AF.2009.0004

CDAP - AF.2009.0004 - 2010-10-06 - PRO NATURA, Pro Natura Vaud/Commission de classification du syndicat d'améliorations foncières, Municipalité de Champagne, Service du développement territorial, Serv

6 octobre 2010Français35 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Par arrêté du 23 juin 1971, le Conseil d’Etat a

ordonné la création de syndicats d’améliorations foncières obligatoires sur le

territoire de 21 communes touchées par le projet d’autoroute N1 et N5 entre

Villars-Ste-Croix et Concise. L’assemblée constitutive du syndicat

d’améliorations foncières AR 30 (ci après : le syndicat) a eu lieu à

Onnens le 30 juillet 1971. Ce dernier a pour but le remaniement parcellaire

(aménagement de la propriété foncière en corrélation avec la construction de

l’autoroute N5 et de ses ouvrages annexes), la construction de chemins et la

pose de canalisations d’assainissement. Son périmètre se situe sur le

territoire des communes de Champagne, Bonvillars, Onnens et Grandson. L’enquête

sur le périmètre général s’est déroulé du 31 janvier au 11 février 1972. Après

avoir procédé à une première estimation des terres et étudié un avant-projet

des travaux collectifs en 1971, le syndicat a été mis en veilleuse compte tenu

des incertitudes relatives au tracé définitif de l’autoroute. Le syndicat a

repris ses activités en 1996, après l’approbation du principe du tracé de

l’autoroute par les autorités fédérales. La mise à l’enquête de l’estimation

des terres s’est déroulée du 9 décembre au 20 décembre 1996.

L’avant-projet des travaux collectifs du syndicat

a été soumis à la consultation des services de l’Etat de mi-février à mi-mars

1998 et mis à l’enquête publique du 28 juin au 28 juillet 1999. L’avant-projet

prévoyait notamment la suppression d’une butte morainique sise sur la parcelle no 172 du cadastre de la Commune de

Champagne, ce qui permettait de créer une surface supplémentaire exploitable

pour l’agriculture d’anviron 2'500 m2. La parcelle no 172, propriété de la Commune de

Champagne, d’une surface de 14'781 m2 en nature de Pré-champ et colloquée en

zone agricole, se situe entre l’Arnon et l’autoroute, au sud-est du village de

Champagne dans un secteur au relief régulier. Elle s’inscrit dans la plaine

agricole sise entre le lac de Neuchâtel et le pied du jura qui est exploitée

avec des cultures intensives. L’avant-projet des travaux collectifs était

accompagné d’un dossier nature-paysage-environnement (NPE) qui, s’agissant de

la butte sise sur la parcelle no 172, disposait ce qui suit :

Liste des

objets à supprimer

Commune de

Champagne

101 Mamelon

au milieu d’une plaine destinée à la construction (exploitation para-agricole).

Cet objet

est porté à l’inventaire des biotopes de Champagne.

Implanté

au milieu de la zone située entre l’autoroute et l’Arnon, il compromet une

bonne distribution des parcelles dans ce secteur, qui voit déjà sa surface

réduite par une emprise le long de l’Arnon pour la végétalisation des rives de

l’Arnon et la création d’une zone-tampon entre la haie et un chemin longeant

l’Arnon (voir mesure de compensation 104).

La suppression de la butte fait

l’objet d’une mesure de compensation qui consiste dans la végétalisation d’une

bande de terrain le long de l’Arnon avec comme objectif de rétablir les

échanges de faune le long du cours d’eau.

Dans le cadre de l’enquête publique

de l’avant-projet des travaux collectifs, le syndicat a déposé un dossier de

modification du périmètre de remaniement parcellaire comprenant d’une part une

extension du périmètre dans le secteur sud (agricole) et d’autre part la

création du secteur d’activité « En Pra » (comprenant la parcelle no 172), jusqu’alors compris dans le

périmètre général du syndicat. Ce secteur d’activité a été désigné comme

« secteur B », le « secteur A » désignant le reste du

périmètre du syndicat. L’enquête publique a suscité, le 27 juillet 1999, une opposition

de Pro Natura Vaud portant sur des éléments autres que la butte mentionnée

ci-dessus. Cette opposition a été retirée le 17 janvier 2000.

Un nouvel état parcellaire du syndicat et une

modification de l’avant-projet des travaux collectifs ont été mis à l’enquête

publique en décembre 2005. Ces modifications, qui ne concernaient pas la butte

sise sur la parcelle no 172, n’ont pas fait l’objet d’opposition de la part de Pro Natura.

En 2007, le Service du développement territorial

(SDT) a refusé d’approuver la création de la zone industrielle qui était

envisagée dans le secteur « En Pra » dans le cadre de la révision du

plan général d’affectation (ci après : PGA) de la commune de Champagne. Ce

secteur a par conséquent été maintenu dans la zone agricole. Avec cette

décision, le service cantonal confirmait la position prise dans ses rapports

d’examen préalable du projet de PGA de mars 1997 et avril 1998.

Le projet d’exécution des travaux collectifs et

privés a été mis à l’enquête publique du 21 novembre au 22 décembre 2008. Pro

Natura a formulé une opposition le 19 décembre 2008 dans laquelle elle

demandait l’abandon du projet de drainage de la zone humide « En

Bru » et du projet d’arasement de la butte sise sur la parcelle no 172. Pro Natura relevait qu’il s’agissait

d’une butte morainique naturelle constituant un objet marquant et harmonieux

dans le paysage, ainsi qu’un rare îlot de prairie extensive au milieu de

cultures intensives. Dans une prise de position du 26 janvier 2009, le Service

des forêts de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et

de la nature, a demandé que les travaux de nivellement et de remblayage prévus

sur les parcelles no

170 et 172 soient abandonnés vu l’intérêt paysager important de la butte et de

la dépression proche de l’Arnon et compte tenu de l’abandon de la zone

industrielle à cet endroit. Par lettre du 30 janvier 2009, à la suite d’une

séance entre les parties concernées, Pro Natura a maintenu son opposition au

projet d’arasement de la butte.

Par décision du 29 juin 2009, la Commission de

classification du syndicat AR 30 ( ci après : la Commission de

classification ou l’autorité intimée) a confirmé l’arasement de la butte.

Pro Natura, Ligue suisse pour la protection de

la nature et Pro Natura Vaud, Ligue vaudoise pour la protection de la nature

(ci après : les recourantes) se sont pourvues contre cette décision auprès

de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 10

juillet 2009 en concluant à son annulation. Elles alléguaient une violation de leur

droit d’être entendues dans la mesure où la décision attaquée n’est pas

motivée. Au fond, elles invoquaient le fait que la butte était un élément

significatif du paysage et un biotope qu’il convenait de préserver en vue de

maintenir ses fonctions paysagères et biologiques (îlot offrant un habitat à la

flore et à la faune) et son rôle d’élément du réseau des milieux semi naturels

dans le secteur. Elles soutenaient également que le coût de l’arasement de la

butte était disproportionné par rapport à l’intérêt de l’opération sur le plan

agricole.

Le Service des forêts, de la faune

et de la nature (SFFN) a déposé des observations le 4 août 2009. Le SDT en a

fait de même le 15 septembre 2009. La Commission de classification a déposé sa

réponse le 16 septembre 2009 en concluant au rejet du recours et au retrait de

l’effet suspensif en tant qu’il ne concernait pas l’arasement de la butte.

L’autorité intimée rappelait notamment l’existence d’une mesure de compensation,

à savoir la végétalisation d’une bande de terrain le long de l’Arnon prévue

dans le dossier NPE mis à l’enquête en 1999. La Municipalité de Champagne (ci

après : la municipalité) a déposé des observations le 28 septembre 2009 en

concluant au rejet du recours ainsi qu’à la levée partielle de l’effet

suspensif. Le 6 octobre 2009, le juge instructeur a levé partiellement l’effet

suspensif, ce dernier étant maintenu en tant qu’il concernait l’arasement de la

butte.

Les recourantes ont déposé des

observations complémentaires le 15 octobre 2009. A cette occasion, elles ont relevé

que la butte pouvait avoir un intérêt archéologique et ont demandé par

conséquent la production du préavis du service cantonal spécialisé. Interpellé

sur ce point, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, division

Monuments et Sites et Archéologie (SIPAL) a déposé des observations le 11

novembre 2009 auxquelles était jointe une décision du service du 17 septembre

2009 délivrant l’autorisation spéciale prévue par l’art. 67 de la loi du 10

décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites

(LPNMS ; RSV 450.11) pour les travaux dans les régions archéologique,

moyennant un certain nombre de conditions. Dans cette décision, le SIPAL

relevait que des sondages archéologiques allaient être requis afin de vérifier

que l’arasement de la butte ne portait pas atteinte à des vestiges répondant à

la notion de l’art. 46 LPNMS et pour définir les fouilles préventives qui

devraient si nécessaires être inclues dans les conditions de l’autorisation

d’entreprendre les travaux.

Le tribunal a tenu audience à

Champagne le 22 décembre 2009 en présence des parties. A cette occasion, il a

procédé à une vision locale. Le 23 décembre 2009, les recourantes ont produit

la réponse du Conseil d’Etat à une interpellation relative au refus d’approuver

la création d’une zone industrielle dans le secteur « En Pra » et un

résumé d’un rapport pédologique montrant que le syndicat avait modifié son

projet en ce qui concerne l’utilisation des matériaux résultant de l’arasement

de la butte. A cette occasion, les recourantes ont également relevé que, en

l’absence d’évaluation de la valeur naturelle et paysagère de la butte, il

n’était pas possible de déterminer si les mesures de compensation prévues étaient

adéquates. Sur requête du juge instructeur, la Ccl a encore produit le dossier

relatif au projet d’exécution des travaux collectifs et la municipalité le

dossier relatif à la modification du PGA communal. Le 15 janvier 2010, la

Commission de classification s’est déterminée sur les observations de la

recourante du 23 décembre 2009. Elle a contesté la nécessité d’effectuer une

expertise écologique de la butte en relevant que, dans cette hypothèse, une

expertise agricole devrait également être effectuée. Interpellé sur la question

de savoir si la butte constituait un biotope et sur les mesures de protection

la concernant, le SFFN a indiqué le 26 mars 2010 qu’on était pas en

présence d’un biotope d’importance régionale ou locale au sens de l’art. 18 b de

la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature

(LPN ; RS 451) et qu’il ne s’agissait pas d’un biotope protégé au sens de

l’art. 4a LPNMS. Le SFFN ajoutait que, en raison de son intérêt paysager, la

butte était soumise à la protection générale des art. 1 et 4 LPNMS. Selon lui,

cet intérêt paysager devait prévaloir compte tenu du fait que le maintien de la

butte ne représentait pas une contrainte insupportable pour l’agriculture. Le

SIPAL a déposé des déterminations le 16 avril 2010 en se référant à sa décison

rendue le 17 septembre 2009. La recourante a déposé des déterminations à la même

date dans lesquelles elle contestait l’appréciation du SFFN selon laquelle la

butte ne constituait pas un biotope d’importance régionale ou locale. Etait

annexée une évaluation de la butte fondée sur un relevé de la végétation

effectué le 13 avril 2010. La municipalité et le SIPAL ont déposé des

déterminations les 19, 22 et 27 avril 2010. A la suite d’une demande formulée

par la Commission de classification, le SDT et la municipalité, le Service de

l’agriculture s’est déterminé le 8 juin 2010 sur les conséquences de

l’arasement de la butte sur l’exploitation agricole du fond. Il a relevé que la

butte n’apportait pas de plus value à l’exploitant agricole, qu’elle occasionnait

des moins-values de l’ordre de 2'600 fr. pour ce qui est de la marge brute de

la culture et de 8'700 fr. pour ce qui est des inconvénients d’exploitation et

que la parcelle no 172, classée en surface d’assolement de qualité I, jouait un

rôle producteur prépondérant. Le Service de l’agriculture suggérait également

que les matériaux de la butte soient mis en valeur localement afin d’améliorer

globalement le parchet « En Pra », entre l’Arnon et l’autoroute.

Interpellé sur ce point, le Service de l’agriculture précisait qu’il ne pouvait

pas se prononcer sur la question du coût de l’arasement de la butte. Le 22 juin

2010, la recourante s’est déterminée sur la prise de position du Service de

l’agriculture. Elle a contesté les chiffres allégués s’agissant de la marge

brute des cultures et des inconvénients d’exploitation. Elle a en outre produit

un relevé complémentaire de végétation et un relevé de faune en demandant que

le SFFN procède à une constatation formelle du biotope après une visite locale.

Le 1er juillet 2010, la Commission de classification a produit un

détail du coût de l’arasement de la butte indiquant que les travaux avaient été

adjugés pour un montant de 51'600 fr. alors qu’ils étaient devisés à 112'000

fr.. Invité à se prononcer sur la valeur naturelle de la butte en fonction

notamment des nouveaux éléments fournis par les recourantes les 16 avril et 22

juin 2010, le SFFN a produit le 15 juillet 2010 un rapport établi par un de ses

biologiste dont il ressortait que la butte constituait un biotope d’importance

locale, voire communale, jouant un rôle important dans le réseau écologique. Le

Service de l’agriculture, les recourantes, la Commission de classification et

la municipalité ont encore déposé de brèves observations finales. L’autorité

intimée s’est notamment déterminée sur la différence entre le devis initial et

le prix mentionné dans la soumission en précisant que les travaux avaient été

très convoités et que les prix mentionnés dans la soumission n’engageaient que

l’entreprise mandataire. Le 6 septembre 2010, le SFFN a précisé que, en raison

de la rareté, voire de l’absence de milieux semi-naturels secs dans la plaine

agricole intensive située entre le pied du coteau et le lac, la butte en

question revêtait une importance qui allait au-delà de l’échelle locale et

qu’elle pouvait donc être considérée comme d’importance régionale si l’on

entendait par « région » la portion de territoire située entre le

pied du coteau et les rives du lac entre Grandson et Onnens, voire au-delà. Le

SFFN confirmait que, à cette échelle, la butte avait un rôle important à jouer

comme relais pour les organismes liés aux milieux extensifs et en particulier

aux prairies maigres.

Considérants

1.

La recourante relève que la décision attaquée n’est

pas motivée et invoque une violation de son droit d’être entendu.

a) Le droit d’être entendu, tel

qu’il est garanti à l’art. 29 al. 2 Cst., confère à toute personne le droit d’exiger,

en principe, qu’un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé.

Cette garantie tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des

considérations subjectives ou dépourvues de pertinence ; elle contribue

ainsi à prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des

indications à fournir dépend de la nature de l’affaire et des circonstances

particulières du cas ; néanmoins, en règle générale, il suffit que

l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée (ATF 112

Ia 107 consid. 2b p. 109). L’autorité peut se limiter à l’examen des questions

décisives pour l’issue du litige ; il suffit que le justiciable puisse

apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient et

que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 133 I 270 consid.

3.1

p. 277).

b) La décision rendue par la

Commission de classification le 29 juin 2009 ne comporte aucune motivation et

ne respecte par conséquent a priori pas les exigences minimales que la

jurisprudence a déduit de l’art. 29 al. 2 Cst. Cela étant, il résulte du

dossier que, à la suite de l’opposition déposée le 19 décembre 2008, des

représentants de la recourante ont été reçus par la Commission de

classification le 27 janvier 2009 et que, à cette occasion, les motifs pour lesquels

la Commission n’entendait pas renoncer à l’arasement de la butte ont été

donnés. Les reourantes connaissaient par conséquent les raisons pour lesquelles

leur opposition avait été écartée et elles ont pu s’exprimer en connaissance de

cause à ce sujet dans le recours déposé au Tribunal cantonal. On relèvera

également que l’autorité intimée et les différentes autorités concernées se

sont déterminées de manière circonstanciées dans la procédure devant le

Tribunal cantonal et que les recourantes ont pu se déterminer sur ces

différentes prises de position. Dans ces conditions, le grief relatif à une

violation du droit d’être entendu doit être écarté.

2.

Il convient d’examiner si l’arasement de la

butte peut être remis en cause au stade du projet d’exécution des travaux

collectifs alors que cette mesure figurait dans l’avant-projet des travaux

collectifs mis à l’enquête publique en 1999, qui est entré en force.

a) Selon la jurisprudence, le remaniement

parcellaire est organisé en une succession d'opérations, chacune sanctionnée

par une enquête publique, permettant de sérier les problèmes et d'assurer la

bonne marche de l'entreprise. En conséquence, les résultats d'une enquête, une

fois qu'ils ont acquis force de chose jugée, ne sauraient être remis en cause dans

les phases suivantes (v. Tribunal administratif, arrêts AF 2003.0008 du 24 juin

2004.

; AF 2000/0007 du 5 juin 2001; AF 2000/0017 du 31 mai 2001; AF

1997/0011 du 7 novembre 1997 publié in RDAF 1998, p. 215; RDAF 1982, p. 314; v.

dans le même sens ATF 94 I 602 = JT 1970 I 3, consid. 2). Le Tribunal administratif a toutefois nuancé quelque peu la portée

de ce principe, en soulignant que la commission de classification disposait

d'une certaine liberté d'appréciation pour réexaminer l'avant-projet des

travaux collectifs lors des enquêtes ultérieures; contrairement aux

propriétaires du syndicat, elle a ainsi la faculté, si un intérêt public le

justifie, de modifier son projet, par exemple lors de l'enquête sur le projet

d'exécution, pour autant que cela ne remette pas en cause le nouvel état, pour

lequel le principe de la sécurité du droit doit prévaloir (AF 1998.0017 consid.

1, RDAF 1998 I 215, consid. 2 et 3).

Dans

ce domaine, on peut se référer aux principes développés par la jurisprudence en

ce qui concerne la possibilité de remettre en cause un plan d’affectation à

l'occasion d'une procédure ultérieure de permis de construire (cf. AF 2003.0008

précité consid. 1b bb et références). La jurisprudence exclut, de manière

générale, la contestation par les propriétaires privés d'un plan d'affectation

entré en force à l'occasion d'une procédure ultérieure de permis de construire;

elle réserve toutefois l'hypothèse où les personnes touchées par le plan

n’avaient pas pu percevoir clairement, lors de l’adoption du plan, les

restrictions de propriété qui étaient imposées, celle où ces personnes

n’avaient pas été en mesure de défendre leurs intérêts à ce moment là, ainsi

que l’hypothèse où les circonstances de fait ou les conditions légales se sont

modifiées dans une mesure telle que l’intérêt public au maintien des

restrictions d’utilisation peut avoir disparu, ce grief pouvant être soulevé

par un propriétaire tant pour son propre fonds que pour les fonds voisins

(ATF127 I 103, consid. 6b ; 121 II 317 consid. 12c). Par ailleurs, les exigences de stabilité du plan d’affectation qui

découlent du principe de la sécurité du droit (ATF 109 Ia 113 ss) s’appliquent

de manière nuancée aux plans spéciaux dont les effets se rapprochent des

décisions préjudicielles en matière d’autorisation de construire. Lorsqu’un

plan spécial définit de façon détaillée le genre et l’implantation des

constructions qu’il autorise, les propriétaires ne peuvent en principe plus

invoquer la stabilité du plan après plus de dix ans lorsque le plan n’a pas

encore connu un début d’exécution (ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188-189).

b) aa) En l’occurrence, il n’est

pas contesté que le principe de l’arasement de la butte figurait dans l’avant-projet

des travaux collectifs mis à l’enquête publique en 1999. Les recourantes font

cependant valoir qu’elles ne s’étaient pas opposées à cette mesure à ce moment

là dès lors qu’il était prévu que le secteur serait affecté ultérieurement en

zone industrielle, le maintien de la butte dans une zone de ce type étant

difficile à justifier. Selon elles, dès lors que l’affectation en zone à bâtir

a finalement été abandonnée, le maintien de la butte prend tout son sens compte

tenu des impératifs de la protection de la nature et du paysage en zone

agricole. Elle invoquent par conséquent un fait nouveau qui justifierait de

revenir sur la mesure arrêtée lors de l’avant-projet des travaux collectifs

bb) Il résulte du dossier relatif à

la modification du PGA communal produit par la municipalité que, dès 1997, le

service cantonal en charge de l’aménagement du territoire avait manifesté son

opposition au changement d’affectation du secteur concerné et qu’il s’en est

tenu constamment à cette position, ce qui abouti en 2007 à un refus de la

légalisation d’une zone industrielle à cet endroit. On relève ainsi que ce

secteur était colloqué en zone agricole au moment de la mise à l’enquête

publique de l’avant-projet des travaux collectifs et l’est resté; une remise en

cause des mesures arrêtées à l’époque ne saurait par conséquent se justifier en

raison d’une modification du droit régissant le secteur.

Cela étant, on relève que, à

l’époque de l’enquête publique de l’avant-projet des travaux collectifs, les

acteurs de cette procédure, y compris les recourantes, n’étaient apparemment

pas informés des réticences de l’autorité cantonale et considéraient comme

acquis que le secteur allait être colloqué en zone industrielle. On en veut

pour preuve le fait que, à l’époque, le syndicat avait mis à l’enquête publique

une modification du périmètre avec la création du secteur d’activité « En

Pra », qui avait été sorti du périmètre général. Dès lors que, comme on

le verra ci-dessous, le sort de la butte litigieuse implique une pesée des

intérêts, la question de savoir si le périmètre concerné allait être affecté en

zone à bâtir ou demeurer en zone agricole était importante. Si le maintien de

la butte ne pouvait apparemment que très difficilement être concilié avec une

affectation en zone industrielle, il pouvait en revanche entrer en

considération si l’on conservait une utilisation agricole de la parcelle. La

pesée des intérêts différait dès lors sensiblement selon que l’on se trouve

dans l’une ou l’autre de ces hypothèses.

cc) Tout bien considéré, le fait

que le secteur concerné ait été maintenu en zone agricole contrairement à ce

qui était envisagé à l’époque constitue un élément nouveau suffisamment

important pour justifier un réexamen de l’arasement de la butte au stade du projet

d’exécution des travaux collectifs et privés. Cette conclusion s’impose

d’autant plus que ce projet d’exécution a été mis à l’enquête publique plus de

9.

ans après l’enquête relative à l’avant-projet. Il convient par conséquent

d’examiner ci-après si l’arasement de la butte peut être maintenu dans le cadre

du projet d’exécution des travaux collectifs et privés.

3.

Les recourantes font valoir que l’arasement de

la butte n’est pas admissible au motif que celle-ci constitue un biotope

protégé par les législation fédérale et cantonale sur la protection de la

nature et qu’il s’agit d’un élément marquant du paysage et un témoin de l’histoire

géologique de la région. L’autorité intimée soutient pour sa part que la

suppression de la butte se justifie compte tenu de l’amélioration que cette

mesure implique pour l’exploitation agricole de la parcelle no 172 et du fait que la construction

de l’autoroute a déjà entraîné la suppression de bonnes terres agricoles. Elle

invoque également les mesures de compensation écologique déjà concédées par le

syndicat, dont la végétalisation de l’Arnon prévue pour compenser l’arasement

de la butte.

4.

a) Aux termes de son art.

1er al. 2, la loi cantonale du 29 novembre 1961 sur les

améliorations foncières (LAF ; RSV 913.11) vise notamment, en tenant

compte des orientations de la politique agricole, à améliorer la compétitivité

de l’agriculture (let. a), à améliorer les conditions de vie et les conditions

économiques dans l’espace rural, notamment en région de montagne, et à maintenir

l’occupation décentralisée du territoire (let. b), à améliorer les conditions

de production et de travail dans l’agriculture, notamment par la construction,

la transformation ou la reconstruction de bâtiments ruraux (let. c) et à

promouvoir l’exploitation durable et l’entretien des paysages ruraux et à contribuer

à la réalisation d’objectifs écologiques (let. d). Selon l’art. 5 al. 1 LAF,

dans la perspective d’un développement durable, les projets d’améliorations

foncières prennent en compte les intérêts de l’agriculture et de la protection

de l’environnement, de la nature et du paysage. Ces projets doivent prendre en

considération les intérêts de la région, en particulier le maintien des eaux

souterraines et les possibilités qu’elles offrent pour l’alimentation en eau

potable. Selon l’art. 5 al. 2 LAF, les atteintes qui ne peuvent être évitées

doivent faire l’objet de compensations adéquates. Pour le surplus, le Conseil

d’Etat encourage la revalorisation écologique, notamment la création de réseaux

de biotopes et l’amélioration de la biodiversité.

Il résulte des dispositions

précitées que, dans les procédures d’améliorations foncières, il convient d’effectuer

une pesée entre les intérêts agricoles et les intérêts de la protection de la

nature. Comme relevé par le Conseil d’Etat dans l’exposé des motifs relatifs à

la modification de l’art. 5 LAF intervenue en 1997, après une période où les

intérêts agricoles étaient seuls pris en compte (première phase allant du début

des améliorations foncières aux années 1960-1970), on est parvenu à une

situation où il faut assurer la prise en compte des divers intérêts au cours de

la procédure, l’orientation agricole n’étant plus unique ou prépondérante. Le

Conseil d’Etat relevait ainsi qu’on devrait aboutir à des projets intégrés,

prenant en compte au même niveau les aspects agriculture, nature-environnement

et aménagement du territoire (BGC novembre 1997 p. 4038).

b) L’art. 18 LPN dispose que "la disparition d’espèces animales et végétales

indigènes doit être prévenue par le maintien d’un espace vital suffisamment

étendu (biotopes), ainsi que par d’autres mesures appropriées".

Selon l’art. 18 al. 1 bis LPN, il y a lieu de protéger tout particulièrement

les rives, les roselières et les marais, les associations forestières rares,

les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un

rôle dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement

favorables pour les biocénoses. La LPN distingue les biotopes d’importance

nationale régis par l’art. 18a LPN et les biotopes d’importance régionale et

locale régis par l’art. 18b LPN. Selon l’art. 18b al. 1 LPN, les cantons doivent

veiller à la protection et à l’entretien des biotopes d’importance régionale et

locale. L’art. 18 al. 1ter LPN prévoit que si, tous intérêts pris en compte, il

est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de

protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures

particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la

reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat. L’art. 14 al. 1 de

l’ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage

(LPN ; RS 451. 1) prévoit que la protection des biotopes doit assurer,

notamment de concert avec la compensation écologique (art. 15) et les

dispositions relatives à la protection des espèces (art. 20), la survie de la

flore et de la faune sauvage indigène. Selon l’art. 14 al. 2 OPN, la protection

des biotopes est notamment assurée par des mesures visant à sauvegarder et, si

nécessaire, à reconstituer leurs particularités et leur diversité biologique

(let. a), par un entretien, des soins et une surveillance assurant à long terme

l’objectif de la protection (let. b) et par des mesures d’aménagement

permettant d’atteindre l’objectif visé par la protection, de réparer les dégâts

existants et d’éviter des dégâts futurs (let. c). Selon l’art. 14 al. 3 OPN,

les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection sur la base:

a. de la liste des milieux naturels dignes de protection figurant

à l’annexe 1, caractérisés notamment par des espèces indicatrices;

b. des espèces de la flore et de la faune protégées en vertu de

l’art. 20;

c. des poissons et écrevisses menacés, conformément à la

législation sur la pêche;

d. des espèces végétales et animales rares et menacées, énumérées

avec les Listes rouges publiées ou reconnues par l’OFEV;

e. d’autres critères, tels que les exigences des espèces

migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les espèces.

La jurisprudence fédérale précise

que les cantons sont tenus d'assurer leur devoir de protection des biotopes

d'importance locale et régionale au sens de l'art. 18b LPN et qu'il leur

incombe à cet effet de réglementer la procédure de désignation des biotopes

pour assurer la mise en œuvre du mandat impératif qui leur est assigné (ATF 116

Ib 203 consid. 5e p. 212). L'art. 14 al. 5 OPN prévoit à cet effet que

les cantons doivent prévoir une procédure de constatation appropriée pour

prévenir toute détérioration de biotopes dignes de protection. En outre, l'art.

14.

al. 6 OPN précise qu'une atteinte d’ordre technique qui peut entraîner la

détérioration de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si

elle s’impose à l’endroit prévu et qu’elle correspond à un intérêt

prépondérant. Pour l’évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre

le fait qu’il soit digne de protection selon l’al. 3, les caractéristiques

suivantes sont notamment déterminantes : son importance pour les espèces

végétales et animales protégées, menacées et rares (let. a), son rôle dans

l’équilibre naturel (let. b), son importance pour la connexion des biotopes entre

eux (let. c) et sa particularité ou son caractère typique (let. d). L'art. 14

al. 6 OPN a pour effet de soumettre au régime d'une autorisation préalable tous

travaux touchant un biotope digne de protection, procédure qui est régie dans

le canton de Vaud par l'art. 4a LPNMS (TA, arrêt AC.2005.0260 du 18 décembre

2006.

consid. 5b p. 18.

L’art. 4a LPNMS prévoit que les

biotopes au sens des art. 18 ss. LPN sont protégés (al. 1) et que toute

construction ou installation portant atteinte à un biotope doit faire l’objet

d’une autorisation spéciale du Département de la sécurité et de l’environnement

(al. 2). L’art. 22 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune ; RSV

922.

) dispose que toute atteinte à un milieu qui risque de porter

préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation de la

Conservation de la faune ou de la commune au bénéfice d'une délégation, qui

fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre. Ces principes posés

aux art. 4a LPNMS et 22 LFaune en font des dispositions cantonales qui assurent

la mise en œuvre da la protection des biotopes au sens des art. 18 al. 1bis et

18b LPN. Elles constituent ainsi des dispositions d’exécution des art. 18 ss.

LPN et 14 OPN (cf. TA, arrêts AC.2005.0260 précité et AC 1999.0027 du.30

septembre 2005).

5.

a) En l’espèce, le

service cantonal spécialisé en matière de protection de la nature (SFFN) a

estimé dans son préavis du 26 janvier 2009 relatif au projet d’exécution des

travaux collectifs que, dès lors que le projet de zone artisanale/industrielle

avait été abandonné, il ne se justifiait plus de supprimer la butte, ceci

compte tenu de son intérêt paysager. Dans le cadre de la procédure de recours,

le SFFN a dans un premier temps confirmé cette prise de position tout en

relevant que l’on ne se trouvait pas en présence d’un biotope d’importance

régionale ou locale (cf. prises de position des 4 août 2009 et 26 mars 2010). Le

26.

mars 2020, le SFFN a précisé que son avis sur ce point était fondé sur sa

« connaissance générale du site » et sur l’inventaire des biotopes de

la Commune de Champagne du Bureau Econat. Par la suite, le SFFN a finalement

constaté que la butte constituait un biotope d’importance régionale et locale

au sens de l’art. 18 b LPN, ceci apparemment après avoir effectué une visite

sur place (cf. prises de position des 15 juillet et 6 septembre 2010).

L’évaluation effectuée par un biologiste du service annexée à sa nouvelle prise

de position du 15 juillet 2010 mentionne notamment que le site joue un rôle de

relais important dans le réseau écologique au niveau local pour les espèces

(faune et flore) liées aux milieux secs et qu’il constitue un complément très

intéressant aux milieux humides riverains de l’Arnon. En outre, il présente un

potentiel d’amélioration biologique important, moyennant un entretien adéquat.

Le 6 septembre, le SFFN a précisé sa prise de position en indiquant qu’en

raison de la rareté, voire de l’absence de milieux semi-naturels secs dans la

plaine agricole intensive située entre le pied du coteau et le lac, la butte

revêtait une importance allant au-delà de l’échelle locale et qu’elle pouvait

être considérée comme d’importance régionale si l’on entendait par

« région » la portion de territoire située entre le pied du coteau et

les rives du lac, entre Grandson et Onnens, voire au-delà. Le SFFN confirmait

que, à cette échelle, la butte avait un rôle important à jouer comme refuge ou

relais pour les organismes liés aux milieux extensifs, en particulier aux

prairies maigres.

b) Il convient d’examiner en premier

lieu si, comme le soutient la recourante et le SFFN, il doit être renoncé à

l’arasement de la butte en raison de son intérêt paysager. Le SFFN mentionnait

à cet égard les art. 1 et 4 LPNMS.

Selon son article premier, la LPNMS

a notamment pour but d’assurer la protection et le développement de la

diversité du patrimoine naturel et paysager du Canton, en ménageant l’espace

vital nécessaire à la flore et à la faune et en maintenant les milieux naturels

caractéristiques (let a) et de ménager l’aspect caractéristique du paysage et

des localités, les sites évocateurs du passé et les beautés naturelles (let b).

Sous le chapitre « protection générale de la nature et des sites »,

l’art. 4 LPNMS prévoit que sont protégés conformément à la présente loi tous

les objets, soit tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles,

meubles, qui méritent d’être sauvegardés en raison de l’intérêt général,

notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu’ils présentent (al.

1). Pour assurer la protection des objets soumis à la protection générale de la

nature et des sites (par opposition à la protection spéciale qui implique la

mise à l’inventaire ou le classement d’objets spécifiquement désignés), la

LPNMS prévoit une procédure conservatoire qui implique que, en présence d’un

danger imminent, le Département de la sécurité et de l’environnement doit

prendre les mesures de sauvegarde nécessaires (art. 10 LPNMS). Une enquête en

vue de classement doit alors être ouverte dans les six mois, prolongeable de 6

mois en cas de nécessité. A défaut, les mesures conservatoires deviennent

caduques (art. 11 LPNMS).

Dans sa prise de position du 26

mars 2010, le SFFN invoquait la protection générale de la LPNMS, tout en

admettant qu’aucune procédure de classement n’avait été mise en œuvre dans le

délai de l’art. 11 LPNMS. Ceci démontre que l’intérêt paysager de la butte doit

être relativisé, ce que confirme le fait que cette dernière ne figure pas à

l’inventaire des monuments naturels et des sites prévu par les art. 12 et suivants

LPNMS dans le cadre de la protection spéciale instaurée par cette loi.

Lors de la vision locale, le

tribunal a pour sa part constaté que l’intérêt paysager de la butte n’était pas

manifeste et que sa suppression n’impliquerait pas une modification

significative du paysage dans lequel cet objet s’inscrit, dont l’intérêt

provient essentiellement de la boucle de l’Arnon et de ses berges. Le tribunal

ne saurait ainsi suivre les recourantes lorsqu’elles soutiennent que la butte

constitue un élément marquant de ce paysage qui doit impérativement être

conservé. On note par ailleurs que le paysage est déjà fortement altéré avec

notamment les infrastructures liées à l’autoroute et que l’intérêt paysager

global du secteur doit par conséquent de toute manière être relativisé. Dans

ces circonstances, c’est à juste titre que l’autorité intimée a considéré que

les seul intérêt paysager de la butte ne justifiait pas de renoncer à sa

suppression dans le cadre de l’exécution des travaux collectifs.

c) Il convient encore d’examiner si

la butte doit être maintenue au motif qu’elle constitue un biotope d’importance

régionale et locale au sens de l’art. 18b LPN.

Le fait que la butte constitue un

biotope au sens des art. 18 ss LPN et 14 OPN ne signifie pas encore que sa suppression

dans le cadre des travaux collectifs du syndicat AR 30 ne serait pas

admissible. La protection des biotopes n’a en effet pas un caractère absolu. A

l’inverse des marais, protégés constitutionnellement, ou des forêts, protégées

de manière impérative dans la loi, les biotopes sont soumis à une pesée des

intérêts qu’ils n’emportent pas aveuglément (cf. Karin Sidi-Ali, La protection

des biotopes en droit suisse, thèse Lausanne 2008 p. 119). Il convient ainsi de

faire une pesée globale de tous les intérêts en jeu.

En l’occurrence, cette pesée

d’intérêts doit s’effectuer dans le cadre de l’autorisation qui doit être

délivrée par le SFFN en application des art. 4a LPNMS et 22 Lfaune. Or, on

constate que le SFFN n’a pas examiné si cette autorisation pouvait être

délivrée, ce qui s’explique probablement par le fait qu’il considérait à

l’époque ou il a examiné le projet d’exécution des travaux collectifs et privés

que la butte ne constituait pas un biotope d’importance régionale et locale au

sens de l’art. 18b LPN mais devait uniquement être préservée pour des motifs

paysagers.

En l’absence de la décision du SFFN

requise par les art. 4a LPNMS et 22 Lfaune, on constate que le dossier n’est

pas complet et que la Commission de classification ne pouvait pas valablement

se prononcer sur la suppression de la butte. Il convient ainsi d’admettre le

recours, d’annuler la décision attaquée du 29 juin 2009 et de transmettre le

dossier au SFFN afin qu’il statue sur une éventuelle autorisation de supprimer

la butte dans le cadre du projet d’exécution des travaux collectifs et privés

du syndicat. Il appartiendra au SFFN d’effectuer la pesée d’intérêts requise

par les art. 18 al. 1 ter LPN et 14 al. 6 OPN en prenant notamment en compte la

moins-value qu’implique le maintien de la butte en ce qui concerne

l’exploitation agricole (cf. prise de position du service de l’agriculture du 8

juin 2010), l’intérêt public à ce qu’une parcelle agricole de qualité comprise

dans les surfaces d’assolement dans un secteur où de nombreuses terres

agricoles ont disparu en relation avec la construction de l’autoroute puisse

être exploitée avec le moins d’entrave possible et les difficultés liés à la

procédure de remaniement parcellaires, notamment en relation avec la mise sur

pied d’un nouvel état et la redistribution adéquate des terrains dans le

secteur (cf. déterminations du SDT du 15 septembre 2009 p. 4). Il appartiendra

au SFFN d’examiner ces différents points et de rendre une décision motivée en

prenant également en compte les mesures de compensation proposées en relation

avec l’arasement de la butte.

6.

Les considérants qui

précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation

de la décision entreprise. Compte tenu des circonstances, les frais de la cause

sont laissés à la charge de l’Etat. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens aux

recourantes dès lors qu’elles n’ont pas agi par l’intermédiaire d’un mandataire

professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Commission de classification

du syndicat AR 30 du 29 juin 2009 est annulée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 6 octobre 2010

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral de

l’environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.