AF.2013.0002

CDAP - AF.2013.0002 - 2014-01-24 - SONNAY/Service du développement territorial

24 janvier 2014Français34 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

Eric Sonnay dirige une exploitation agricole. Il

est propriétaire notamment des parcelles n° 3147, 8001, 8009, 8013, 8016, 8116

du registre foncier sur le territoire de la commune d’Oron (anciennement la

commune des Tavernes) d’une surface totale de 294’065 m²,

ainsi que de la parcelle n° 1110 sur le territoire de

la commune de Forel, d’une surface de 10'983 m². Sur la parcelle n° 8001 d'Oron (d’une surface de 21'316 m² dont 15'417 m² de

champ et pré paturâge), se trouvent un bâtiment agricole (n° ECA 5058) de 481 m², une habitation et des dépendances de 382

m² (n° ECA 5060), un bâtiment

de 98 m² (n° ECA 5062), et un

bâtiment agricole de 285 m² (n° ECA 5128). Ce terrain est classé dans la zone

agricole.

Le 11 février 2011, Eric Sonnay a adressé au

Service du développement territorial (alors rattaché au Département de

l’économie – jusqu'au 31 décembre 2013 au Département de l’intérieur - depuis

le 1er janvier 2014 au Département du territoire et de

l’environnement) une demande d’ouverture de « dossier aux améliorations

foncières pour la transformation de [sa] ferme ». Cette demande porte sur

l’octroi de contributions cantonales à fonds perdus (ou subventions cantonales)

pour des travaux de transformation du "rural" n° ECA 5058 sur la

parcelle n° 8001 (construction d’une stabulation libre [pour le séjour du

bétail en étable] et l’aménagement d’une fosse à lisier).

Le Service du développement territorial

(ci-après : le SDT), division améliorations foncières, a accusé réception

de cette demande le 15 février 2011 et a transmis à Eric Sonnay deux

formulaires à lui retourner, ainsi qu’un document intitulé "marche à

suivre pour l’agriculteur qui veut transformer, rénover, construire un bâtiment

agricole ". Ce document, établi par l’Etat de Vaud, décrit les différentes

étapes administratives préalables à la réalisation d’un projet de

transformation, rénovation ou construction d’un bâtiment agricole. Il

s’applique notamment aux projets pour lesquels une subvention peut être

octroyée dans le cadre des améliorations foncières (AF). Le chapitre 5 intitulé

"projet définitif et permis de construire" a la teneur suivante :

Etapes

Intervenants

Documents à

établir ou à compléter par l’agriculteur

Élaboration du

projet définitif

ARCHI [projeteur –

architecte]

Mise en soumission

(trois entreprises par corps de métier)

ARCHI – A [agriculteur]

Mise à l’enquête

du projet […]

ARCHI – Services

cantonaux - Municipalité

Documents définis

dans la LATC + annexes éventuelles

Réalisation des

conditions auxquelles est subordonné le permis de construire

ARCHI - Notaire

-Conservateur RF

Délivrance de

l’autorisation spéciale 120, let. a LATC

AT [Service du

développement territorial – division hors zone à bâtir]

Délivrance du

permis de construire

Municipalité

Envoi du dossier

en deux exemplaires aux AF pour décision sur l’octroi définitif des

subventions

Envoi du dossier

en un exemplaire à l’OCA pour décision d’octroi des aides financières

ARCHI – A

Projet définitif

au 1 :100 signé par l’architecte. Devis sur la base d’une proposition

d’adjudication signée par l’architecte et l’agriculteur

Décision

d’allocations des subventions cantonales AF

AF [Service du

développement territorial – division améliorations foncières]

Décision d’octroi

des aides financières accordées par OCA

OCA [Office de

crédit agricole]

Le SDT a

attiré l’attention d’Eric Sonnay sur le fait que "pour pouvoir bénéficier

de subsides, les travaux ne [devaient] pas être entrepris avant l’autorisation

de mise en chantier [délivrée] par la division améliorations foncières du SDT

(LAF, art. 11 al. 2)". Il a également demandé à l’intéressé de lui

transmettre un certain nombre de documents pour pouvoir traiter sa demande.

Une copie du courrier du SDT,

division améliorations foncières, du 15 février 2011 a été adressée pour

information à l’Office de crédit agricole de l'Association vaudoise de

promotion des métiers de la terre (Prométerre) à Lausanne.

L’association Prométerre a été fondée en 1995.

Elle est issue du regroupement de la Chambre vaudoise d'agriculture, de la

Fédération rurale vaudoise et du Service vaudois de vulgarisation agricole.

Elle a pour buts notamment de rassembler et défendre les intérêts des

organisations et des exploitations agricoles vaudoises, de proposer à ses

membres des services, en particulier en matière de conseil individuel de

gestion, tenue de comptabilité et fiscalité, successions, conseils juridiques

et assurances ; de définir et promouvoir une politique commune à l'égard

des pouvoirs publics, des autres organisations agricoles, des différents

secteurs de l'économie et du public en général ; et d’assurer les mandats

qui lui sont confiés par les pouvoirs publics, notamment dans les domaines de

la gestion des crédits agricoles, de la vulgarisation agricole et viticole, de

l'écologie et du droit foncier rural.

L’association Prométerre regroupe

notamment les institution et établissement suivants :

- L’Office de crédit agricole (OCA),

qui est chargé, sur délégation de l’Etat de Vaud, des tâches relatives aux mesures

de financement public des exploitations agricoles vaudoises, à l’exclusion des contributions

à fonds perdus liées aux améliorations foncières dans l’agriculture, qui

relèvent de la compétence administrative du Service du développement

territorial (division améliorations foncières). Ces mesures sont principalement

assurées par l’octroi de prêts sans intérêts financés par le Fonds d'investissements

agricoles (FIA), constitué de fonds publics fédéraux et cantonaux et le le

Fonds d’investissement rural (FIR), constitué de fonds publics cantonaux.

- La Société de financement

agricole SA (Sofia) qui octroie des prêts hypothécaires à taux fixe, d'une

durée de 2 à 6 ans et des prêts pour toutes les mesures liées au développement

d’une exploitation agricole.

Le 19 juillet 2011, le SDT, division

améliorations foncières, a demandé à Eric Sonnay de lui remettre la dernière

décision de taxation fiscale (revenu imposable IFD et fortune cantonale

imposable détaillée), la liste des animaux 2011 (DBTA – récapitulatif) selon le

modèle transmis, ainsi que le plan des terres en deux exemplaires.

Par envoi du 30 juillet 2011, Eric

Sonnay a transmis audit service les documents demandés, à l’exception de la

dernière décision fiscale le concernant. Il indiquait que les animaux de

l’exploitation de son fils seraient également logés dans le rural.

Le 23 septembre 2011, le SDT,

division améliorations foncières, a procédé à une visite du bien-fonds

concerné. Le même jour, il a renouvelé auprès d’Eric Sonnay sa demande

concernant les documents à lui transmettre pour pouvoir rendre un préavis

provisoire sur la base duquel une décision sur l’octroi d’une subvention

cantonale serait rendue. Cette liste comprenait notamment les décisions de

taxation fiscale pour l’année 2009 pour lui et son fils, ainsi qu’une lettre

confirmant et étayant l’urgence des travaux qu’il invoquait.

Le 19 octobre 2011, Eric Sonnay a confirmé

au SDT, division améliorations foncières, qu’il avait l’intention de remettre

la propriété de son exploitation agricole à son fils une fois les travaux

achevés. Dans un autre courrier daté du même jour, il a fait état de la

nécessité de pouvoir débuter les travaux de transformation du rural au

plus vite en 2012 afin de respecter les normes fédérales dans le domaine

de la détention d’animaux.

Le 15 décembre 2011, le SDT, division

améliorations foncières, a informé Eric Sonnay qu’il avait besoin notamment de

la décision fiscale le concernant pour l’année 2010. Il relevait qu’une fois en

possession de tous les documents, il rendrait un préavis provisoire pour

l’octroi d’une subvention cantonale.

Le projet concerné étant situé hors de la zone à

bâtir, il a nécessité les autorisations spéciales des services cantonaux compétents

(cf. art. 120 LATC). Parallèlement à la demande d’octroi de subvention

cantonale, une procédure a donc été ouverte auprès du SDT, division hors zone à

bâtir.

Le projet a été mis à l’enquête

publique du 24 décembre 2011 au 23 janvier 2012. Le 6 février 2012, les

services cantonaux ont délivré les autorisations spéciales requises moyennant

le respect des conditions particulières mentionnées dans la synthèse CAMAC n°

128842. Le permis de construire a été délivré par la Municipalité d’Oron le 2

mai 2012.

Le 6 février 2012, le chef de la division

améliorations foncières du SDT a adressé à Eric Sonnay un préavis positif de

subventionnement (contributions à fonds perdus) pour le projet de

transformation concerné. Le montant de la subvention s’élevait à 108'000 fr.

(ce montant a été rectifié par avis du SDT le 27 avril 2012 pour se monter à

95'700 fr.). Le préavis mentionne un certain nombre d’éléments déterminants

pour l’octroi de la subvention; en particulier il est écrit sous le point 2 que

l’Office de crédit agricole (OCA) indiquera le montant des prêts sans intérêts

(FIA/FIR) dont l’intéressé pourra bénéficier. Sous le point 10, il est écrit que

"les travaux pouvant bénéficier d’une subvention ne pourront être

entrepris qu’après l’octroi définitif de la subvention et de [l’] autorisation".

Pour se prononcer définitivement sur

l’octroi d’une subvention cantonale, le SDT, division améliorations foncières, a

demandé dans son préavis à Eric Sonnay de lui transmettre les documents

suivants :

"- le projet

définitif signé et approuvé par son auteur et le propriétaire, y compris le

plan de mise à l’enquête du géomètre

- le coût

définitif sur la base d’un rapport d’adjudication selon modèle du Service du

développement ‘territorial annexé, dûment rempli par l’auteur du projet et

signé par les 2 partenaires (3 entreprises par corps de métier). L’auteur du

projet procédera à une mise soumission (3 soumissions par corps de métier)

selon modèle CAN ou similaire

- copie des

contrats SIA ou similaires liant le maître de l’ouvrage aux entreprises

(couvrant au minimum le 80 % du coût des travaux)

- copie du

contrat liant le maître de l’ouvrage au maître de l’oeuvre

- la liste des

travaux exécutés par le propriétaire et les montants s’y rapportant

- l’attestation

de paiement des contributions sociales AVS/Al/APG, ainsi que celles prévues par

des conventions collectives

- la déclaration

selon laquelle le soumissionnaire atteste avoir pris connaissance de tous les

documents de soumission et s’engage à respecter les conventions collectives de

travail dans la branche considérée, ainsi‘qu’à obliger ses sous-traitants à

faire de même

- le plan financier

établi par l’Office de crédit agricole

- le permis de

construire."

Le 13 avril 2012, le SDT, division améliorations

foncières, a reçu de la part d’Eric Sonnay une copie de la décision de l’Office

d’impôt du district de la Riviera-Pays-d’Enhaut concernant sa taxation fiscale pour

l’année 2009. Le 10 mai 2012, l’intéressé a encore transmis à la division

améliorations foncières du SDT un certain nombre de documents relatifs au

projet en cause.

Le 22 mai 2012, l’OCA a adressé à Eric Sonnay

une "autorisation anticipée" pour débuter les travaux de

transformation du rural, devisés à un maximum de 1'650'000 fr. Ce document

précise que l’autorisation anticipée est octroyée "en dérogation aux

règles des institutions qui exigent qu’aucune mise en chantier, ni transaction

ne soient entrepris avant la conclusion des contrats de prêt" et mentionne

en caractères gras ce qu’il suit :

"Cette

autorisation est accordée avec toutes les réserves d’usage et sans aucun

engagement des Conseils d’administration et autorité de décision qui demeurent

entièrement libres d’accorder ou de refuser la ou les aides sollicitées si les

conditions d’entrée en matière ou l’octroi ne sont pas réunies notamment en ce

qui concerne le seuil minimum d’UMOS exigé ainsi que la démonstration de la

viabilité de l’entreprise après la réalisation de l’investissement.

Nous précisons

que cette autorisation est délivrée sous réserve de la détermination du Service

du dévelpppement territorial (AF) qui doit également donner son accord de

principe pour débuter les travaux. "

Le 26 juin 2012, le SDT, division hors zone à

bâtir, a été informé de l’existence de travaux de terrassement non autorisés

sur la parcelle n° 8013, propriété d’Eric Sonnay. Ces travaux ont été effectués

dans le cadre du chantier relatif à la transformation du rural pour lesquels

une subvention cantonale a été demandée. Le SDT a ordonné l’arrêt immédiat des

travaux non autorisés et invité Eric Sonnay à procéder à une mise à l'enquête

complémentaire pour les travaux de terrassement. La demande d'autorisation

complémentaire a été mise à l’enquête publique du 19 octobre au 18 novembre

2012. Les services cantonaux ont délivré le 8 janvier 2013 les autorisations

spéciales requises (synthèse CAMAC n° 135341).

Le 14 novembre 2012, l’OCA a transmis au SDT,

division améliorations foncières, un rapport concernant le financement de

l’exploitation agricole d’Eric Sonnay. Il est mentionné dans le courriel

accompagnant ce document que le dossier n’avait pas été envoyé auparavant au

SDT "car aucune des institutions de crédit agricole n’est concernée par

l’octroi d’un prêt". Il est également précisé qu’une copie avait été

transmise à l’intéressé afin qu’il le remette au SDT. Ce document, qui figure au

dossier, n’est ni daté ni signé. Il mentionne notamment un préavis pour

l’octroi d’un prêt FIR pour un montant de 300'000 fr.

Le 5 décembre 2012, Eric Sonnay a informé le

SDT, division améliorations foncières, que le plan financier et l’emprunt

avaient été effectués auprès de la société de financement agricole SA (Sofia).

Le 11 décembre 2012, la Banque

Cantonale Vaudoise (BCV) a transmis, sur demande du SDT, division améliorations

foncières et avec l’accord d’Eric Sonnay, les informations suivantes sur le

compte détenu par ce dernier auprès de la BCV:

"- un

montant de CHF 1'810’000 a été crédité en date du 10 août 2012 sur le compte N°

_____ détenu par Monsieur Eric Sonnay, auprès de la Banque Cantonale Vaudoise.

Ce montant provient de l’Etablissement financier SOFIA.

- CHF 327'285.40

ont été débités valeur 10 août 2012, permettant de rembourser un engagement

hypothécaire ouvert en nos livres

- le solde du

montant, soit CHF 1'482’714.60 est resté en disponible sur le compte afin

d’effectuer des paiements en rapport avec les travaux prévus sur le domaine de

Monsieur Eric Sonnay

- à ce jour, un

solde créancier de CHF 93’368.60 esf disponible sur le compte N°______

- les montants

débités sur ce compte ont été utilisés afin de payer des factures

d’entreprises."

Le 26 février 2013, le Chef du SDT a rendu à

l’encontre d’Eric Sonnay une décision intitulée "Demande de contributions

à fonds perdus – Entrée en matière négative ". Cette décision par

laquelle l’autorité compétente refuse l’octroi d’une subvention cantonale pour

le projet de transformation du bâtiment agricole (n° ECA 5058) retient que les

travaux pour lesquels Eric Sonnay a sollicité l’octroi d’une subvention

cantonale étaient presque achevés au moment où la décision a été rendue, ce qui

exclut l’octroi d’une telle subvention, conformément à l’art. 11 al. 2 LAF. Il est

également relevé qu’Eric Sonnay n’a pas produit les documents prouvant

l’équilibre financier du projet, malgré les différentes demandes du SDT,

division améliorations foncières.

Par acte du 15 avril 2013 Eric Sonnay recourt

contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal en concluant à son annulation et à l’octroi de la subvention

requise, subsidiairement à l’octroi d’une subvention sous déduction d’une

pénalité d’un montant laissé à l’appréciation de la justice. Eric Sonnay ne

conteste pas que les travaux litigieux ont été commencés avant qu’une décision

d’octroi de subvention ne soit rendue et sans qu’une autorisation préalable de

mise en chantier n’ait été délivrée par le SDT, division améliorations

foncières, contrairement aux conditions de l’art. 11 al. 2 LAF. Il ne conteste

pas non plus avoir été averti à plusieurs reprises des conséquences du non

respect des exigences légales pour l’octroi de la subvention. Il se prévaut en

revanche de sa bonne foi. Il expose qu’il pouvait déduire des circonstances

particulières que la subvention lui serait accordée nonobstant le fait qu’il n’avait

pas reçu de la part du SDT, division améliorations foncières, une autorisation sur

la base de l’art. 11 al. 2 LAF. Il fait également valoir que le refus d’octroi

de toute subvention serait disproportionné parce que d’une part l’exécution

d’une partie des travaux avant l’octroi de la subvention ne priverait pas le

SDT des moyens d’investigation et d’autre part, elle n’aurait pas d’incidence

matérielle sur la décision d’octroi de la subvention requise. Il invoque

également avoir été confronté à une situation d’urgence qui imposait de débuter

les travaux au début de l’année 2012. Il se plaint en outre d’une inégalité de

traitement avec la procédure en police des constructions qui permet que des

travaux entrepris sans autorisation soient régularisés a posteriori.

Dans sa réponse du 20 juin 2013, le

SDT conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Il fait valoir que les conditions de l’art. 11 LAF à l’octroi d’une subvention cantonale

ne sont pas remplies puisque Eric Sonnay a commencé les travaux de

transformation de son rural sans être au bénéfice d’une autorisation préalable

de sa part, et qu’il n’aurait au surplus pas apporté la preuve de l’équilibre financier,

le plan financier transmis par l’OCA le 14 novembre 2012 n’étant selon lui pas

probant puisqu’il n’est ni daté ni signé.

Le recourant a répliqué le 6

novembre 2013. Il expose que l’autorité intimée disposerait d’une marge

d’appréciation dans l’application de l’art. 11 LAF et pourrait octroyer une

subvention d’un montant réduit lorsque les conditions de l’art. 11 al. 2 LAF ne

sont pas remplies. Il conviendrait en l’occurrence de prendre en considération

le fait que l’Office de Crédit Agricole lui a délivré le 22 mai 2012 une "autorisation

anticipée" de débuter les travaux, et que le SDT pouvait faire de même. Il

se plaint en outre de formalisme excessif dans la mesure où le plan financier qui

a été transmis au SDT a été envoyé par l’OCA, qui exerce des tâches publiques

déléguées par le canton et collabore étroitement avec la division améliorations

foncières du SDT dans le cadre des mesures d’améliorations foncières. Le SDT

pouvait donc librement s’adresser à cet office pour obtenir la confirmation de

l’authenticité du document litigieux.

Le 22 août 2013, le juge instructeur a fixé un délai

au SDT pour se déterminer sur la réplique du recourant en l’invitant notamment

à préciser le rôle de l'Office de Crédit Agricole (OCA) dans la procédure de

subventionnement selon les art. 8 ss LAF, et le cadre juridique de la

délégation de compétences à cet office (la directive "marche à suivre

R2/8-01" mentionnant des attributions de l'OCA à différentes phases de la

procédure). Le SDT était invité à préciser si, dans le

cas particulier, l'"autorisation anticipée" octroyée le 22 mai 2012

par l'OCA (pièce 19 du bordereau du SDT) équivaut à une "autorisation de

mise en chantier" au sens de l'art. 11 al. 2 LAF, et si, pour obtenir

l'"accord de principe" du SDT, mentionné dans cette autorisation

anticipée, le requérant de la subvention doit présenter une demande spécifique

au SDT, ou si l'autorisation anticipée est transmise d'office à ce service par

l'OCA. Le SDT devait également indiquer si, selon la procédure g¿éralement

appliquée, le refus de son "accord de principe" fait l'objet d'une

décision formelle, et le cas échéant dans quel délai cette décision est prise

après la communication de l'autorisation anticipée de l'OCA.

Le SDT s’est déterminé le 16

octobre 2013 dans les termes suivants :

"1[…] L’OCA

joue un rôle de conseiller technique des agriculteurs notamment pour la

conception et la détermination de la volumétrie des ouvrages et des stocks. Il

établit le plan financier et le budget d’exploitation des agriculteurs et joue

également un rôle d’établissement bancaire.

S’agissant de

compétences dans l’octroi de subventions AF au sens des articles 8 ss LAF, cet

établissement financier ne dispose pas de compétences matérielles déléguées par

l’Etat. Selon l’article 12 LAF, les subventions sont octroyées par le chef de

département. Cette compétence est déléguée au chef de service en charge des

améliorations foncières, selon décision du Conseil d’Etat du 14 mars 2012.

2. […] Ce

document décrit une succession d’opérations administratives que le requérant

doit effectuer ainsi que la coordination des différents intervenants dans le

processus de subventionnement.

L’OCA apparaît à

différentes phases, toutefois ses attributions demeurent de conseil au particulier

et purement financières dans le sens d’octroi de crédits et non dans le sens

d’autorité compétente pour l’octroi de subventions. Cet organisme intervient au

premier chef dans l’établissement d’un budget d’exploitation permettant de

déterminer les moyens financiers à disposition et la limite d’endettement du

propriétaire. Dans la phase d’élaboration du projet définitif et de la demande

de permis de construire, sous chiffre 23, l’OCA se prononce sur l’octroi d’une

aide financière, non pas au sens de la loi sur les subventions, mais au même

titre que n’importe quel autre établissement bancaire quant à l’octroi d’un

crédit. Il en va de même sous chiffre 28 du chapitre « Réalisation » où il

s’agit du versement du montant des crédits accordés par l’OCA. Il n’y a pas de

délégation de compétence à l’OCA concernant l’octroi d’une subvention pour la

réalisation du projet du recourant.

3. […] En

utilisant le terme « d’autorisation anticipée », le titre de la correspondance

de l’OCA datée du 22 mai 2012 est susceptible de prêter à confusion. Cette

rédaction qui relève du libre choix de son auteur n’équivaut pas à une

autorisation de mise en chantier au sens de l’article 11, alinéa 2, LAF. Il

s’agit d’une décision d’octroi de crédit prise par l’OCA transmise d’office au

SDT. Pour obtenir l’accord de principe du SDT, par quoi il faut entendre la

décision d’allocation de subvention, le requérant n’a pas à présenter une nouvelle

demande spécifique au SDT.

Enfin, le refus

de l’accord de principe a été notifié au recourant avec l’indication de la voie

de recours au Tribunal cantonal en date du 26 février 2013. La LAF ne contient

pas de disposition relative au délai dans lequel la décision d’allocation de

subvention doit intervenir. En principe, lorsque tous les éléments requis du

propriétaire sont valablement produits, le SDT rend sa décision dans les

meilleurs délais. Dans le cas d’espèce, l’absence de l’élément déterminant que

constitue la preuve de l’équilibre financier au dossier est à l’origine de la

durée du traitement de la demande du recourant."

Le recourant a encore indiqué le 6

novembre 2013 " [qu’il] est bien conscient que le SDT et l’Office de Crédit

Agricole (OCA) sont des institutions distinctes dont les compétences sont

différentes ". Il a maintenu au surplus son appréciation selon

laquelle le rapport sur le financement de son entreprise était pleinement

probant.

Considérants

1.

La décision rendue par le chef du SDT (sur

délégation du chef du Département de l’intérieur ; art. 12 de la loi du 29

novembre 1961 sur les améliorations foncières [LAF ; RSV.913.11]) qui

refuse l’octroi de contributions à fonds perdus pour un ouvrage d’améliorations

foncières peut faire l’objet d’un recours de droit administratif auprès de la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (art. 92 de la loi

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; RSV

173.

]).

Le recours déposé dans le délai de

trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, par le destinataire de la décision qui

peut se prévaloir d’un intérêt digne de protection à son annulation ou sa

modification (art. 75 let. a LPA-VD), et qui respecte les autres conditions formelles

(art. 79 LPA-VD), est recevable de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur

le fond.

2.

Sur le fond, le recourant se prévaut de sa bonne

foi pour prétendre à l’octroi de contributions à fonds perdus pour un ouvrage d’améliorations

foncières fondé sur les art. 8 ss LAF. Il estime qu’il pouvait déduire des circonstances

d’espèce, en particulier de l’octroi d’une autorisation anticipée de mise en

chantier, délivrée par l’OCA le 22 mai 2012, que l’autorité intimée ne s’opposerait

pas à ce qu’il commence les travaux même s’il n’était pas au bénéfice de sa

part d’une telle autorisation conformément aux exigences de l’art. 11 al. 2 LAF.

Il fait également valoir que la décision de l’autorité intimée ne respecte pas

le principe de proportionnalité parce que l’autorité intimée refuse la totalité

des subsides alors qu’elle pouvait selon lui se limiter à réduire le montant des

subsides octroyés.

a) Le recourant

dirige une exploitation agricole. A ce titre, il a déposé auprès du SDT,

division améliorations foncières, une demande de contributions à fonds perdus

pour des travaux de transformation d’un bâtiment agricole (n° ECA 5058). Les travaux projetés, soit la construction d’une stabulation libre

et l’aménagement d’une fosse à lisier, peuvent donner lieu à l’octroi de différentes

aides publiques fédérales et cantonales (cf. infra, consid. 2b-d).

Il y a lieu d’examiner les

compétences respectives du SDT, division améliorations foncières, et de l’OCA -

qui sont tous deux intervenus dans la procédure administrative - dans l’octroi

de ces aides afin de déterminer la portée juridique de l’autorisation anticipée

de mise en chantier délivrée par l’OCA le 22 mai 2012 pour l’octroi des

subsides litigieux.

b) Sur le plan fédéral, les aides à l'investissement sont régies par la

loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr;

RS 910.1). Elles comprennent les contributions à fonds perdus ainsi que les

crédits à l’investissement. La Confédération octroie des contributions et des

crédits à l’investissement afin notamment d’améliorer les bases d’exploitation

de sorte à diminuer les frais de production (art. 87 al. 1 let. a LAgr)

et d’améliorer les conditions de vie et les conditions économiques du monde

rural, notamment dans la région de montagne (art. 87 al. 1 let. b LAgr). Les

mesures individuelles prises au sein d’une exploitation bénéficient d’un

soutien à certaines conditions (art. 89 LAgr). La loi prévoit d’une part des

contributions dans les limites des crédits approuvés, notamment pour des

améliorations foncières (art. 93 al. 1 let. a LAgr), et la construction,

transformation et rénovation de bâtiments ruraux (art. 93 al. 1 let. b et 96

LAgr). D’autre part, la Confédération met à disposition des cantons des fonds

destinés à financer des crédits d’investissement pour des mesures collectives

et individuelles. Les cantons allouent, par voie de décision, des crédits

d’investissement sous la forme de prêts sans intérêts (cf. art. 105 LAgr). Ces

crédits d’investissement peuvent être accordés pour la construction, la

transformation ou la rénovation de bâtiments d’exploitation (art. 106 LAgr). Tel

est le cas en l’espèce des travaux litigieux.

c) Au niveau cantonal, les aides à

l'investissement (contributions à fonds perdus et crédits à l'investissement

sous forme de prêts sans intérêts) sont régies par des lois différentes.

La loi du 7

septembre 2010 sur l’agriculture vaudoise (LVLAgr ; RSV 910.3), règle dans le Canton de Vaud l'application de la loi fédérale sur l'agriculture et institue des

dispositions propres au canton (art. 1 al. 2 LVLAgr). Les "aides aux

investissements ruraux" sont régies par les art.

40.

ss LVLAgr. Selon l’art. 40 al. 1 LVLAgr, l'Etat

contribue au financement des besoins d'investissement

notamment par l'octroi et la gestion des crédits

d'investissement fédéraux (art. 105ss LAgr) (cf. art. 40 al. 1 let. b LVLAgr); l'établissement d'un régime cantonal de soutien

à l'investissement rural, (cf. art. 40 al. 1 let. c LVLAgr) et l'octroi des contributions aux

améliorations structurelles (art. 93 ss LAgr) dont dispose la loi sur les

améliorations foncières (cf. art. 40 al. 1 let. d LVLAgr). Les crédits à

l’investissement régis par la loi sont d’une part le FIA, constitué de fonds

publics fédéraux et cantonaux et le FIR, constitué de fonds publics cantonaux (art. 42 LVLAgr). Les FIA et FIR sont des

établissements de droit public dotés de la personnalité juridique indépendants

de l’administration cantonale (art. 41 al. 2 LVLAgr). Les conseils d’administration des FIA et FIR sont compétents pour

octroyer les crédits à l’investissement (cf. art. 48 et 54 LVLAgr). L’OCA

dispose de certaines compétences, notamment dans la gérance des crédits à l’investissement

(FIA/ FIR). Ses compétences résultent d’une délégation qui repose sur les art.

8, 41 al. 4 et 54 al. 1 let. b LVLAgr. En application des art. 41 et 54 al. 1

let. b LVLAgr, il peut notamment délivrer des autorisations anticipées pour des

prêts FIR.

Les contributions à fonds perdus en

matière d’améliorations foncières sont régies par la loi sur les améliorations

foncières dont le but consiste à améliorer les conditions d'exploitation ou

d'utilisation du sol, en vue de mettre celui-ci rationnellement en valeur (art.

1.

al. 1 LAF). Cette loi s’applique notamment aux terrains agricoles et aux

bâtiments ruraux selon les principes propres à chacun d’eux (art. 2 LAF). Selon

l’art 8 LAF, l’Etat peut encourager par des subventions la réalisation des buts

de la loi. Le Conseil d'Etat fixe par voie de règlement la liste des travaux

d'améliorations foncières qui peuvent bénéficier de subventions cantonales en

vertu de la loi (al. 2). Sur cette base, le Conseil

d’Etat a adopté le règlement du 18 novembre 1988 qui fixe les mesures

financières en faveur des améliorations foncières (RMFAF ; RSV.913.11.2).

Selon l’art. 1 al. 2 chif. 11 RMFAF, les construction, transformation,

rénovation de bâtiments d'exploitation, collectifs ou individuels, destinés à

loger le bétail consommant du fourrage grossier ainsi qu'à leurs bâtiments

connexes (stockage fourrage, hangar à machines, silos, etc.) peuvent être

subventionnés. Les subventions sont octroyées par le

chef du département. Cette compétence peut être déléguée au chef de service en

charge des améliorations foncières, à savoir le chef du SDT (division

améliorations foncières).

d) En résumé, le projet litigieux

qui porte sur la transformation d’un bâtiment d’une exploitation agricole peut

donner lieu à l’octroi de crédits à l’investissement (FIA/FIR) qui sont réglés

sur le plan fédéral par la LAgr (art. 105 ss LAgr) et sur le plan cantonal par

la LVLAgr (40 et ss LVLAgr). L’OCA dispose de certaines compétences dans l’octroi

des crédits à l’investissement (FIR). Ses compétences résultent d’une

délégation de tâches qui repose sur les art. 8, 41 al. 4 et 54 al. 1 let. b LVLAgr.

En application des art. 41 et 54 al. 1 let. b LVLAgr, il peut notamment

délivrer des autorisations anticipées pour des prêts FIR. S’agissant en

revanche des contributions cantonales à fonds perdus pour des ouvrages

d’améliorations foncières (8 ss LAF), elles sont réglées exclusivement par la loi

sur les améliorations foncières qui constitue une lex specialis par rapport à

la LVLAgr. L’autorité compétente pour les décisions relatives à l’octroi des

contributions fondé sur la LAF est, comme il a été exposé préalablement le chef

du SDT (sur délégation du chef du département, art. 12 LAF). Sur le plan

cantonal, il existe donc deux procédures distinctes qui régissent les aides cantonales

à l’investissement. La LVLAgr impose toutefois une obligation de coordination

entre ces procédures (cf. art. 9 al. 2 LVLAgr).

e) Les aides prévues par la LAgr,

LVLAgr et la LAF sont soumises à des conditions légales. Selon la LAgr, les contributions

peuvent être réduites ou refusées si le requérant viole la loi, ses

dispositions d'exécution ou les décisions qui en découlent (art. 170 al. 1 LAgr). L’ art. 31 de l’ordonnance d’application de la

LAgr (ordonnance sur les améliorations structurelles

dans l'agriculture [OAS, RS 913.1]) impose au requérant de mettre en chantier les travaux et de faire des

acquisitions uniquement lorsque la décision ou la convention relative à

l'octroi de l'aide à l'investissement est exécutoire et que l'autorité

cantonale compétente a accordé l'autorisation requise. L'autorité cantonale

compétente peut accorder une autorisation de mise en chantier ou d'acquisition

anticipée si l'attente de l'entrée en force de la décision comporte de graves

inconvénients. Cette autorisation ne donne toutefois pas le droit de prétendre

à une aide à l'investissement. L'autorité cantonale ne peut accorder

l'autorisation de mise en chantier ou d'acquisition anticipée qu'avec

l'approbation de l'office pour les projets bénéficiant d'un crédit

d'investissement supérieur au montant limite mentionné à l'art. 55 al. 2 OAS,

ou d'une contribution. Il n'est pas octroyé d'aide à l'investissement en cas de

mise en chantier ou d'acquisition anticipées sans autorisation écrite

préalable.

La LAF conditionne

le subventionnement des ouvrages ou mesures

d’améliorations foncières au fait que les travaux ne soient pas entrepris avant

l'autorisation de mise en chantier donnée par le département (cf. art. 11 al. 2

LAF). La LAF est plus précise, ou le cas échéant plus restrictive que la loi vaudoise sur les subventions du 22 février 2005 ([LSubv; RSV 610.15])

qui est une loi-cadre sur les subventions cantonales. L’art. 24 al. 3 LSubv prévoit

en effet que les travaux ou acquisitions antérieurs à

la demande de subvention, ou en cours lors du dépôt de cette dernière, ne

peuvent donner droit à une subvention. En tant que lex

specialis, la LAF peut toutefois prévoir des règles plus restrictives qui

correspondent d’ailleurs aux exigences du droit fédéral dans le domaine des

aides fédérales (cf. art. 170 LAgr en relation avec l’art. 31 OAS ; égal. art.

26.

de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur

les aides financières et les indemnités ([LSu; RS 616.1]).

Ainsi, en matière d’aides publiques

à l’investissement, tant le droit fédéral que cantonal imposent que les travaux

soient autorisés par l’autorité compétente avant qu’ils ne soient entrepris pour

pouvoir bénéficier de l’octroi de ces aides (cf. égal. FO.2000.0009 du 16

janvier 2002 consid 2).

f) En l’espèce, le recourant a déposé une demande de contributions à fonds perdus pour des travaux

de transformation de son rural (n° ECA 5058) auprès du SDT, division

améliorations foncières, en février 2011. Le recourant a alors été informé par l’autorité

intimée de la procédure à suivre. Il a en effet reçu un

document établi par le canton de Vaud qui décrit toutes les étapes et les

démarches à entreprendre pour l’obtention des aides publiques à l’investissement

(cf. supra let. C). La demande du recourant a également

été transmise en copie à l’OCA pour la procédure qui la concernait conformément

aux exigences de coordination entre les différentes procédures relatives aux

aides à l’investissement (cf. art. 9 LVLAgr). L’OCA a pour

sa part délivré le 22 mai 2012 une autorisation anticipée de commencer les

travaux de transformation du "bâtiment concerné. La portée de cette

autorisation est toutefois limitée à la procédure d’octroi de crédits à

l’investissement FIR pour laquelle cet office est au bénéfice d’une délégation

de compétence pour l’octroi d’une autorisation anticipée (cf. supra, consid. 2d).

Elle n’a en revanche aucune portée juridique dans la procédure d’octroi de

contributions à fonds perdus résultant de l’application de la LAF. En effet, le

SDT, division améliorations foncières, est seul compétent pour délivrer une

telle autorisation en application de l’art. 11 al. 2 LAF. Il incombait ainsi au

recourant d’obtenir du SDT une autorisation de mise en chantier avant qu’il

entreprenne les travaux pour lesquels il demande une subvention cantonale, ce

qu’il n’a en définitive pas fait. Le recourant admet en outre qu’il a été

dûment averti tant par l’OCA que par l’autorité intimée qu’il ne pouvait pas entreprendre

les travaux litigieux sans avoir obtenir au préalable l’autorisation de

celle-ci, sous peine de ne pas obtenir les subventions cantonales requises. Il

a également reconnu dans ses déterminations du 6 novembre 2013 savoir que le

SDT et l'OCA sont des institutions distinctes qui ont leurs compétences

propres. Le recourant était donc parfaitement informé des conséquences qui

résulteraient de la violation de son devoir de requérir l’autorisation du SDT,

division améliorations foncières, avant d’entreprendre les travaux en cause. Il

ne saurait dans ces conditions se fonder sur l’autorisation délivrée le 22 mai

2012.

par l’OCA pour prétendre à l’octroi des subventions litigieuses. Il devait

savoir que cette autorisation n’était pas suffisante et n’engageait pas

l’autorité intimée. Il ne peut dès lors se prévaloir de sa bonne foi pour

prétendre à l’octroi de subsides pour lesquels les exigences légales ne sont

pas remplies (art. 11 al. 2 LAF). Dans ces circonstances, il n’est pas nécessaire

pour l’issue de la présente cause d’examiner si le document remis au SDT par

l’OCA est suffisant pour établir l’équilibre financier du projet de

transformation litigieux conformément aux exigences de l’art. 11 al. 1 LAF

puisque le recourant ne remplit de toute façon pas les conditions de l’art. 11

al. 2 LAF.

g) Le recourant soutient également

que la décision attaquée serait disproportionnée parce que l’autorité intimée a

refusé d’octroyer tout subside sollicité alors qu’elle aurait pu selon lui

réduire le montant alloué.

En l’occurrence, la loi sur les

améliorations foncières ne laisse pas à l’autorité compétente d’alternative

entre la réduction ou la suppression des subsides en cas de violation de l’art.

11.

al. 2 LAF. Il résulte en effet du texte clair de cette disposition que le

requérant qui commence les travaux sans autorisation ne peut pas bénéficier des

subsides octroyés sur la base de cette loi. Ce grief est donc mal fondé.

h) Le recourant se plaint encore

d’une inégalité de traitement en se référant aux procédures prévalant en droit

de la construction. Ce grief est à l’évidence mal fondé. Sa situation n’est en effet

en rien comparable avec celle d’un propriétaire qui demande la régularisation

d’une construction entreprise sans autorisation. Une telle construction doit en

effet être autorisée même a posteriori si elle est conforme aux dispositions en

matière d’aménagement du territoire et aux règles de police des constructions. En

revanche, la LAF conditionne la faculté d’octroyer des subsides, à une

autorisation préalable de l’autorité compétente, qui n’a en l’espèce pas été

délivrée.

i) En définitive, la décision

attaquée qui refuse l’octroi de subsides parce que le recourant a commencé les

travaux sans être au bénéfice d’une autorisation délivrée par le SDT,

améliorations foncières, respecte le droit cantonal public (cf. art. 11 LAF) et

n’est pas contraire au principe de la bonne foi ni à celui de la

proportionnalité.

3.

Mal fondé, le recours doit être rejeté, ce qui

entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Le recourant, qui succombe,

supporte les frais de justice. Il n’y a pas lieu d’octroyer des dépens (cf.

art. 49, 55 et 56 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service du développement

territorial du 26 février 2013 est confirmée.

III.

Les frais de justice, arrêtés à 2'000 (deux

mille) francs, sont mis à la charge du recourant Eric Sonnay.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 24 janvier 2014

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.