CDAP - AF.2022.0001 - 2023-03-30 - Office fédéral de l'agriculture/Département des finances et de l'agriculture (DFA), Municipalité de Lucens, A._____, B.__, C._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 mars 2023

Composition

M. François Kart, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant;

M. Jean-Etienne Ducret, assesseur.

Recourant

Office

fédéral de l'agriculture,

Schwarzenburgstrasse

165, à Berne,

Autorité intimée

Département des finances et de

l'agriculture (DFA),

Secrétariat général, représenté par Direction

générale de l'agriculture, de la viticulture, et des affaires vétérinaires

(DGAV), à Morges,

Autorité concernée

Municipalité de Lucens, à

Lucens,

Tiers intéressés

1.

A.________,

à ********,

représenté par Christian GOLAY, Notaire, à Moudon,

2.

B.________,

à ********,

3.

C.________,

à ********.

Objet

Décisions du service des améliorations foncières

Recours Office fédéral de l'agriculture c/ décision du

Département des finances et de l'agriculture (DFA) du 19 juillet 2022

autorisant le morcellement de la parcelle n° 12066 de la Commune de Lucens,

propriété de A.________, en deux nouveaux biens-fonds.

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire, au territoire de la commune de Lucens, de

la parcelle n°12066. Ce bien fond comporte une surface totale de 38’579 m2 et

il est intégralement affecté en zone agricole. Selon les indications figurant

au dossier, il est affermé pour partie à Monsieur C.________, agriculteur, et

pour le solde à Monsieur B.________.

On note au passage que cette parcelle était incluse

dans le périmètre du syndicat d’amélioration foncière de Sarzens, clos en 1987.

Il en va d’ailleurs de même de deux parcelles, n°12083 et 17090, propriétés de B.________.

B.

a) A.________ souhaite se séparer de la parcelle 12066 ; au

demeurant, B.________ est prêt à acquérir la fraction de cette parcelle qu’il

exploite en bail à ferme, alors que tel ne semble pas être le cas pour C.________,

pour celle qu’il cultive.

b) Pour concrétiser ce transfert, le notaire

mandaté, Me Olivier Golay, à Moudon, a soumis au Service, de l’agriculture et

de la viticulture, par lettre du 25 mars 2022, une demande d’autorisation de

morcellement ; sa demande est fondée sur l’art. 112 de la loi vaudoise du

29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF ; BLV 913.11) ainsi que

sur l’art. 102 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture

(LAgr ; RS 910.1). Le formulaire de demande évoque également l’art. 60 de

la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ; RS

211.412.11) ; en l’occurrence cependant, cette disposition n’est pas

applicable ; la Commission foncière rurale section 1 a d’ailleurs constaté

qu’elle n’avait pas à se prononcer sur ce projet de morcellement.

c) Dans sa réponse du 1er mars 2022, la Direction

générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires

(DGAV) a relevé que, à ses yeux, le projet de morcellement présenté n’était pas

fondé sur de justes motifs, de sorte que cette autorité n’était pas en mesure

de l’accepter. Par lettre du 20 avril 2022, le notaire précité est revenu à la

charge, en soulevant diverses questions ; à quoi la DGAV, par lettre du 13

mai 2022 relevait que l’interdiction de morceler les terres ayant fait l’objet

d’un remaniement parcellaire n’était pas limité dans le temps (référence était

faite à l’art. 36 al. 3 de l’ordonnance du Conseil fédéral sur les

améliorations structurelles dans l’agriculture ; ci-après :

OAS ; RS 913.1). Cette correspondance évoquait cependant une possibilité :

selon cette autorité, le fait de réunir le bien-fonds détaché avec une parcelle

agricole voisine permettrait d’éviter de créer de nouvelles parcelles et ainsi

susciter un juste motif.

d) Le notaire Golay, en date du 15 juin 2022, a dès

lors déposé une nouvelle demande de morcellement ; il indique que B.________

(futur acquéreur, d’une fraction de la parcelle 12066 de Lucens), entend

simultanément réaliser la réunion des parcelles 12083 et 17090 de Lucens ;

on précise à ce propos que ces deux derniers bien-fonds ne sont pas voisins de

la parcelle 12066, même s’ils étaient inclus dans le même syndicat.

C.

a) Par décision du 19 juillet 2022, la DGAV a donné une suite favorable

à cette demande et accordé l’autorisation sollicitée, à condition que les

parcelles n°12083 et 17090 de Lucens soit réunies.

b) Agissant par acte du 30 août 2022, l’Office

fédéral de l’agriculture (OFAG) a recouru contre cette décision auprès de la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut

en substance à l’admission du recours et au refus de l’autorisation de

morcellement portant sur la parcelle 12066.

c) Agissant par l’intermédiaire du notaire Golay, A.________

s’est déterminé sur le recours, en concluant à son rejet dans un mémoire du 29

septembre 2022. La DGAV a déposé sa réponse le 3 octobre 2022 ; elle

conclut également au rejet du recours.

Quant à l’Office fédéral recourant, il a complété

ses déterminations dans une écriture du 7 novembre 2022 ; il y confirme

ses conclusions.

d) L’OAS, dans sa version du 7 décembre 1998, a été

abrogée pour être remplacée par une nouvelle ordonnance sur le même objet du 2

novembre 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023 (on peut

retenir en substance que l’art. 36a OAS a été remplacé par l’art. 68 de la

nouvelle ordonnance). Les parties ont été interpellées sur la question de

savoir s’il convenait d’appliquer l’ancien ou au contraire le nouveau droit

dans le cadre de la présente procédure de recours. Le notaire Golay s’est

déterminé à ce sujet le 7 février 2023 ; il relève que, à ses yeux, le

nouveau droit donnerait un fortiori raison à son client ; l’OFAG, dans sa

prise de position du 9 février 2023 retient qu’il conviendrait d’appliquer

l’ancien droit ; toutefois, si l’art. 68 nOAS, devait s’appliquer le recours

devrait être rejeté, dès lors que cette disposition comporte désormais une

liste exhaustive des justes motifs pouvant permettre une dérogation à

l’interdiction de morcellement. La DGAV s’est également déterminée sur ce

point, dans une écriture du 20 février 2023, en plaidant pour l’application de

l’ancien droit.

Considérant en droit:

1.

a) L’Office recourant déplore que la notification de la décision

attaquée soit intervenue par courriel. Cela correspond néanmoins à la suggestion

figurant dans la circulaire n°04/2021 "Interdiction de morceler"

selon l’art. 102 de la loi sur l’agriculture, du 15 décembre 2021, diffusée par

l’Office lui-même (chiffre 3.3 de cette circulaire).

b) Cette objection est en l’occurrence sans aucune

incidence. En effet, la décision du 19 juillet 2022 a déclenché un délai de

recours de 30 jours ; compte tenu des féries d’été, ce délai n’était pas

échu lors du dépôt du pourvoi en date du 30 août 2022. Ce pourvoi a été ainsi

formé en temps utile, même si l’on considère que la notification à l’OFAG par

courriel devait être tenue pour régulière.

c) Par ailleurs, à teneur de l’art. 166 al. 3 LAgr,

l’Office précité a qualité pour recourir, de sorte qu’il convient d’entrer en

matière sur le fond.

2.

a) L’art. 102 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur

l’agriculture (LAgr ; RS 910.1) prévoit une interdiction de morceler les

terrains qui, comme c’est le cas en l’espèce, ont été compris dans le périmètre

d’un remaniement parcellaire. Cette interdiction est reprise à l’art. 35 al. 3 aOAS.

L’art. 102 al. 3 LAgr autorise toutefois les cantons à accorder des dérogations

lorsque des motifs importants le justifient. L’art. 109 LAF reprend sur le plan

cantonal l’interdiction générale de morceler, sans limite dans le temps et

quelle que soit la surface des parcelles à créer. Selon l’art. 110 LAF, cette

interdiction ne frappe pas les terrains compris dans une zone réservée à la

construction ou à l’industrie selon un plan d’affectation prévu par la loi du 4

décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ;

RSV 700.11) ou soustraite à l’application du droit foncier rural,

l’interdiction étant toutefois maintenue pour les parcelles grevées d’une

mention « améliorations foncières ». L’art. 111 LAF instaure en outre

une dérogation en faveur des biens-fonds agricoles, viticoles et forestiers qui

n’ont pas bénéficié de subventions à titre d’améliorations foncières, à

condition que la contenance des nouvelles parcelles soit de 9 ares au moins

pour les vignes et de 45 ares au moins pour les autres fonds. Enfin, l’art. 112

LAF donne au département la compétence d’accorder des dérogations aux règles

interdisant le morcellement du sol pour de justes motifs, ceci sans autre

précision. Selon le Tribunal fédéral, de ce point de vue, le droit cantonal n’a

pas de portée propre par rapport au droit fédéral qui admet l’octroi de

dérogations pour des motifs importants (ATF 1A.36/2001 du 29 janvier 2002

consid. 1.1).

L’interdiction de morceler a pour but de prolonger

aussi longtemps que possible l’effet recherché lors de l’octroi des subsides

pour des entreprises d’améliorations foncières, c'est-à-dire de conserver les

avantages résultant de ces opérations afin de maintenir les biens-fonds

concernés à la disposition de leurs exploitants (cf. Message du Conseil fédéral

du 19 janvier 1951 à l’appui d’un projet de loi sur l’amélioration de

l’agriculture et le maintien de la paysannerie, FF 1951 I 249 ; ATF

1A.36/2001 précité consid. 3.1). Il s’agit de maintenir l’état parcellaire tel

qu’il résulte du remaniement réalisé avec le financement des pouvoirs publics

qui a pour objectif de regrouper dans toute la mesure du possible les parcelles

d’un même propriétaire afin d’en améliorer l’exploitation (ATF 101 Ib 198

consid. 3a p. 200) ; plus les incidences sur l’état des lieux tel qu’il

résulte du remaniement seront limitées, plus aisément l’autorité pourra accéder

à une demande de fractionnement.

b) aa) Les motifs importants permettant de déroger à

l’interdiction de morceler en application de l’art. 102 al. 3 LAgr ne sont

définis ni dans la loi, ni dans les travaux préparatoires (ATF 1A.36/2001

précité consid. 3.1 et références). En vertu de l’art. 36 OAS , sont

notamment considérées comme motifs importants l’assignation exécutoire à une

zone à bâtir, une zone de protection ou une autre zone d’affectation non

agricole (let. a), une autorisation de construire exécutoire délivrée en vertu

de l’art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (let.

b), l’inutilité, du point de vue de l’agriculture, de la reconstruction de

bâtiments et d’installations détruits par un incendie ou une catastrophe

naturelle (let. c), et l’utilisation pour une construction de la Confédération,

pour les chemins de fer fédéraux ou pour les routes nationales (let. d). Pour

le surplus, l’art. 102 al. 3 LAgr permet au canton d’accorder des dérogations

pour des motifs importants. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, aucune des

hypothèses visées à l’art. 36 OAS n’est réalisée, l’existence de justes motifs

est une question d’appréciation qui doit être résolue en conformité avec le

sens et le but de la loi, dans le respect du principe de l’égalité de

traitement. L’autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence, soit

entre l’intérêt public à voir la répartition des biens-fonds maintenue telle

qu’elle avait été fixée lors de la réunion parcellaire et l’intérêt privé du

propriétaire à effectuer une nouvelle division. C’est seulement lorsque le

second intérêt prévaut que l’existence d’un juste motif doit être admise et que

l’autorisation doit être octroyée. Tel est le cas lorsque l’application stricte

des règles légales entraîne des conséquences rigoureuses que le législateur n’a

pas voulues. L’octroi cumulé d’autorisations exceptionnelles ne doit pas avoir

pour effet de vider de sa substance la réglementation en vigueur (ATF

1A.36/2001 précité consid. 3.1 et références : voir aussi CDAP, arrêt du

28 juin 2012, FO.2011.0025, consid.1).

bb) L’OAS, dans sa nouvelle teneur du 2 novembre

2022, énumère à son art. 68 les exceptions à l’interdiction de morceler ;

le terme "notamment" a disparu de cette norme, d’où il faut

conclure que cette énumération des justes motifs de dérogation est désormais

exhaustive.

cc) La question se pose dès lors de savoir s’il

convient d’appliquer l’ancien droit, en vigueur au moment du prononcé de la

décision attaquée, ou au contraire le nouveau droit, désormais en vigueur. Dans

le second cas, force serait de constater que l’état de fait présenté par le

recourant ne correspond à aucune des situations énumérées. La configuration

visée à l’art. 68 let. j nOAS est la plus proche de celle du cas

d’espèce ; cependant, elle prévoit la possibilité d’une dérogation dans le

cas d’une "unification de toutes les parties de la parcelle morcelée

avec les parcelles voisines ou une amélioration du regroupement des terres via

un morcellement". Le premier cas n’est à l’évidence pas réalisé ;

en l’occurrence, les fractions de la parcelle 12066 devraient, pour entrer dans

l’hypothèse visée, être réunies en totalité à des parcelles voisines, ce qui

n’est nullement le cas du projet de morcellement présenté (le fait que le

fermier Blanc soit propriétaire de biens-fonds à proximité de la parcelle

12066 n’est pas suffisante à cet égard, dès lors qu’elle ne permet pas une

réunion de ces fonds). De même, on ne peut guère parler, à ce sujet, d’une

amélioration du regroupement des terres, dans la mesure où ce projet ne

consacre, dans le meilleur des cas, qu’une forme de statu quo (le nombre

de parcelles devant, suivant la demande demeurer le même avant ou après le

morcellement).

dd) Dans le cas d’espèce, le litige porte sur

l’octroi d’une autorisation pour un acte futur ; en outre, le droit a

changé, non pas durant la procédure administrative non contentieuse, mais en

procédure de recours, après le dépôt du pourvoi. S’agissant de la question de

l’application du droit dans le temps dans une telle configuration, le principe

usuel retenu en jurisprudence est d’appliquer le droit en vigueur au moment de

la décision attaquée ; l’autorité de recours est en effet chargée d’un

contrôle de la légalité de l’acte querellé. Elle réserve toutefois l’hypothèse

dans laquelle les nouvelles règles se fondent sur un motif d’ordre public ou

sur un but d’intérêt public important (ou majeur) : l’autorité de recours

doit alors appliquer le nouveau droit (ATF 141 II 393, consid. 2.4 et les

références citées) ; tel a été le cas de l’application de (certaines)

normes nouvelles du droit de la protection des eaux ou de l’environnement ou

encore de l’art. 38a LAT. On peut ainsi se demander si l’application de l’art.

68 nOAS, qui tend à mieux protéger les résultats des mesures d’amélioration des

structures et donc des conditions d’exploitation des entreprises et des

biens-fonds agricoles, vise ou non un tel intérêt public majeur.

On laissera toutefois cette question ouverte au vu

des considérants qui suivent.

3.

Sous l’empire de l’ancienne ordonnance, l’art. 35 al. 3 aOAS prévoyait

une interdiction de morceler les terres ayant fait l’objet d’un remaniement parcellaire,

ce sans limite de temps ; quant à l’art. 36 aOAS, il comportait une

énumération de situations permettant l’octroi de dérogations à cette

interdiction ; aucun des cas mentionnés ne correspond à la situation du

cas d’espèce. En d’autres termes, seul le fait que l’art. 36 ne comportait pas

une liste exhaustive des cas de dérogation permettait à l’autorité cantonale

compétente d’autoriser un morcellement non prévu dans cette liste, ce pour des

motifs importants, résultant, comme l’indique la jurisprudence, d’une pesée des

intérêts en présence.

a) En somme, la décision attaquée s’appuie sur le

fait que le morcellement sollicité (fractionnement en deux parcelles :

respectivement de 22'380 m2 et 16'199 m2 ) serait "compensée" par la

réunion de deux autres parcelles non voisines, propriété de B.________. Cette

nouvelle situation pourrait être considérée, dans le meilleur des cas, comme un

statu quo ; on peut considérer au contraire que la division de la

parcelle 12066 en deux nouvelles parcelles péjore les conditions d’exploitation

de ce bien-fonds agricole (autrement dit, il n’y a statu quo qu’au vu de

la situation de fait actuelle, où la parcelle est exploitée par deux

agriculteurs sur la base de baux à ferme). Dans la pesée d’intérêts, l’autorité

intimée admet en quelque sorte, face à ce statu quo, que l’intérêt privé

du propriétaire actuel et celui de B.________ l’emportent sur l’intérêt public

opposé.

aa) S’agissant des intérêts publics en cause, on a

déjà relevé que l’art. 102 LAgr, ainsi que les art. 35 et 36 aOAS visent à

conserver dans toute la mesure du possible les résultats des opérations de

remaniements parcellaires obtenus à l’aide de financements publics. Ainsi, seul

des motifs importants au sens de l’art. 36 aOAS peuvent justifier l’octroi

d’une dérogation ; selon la jurisprudence, il s’agit à cet égard d’être

restrictif et de n’admettre une autorisation de morcellement que dans des cas

de rigueur (TF, arrêt A.36/2001, du 29 janvier 2002, considérant 3.2).

bb) Le propriétaire intimé évoque le droit de

préemption dont bénéficient sur sa parcelle chacun des fermiers ;

l’exercice de ces droits n’est possible à ses yeux que moyennant un

fractionnement préalable. Pour sa part, l’Office recourant se réfère au message

du Conseil fédéral relatif à la Politique agricole 2007, qui comportait des

propositions de modification à la LDFR et à la LBFA. On extrait de ce message

le passage suivant (FF 2002 4611, 4617) :

« Lorsque le propriétaire vend un immeuble agricole

qu’il a cédé en location, l’objet du contrat de vente ne doit pas forcément

être identique à celui de l’affermage. Il se peut que le propriétaire loue, par

exemple, un bien-fonds (parcelle) entier à deux ou plusieurs fermiers ou qu’il

en garde une partie pour son propre usage. Dans la littérature, la question de

savoir si, dans ce cas, le fermier peut faire valoir son droit de préemption

est controversée. Le Tribunal fédéral n’a, à ce jour, pas eu à la trancher. Il

est donc justifié qu’elle soit traitée par le législateur. La proposition

consiste à préciser, dans la loi, que le fermier a un droit de préemption sur

l’objet affermé. Cette phrase établit le droit de préemption du fermier, même

lorsque l’objet affermé et celui de l’achat ne coïncident pas. L’exercice du

droit de préemption sur une partie de parcelle présuppose que la parcelle soit

préalablement subdivisée selon les surfaces d’utilisation. Il en va de même

lorsqu’un immeuble est subdivisé en deux parties, dont l’une est assujettie à

la LDFR et l’autre pas (art. 2, al. 2, let. c et d, en relation avec l’art. 60,

al. 1, let. a). Ce mécanisme de subdivision n’est dès lors pas nouveau. Il est

cependant interdit de diviser un bien-fonds lorsque cette division pourrait

violer l’interdiction de morcellement stipulée à l’art. 58, al. 2, ou celle

prévue à l’art. 102 LAgr. Lors de la procédure de consultation, cette

proposition a été approuvée par une grande majorité des cantons et des

organisations paysannes. »

Les préoccupations du propriétaire sont

légitimes ; il n’en demeure pas moins que, comme le relève cet extrait du

message du Conseil fédéral, la faculté d’exercer le droit de préemption, dont

disposent les deux fermiers, qui correspond à un intérêt privé, ne saurait

primer sur l’intérêt public que revêt l’interdiction de morcellement de l’art.

102 LAgr.

cc) L’autorité intimée fait valoir que la parcelle

12066 est exploitée depuis fort longtemps en deux parchets séparés, de sorte

que la réunion de ces deux fractions ne fait pas sens en termes d’amélioration

de « l’exploitabilité agricole » de ces fonds. Cette argumentation se

heurte cependant aux choix arrêtés lors du remaniement ; elle revient en

effet à remettre en cause l’appréciation des organes du syndicat et

spécialement de la commission de classification lors de sa décision sur le

nouvel état. Or, il n’apparaît pas démontré, à la lecture du dossier, qu’un

fractionnement, prélude à une gestion séparée des deux parchets, soit de nature

à améliorer les conditions d’exploitation de la parcelle 12066 ; on ne

peut donc pas retenir que la présomption, suivant laquelle des surfaces plus

étendues offrent de meilleures conditions d’exploitation agricole, serait

renversée.

dd) Les motifs d’ordre

privé invoqués ne paraissent au surplus pas correspondre à l’existence d’un cas

de rigueur de sorte qu’ils ne peuvent pas être considérés comme des motifs

importants au sens de la disposition précitée. Tout d’abord, le propriétaire

actuel de la parcelle 12066 de Lucens indique ne pas vouloir prolonger les baux

existants. Ce motif ne parait pas revêtir beaucoup de poids; de toute manière,

si les baux sont dénoncés, cela ne permettrait pas encore une utilisation non

agricole du sol. Par ailleurs, comme l’indique l’Office recourant, des

alternatives au fractionnement projeté sont possibles : par exemple

l’acquisition de la parcelle par les deux fermiers en propriété commune ou

encore l’acquisition de l’entier de la parcelle par un seul des fermiers.

b) En définitive, la position défendue par l’Office

recourant apparait fondée, la demande de dérogation ici en cause ne pouvant pas

s’appuyer sur des motifs importants ; en tous les cas, la situation des

intéressés ne saurait être qualifiée de cas de rigueur. Les motifs invoqués ne

l’emportent donc pas sur l’intérêt public ici déterminant.

4. Les considérations qui précèdent

conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée.

Les frais de la cause doivent ainsi être mis à la charge du propriétaire de la

parcelle 12066, intervenu à la présente procédure et dont les conclusions sont

écartées (art. 49 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours de l’Office fédéral de l’agriculture est admis.

Considérants

II.

La décision rendue le 19 juillet 2022 par le Département des finances et

de l’agriculture, autorisant, à certaines conditions, le fractionnement de la

parcelle 12066, est annulée.

III.

L’émolument de justice, par fr.2000 (deux mille) francs est mis à la

charge de A.________.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 30 mars 2023

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.