Lexipedia

Décision

AF.2014.0002

CDAP - AF.2014.0002 - 2015-09-25 - BAUD c/ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne

25 septembre 2015Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne a été

créé par arrêté du Conseil d'Etat du 19 mars 1982. Il a pour but le remaniement

parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone

à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations

d'assainissement. A ce but initial ont été ajoutés l'étude, en collaboration

avec la Commune, des plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat et

l'équipement des terrains à bâtir inclus dans le périmètre du syndicat.

B.

Avec sa soeur Marguerite Chabloz, Jean-Louis

Baud est copropriétaire dans le périmètre du Syndicat de diverses parcelles

agricoles, comprenant notamment le centre d'exploitation agricole sur la

parcelle 521. Ces parcelles étaient précédemment propriété de Lina Baud,

décédée en 1990, qui a laissé pour héritiers Lucienne Baud (née en 1936),

Jean-Louis Baud (né en 1940) et Marguerite Chabloz (née en 1943). Par cession

en lieu de partage partiel en date du 16 janvier 2012, Jean-Louis Baud a acquis

la part de 3/8 de Lucienne Baud. Il est ainsi devenu propriétaire d'une part de

3/5 en propriété commune, communauté héréditaire, avec sa soeur Marguerite

Chabloz.

Bernard Baud, fils de Jean-Louis

Baud, est au bénéfice d'un bail à ferme agricole du 1er janvier 2006

passé (à l'origine) avec ses parents et portant sur une surface de 101'598

"ares" (il faut comprendre: "m²") comprenant notamment les bâtiments agricoles et l'habitation de la

parcelle 521. Bernard Baud loue en outre diverses parcelles à la commune du

Mont-sur-Lausanne selon contrats de bail à ferme des 27 septembre 2007 et 10

juin 2010.

C.

Du 11 janvier au 11 février 2013, le syndicat a

mis à l'enquête les objets suivants:

• extension du périmètre et adaptation du

sous-périmètre forestier;

• expropriation pour cause d’intérêt public;

• défrichement et reboisement;

• estimation et nouvel état;

• modification de l’avant-projet et projet

d’exécution des travaux collectifs et privés des terrains agricoles;

• modification de l’avant-projet et projet d’exécution

des travaux collectifs et privés des terrains à bâtir (à l’exception du secteur

Montenailles)

• avant-projet et projet d’exécution des travaux

collectifs et privés du secteur Montenailles;

• constatation des natures forestières dans le

secteur Montenailles;

• clé de répartition des frais des secteurs à

bâtir;

• délimitation des secteurs, clé de répartition du

bilan du syndicat entre les secteurs.

Le rapport technique de la

commission de classification expose notamment ce qui suit:

10 NOUVEL ETAT

10.1 Principes du remaniement parcellaire

avec péréquation réelle

Comme déjà dit plus haut, ce n’est pas un

mais deux remaniements parcellaires soumis à péréquation réelle, distincts et

indépendants, qui sont réalisés à l’intérieur du périmètre général.

Le remaniement le plus important est celui

du sous-périmètre principal, 428 ha soumis à péréquation (zone sans affectation

spéciale à l’AE) dont 32 ha sont affectés à la construction au NE. C’est donc

environ 8% de la surface soumise à péréquation qui est affectée à la

construction au NE. A noter que le maximum légal est de 10% (LATC art. 53

alinéa 2). Par l’effet de la double estimation des terres à l’AE et au NE, il

résulte que la valeur totale NE des terrains soumis à péréquation est 2.977

fois plus grande que la valeur totale de ces mêmes terrains à l’AE.

Ce rapport de 2.977 est le coefficient de

péréquation du sous-périmètre principal, en d’autres termes il s’agit du

coefficient multiplicateur appliqué aux valeurs AE (valeur agricole et

convenance à bâtir) pour obtenir les prétentions NE.

Le second remaniement concerne le

sous-périmètre EGDM, beaucoup plus petit puisqu’il couvre une surface de 32 ha

soumise à péréquation (zones villas, industrielle et de ver dure à l’AE) dont

18 ha sont affectés en zone agricole au NE et 14 ha confirmés en zones à bâtir

avec une nouvelle affectation. Il en résulte que la valeur totale NE des

terrains soumis à péréquation est égale à 0.902 fois la valeur totale de ces

mêmes terrains à l’AE. A noter que le SP EGDM ne compte que 12 propriétaires.

Ces derniers n’ont pu revendiquer des attributions NE qu’à l’intérieur de ce

sous-périmètre. La raison de cette restriction réside dans le statut différent

des terrains à l’AE entre les deux sous-périmètres. A l’inverse, les membres du

sous-périmètre principal n’ont pas pu faire de voeux dans le sous-périmètre

EGDM.

Sous-périmètre

Sous-périmètre

principal

EGDM

Valeur de la

surface soumise à péréquation, à l’ancien état

25’400’000.-

33’399’000.-

Valeur de la même

surface au nouvel état

75’615’000.-

30’243’000.-

Coefficient de

péréquation théorique

2.977

0.906

Coefficient de

péréquation utilisé

2.946

0.902

Tableau 3: Calcul des coefficients de

péréquation

Les coefficients de péréquation utilisés

sont inférieurs aux coefficients théoriques afin d’obtenir un bilan des soultes

foncières positif (en faveur du Syndicat), ce qui permet de compenser le bilan

des soultes des valeurs passagères qui est lui négatif (à charge du Syndicat).

D.

Par lettre du 8 février 2013, une réclamation a

été formulée par l'avocat des recourants, qui déclarait agir "en qualité

de conseil des propriétaires en commun Baud, p.a. M. Jean-Louis Baud, et de

l'exploitant Bernard Baud". Entre autres griefs, la réclamation invoquait

les principes d'égalité et de proportionnalité pour demander l'attribution

d'une surface plus importante de terrain agricole.

E.

La commission de classification a statué par

décision du 16 décembre 2013. Elle a notamment modifié l'attribution en

augmentant la surface de terrain agricole. Du compte de l'ancien état (AE) et

du tableau comparatif avec le nouvel état (NE), modifiés, résulte la situation

suivante (la "zone attenante", entourant les bâtiments existants, ne

profite pas du coefficient de péréquation):

sous-périmètre

surface technique ancien

état

prétention issue de

l'ancien état

surface

nouvel état

valeur

nouvel état

agricole

98 521 m²

1 918 885 fr.

152 338 m²

556 294 fr.

forêt

2550 m²

2550 fr.

3 637 m²

1722 fr.

zone attenante

2500 m²

50 003 1 377 249

fr.fr.

2 503 m²

50 052 fr.

terrain à bâtir

0 m²

0 fr.

36 742 m²

1 377 249 fr.

103 571 m²

1 971 438 fr.

195 220 m²

1 985 317 fr.

On constate ainsi que la surface de

terrain agricole du chapitre cadastral de la communauté héréditaire augmente

d'environ 54 %. Les surface agricoles des parcelles contiguës au centre

d'exploitation (2839, 2840 avec la zone attenante, 2834, 2822) totalisent 106'688

m². Le reste de la surface

agricole du nouvel état se trouve en Manloud (NE 2852, 33727 m²) et en Fougères (NE 3221, 14423 m²).

F.

Par acte du 29 janvier 2014, Jean-Louis Baud et

son fils Bernard Baud ont recouru contre cette décision. Ils exposent qu'une

trentaine d'hectares de terres agricoles propriété de la Commune du

Mont-sur-Lausanne sont à répartir entre les exploitants et qu'ils sont les

seuls à pouvoir être considérés comme tels. Ils contestent l'attribution de la

parcelle NE 1852 sise en Manloud, qui n'est pas organiquement rattachée au

domaine, et demandent à la place l'attribution de terrain agricole en

contiguïté de la parcelle jouxtant le centre d'exploitation. Ils se plaignent

de recevoir trop de terrain à bâtir par rapport à ce que reçoivent les

non-exploitants, ce qui entraînerait selon eux une diminution de leur

exploitation qui passerait de 20 ha à 15 ha seulement.

La commission de classification

s'est déterminée sur le recours le 4 mars 2014 en concluant à son rejet. Au

sujet de la légitimation des recourants, la commission de classification expose

que Bernard Baud n'est pas propriétaire et n'a donc formellement pas la qualité

pour agir.

Le tribunal a tenu audience au Mont-sur-Lausanne

le 5 mai 2015 en présence des recourants assistés de leur conseil ainsi que des

représentants de la commission de classification et du comité de direction du

syndicat.

Interpellés au sujet de leur

qualité pour recourir, les recourants ont exposé que la soeur de Jean-Louis

Baud, Marguerite Chabloz, n'avait pas souhaité recourir mais que Jean-Louis

Baud était le propriétaire majoritaire de l'hoirie.

Le tribunal a procédé à une

inspection locale en présence des parties.

Il a approuvé les considérants du

présent arrêt par voie de circulation.

Considérants

1.

Au regard de l'art. 75 let. a LPA-VD, la qualité

pour recourir contre la décision de la commission de classification doit être

reconnue à toute personne qui a pris part à la procédure devant cette autorité,

qui est atteinte par cette décision et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En l'occurrence, les deux recourants

Jean-Louis Baud et Bernard Baud ont procédé devant la commission. Comme la

réclamation déposée devant cette autorité désigne les auteurs de cet acte de

manière ambiguë voire incomplète, on ignore si Marguerite Chabloz doit être

considérée comme ayant également procédé. Il est certain en revanche qu'elle

n'a pas recouru: d'après les explications des recourants, elle a même

expressément renoncé à le faire.

Le domaine agricole appartient à

une communauté héréditaire actuellement composée de Jean-Louis Baud et de sa

soeur Marguerite Chabloz ; leurs quotes-parts successorales s'élèvent

respectivement à 5/8 et 3/8. Jean-Louis Baud se prétend habilité à recourir à

raison de ses droits et intérêts de propriétaire en main commune, et de sa

quote-part majoritaire dans la communauté.

2.

La jurisprudence de la Commission centrale des

améliorations foncières, qui a précédé le Tribunal administratif puis la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal, considérait de manière

constante que pour l'exercice des droits communs, les membres de l'hoirie ne

peuvent agir qu'ensemble, à l'unanimité (art. 653 al. 2 CC; prononcés

Favre-Dutoit c/ Syndicat de Villars-le-Terroir du 8 février 1968; Genoud c/

Syndicat AR no 12 du 29 janvier 1969; Genton d/ Syndicat AR no 22 du 26 janvier

1976; Mignot c/ Syndicat de Saint-Georges du 24 novembre 1980). Un héritier

peut certes agir individuellement en cas d'urgence mais l'urgence passée,

l'héritier doit, en cas de divergences entre les héritiers, demander la

désignation d'un représentant de la communauté héréditaire (art. 602 al. 3 CC;

prononcé Genton précité).

Cette solution est conforme au

droit fédéral. En règle générale, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,

les membres d'une communauté héréditaire sont des consorts nécessaires et ils

ne peuvent pas agir en justice séparément, mais seulement conjointement, pour

faire valoir des droits ou élever des prétentions qui appartiennent à la

communauté. Néanmoins, lorsqu'une décision administrative impose des charges ou

des obligations nouvelles à la communauté, une atteinte personnelle et un

intérêt digne de protection sont reconnus à chacun de ses membres

individuellement, de sorte que chacun d'eux a qualité pour recourir séparément

contre cette décision. Lorsque le recours est susceptible d'exercer une

influence défavorable aux intérêts de la communauté, les coïndivis doivent au

contraire procéder conjointement; le recours qui n'est pas exercé par tous est

alors irrecevable (ATF 116 Ib 447 consid. 2b p. 450, relatif à l'art. 103 let.

a aOJ). Dans cette affaire, l'autorisation de morcellement réclamée par deux

des héritiers était susceptible d'entraîner, à la charge de tous les héritiers,

l'obligation de restituer les subsides d'amélioration foncières; le recours des

deux héritiers requérants contre le refus de l'autorisation a été déclaré

irrecevable. Inversement, en cas de violation du principe de l'action commune,

un héritier agissant seul a qualité pour contester l'autorisation de

fractionnement délivrée (à tort) à la requête de certains héritiers seulement (2C_747/2013

du 8 septembre 2014).

La décision présentement attaquée

délimite les surfaces que la communauté héréditaire recevra au nouvel état du

remaniement parcellaire. Certes, elle consacre la perte de certaines des

surfaces que la communauté détenait à l'ancien état, mais elle apporte d'autres

surfaces en contrepartie. Il ne s'agit donc pas d'une décision imposant simplement

des charges ou des obligations nouvelles à la communauté. Le recours tend à une

modification de la délimitation au nouvel état, en ce sens que certaines des

surfaces nouvelles soient échangées contre d'autres. Il implique en particulier

une modification du choix, que le syndicat laisse aux propriétaires dans une

certaine mesure, entre l'attribution de terrain à bâtir et l'attribution de

terrain agricole.

Aucun membre d'une communauté

héréditaire n'a le pouvoir d'aliéner un bien commun sans le concours de tous

ses coïndivis, cela quelle que soit la contrepartie que l'acte juridique est

censé apporter à la communauté. On ne peut donc pas reconnaître à Jean-Louis

Baud le pouvoir de renoncer seul, sans le concours de sa soeur Marguerite

Chabloz, à certaines des surfaces que la décision attaquée attribue à leur

communauté, cela quelles que soient les autres surfaces à obtenir par celle-ci

en cas de succès du recours. Celui-ci est par conséquent irrecevable en tant

qu'il est exercé par Jean-Louis Baud agissant seul, quelle que soit

l'importance de sa part indivise dans la communauté héréditaire.

3.

Reste à examiner si Bernard Baud peut se faire

reconnaître la qualité pour recourir à titre individuel.

Sa qualité d'héritier potentiel d'une

part au chapitre cadastral de l'hoirie ne lui confère pas - il ne le prétend

d'ailleurs pas - qualité pour recourir (v. p. ex. AC.2006.0028 du 4 mai 2006,

qui dénie la qualité pour recourir contre un plan d'affectation à celui qui n'a

pas d'autres relations avec une parcelle concernée que la possibilité d'hériter

de cette dernière au décès de l'actuel propriétaire).

4.

Bernard Baud se prétend habilité à recourir à

raison de ses droits et intérêts de fermier.

a) Il faut bien voir que les

intérêts du fermier peuvent entrer en contradiction avec ceux du bailleur

propriétaire, notamment dans le cadre d'un remaniement parcellaire et en

particulier lorsque comme en l'espèce, le litige porte sur l'attribution de

terrain agricole dans le nouvel état alors que les propriétaires ont dans une

certaine mesure le choix entre l'attribution de terrain à bâtir ou de terrain

agricole. Dès lors que la jurisprudence dénie la qualité pour recourir à

l'héritier qui agit seul dans une situation de divergence d'avec ses

cohéritiers, on peut se demander s'il se justifie de reconnaître au fermier la

qualité pour contester, contre l'intérêt de son bailleur, l'attribution d'un

nouvel état de propriété qui n'est pas contesté par le propriétaire membre du

syndicat.

b) En matière de droit des

constructions, la jurisprudence retient qu'en règle générale, si un

locataire et un bailleur ont un différend au sujet des qualités ou de

l’aménagement de la chose louée, des prescriptions du droit privé sont

applicables et la juridiction compétente est celle qui traite des litiges

concernant les baux. On peut néanmoins concevoir qu’un locataire invoque la

violation de règles du droit public, en relation avec un projet de construction,

sans prétendre que le propriétaire ne tiendrait pas ses engagements

contractuels; dans ce cas, le recours du locataire contre le permis de

construire est recevable pour autant que son admission puisse procurer au

locataire un avantage pratique qu’il n’obtiendrait pas devant la juridiction

civile (AC.2014.0114 du 17 septembre 2014; AC.2011.0201 du 28

mai 2013). Cela présuppose l'existence d'un contrat de bail en vigueur;

ainsi, le locataire d'un bâtiment voué à la démolition a

qualité pour recourir tant que son bail n'a pas été résilié (AC.2014.0114 précité, consid. 1 in fine; la

question a été laissée indécise lorsque le bail est résilié mais que le

propriétaire s'est seulement engagé à proposer en priorité la conclusion

d'un bail pour l'un des nouveaux appartements: AC.2011.0201

précité). En matière d'améliorations foncières en particulier, la jurisprudence

retient que le fermier dont le bail a été dénoncé pour l'entrée en vigueur du

nouvel état n'a pas qualité pour contester les attributions au nouvel état du

propriétaire des bien-fonds affermés (AF.1998.0010 du 25 mars 1999; moins

clair: AF.2001.0009 du 12 octobre 2001).

En matière d'aménagement du

territoire, un arrêt du Tribunal fédéral a reconnu au fermier la qualité pour

attaquer un plan d'affectation par lequel une parcelle affermée était

transférée de la zone agricole à la zone à bâtir. Le plan n'exerçait

directement aucune influence sur le bail à ferme agricole, mais dans

l'hypothèse où celui-ci serait résilié par le bailleur, le classement en zone à

bâtir aurait pour effet que le fermier se trouverait légalement privé de la

possibilité d'en obtenir éventuellement la prolongation par le juge (ATF 117 Ia

303.

consid. 3 p. 305, relatif à l'art. 88 aOJ; le Tribunal fédéral s'est référé

à l'ancien art. 27 al. 2 let. e aLBFA.

Ainsi, la qualité pour recourir du

fermier ne peut être reconnue que si et dans la mesure où il peut se prévaloir

d'un contrat de bail.

c) En matière d'améliorations

foncières, la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2)

contient la disposition spéciale suivante:

"Art. 20 Réunion parcellaire

1.

Si

des immeubles affermés sont compris dans une réunion parcellaire, un

remaniement parcellaire de terres agricoles ou un regroupement de terres

affermées et que le mode d'exploitation subisse de ce fait une modification

notable, chacune des parties a le droit de résilier le bail par écrit avant

l'entrée en vigueur des nouvelles conditions d'exploitation.

2.

Dans ce cas, la résiliation anticipée du bail ne donne pas droit

à une indemnité.

Comme le relève le commentateur de

l'ancien art. 296 CO (dont est issu l'art. 20 LBFA: v. FF 1982 I 293), le

bailleur, par l'effet du remaniement, perd certaines parcelles et en acquiert

d'autres, ce qui a en général bénéfique pour l'exploitation; l'art. 20 LBFA

permet toutefois à chacune des parties de résilier le bail si le remaniement

est préjudiciable à l'exploitation ou en modifie les conditions, par exemple en

cas de remaniement opéré en relation avec des grands travaux (Claude Reymond,

Traité de droit privé suisse VII 1, p. 260). L'art. 20 LBFA vise en particulier

l'hypothèse où des parcelles isolées les unes des autres, précédemment affermées

à différents fermiers, se trouvent réunies dans le nouvel état de propriété: il

faut alors que la nouvelle parcelle puisse être affermée à un seul fermier car

son affermage à plusieurs fermiers mettrait à néant le bénéfice de la réunion

parcellaire (Benno Studer et al., Das landwirtschaftliche Pachtrecht, 2014, p.

298/299, n° 427). Un auteur préconise d'ailleurs de conférer aux autorités du

remaniement la compétence de redistribuer également les affermages (Friedrich,

Die Stellung des Pächters in der Güterzusammenlegung nach kommenden Recht, in:

Communications de droit agraire 1984, p. 1 ss, spéc. p. 4 s).

En droit vaudois, la date de la mise

en culture, fixée par les autorité du remaniement, est communiquée aux propriétaires

avec un avis qui mentionne les différentes conditions ou restrictions apportées

à la mise en culture; cet avis a force obligatoire pour les propriétaires, qui

sont invités à informer leurs fermiers (art. 67 LAF). Cet avis impliquant

l'interdiction de continuer à cultiver l'ancien état, sa communication par le

propriétaire au fermier entraîne que la résiliation du bail pour la date de la

mise en culture est la règle pour les terres remaniées. A la connaissance du

tribunal, il en résulte qu'aux yeux des praticiens des améliorations foncières

s'impose l'adage "le remaniement rompt le bail"; il arrive d'ailleurs,

malgré l'absence d'une compétence légale, que les organes du syndicat soient

consultés sur la nouvelle répartition des affermages, notamment pour les terres

en mains des collectivités locales.

En l'espèce, le recourant Bernard

Baud est titulaire d'un bail à ferme portant sur une surface de 101'598 m² qui correspond sensiblement à l'ancien état (sans la forêt

apparemment) de la communauté héréditaire. Celle-ci reçoit au nouvel état une

surface agricole de 106'688 m²

autour du centre d'exploitation, et au total de 152 338

m², ce qui représente une augmentation de 54 % obtenue par l'effet du

coefficient de péréquation, conjugué avec une attribution moindre de terrain à

bâtir. Force est ici de constater que Bernard Baud ne peut se prévaloir de la

qualité de bailleur que pour les 101'598 m² qu'il a

pris à bail selon contrat du 1er janvier

2006.

Indépendamment du fait que la mise en culture

impliquera la fin de ce bail, du moins pour les terrains perdus par la

communauté héréditaire, la surface précédemment louée est largement couverte

par le nouvel état agricole proche du centre d'exploitation. Pour contester le

nouvel état et demander l'attribution de terrain agricole supplémentaire à

proximité du centre d'exploitation, Bernard Baud ne peut élever aucune

prétention, fondée sur le contrat de bail à ferme, sur la surface

supplémentaire qui reviendrait à la communauté héréditaire qui est la seule

propriétaire membre du syndicat et bénéficiaire de la péréquation réelle. Il

n'y a donc pas lieu de lui reconnaître la qualité pour recourir au-delà de la

mesure définie par le contrat de bail, promis d'ailleurs à la résiliation. La

situation de Bernard Baud n'est finalement pas différente de celle qu'il a

comme héritier potentiel ou de celle d'un tiers exploitant qui convoiterait

l'exploitation des surfaces supplémentaires revenant à l'hoirie. Sans doute la

solution peut-elle paraître rigoureuse en regard des liens de famille unissant

le fermier aux propriétaires mais il faut bien voir que reconnaître la qualité

pour recourir à Bernard Baud lui permettrait notamment de contester également

le nouvel état attribué à d'autre bailleurs, comme en l'espèce celui de la

Commune du Mont, à qui il loue également du terrain. Admettre la qualité pour

recourir du fermier au-delà de la mesure du bail existant - alors que celui-ci

sera rompu en pratique lors de la mise en culture - reviendrait à étendre à

l'excès la voie du recours contre le nouvel état.

5.

Vu ce qui précède, il y a lieu de déclarer le

recours irrecevable également en tant qu'il émane de Bernard Baud. Dans ces

conditions, le tribunal peut se dispenser de donner à Marguerite Chabloz

l'occasion d'exercer son droit d'être entendu et il n'est pas nécessaire non

plus d'élucider l'éventuelle divergence d'intérêt qui pourrait séparer les

héritiers quant à la nature, agricole ou à bâtir, du nouvel état.

Un émolument est mis à la charge des

recourants, qui n'ont pas droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs

est mis à la charge de Jean-Louis Baud et Bernard Baud, solidairement entre

eux.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 25 septembre 2015

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.