspection locale. A cette occasion,

le représentant de la commission de classification a encore précisé qu'une

emprise de 7 mètres, sans talus ni trottoirs, qui nécessiteraient s'ils

devaient être prévus par la suite deux mètres d'emprise supplémentaire, était

envisagée pour créer la route industrielle projetée.

et considère en droit :

__________________

1. En l'espèce,

la Commune d'Avenches a saisi l'opportunité du remaniement parcellaire pour

demander que soient réservées les emprises nécessaires à la réalisation du

réseau des routes destinées à desservir la zone industrielle inclue dans le

périmètre du syndicat. Le tronçon de route litigieux constitue d'ailleurs l'épine

dorsale du réseau routier dans ce secteur dans la mesure où elle permet de

relier l'autoroute à la zone industrielle, aux campings et à la plage

d'Avenches sans passer par la ville.

Dans la

mesure où la création d'une desserte industrielle ne constitue pas l'un des

buts du Syndicat, comme l'a d'ailleurs rappelé le Service des améliorations

foncières dans sa lettre du 18 octobre 1988, on pourrait se demander si les

emprises nécessaires peuvent être réservées dans le cadre d'un syndicat

obligatoire avec remaniement.

a) Aux

termes de l'art. 60 al. 1 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations

foncières (LAF), applicable par analogie au Syndicat d'améliorations foncières

AR no 40 Avenches en vertu de l'art. 35 LAF, la commission de classification fixe

le réseau des chemins de manière que le nouvel état de propriété soit

rationnellement exploitable.

Selon cette

disposition, l'avant-projet des travaux collectifs doit comprendre tous les

ouvrages collectifs prévus pour permettre l'exploitation rationnelle du nouvel

état. Dans le cas d'un syndicat obligatoire constitué en corrélation avec la

construction d'une autoroute, il doit comporter non seulement les ouvrages

nécessaires à rétablir les accès antérieurs coupés par la route nationale, mais

aussi les autres chemins nécessaires à l'attribution des nouvelles parcelles

(CCAF F. St., du 25.10.1975).

Aux termes

de l'art. 52 al. 3 LAF, le remaniement parcellaire doit tenir compte des

projets de travaux publics prévus dans le périmètre, qui peuvent être réalisés

simultanément, les règles des articles 94 et suivants étant applicables, par

analogie, pour l'acquisition du terrain d'emprise nécessaire à ces travaux.

L'art. 39

al. 1 de la loi du 25 mai 1964 sur les routes (LR) complète cette disposition

en prévoyant l'obligation pour l'Etat et la Commune d'étudier la possibilité

d'exécuter simultanément les améliorations prévues au réseau routier lors d'un

remaniement parcellaire.

Ces deux

dernières règles rappellent, en cette matière, le principe de coordination (qui

découle en général de l'art. 2 al. 3 OAT); la commission de classification doit

s'efforcer de ne pas compromettre la réalisation d'ouvrages collectifs dont

l'intérêt dépasse celui du syndicat, alors que les communes intéressées et

l'Etat doivent saisir l'opportunité offerte par les travaux du syndicat pour

étudier, voire réaliser d'éventuelles améliorations du réseau routier.

L'expression

"simultanément", que l'on retrouve tant à l'art. 52 al. 3 LAF qu'à

l'art. 39 LR, ne doit cependant pas être comprise dans un sens trop absolu. La

Commission centrale a en effet déjà admis que l'on puisse intégrer un projet

d'intérêt public même après la clôture de l'enquête sur l'avant-projet des

travaux collectifs pour autant que la modification de l'avant-projet initial

fasse l'objet d'une enquête séparée de manière à sauvegarder le droit d'être

entendu des propriétaires concernés (CCAF H. Mu., du 23.8.1985; contra, M. Ga.,

du 23.4.1968). De même, l'exécution des travaux publics ne doit pas forcément

être prévue en même temps que les autres travaux liés au remaniement. La seule

limite dans le temps consiste dans le refus d'admettre de réserver des emprises

pour des projets dont la réalisation n'est pas certaine, ce dans un avenir

proche, mais seulement éventuelle (CCAF SI Mi., du 12.1.1990).

En l'espèce,

la modification de l'avant-projet s'est faite avant la mise à l'enquête de

l'avant-projet des travaux collectifs, de sorte que le droit d'être entendu des

propriétaires concernés n'a pas été lésé par cette modification. De plus, la

réalisation de la route no 61 jusqu'à l'actuelle route cantonale RC 504 et de

la route no 63 à l'est démontre que la construction de la route no 61 en cas

d'acceptation du projet se fera à bref délai. Dans ces conditions, l'exigence

de simultanéité posée par les art. 52 al. 3 LAF et 39 LR est suffisamment

respectée, de sorte qu'elle ne peut amener la Commission centrale à rejeter le

projet.

On précisera

que n'est litigieuse en l'espèce que la réservation de l'emprise nécessaire à

la route précitée, mais non l'acquisition des terrains eux-mêmes; il importe

ainsi peu, à ce stade, que cette dernière intervienne par le biais d'un échange

de terrains, solution qui paraît la plus vraisemblable, par une déduction en

pour-cent sur les terrains remaniés ou encore d'une autre manière (v. art. 97

LAF auquel renvoie l'art. 52 al. 3 LAF). Cependant, l'examen de la Commission

centrale doit alors porter sur le principe même de la réalisation de cette

route et sur son tracé, à l'exclusion des points de détail, qui relèvent de

l'enquête sur le projet d'exécution des travaux collectifs (CCAF J.-F. De. et

E. Er., du 5.9.1990).

b) Le

problème surgit en l'espèce du conflit entre l'intérêt public à la réalisation

de la route litigieuse (qui doit être pris en considération à teneur de l'art.

52 al. 3 LAF) et l'intérêt à la mise en place d'un nouvel état de propriété

rationnellement exploitable (art. 60 al. 1 LAF). Une balance de ces intérêts

opposés conduit, sur le principe, à donner la priorité au projet de desserte

industrielle retenu par la Commune d'Avenches sur la base de suggestions du

Service de l'aménagement du territoire. Il ressort en effet de l'instruction

que la route litigieuse devrait constituer à l'avenir un maillon très important

du réseau routier autour de l'agglomération d'Avenches et une voie d'accès

privilégiée du trafic lourd à la nouvelle autoroute. Le recourant ne le

conteste d'ailleurs pas.

c) En

revanche, il s'en prend au tracé retenu. A cet égard, le recourant propose soit

le retour à la solution prévue dans l'avant-projet initial, soit le passage de

la route au nord de son hangar de façon à rejoindre en ligne droite la route no

62.

Pour

atteindre les objectifs visés par la création de cette artère et rappelés

ci-dessus sous lit. a), il convient d'éviter tous les éléments susceptibles de

dissuader les utilisateurs d'emprunter cette dévestiture. A cet égard, la

nécessité d'un tracé rectiligne apparaît incontestable dans la mesure où les

poids lourds risquent de continuer à emprunter la route de Berne RC 601 en

présence d'un tracé comportant des courbes difficiles. De plus, cette nécessité

répond aussi aux exigences de l'art. 60 al. 1 LAF déjà cité selon lequel le

réseau des chemins doit être fixé de manière à ce que le nouvel état de propriété

soit rationnellement exploitable.

Le retour à

la première version de l'avant-projet entraîne l'inconvénient déjà relevé en

son temps par le Service de l'aménagement du territoire d'un virage en épingle

à cheveu entre la RC 504 et la route no 60, puis d'un nouveau virage à angle

droit pour rejoindre la route no 61, de sorte que l'on doit effectivement

craindre que les poids lourds soient dissuadés de l'emprunter au profit de la

route actuelle, avec les nuisances que cette solution comporte pour les habitants

d'Avenches. Il se justifie dès lors de l'écarter.

La seconde

solution présente pour les poids lourds le même inconvénient dans la mesure où

ils devraient négocier un virage à angle droit à l'extrémité est de la route no

62 pour rejoindre la route no 63. Cela reviendrait à recréer plus loin ce que

l'on a précisément voulu éviter en modifiant le tracé de la route litigieuse

tel qu'il a été mis à l'enquête. A cela s'ajoute une raison supplémentaire de

rejeter cette alternative; dans le schéma global de circulation, la route no 61

est inévitablement destinée à devenir l'artère de liaison entre l'autoroute et

la route de Salavaux dans la mesure où la route de Salavaux menant aux campings

et à la plage d'Avenches est reliée à cette route par la route no 63 déjà

construite. Dans ce schéma, le rôle de la route no 62 se limite à une

dévestiture interne de la zone industrielle. En prévoyant le raccordement du

tronçon litigieux à la route no 62, on ne tiendrait pas compte de l'avantage

représenté par le fait que la route no 61 est déjà reliée à la route de

Salavaux par la route no 63. Enfin, selon cette version également, la parcelle

no 14 du recourant resterait coupée et on ne voit pas les avantages, même sous

la forme d'une diminution des inconvénients, que le recourant retirerait par

rapport au tracé projeté.

c) Le tracé

retenu finalement pour la route N° 61 entraînera vraisemblablement des

difficultés non négligeables dans l'élaboration du nouvel état, en particulier

pour délimiter des parcelles rationnellement exploitables à proximité du hangar

propriété du recourant. Dans ce type d'hypothèses, il convient, pour se

conformer au principe de la proportionnalité, de réunir les conditions

nécessaires pour atténuer dans toute la mesure du possible les inconvénients dus

à l'autoroute et aux travaux publics envisagés sur la base de l'art. 52 al. 3

LAF. A cet égard, la Commission centrale juge indispensable une extension du

périmètre à la parcelle N° 18, propriété de la SA des domaines agricoles de la

SRA; cela permettra en effet la délimitation de biens-fonds de forme plus

régulière entre l'autoroute et la nouvelle route N° 61, cette dernière pouvant

d'ailleurs, le cas échéant, être rapprochée quelque peu des bâtiments lors de

l'élaboration du projet de détail.

d) En conclusion,

la Commission centrale considère que le tracé prévu par la commission de

classification est celui qui répond le mieux aux objectifs que cette artère est

destinée à remplir dans l'intérêt public, tout en étant conforme aux exigences

de l'art. 60 al. 1 LAF. Elle respecte en outre le principe de la

proportionnalité qui régit les atteintes à la garantie de la propriété pour

autant que le périmètre soit étendu à la parcelle n° 18. Cette exigence, qui

semble près d'être réalisée aux dires de la Municipalité et de la Commission de

classification, ne devrait pas soulever de problèmes en l'espèce.

Vu ce qui

précède, il se justifie de maintenir la solution attaquée et de rejeter le

recours formé par Frédéric Jost.

2. Le recourant

demande subsidiairement l'octroi de plusieurs garanties concernant ses

attributions dans le nouvel état en cas de maintien de la solution telle que

mise à l'enquête.

La procédure

de remaniement parcellaire se caractérise par une succession d'opérations

soumises à enquêtes publiques, dans un ordre énuméré à l'art. 63 al. 1 LAF qui

n'est pas impératif, mais logique. Selon la jurisprudence, le résultat de

chacune des phases de la procédure de remaniement peut être attaqué par la voie

de l'opposition, puis du recours. Si le délai de recours n'est pas utilisé ou

si le recours est rejeté, le résultat de la phase en question acquiert force de

chose jugée; en règle générale, il ne peut plus être attaqué dans les phases

suivantes de la procédure (ATF 94 I 602 - JT 1970 I 3). Inversement, les propriétaires

ne peuvent pas mettre en cause des objets autres que ceux de l'enquête en

cours, mais ils doivent attendre la succession normale des opérations (RDAF

1982 p.314).

a) En

l'espèce, les diverses garanties que le recourant aimerait se voir fournir

concernent des éléments touchant au nouvel état. Or, la répartition des

nouveaux biens-fonds fera l'objet de la prochaine enquête. Dans le cadre de

cette nouvelle enquête, Frédéric Jost aura l'occasion de faire connaître ses

voeux à la commission de classification, puis de s'opposer le cas échéant à

l'attribution prévue par celle-ci. Sa demande de garanties apparaît dès lors

prématurée et doit être rejetée pour cette raison; au demeurant, ni la

commission de classification, ni la commission centrale ne peuvent, en

principe, donner de garanties à un propriétaire déterminé sur ses futures

attributions dans le nouvel état, sauf à violer le principe d'égalité de

traitement à l'égard des autres propriétaires du syndicat.

On peut

cependant observer que l'extension du périmètre à la parcelle n° 18 permettra à

la commission de classification de délimiter des parcelles de forme régulière,

entre la route projetée et l'autoroute, en particulier à proximité du hangar du

recourant. Cela étant, ce n'est qu'au nouvel état que l'on pourra cerner et

apprécier les inconvénients éventuels résultant de la taille ou de la forme des

parcelles attribuées au recourant. Son droit d'obtenir une indemnité, dans

l'hypothèse d'une moins-value pour son domaine, est ainsi réservé (art. 55 lit.

d LAF); il en va de même des prétentions qu'il pourrait faire valoir au cas où

la Commune d'Avenches envisagerait l'acquisition des terrains d'emprise

nécessaires autrement que par voie d'échange (art. 97 LAF; une indemnité

calculée à la valeur vénale pourrait alors être due).

b)

L'assurance que la parcelle no 14 supportant le hangar sera classée en zone à

bâtir ne peut en l'état pas lui être donnée. La décision d'une éventuelle

affectation en zone constructible ne dépend en effet ni de la commission de

classification, dont les compétences découlent directement de la LAF, ni de la

Municipalité d'Avenches, mais bien du législatif communal, voire même du

Conseil d'Etat compétent pour approuver les plans d'affectation et leurs

modifications.

3. Le recours

est ainsi très partiellement admis; il ne se justifie cependant pas de

percevoir un émolument.

Par

ces motifs,

la Commission centrale des améliorations foncières

p r o n o n c e :

I. Le recours est admis

partiellement.

Considérants

II. La décision rendue

le 30 janvier 1991 par la commission de classification du Syndicat

d'améliorations foncières AR n° 40 d'Avenches relative à la route n° 61 est

confirmée; toutefois, l'entrée en force de l'avant-projet des travaux

collectifs sur ce point est subordonnée à l'extension du périmètre, selon la

procédure applicable en pareil cas, à la parcelle n° 18, propriété de la SA des

Domaines agricoles de la SRA.

III. Il n'est pas perçu

d'émolument.

Lausanne, le

Au nom de la Commission

centrale :

Le président : Le

greffier :

Le présent prononcé est notifié :

- au recourant

Frédéric Jost, Faubourg 33, 1580 Avenches;

- à la

commission de classification, par l'intermédiaire de son secrétaire, M.

Jean-Paul Parisod, pl. de l'Eglise 4, 1580 Avenches, en 2 exemplaires.

Un exemplaire du prononcé est en outre

communiqué pour information :

- au Président du Comité de

direction du Syndicat, M. René Stucki, 1582 Donatyre;

- au Service des

améliorations foncières;

- au Département des travaux

publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du

territoire;

- à la Municipalité de et à

1580.

Avenches.