CDAP - AF.2021.0001 - 2021-07-01 - Syndicat d'améliorations foncières des Monts-de-Pully/Département des institutions et du territoire

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1er juillet

2021

Composition

M. Serge Segura, président; M. François Kart et M. Pascal

Langone, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourant

Syndicat

d'améliorations foncières des Monts-de-Pully,

p.a. A.________, à Pully, représenté par Me Alain THÉVENAZ, avocat,

à Lausanne

Autorité intimée

Département des institutions et du

territoire,

représenté par Direction générale

du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne

Objet

Recours Syndicat d'améliorations foncières des

Monts-de-Pully c/ décision du Département des institutions et du territoire

du 14 décembre 2020 prononçant sa dissolution et fixant un délai au 30

juin 2022 pour la clôture de sa liquidation

Vu les faits suivants:

A.

Le Syndicat d'améliorations foncières des Monts-de-Pully (ci-après : le

SAF ou le syndicat) a été constitué en juin 1983. Selon l'art. 3 de ses statuts,

il a pour but la participation à l'élaboration du plan d'extension des Monts-de-Pully

(let. a), le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone

agricole liée à une zone à bâtir (let. b) et la construction des équipements

agricoles et urbains (let. c).

B.

Le périmètre du SAF comporte l'ensemble des parcelles sises sur le territoire

de la commune de Pully et situées au nord de la route des Monts de Lavaux. Ces

parcelles sont bordées par la commune de Lausanne à l'Est, la commune de Savigny

au Nord et la commune de Belmont-sur-Lausanne à l'Ouest.

C.

Après l'échec en votation populaire d'un premier plan des zones en

décembre 1988, un nouveau projet de Plan général d'affectation des

Monts-de-Pully et un Plan partiel d'affectation pour le Hameau des Trois-Chasseurs

ont été présentés par la Municipalité de la commune de Pully (ci-après : la

municipalité). Ces plans, adoptés par le Conseil communal de la commune de

Pully le 11 octobre 2000 et approuvés par le Département des infrastructures le

16 juillet 2002, ont fait l'objet d'un recours auprès de l'ancien Tribunal administratif.

Par arrêt du 25 octobre 2004 (AC.2002.0139), cette autorité a annulé les

décisions rendues et renvoyé la cause aux autorités intimées pour nouvelle

décision.

Les plans précités ont finalement à nouveau été

approuvés, sans modification, par le Conseil communal de Pully le 11 février

2009. Ils ont alors été transmis au Service du développement territorial (SDT;

aujourd'hui Direction générale du territoire et du logement – DGTL) en vue de

leur approbation.

Par courrier du 10 juillet 2009 à la municipalité,

le SDT a indiqué notamment ce qui suit :

"[…]

Nous donnons suite à votre envoi

du 8 juin 2009 dans lequel vous soumettez à l'approbation et la mise en vigueur

du chef du département les documents cités en titre [ndr les plans mentionnés plus

haut].

En l'état, il ne nous est pas

possible d'accéder à votre demande.

D'un point de vue formel, d'une

part, votre demande n'est pas conforme avec le principe de coordination entre

aménagement du territoire et aspects fonciers. Ce principe issu de l'article 55

LATC implique que les aspects fonciers soient réglés avant l'approbation (et

donc a fortiori avant la mise en vigueur) et non le contraire, comme cela était

le cas avec l'ancien article 70 LATC. Or d'après la dernière phrase du deuxième

paragraphe de votre courrier, c'est cette dernière option que vous avez

choisie.

D'autre part, le PGA prévoit la

constitution d'une zone intermédiaire destinée "à l'extension du hameau

des Trois-Chasseurs". Aujourd'hui, nonobstant le maintien du PPA pour ce

hameau, considéré comme un coup parti, nous ne pouvons accepter une telle

dérogation aux principes du Plan directeur cantonal (PDCn) dans ce secteur.

Selon la stratégie A "Coordonner mobilité, urbanisation et

environnement" et celle ayant pour but de "renforcer la vitalité des

centres" (Stratégie B), le PDCn n'autorise pas une telle "réserve à

bâtir" aussi isolée de l'agglomération.

Par conséquent, la coordination de

la démarche foncière (syndicat AF) et celle de la planification doit être

poursuivie, maintenant que le syndicat AF a pris un nouveau départ. Nous

joignons à notre courrier un schéma de coordination des procédures pour une

bonne compréhension et vous informons que nous conservons les documents transmis.

[…]"

A la suite de ce courrier, le SAF a repris ses

travaux.

D.

Le 28 mai 2014, le SAF a interpellé le SDT quant à l'impact de

l'introduction des nouvelles dispositions de la loi fédérale du 22 juin 1979

sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), entrées en vigueur le 1er

mai 2014. Par courrier du 20 février 2015, le service cantonal a notamment

exposé ce qui suit :

"[…]

Les territoires concernés par la

demande du Syndicat sont aujourd'hui colloqués en zone agricole. Au regard de

l'article 52a, alinéa 2, lettre a, OAT, entrées [sic] en vigueur le 1er

mai 2014, toute nouvelle surface affectée en zone à bâtir qui empiète sur la

zone agricole, doi[t] être compensée simultanément par un déclassement d'une

surface équivalente. Dès lors, la création d'une zone à bâtir sur le territoire

des Monts-de-Pully devra répondre à cette exigence en proposant un déclassement

d'une zone à bâtir d'une surface équivalente.

Par ailleurs, la plus grande

partie du territoire du PGA des Monts-de-Pully et du PPA Hameau des Trois-Chasseurs,

hormis l'aire forestière et divers DP, est classée en surface d'assolement (SDA).

Dès lors, l'article 30 OAT s'applique en surplus et notamment son alinéa b qui

stipule que "les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale

selon l'état des connaissances." (Le classement de SDA en zone à bâtir oblige

la création de zones de forte densité).

Au vu de ce qui précède, le

Syndicat ne peut pas poursuivre sa mission sur les bases établies en 2000, sans

remplir les exigences des nouvelles dispositions de la LAT et de l'OAT, entrées

en vigueur le 1er mai 2014.

[…]"

Une séance de coordination entre le SAF et le SDT a

eu lieu le 10 mars 2016. Les discussions ont porté en substance sur la

possibilité de réaliser les buts du SAF tels que définis par les statuts ainsi

que la position du SDT. Les représentants de ce service ont indiqué que les

parcelles des Monts-de-Pully correspondaient à des surfaces d'assolements (SDA)

et que les nouvelles dispositions de la LAT et le PDCn impliquaient que ces

terrains n'étaient pas urbanisables et n'avaient aucun potentiel de croissance.

L'aménagement souhaité n'était d'ailleurs pas conforme au PDCn déjà dans sa

teneur de 2008. S'agissant des frais engagés, les représentants du SAF ont

indiqué qu'ils estimaient que la responsabilité de l'Etat, ou de la Commune de

Pully, pouvait être engagée. En particulier, ils évoquaient que l'ancien chef

du SDT avait validé la poursuite des travaux du SAF, ce qui avait poussé ce

dernier à les reprendre. A la suite de cette séance, la commission de

classification du syndicat a indiqué, par courrier du 25 avril 2016 au chef du

SDT, que le SAF attendait une décision officielle relative aux thèmes abordés,

détermination qui serait traitée lors de la prochaine assemblée générale des

propriétaires. Le 9 mai 2016, le chef du SDT a confirmé à la commission que

l'affectation prévue des terrains des Monts-de-Pully n'était conforme ni aux

dispositions de la LAT ni au PDCn, ces terrains étant à l'extérieur du

territoire urbanisé et qu'elle consommerait une quantité importante de SDA sans

que cela fût indispensable pour l'accueil de nouveaux habitants dans les quinze

prochaines années.

Par courrier du 13 mai 2016, le conseil du SAF a

requis auprès du chef du SDT que le Département du territoire et de l'environnement

(DTE, aujourd'hui Département des institutions et du territoire – DIT) rende

une décision formelle en constatation de droit, sujette à recours, portant sur

les secteurs appartenant au périmètre du SAF pouvant être qualifiés de zones

constructibles, sur les secteurs devant être considérés comme des surfaces d'assolement,

sur la limitation de la croissance du nombre d'habitants dans le cadre de

l'élaboration du plan partiel d'affectation du Hameau des Trois-Chasseurs, sur la

possibilité de déroger aux limitations de croissance prévue dans le PDCn, ainsi

que sur la possibilité pour le DTE d'approuver une planification qui dérogerait

au PDCn s'agissant de l'augmentation de la population. Dans sa réponse du 2 juin

2016, le chef du SDT a renvoyé le SAF à s'adresser à la Commune de Pully, compétente

en matière de planification. Il précisait toutefois que la planification

envisagée dans le courrier du 13 mai 2016 n'était, de son point de vue, ni

conforme à la LAT ni au PDCn.

E.

Le 29 juin 2016, s'est tenue une assemblée générale des propriétaires du

SAF lors de laquelle a notamment été abordée la question du futur du SAF, sa

dissolution ainsi que la question de la responsabilité du comité, de la

commission de gestion du SAF, de l'Etat ou de la Commune de Pully en lien avec

les frais engagés depuis 2009.

F.

Par courrier du 20 octobre 2016 au chef du SDT, le SAF, par son conseil,

a exposé en substance que les travaux entrepris depuis 2009 avaient engendré

des investissements et dépenses pour un montant total de 551'149 fr. 85.

Ceux-ci s'avéraient inutiles au regard de l'impossibilité pour le département

d'approuver les plans. Au vu des assurances données par les services de l'Etat

depuis 2009, alors même que le Plan directeur cantonal (PDCn) entré en vigueur

le 1er août 2008 ne permettait en fait pas la réalisation du projet, le SAF estimait

que l’Etat était responsable du dommage subi.

Le 4 novembre 2016, le SDT lui a répondu que le

courrier était transmis au Service juridique et législatif (SJL, aujourd'hui

Direction générale des affaires institutionnelles et des communes – DGAIC), comme

objet de sa compétence.

Le conseil du SAF a sollicité par courrier du 17

novembre 2016 une rencontre avec le chef du SDT afin d'avancer dans le règlement

du litige, ceci en vue de l'assemblée générale des propriétaires qui devait se

tenir au mois de décembre 2016. Ce courrier a à nouveau été transmis au SJL,

selon l'information adressée par le SDT au conseil du SAF le 24 novembre 2016.

Une assemblée générale extraordinaire des

propriétaires du SAF s'est tenue le 8 décembre 2016. La question des négociations

avec le SDT sur la situation du SAF et des frais engendrés a été abordée.

Par courrier du 12 janvier 2017 adressé aux Chefs du

DTE et du Département de l'économie et du sport (DES, aujourd'hui Département

de l'économie, de l'innovation et du sport – DEIS), le SAF a exposé la

situation et a sollicité une rencontre avec les Conseillers d'Etat. Cette

demande a été appuyée par un courrier de la municipalité du 18 janvier 2017.

Le 27 janvier 2017, la Cheffe du DTE a répondu en indiquant qu'au vu des informations

données par le SDT par le passé, elle n'estimait pas qu'une rencontre fût

nécessaire et invitait le SAF à s'adresser au SDT pour la suite.

G.

Le 5 février 2018, le SDT a écrit au comité du SAF que les modifications

de la LAT, concrétisées dans la 4ème adaptation du PDCn, rendaient

impossible la réalisation des buts du syndicat et que la question de sa

dissolution se posait. Dans la mesure où les membres du SAF avaient renoncé à

convoquer une assemblée générale pour traiter de cette question, le SDT indiquait

que le département allait décider de la dissolution du syndicat et de la

répartition des frais engagés. A cette fin, il requerrait notamment la production

de différents documents.

Un projet de décision relatif à la dissolution a été

adressé par le SDT le 6 septembre 2019. Le SAF, par son conseil et après

avoir tenu une assemblée générale des propriétaires le 3 décembre 2019 portant

notamment sur cette question, s'est déterminé le 31 janvier 2020 et s'est

opposé à sa dissolution au motif que le projet ne contenait aucune proposition

de prise en charge par l'Etat des dommages subis en raison des frais engagés

depuis plusieurs années. Il requerrait en outre d'être entendu par la Cheffe du

Département du territoire et de l'environnement (DIT). Les déterminations

comprenaient en outre des commentaires quant à l'état de fait retenu dans le

projet de décision ainsi qu'une estimation du préjudice subi qui se montait alors

à 639'993 fr. 75.

Le 4 mai 2020, les représentants du SAF ont été reçus

par la Cheffe du DIT.

H.

Le 14 décembre 2020, la Cheffe du DIT (ci-après : l'autorité intimée) a

rendu une décision dont le dispositif est notamment le suivant :

"

1. Le

Syndicat d'améliorations foncières des Monts-de-Pully est dissous.

2. La

mention du SAF au Registre foncier est corrigée en ce sens que le SAF des

Monts-de-Pully est en liquidation.

3. Le

reliquat est réparti au prorata des avances versées au syndicat par les

propriétaires au titre de versements anticipés.

4. L'assemblée

générale du syndicat désigne dans les deux mois qui suivent l'entrée en force

de la présente décision les personnes qui se chargeront de procéder à la

liquidation et leur accorder[a] les pouvoirs nécessaires à cette fin. Le

syndicat communique au département le nom des liquidateurs désignés.

5. En

cas de non-respect du chiffre 4 ci-dessus, le Département des institutions et

du territoire désigne les liquidateurs.

6. La

liquidation devra être terminée au plus tard le 30 juin 2022.

7. Le

dispositif de la présente décision est publié dans la Feuille des avis officiels

du Canton de Vaud."

Les chiffres 8 à 10 du dispositif concernent les

émoluments, les voies de droit et la communication de la décision.

Faits

I.

Par acte de son conseil du 1er février 2021, le SAF

(ci-après : également le recourant) a déféré la décision précitée auprès de la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et conclu,

avec suite de frais et dépens, à son annulation.

L'autorité intimée, par la DGTL, s'est déterminée le

31 mars 2021.

Le recourant a déposé des déterminations complémentaires

le 23 avril 2021.

Les arguments des parties seront repris, autant que

nécessaire, dans la partie en droit ci-dessous.

J.

Le Tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie

de circulation.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Un recours est ouvert auprès du Tribunal cantonal contre la décision

querellée, prise en application de la loi du 29 novembre 1961 sur les

améliorations foncières (LAF; BLV 913.11) qui ne prévoit pas de voie de recours

spécifique (cf. art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours, déposé dans le délai de 30

jours – suspendu durant les féries (art. 96 al. 1 let. c LPA-VD) – par le SAF,

directement touché par la décision, respecte en outre les conditions de forme

(art. 77, 79, et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le

fond.

2.

La décision dont est recours porte principalement sur la dissolution du

SAF. Il importe ainsi de décrire le cadre juridique de la décision attaquée.

a) Un syndicat d'améliorations foncières au sens de

la LAF est une corporation de droit public qui peut notamment être constituée

par une communauté de propriétaires au sens de l'art. 703 du Code civil suisse

du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) lorsque celle-ci est seule en mesure d'exécuter

une amélioration foncière (art. 20 LAF). Après adoption de ses statuts et désignation

de ses organes, le syndicat est constitué et acquiert de plein droit la personnalité

de droit public, l'entreprise devenant alors obligatoire pour tous les

propriétaires de fonds intéressés et pour tous les autres titulaires de droits

réels ou personnels sur ces fonds (art. 26 LAF).

Corporation de droit public, le syndicat d'améliorations

foncières n'est cependant pas assimilable à une commune, une fraction de

commune, une association de communes, une fédération de communes ou une

agglomération, collectivités publiques régies par la loi du 28 février 1956 sur

les communes (LC; BLV 175.11; arrêt CDAP AF.2020.0001 du 17 février 2021

consid. 1b).

b) Les modalités de dissolution d'un syndicat

d'améliorations foncières sont décrites au chapitre IV de la loi intitulé

"Dissolution du syndicat" qui comprend les art. 49 à 51 LAF. Ces dispositions

ont la teneur suivante :

"Art. 49 Par les

propriétaires

1.

Les syndicats qui ont

atteint leur but et rempli leurs obligations doivent être dissous. Une

assemblée générale est convoquée à cet effet et prend les mesures prévues par

les statuts. Si l'entretien des ouvrages n'est pas assumé par la ou les

communes territoriales, un syndicat d'entretien doit être constitué.

2.

Le département

vérifie si les conditions de dissolution sont réunies et publie la dissolution

du syndicat dans la «Feuille des avis officiels».

Art. 50 Prématurée

1.

Lorsqu'une majorité

de propriétaires décide de renoncer à atteindre le but de l'entreprise constituée

en application des articles 20 à 26, le syndicat doit être dissous. Il perd son

droit aux subventions et les avances faites de ce chef doivent être

remboursées.

2.

Les frais frustraires

sont répartis exclusivement entre les propriétaires qui ont décidé la renonciation;

la répartition se fait moitié par tête, moitié à raison de la surface.

3.

Sitôt que le syndicat

s'est acquitté de ses dettes et que les propriétaires ont versé leur

quote-part, mais au plus tard deux ans après la décision de renonciation, le comité

avise le département qui ratifie la dissolution du syndicat et la fait publier.

Si ce délai n'est pas respecté, le département prend d'office les mesures nécessaires.

Art. 51 Par l'Etat ou la

commune

1.

Lorsqu'il apparaît

qu'un syndicat a atteint son but et rempli ses obligations, ou que

manifestement il ne peut y parvenir, mais que ses organes ne veulent ou ne peuvent

pourvoir à sa dissolution, le département le dissout d'office.

2.

La décision de

dissolution prise par le département précise qui supportera le découvert ou à

qui sera attribué le reliquat. En principe, le reliquat doit être partagé entre

les communes ou les syndicats qui assument la charge d'entretien.

3.

La décision de

dissolution relève de la municipalité lorsqu'elle a ordonné la constitution du

syndicat."

c) Les statuts du recourant comprennent un chapitre

concernant sa dissolution. La seule disposition de ce chapitre, l'art. 28, a la

teneur suivante :

"Le syndicat ne peut être

dissous que lorsqu'il a atteint son but et rempli ses obligations. La décision

de dissolution doit figurer à l'ordre du jour d'une assemblée générale; elle

est prise à la majorité des votants.

Toutefois, si la majorité des

propriétaires compris dans le périmètre du syndicat décide de renoncer à

atteindre le but du syndicat, celui-ci doit être dissous.

Les frais sont alors répartis

exclusivement entre les propriétaires qui ont décidé la renonciation, moitié

par tête, moitié à raison de la surface.

Le syndicat sera également dissous

conformément aux dispositions légales si le Conseil Communal de Pully refuse

d'adopter un plan d'extension affectant une partie du territoire des Monts-de-Pully

à la construction, les frais engagés étant alors pris en charge par la Commune

de Pully."

3.

Dans un premier temps, il convient de déterminer si les conditions de

dissolution du recourant sont réalisées.

a) L'art. 28 des statuts du recourant recoupe les conditions

fixées aux art. 49 et 50 LAF Ces dispositions ne traitent cependant pas du cas

où l'Etat ou la commune décide de la dissolution d'un syndicat d'amélioration

foncière, mais seulement de ceux où ce sont les propriétaires – dans leur ensemble

ou une majorité d'entre eux – qui y procèdent.

La décision querellée ayant été rendue par le département

cantonal compétent les dispositions précitées ne s'appliquent pas, et il

convient de se référer à l'art. 51 LAF. Ce n'est d'ailleurs pas contesté par les

parties.

b) Il ressort du texte clair de l'art. 51 al. 1 LAF

que l'autorité – cantonale ou communale – peut prononcer la dissolution d'office

d'un syndicat d'améliorations foncières à deux conditions cumulatives. En

premier lieu, le syndicat doit soit avoir atteint son but et rempli ses obligations,

soit ne manifestement pas pouvoir y parvenir. En second lieu, les organes du syndicat

ne doivent pas vouloir, ou pouvoir, pourvoir à sa dissolution. Le texte légal

ne prévoit pas d'autres conditions, notamment quant à la situation patrimoniale

du syndicat.

c) En l'espèce, l'autorité intimée soutient que le

recourant ne peut plus atteindre ses buts en raison de l'entrée en vigueur des

modifications de la LAT du 1er mai 2014 et de la teneur actuelle du

PDCn. Cela ne paraît pas être contesté par le recourant lui-même (cf. recours

p. 5). Toutefois, dans la mesure où le principe de la dissolution est contesté,

l'examen des conditions de base fixées par l'art. 51 LAF est nécessaire.

Les buts du recourant sont définis à l'art. 3 de ses

statuts. Il s’agit de la participation à l'élaboration du plan d'extension des

Monts-de-Pully (let. a), le remaniement parcellaire en corrélation avec

l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir (let. b) et la construction

des équipements agricoles et urbains (let. c). Aux termes de l'art. 15 al. 1 LAT,

les zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins

prévisibles pour les quinze années suivantes. Les zones à bâtir surdimensionnées

doivent être réduites (al. 2). En outre, au sens de l'art. 15 al. 4 LAT, pour

que de nouveaux terrains puissent être classés en zone à bâtir certaines

conditions doivent être réunies: ils sont propres à la construction (let. a); ils

seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années

même si toutes les possibilités d’utilisation des zones à bâtir réservées ont été

épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les

terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est

garantie sur le plan juridique (let. d); et ils permettent de mettre en œuvre

le plan directeur (let. e). En outre, l'art. 15 al. 3 LAT précise notamment

qu'il faut maintenir les surfaces d'assolement. Le PDCn, en application de la

LAT révisée, prévoit en outre la priorité du développement à l’intérieur du territoire

urbanisé, soit le tissu urbain déjà largement bâti, avant la création de nouvelles

zones à bâtir (ligne A1, mesure A11), ainsi que le renforcement de la protection

des surfaces d’assolement.

Les parcelles concernées par le SAF sont pour

l'essentiel recensées comme surface d'assolement (voir à ce sujet les cartes sous

la rubrique aménagement/surfaces d'assolement disponibles sur le guichet

cartographique cantonal : https://www.geo.vd.ch). De plus, n'étant pas au

bénéfice d'une collocation spécifique selon un plan déterminé, ces parcelles sont

situées hors de la zone à bâtir et en dehors du périmètre compact du plan

d'agglomération Lausanne-Morges (plan disponible sur le site internet cantonal

: https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/territoire/amenagement/Agglom%C3%A9rations/PALM_PDF.pdf;

consulté le 9 juin 2021). Il apparaît également qu'elles sont sises, en tous

les cas pour la plupart, hors du territoire urbanisé. L'éventuelle création

d'une nouvelle zone à bâtir comprenant les biens-fonds concernés ne

correspondrait donc pas aux critères fixés à l'art. 15 LAT et dans le PDCn.

Certes, les buts du recourant portent notamment sur la création d'une telle

zone, en lien avec une zone agricole (art. 3 let. b des statuts). Toutefois,

même la création d'une zone à bâtir d'une surface limitée ne serait pas

envisageable, en particulier en considérant que celle-ci affecterait très

certainement les surfaces d'assolement, dont la préservation est consacrée à l'art.

15.

al. 3 LAT. Quant aux buts figurant à l'art. 3 let. a et c des statuts, soit la

participation à l'élaboration du plan d'extension et la création des infrastructures,

ceux-ci n'ont de sens que si une zone à bâtir venait à être créée. En

définitive, il n'est pas contestable qu'au vu de la réforme de la LAT ainsi que

de la teneur actuelle du PDCn les objectifs statutaires du recourant ne

pourront pas être atteints.

Cela étant, le recourant expose qu'il estime avoir

engagé depuis 2009 des frais inutilement, en se fondant sur les indications

données par les services de l'Etat. Il compte ainsi agir en responsabilité contre

l'Etat. Toutefois, à aucun moment, le recourant ne fait valoir que cette

démarche s'inscrirait dans la réalisation des buts fixés à l'art. 3 de ses

statuts, respectivement que son admission par le juge civil serait de nature à

modifier l'appréciation des conditions de dissolution fixées par l'art. 51 LAF.

Tel n'est en effet pas le cas, l'action judiciaire envisagée ne visant que la

compensation d'un dommage que le recourant estime avoir subi en raison

d'indications données par les représentants de l'Etat et non à permettre la

réalisation des buts statutaires. Elle ne peut dès lors avoir d'impact sur la

réalisation de la première condition énoncée par l'art. 51 al. 1 LAF.

Au demeurant, comme évoqué précédemment cette disposition

ne lie pas la réalisation des conditions de dissolution à un aspect financier. En

particulier, la liquidation des créances et dettes appartient à la

détermination du découvert ou du reliquat au sens de l’art. 51 al. 2 LAF.

Il ressort de ce qui précède que les buts du

recourant ne peuvent plus être accomplis. La première condition fixée par

l'art. 51 al. 1 LAF est ainsi réalisée.

d) Il est par ailleurs constant que les organes du

recourant ne veulent pas procéder à sa dissolution, ce que le recours mentionne

expressément. La seconde condition posée par l'art. 52 al. 2 LAF est donc également

réalisée.

4.

Il convient ensuite d'examiner si d'autres motifs doivent faire échec à

la dissolution du recourant, malgré le fait que les conditions légales en soient

remplies. Comme déjà évoqué, à ce titre, le recourant fait valoir que la

décision querellée le priverait de la possibilité d'agir en justice pour faire

valoir la créance en responsabilité dont il estime disposer à l'encontre de

l'Etat. L'autorité intimée se réfère à la réalisation des conditions légales de

dissolution et soutient en outre que la responsabilité de l'Etat n'est pas

engagée.

a) Il convient tout d'abord de rappeler que la Cour

de céans n'est pas compétente pour statuer sur l'éventuelle responsabilité de

l'Etat dans le dommage que le recourant estime avoir subi. En effet, ces questions

relèvent de l'appréciation du juge civil, en application de l'art. 14 de la loi

du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents

(LRECA; BLV 170.11) et non du juge administratif. Il n'y a dès lors pas lieu

d'examiner les arguments développés à ce titre par l'autorité intimée dans ses

écritures.

b) aa) Selon l’art. 66 du Code de procédure civile du

19.

décembre 2008 (CPC ; RS 272), la capacité d’être partie est subordonnée

soit à la jouissance des droits civils, soit à la qualité de partie en vertu du

droit fédéral. La capacité d’être partie représente ainsi le pendant procédural

de la jouissance des droits civils. La locution désigne la faculté d’être

titulaire des droits et des obligations qui résultent de l’instance. Elle

requiert en principe la jouissance des droits civils dont elle est un aspect (CACI

16.

juin 2020/240 consid. 4.1.1 et la référence citée). Dès qu’une personne morale

acquiert la personnalité, elle jouit des droits civils (cf. art. 53 CC; Nicolas

Jeandin, in Commentaire romand, Code de procédure civile, Bâle 2019 [ci-après :

CR-CPC], n. 4 ad art. 66 CPC). Aux termes de l’art. 67 al. 1 CPC, l’exercice

des droits civils confère la capacité d’ester en justice. Cet exercice est

reconnu aux personnes morales dès qu’elles possèdent les organes que la loi et

les statuts exigent à cet effet (cf. art. 54 CC). Dès cet instant elles disposent

donc de la capacité d’ester en justice, qu’elles exerceront par l’entremise de leurs

organes statutaires, désignés par le droit public fédéral ou cantonal s’agissant

des personnes morales de droit public (art. 55 al. 1 CC ; Nicolas Jeandin,

CR-CPC, n. 4 ad art. 67 CPC).

Comme évoqué plus haut, un syndicat d’améliorations

foncières, corporation de droit public cantonal, acquière la personnalité de

droit public après adoption de ses statuts et désignation de ses organes (art.

26.

al. 1 LAF). Ainsi, tant qu'un tel syndicat dispose de la personnalité, il

est en mesure d’ester en justice.

bb) L’art. 51 LAF ne précise pas à quel moment la

dissolution d’un syndicat d'améliorations foncières entraîne la suppression de

sa personnalité. Toutefois, au vu des conditions fixées par l’art. 26 al. 1 LAF

pour l’acquisition de celle-ci, seule la suppression des organes du syndicat peut

induire la perte de la personnalité, la décision prononçant la dissolution n'ayant

a priori pas d'effet direct sur ce point. On peut rapprocher cette situation de

celle de l'association (art. 60 ss CC), qui perd sa personnalité une fois la

liquidation achevée et non lorsque son éventuelle inscription au Registre du

commerce est radiée (arrêt TF 4A_576/2019 du 3 février 2020 consid. 6.2 et les

références citées; il convient cependant de préciser que pour pouvoir ester en

justice (art. 67 CPC), une association doit disposer d'une direction capable de

la gérer et de la représenter conformément à l'art. 69 CC (arrêt TF 4A_347/2014

du 26 août 2014 consid. 4)).

cc) En l’espèce, la décision dont est recours

prévoit certes la dissolution du SAF mais également la mise en place d’une

procédure de liquidation. Celle-ci vise à déterminer le reliquat éventuel, qui toujours

selon la décision, devra être réparti au prorata des avances versées au

syndicat par les propriétaires au titre de versements anticipés. L'autorité

intimée n'a pas prévu dans sa décision que les organes du recourant soient supprimés;

il revient d'ailleurs à l'assemblée générale de désigner les liquidateurs. Le

recourant disposera donc d'organes fonctionnels et de représentants. Il

apparaît dès lors qu'il conservera sa personnalité juridique, et donc sa

capacité d'ester en justice, jusqu'à la fin du processus de liquidation. Sur ce

point la décision litigieuse ne paraît donc pas mettre en péril les

possibilités pour le recourant d'entreprendre la procédure dont il se prévaut.

c) Il convient encore de déterminer si les modalités

de liquidation prévues pourraient constituer un obstacle à l'exercice d'un

droit en justice et donc un obstacle à la décision de dissolution.

aa) Au sens de l'art. 51 al. 2 LAF, la décision doit

statuer sur le sort du reliquat. L'autorité intimée y a procédé en déléguant cette

tâche à des liquidateurs, la liquidation devant être achevée au plus tard le 30

juin 2022. Elle n'évoque cependant pas les bases légales sur lesquelles se

fondent les modalités choisies pour la liquidation, mais relève, à juste titre,

que ni la LAF ni son règlement d'application ne contiennent de dispositions précisant

la procédure de dissolution d'un syndicat d'améliorations foncières. L'autorité

intimée mentionne néanmoins que de tels syndicats sont organisés comme des associations,

ce qui signifie qu'elle doit avoir appliqué les principes de liquidation relatives

à ce type de personnes morales.

Il importe en l'espèce toutefois peu de déterminer

si le régime prévu par les art. 60 ss CC relatifs à l'association devrait être

appliqué à titre de droit cantonal supplétif pour un syndicat d'améliorations

foncières. En effet, le Code civil prévoit à son art. 58 des modalités de liquidation

applicables à tout type de personnes morales, sans qu'elles soient spécifiques

à l'association, soit également à un syndicat. Si les dispositions contraires

sont réservées, notamment le droit public cantonal par l'art. 59 CC, il a déjà

été constaté que celui-ci ne traite pas des modalités de liquidation du

syndicat. En particulier, rien n’impose à l’autorité – cantonale ou communale –

qui rend une décision en application de l’art. 51 LAF de procéder elle-même au

calcul du reliquat ou du découvert. Les dispositions générales du Code civil sont

dès lors applicables.

L'art. 58 CC renvoie aux règles de liquidation de la

société coopérative, soit à l'art. 913 du Code des obligations du 30 mars 1911

(CO; RS 220), qui renvoie lui-même à son alinéa 1 aux règles applicables à la

société anonyme. Les autres modalités de l’art. 913 CO ne concernent que

de la répartition de l'excédent, sujet traité pour le cas d’espèce par l'art.

51.

al. 2 LAF. Les modalités de liquidation d'une société anonyme sont quant à

elles traitées aux art. 739 ss CO. Il ressort en particulier de l'art. 739 al.

1.

CO que la société anonyme en liquidation conserve sa personnalité et sa

raison sociale aussi longtemps que la répartition entre les actionnaires n'est

pas terminée. Le seul délai fixé par la loi est donc celui nécessaire à la liquidation

du patrimoine et à la répartition des avoirs restant.

bb) La désignation de liquidateurs est conforme aux

dispositions rappelées ci-dessus. En outre, ceux-ci doivent être désignés par l'assemblée

générale du recourant. Ils n'auront donc de compte à rendre qu'à celle-ci et

non à l'autorité intimée ou à un autre service de l'Etat. Il n'est donc pas

établi que cette modalité pourrait avoir une influence négative sur l'exercice

en justice de l'action envisagée par le recourant.

La possibilité réservée à l'autorité intimée de

désigner les liquidateurs si l'assemblée générale du recourant n'y procédait

pas ne saurait avoir plus de conséquence. En effet, elle ne vise qu'à pallier

une éventuelle carence de l'organe normalement compétent.

cc) La décision dont est recours indique que la

liquidation doit être achevée au plus tard le 30 juin 2022. On peut s'interroger

sur la nature du délai imparti par l'autorité intimée et en particulier sur la

possibilité que son écoulement implique automatiquement l'achèvement du

processus de liquidation. Comme évoqué plus haut, les dispositions légales applicables

ne prévoient pas de limite temporelle au processus de liquidation et il

n'apparaît pas que l'autorité intimée pourrait, de sa propre autorité, y

déroger. Le délai fixé doit se comprendre dès lors comme un élément permettant

le contrôle de l'avancement du processus, naturellement prolongeable si nécessaire,

et donc sans effet sur la possibilité de faire valoir l'action en

responsabilité dont se prévaut le recourant.

dd) La publication du dispositif dans la Feuille des

avis officiels n'a pas d’impact sur la possibilité du recourant d’ester en

justice.

d) Il résulte de ce qui précède que les modalités de

liquidation prévues sont conformes aux dispositions légales pertinentes et que

le processus n'est pas à soumis un délai impératif, ce qui permettra le cas

échéant au recourant d'intervenir devant les tribunaux civils comme il le fait

valoir.

Le grief du recourant doit donc être rejeté.

5.

Le recourant soutient enfin que la décision est disproportionnée, respectivement

que l’autorité intimée a abusé de son pouvoir d’appréciation.

a) Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une

autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le

sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères

au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes

généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de

traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité

(ATF 143 III 140 consid. 4.1.3; 137 V 71 consid. 5.1; 123 V 150 consid. 2).

b) Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2 de

la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ;

RS 101), le principe de la proportionnalité comporte traditionnellement trois

aspects. Tout d'abord, la mesure restrictive doit être apte à produire les résultats

escomptés (règle de l'aptitude). Ces derniers ne doivent ensuite pas pouvoir

être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). Le principe

de la proportionnalité proscrit enfin toute restriction allant au-delà du but visé

et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou

privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant

une pesée des intérêts en présence) (ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180

consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2; 137 I 167 consid. 3.6; 136 IV 97 consid.

5.2.2; 135 I 176 consid. 8.1).

c) En l'espèce, les conditions fixées par l'art. 51

al. 1 LAF pour la dissolution du recourant sont réalisées. Au demeurant, les

modalités de liquidation prévues ne mettent pas en péril la possibilité pour celui-ci

d'agir en justice. Il n'apparaît dès lors pas que la décision rendue soit disproportionnée

ou qu'elle consacre un abus du pouvoir d'appréciation.

Ces griefs doivent également être rejetés.

6.

Les motifs qui précèdent entraînent le rejet du recours et la

confirmation de la décision attaquée. Un émolument de justice sera mis à la charge

du recourant qui succombe (art. 49 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015 des

frais et dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a

pas lieu à l'allocation de dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 14 décembre 2020 par la Cheffe du Département des

institutions et du territoire est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

du Syndicat d'améliorations foncières des Monts-de-Pully.

IV.

Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.

Lausanne, le 1er juillet 2021

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.