CDAP - AF.2023.0001 - 2023-10-06 - A._____, B.__/Commission de classification du Syndicat AF 2982, Assemblée Générale du Syndicat AF 2982 C._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 6 octobre 2023

Composition

Mme Annick Borda, présidente; M. Etienne Poltier, juge

suppléant; M. Jean-Marie Marlétaz, assesseur

Recourants

1.

A.________ à ******** représentée par

Laurent ROULIER, Avocat, à Lausanne,

2.

B.________ à ******** représenté par Laurent ROULIER, Avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Assemblée Générale

du Syndicat AF 2982 C.________, représentée par

Eric MUSTER, avocat, à Lausanne,

Autorité concernée

Commission de

classification du Syndicat AF 2982,

C.________,

Objet

Décisions de syndicats d'améliorations

foncières

Recours A.________ et consorts c/

décision du 9 décembre 2022 rendue par l'assemblée générale extraordinaire du

syndicat C.________, à ******** (mise en œuvre de travaux de réfection du

chemin et appel de fonds)

Vu les faits suivants:

A.

Les époux A.________ sont propriétaires des parcelles ******** et ********

du cadastre de la Commune d’********. A.________ est tout d’abord propriétaire

de la parcelle ********, sise à l’extrémité du chemin de ********, en amont de

celui-ci ; un grand chalet a été réalisé sur ce bien-fonds ;

toutefois, divers travaux non conformes à l’autorisation de construire ont été

réalisés et font l’objet de décisions de démolition/déconstruction. B.________,

quant à lui, est propriétaire de la parcelle ********, immédiatement voisine à

l’est de la parcelle ******** ; ce bien-fonds supporte lui aussi une

construction. On note encore que les mesures de « déconstruction »

ordonnées par les autorités à l’endroit des époux A.________ n’ont pas encore

été exécutées.

B.

Les chemins " C.________" et "********"

ont été réalisés au cours des trente-cinq dernières années, sur le territoire

de la commune d'********, à ********. Il s'agissait ainsi d'équiper (en voie

d'accès et en collecteurs) un secteur du plan partiel d'affectation "********

(ci-après: PPA ECVA, du 14 août 1985); ces ouvrages ont été réalisés au fur et

à mesure de la construction des chalets sis dans ce PPA (quelques chalets

préexistaient toutefois). A l'heure actuelle, la chaussée présente un état de

dégradation important, dû notamment à l'intense circulation de camions à

destination des chantiers de construction des chalets; elle nécessite une

rénovation complète des fondations et du revêtement (voir le rapport technique

n° AF2989 établi par la commission de classification en relation avec le projet

de rénovation des routes et la réfection du réseau d'assainissement, pour le

syndicat d'améliorations foncières " C.________"

à ********; ci-après le syndicat; la Commission de classification est abrégée

ci-après ccl).

Le syndicat précité a été constitué à fin 2018,

notamment dans le but de réaliser la réfection de ces ouvrages; à teneur des

statuts approuvés le 22 septembre 2018, ce syndicat a également pour but de

réaliser l'adaptation des servitudes, voire des limites y relatives, ainsi que

la détermination de la clé de répartition des frais de réfection et d'entretien

(art. 1.4 des statuts).

Une étude préliminaire s'est déroulée en 2018 afin

de fixer dans leur grande ligne les objectifs poursuivis par cette opération

foncière (ce document a été mis en consultation publique du 16 mars au 16 avril

2018).

C.

a) La ccl a mis à l'enquête publique, du 6 juillet au 6 août 2021,

divers objets, conformément aux buts du syndicat. Il s'agissait du périmètre du

syndicat, de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, de l'adaptation

des servitudes et autres droits, du projet d'exécution des travaux collectifs

et privés, de la clé de répartition des frais de réfection des travaux

collectifs et enfin de la clé de répartition des frais d'entretien du chemin.

b) S'agissant du périmètre, celui-ci englobe

principalement l'ensemble des parcelles desservies par les chemins " C.________" et "********" ; les surfaces

incluses dans le périmètre sont pour l’essentiel colloquées en zone à bâtir,

conformément au PPA ECVA. Tel est le cas notamment des parcelles ******** et ********

du cadastre de la Commune d’********, propriété des époux A.________.

c) Au titre de l'avant-projet des travaux

collectifs, la mise à l'enquête porte sur le projet de réfection des deux

chemins précités; cet avant-projet concernait également la réfection d'autres

infrastructures collectives (eau potable, gaz, téléréseau, téléphone, TV et

internet, électricité; collecteurs principaux pour les eaux usées et pour les

eaux claires); on note également la réalisation de travaux en lien avec les

ruisseaux du ******** et de ********.

d) L’enquête portait également sur le projet

d’exécution des travaux collectifs ; celui-ci n’a pas été contesté ;

il n’a d’ailleurs pas dû être modifié dans le cadre de la liquidation de cette

enquête, de sorte qu’il est entré en force et lie les propriétaires concernés.

S’agissant de la clé de répartition des frais, la

ccl s’est basée, non pas sur un, mais sur deux critères, lesquels sont censés

nuancer et pondérer entre eux les éléments des différentes situations à régler.

Un premier critère vise à saisir un premier type d'utilisation de la voirie,

soit celle qui a trait à l'accès aux différents chantiers pour la réalisation,

au fil du temps, des différents bâtiments et chalets dans le périmètre desservi

; un tel usage était en effet de nature à entraîner une usure significative des

chemins en cause. Quant au second critère, il vise à saisir l'utilisation au

quotidien de cette voirie, pour accéder à ces bâtiments en cause; la ccl s'est

appuyée ici sur le nombre de logements présents dans chaque construction,

chaque logement étant censé générer un nombre de mouvements présumé égal.

D.

a) Le syndicat d’améliorations foncières « C.________» a tenu diverses assemblées générales (en

présentiel, sauf celle de 2020 tenue par correspondance en lien avec la

pandémie du COVID). Le comité de direction a adressé ses convocations aux

diverses assemblées par courrier recommandé et par mail. S’agissant des époux A.________,

il leur a adressé par ce biais une convocation unique pour le couple, ce à leur

domicile. A.________ a d’ailleurs pris part à la plupart des assemblées

générales du syndicat, signant la feuille de présence au nom de son mari,

qu’elle représentait.

b) On relève, à propos de l’assemblée du 9 juillet

2021, que le même processus de convocation a été retenu, notamment pour les

époux A.________. La convocation en question comportait en annexe l’avis

relatif à l’enquête publique qui s’est déroulée du 6 juillet au 6 août

2021 et qui portait sur divers objets mentionnés plus haut (let. C). Les époux A.________

n’étaient toutefois ni présents ni représentés à cette assemblée du 9 juillet

2021 ; ils en ont toutefois reçu le procès-verbal par courrier du 31 juillet

2021. Au demeurant, A.________, qui représentait à nouveau son mari, a assisté

à l’assemblée générale du 17 décembre 2021, qui a approuvé le procès-verbal de

l’assemblée précédente du 9 juillet 2021. Avant l’assemblée du 8 avril 2022, A.________

a envoyé un e-mail au comité de direction pour formuler diverses observations

au sujet du procès-verbal de l’assemblée du 17 décembre 2021. Elle y émet en

outre le souhait que l’assemblée lui accorde des facilités de paiement

échelonnées, visant à cet égard les versements anticipés susceptibles d’être

dus au syndicat. Lors de cette assemblée, il a été décidé d’entreprendre les

travaux selon une option présentée par le comité de direction et d’adresser un

appel à versements anticipés aux propriétaires membres du syndicat (la demande

portait sur un premier montant total de fr. 250'000.-, payable au 15 mai 2022,

puis sur un second montant de fr. 400'000.- payable au 15 février 2023 ;

une modification de ce second montant était toutefois réservée en fonction de

l’état des finances du syndicat à ce moment-là).

E.

a) Le syndicat a tenu une nouvelle assemblée générale le 9 décembre

2022. A.________, qui représentait également son mari, était présente et

assistée de son conseil. L’assemblée a approuvé le procès-verbal de l’assemblée

générale ordinaire du 8 avril 2022. En outre, elle a également approuvé

l’exécution de la mise en œuvre des travaux de la deuxième étape pour 2023.

Simultanément, elle a décidé de confirmer l’appel de fonds de fr. 400'000.- (en

l’occurrence le cinquième appel de fonds), payable au 15 février 2023 ; le

montant en question devait être réparti entre les propriétaires du syndicat sur

la base de la clé de répartition des frais, telle qu’elle résultait de

l’enquête publique et de sa liquidation (clé confirmée sur recours, par arrêt

de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois -

ci-après : CDAP - du 10 octobre 2022, AF.2021.0003).

b) Agissant par l’intermédiaire de l’avocat Laurent

Roulier, A.________ et B.________ ont recouru auprès de la CDAP contre cette

décision le 24 janvier 2023 (compte tenu de la notification du procès-verbal de

cette assemblée en date du 12 janvier 2023, cet acte a été formé en temps

utile ; on parvient au même résultat si l’on fait partir le délai de recours

du 9 décembre 2022, date de l’assemblée en question et de la communication

orale de ces décisions : même dans cette hypothèse, le délai de recours de

trente jours n’était pas échu au 24 janvier 2023, compte tenu des féries de fin

d’année). En substance, les recourants concluent avec dépens, à titre

principal, à la constatation de la nullité de toutes les décisions prises par

les organes du syndicat ; à titre subsidiaire, ils demandent la

constatation de la nullité des décisions prises le 9 décembre 2022 par

l’assemblée générale extraordinaire du syndicat ; à titre plus subsidiaire

encore, ils concluent à l’annulation des décisions de cette assemblée, en tant

qu’elles portent sur la mise en œuvre des travaux de la deuxième étape et sur

les versements anticipés 2023 ; à titre plus subsidiaire encore, ils

concluent à l’annulation des décisions de l’assemblée générale précitée sur les

points mentionnés, le dossier devant être renvoyé à dite assemblée pour

nouvelles décisions dans le sens des considérants.

c) Agissant par l’intermédiaire de l’avocat Eric

Muster, le syndicat AF C.________ a déposé le 27 mars

2023 sa réponse au recours ; il conclut avec dépens à son rejet. On note

également la présence au dossier d’une détermination de la ccl, du 17 avril 2023,

laquelle conclut à l’irrecevabilité du recours.

Les recourants ont complété leurs moyens dans un

mémoire du 19 juillet 2023. Au pied de cette écriture, les recourants prennent

de nouvelles conclusions, qui vont en substance dans le même sens que celles

prises au pied de leur recours, tout en allant pour certaines d’entre elles un

peu plus loin. L’autorité intimée a déposé le 25 août 2023 une écriture

complémentaire spontanée (elle y confirme ses conclusions en ajoutant qu’elle

conclut au rejet des conclusions complémentaires figurant dans le mémoire du 19

juillet 2023), sur laquelle les recourants ont été autorisés à se déterminer,

ce qu’ils ont fait le 2 octobre suivant.

F.

Par décision du 23 mai 2023, la juge instructrice a rendu une décision

dans laquelle elle rejette la requête de levée de l’effet suspensif présentée

par le syndicat intimé.

Considérant en droit:

1.

A lire l’acte de recours, la contestation porte sur divers objets :

en substance, les recourants soutiennent que la création du syndicat AF intimé

serait radicalement nulle ; il doit en aller de même, à leurs yeux, de

toutes les décisions prises par le syndicat, en particulier s’agissant des

décisions de l’assemblée générale du 9 décembre 2022. Cet aspect sera traité en

priorité ci-après (consid. 2). Pour le surplus, les recourants s’en prennent à

la décision de l’assemblée générale du 9 décembre 2022 en tant qu’elle porte

sur la mise en œuvre des travaux de la deuxième étape du syndicat (consid. 3).

Enfin, ils contestent également la décision de l’assemblée relative aux

versements anticipés (consid. 4).

On note que l’auteur d’un pourvoi n’a pas

la faculté, après l’échéance du délai de recours, d’augmenter ou de modifier

(en portant la contestation sur un autre objet) les conclusions prises dans son

acte de recours ; de telles conclusions, nouvelles et formulées hors

délai, sont en effet irrecevables (voir p.ex. TA, arrêt du 2 février 2004,

AC.2003.0113). Une réduction des conclusions prises initialement est en

revanche admissible. Dans le cas d’espèce, les recourants ont formulé, dans

leur mémoire complémentaire, des conclusions qui diffèrent sensiblement de

celles prises au pied de leur recours. On peut néanmoins se demander s’il

s’agit d’une réduction des conclusions initiales, auquel cas elles seraient

recevables également ; on laissera cette question ouverte au vu de l’issue

du pourvoi.

2.

Les recourants soutiennent que la création du syndicat est en

l’occurrence si gravement viciée qu’il doit être considéré comme nul, comme

aussi les décisions qu’il a prises par la suite. En outre, les recourants font

valoir plus spécialement la nullité des décisions prises par l’assemblée

générale le 9 décembre 2022. Cependant, la thématique de la nullité est

délicate, même si l’on doit d’emblée relever que la nullité ne peut être

retenue qu’à titre exceptionnel (ATF 148 II 564, consid. 7.2 et les

références) ; cela appelle au préalable des remarques générales (ci-après

let. a), avant d’examiner les deux questions soulevées dans le cas d’espèce par

les recourants (let. b et c).

a) Les décisions administratives

bénéficient d’une présomption de validité. Il s’agit dès lors de déterminer à

quelles conditions cette présomption peut être renversée en présence d’une

décision irrégulière. Deux voies principales sont ici possibles : la première, ordinaire, usuelle, est celle de l’annulation ; elle

ne peut être prononcée que par l’autorité de recours, saisie d’un pourvoi formé

en temps utile et par ailleurs recevable, dirigé contre la décision

contestée ;

la seconde voie est extraordinaire, c’est celle de la nullité ;

la nullité, on le verra, peut être constatée en tout temps et par toute

autorité.

La nullité, de par ses conséquences,

ne frappe que les vices les plus graves (voir d’ailleurs les principes relatifs

à la nullité de décisions, en l’occurrence en droit pénal : ATF 149 IV,

consid. 6.1 et 6.2 et les références citées ; ces principes, dont la

portée est transversale, s’appliquent aussi en droit public : ATF 148 II 564, consid. 7.2). L’acte déclaré nul est considéré comme

inexistant dès l’origine ; la nullité déploie donc un effet rétroactif (ou

ex tunc). On peut d’ailleurs dire que la nullité est constatée – et non

décidée. La nullité peut être invoquée en tout temps, et toute autorité

étatique amenée à connaître de la décision peut d’ailleurs la constater

d’office. La décision nulle ne déploie aucun effet et elle ne peut pas faire

l’objet d’actes d’exécution, ni de sanctions si elle n’est pas respectée. Elle

peut ainsi être invoquée devant l’autorité qui a rendu la décision viciée ou

l’autorité hiérarchiquement supérieure ; mais ces autorités peuvent

également la constater d’office. Par ailleurs, la nullité peut également être

invoquée à titre préjudiciel. Selon la jurisprudence, la nullité peut aussi

être constatée par l’autorité de recours (peu importe alors que le pourvoi ait

été formé en temps utile ou non ou qu’il soit irrecevable pour un autre

motif ; ATF 127 II 32, spéc.48 ; JdT 1994 III 14).

La sanction de la nullité, on l’a dit,

n’intervient qu’en présence de vices très graves, voire extrêmement graves. On

retiendra dès lors, dans la règle, la voie de l’annulation des décisions

administratives viciées. La solution contraire aboutirait à une insécurité

juridique considérable ; de surcroît, la juridiction administrative

s’est beaucoup développée à une période récente et l’accès à celle-ci est aisé.

L’administré dispose donc d’une voie de contrôle qu’il ne tient qu’à lui de

saisir, afin d’obtenir l’annulation de la décision viciée.

Sous réserve de règle légale

particulière, trois conditions doivent être réunies cumulativement pour que la

nullité soit prononcée : le vice que présente la décision doit être grave,

il doit de surcroît être patent et enfin la nullité de la décision ne doit pas

mettre sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 133 II 366, spéc.

367) ; 132 II 342, spéc. 346 ; 21, spéc. 27 ; 122 I 97, spéc.

99). Par vice grave, on entend la violation d’une norme constitutionnelle

importante ou d’une règle procédurale essentielle. L’irrégularité que présente

la décision doit de surcroît être évidente. Cette exigence peut paraître à

première vue paradoxale, puisque les vices cachés – et donc ignorés par un

administré dépourvu de connaissances juridiques particulières – ne peuvent

conduire qu’à l’annulation de celle-ci. Cette condition découle cependant du

principe de la sécurité du droit ; en effet, les vices qui sont

susceptibles d’affecter une décision sont innombrables et, parfois, seul un

arrêt du Tribunal fédéral est susceptible de les révéler. Si l’on admettait la

conséquence de la nullité dans tous ces cas, cela ferait peser une menace trop

lourde sur la plupart des décisions administratives. Le fait que le vice doive

être évident a pour conséquence de ne pas protéger l’administré qui se fonde

sur une décision administrative gravement et surtout manifestement viciée pour

y adapter son comportement. En troisième lieu, le constat de nullité ne doit

pas mettre sérieusement en danger la sécurité du droit, soit notamment la confiance

que des tiers auraient placée dans la régularité de la décision elle-même ou

d’actes d’exécution de celle-ci. L’application de cette troisième exigence

implique une pesée d’intérêts par l’autorité saisie. Cette

dernière peut d’ailleurs être illustrée par le cas suivant : contrairement

aux exigences statutaires, les organes d’un syndicat d’améliorations foncières

n’avaient pas fait l’objet d’une réélection. Les nombreuses décisions prises par ces derniers, après l’expiration de leur fonction, n’ont pas

été considérées comme nulles, car cela aurait porté atteinte à la sécurité du

droit (ATF 83 I 1).

L’existence d’un motif de nullité est

retenue principalement dans l’hypothèse de la violation de règles de compétence

(ATF 142 II 182, consid. 2.2.3 ; 111 Ib 213, spéc. 220 : autorisation

de construire délivrée par une commune pour une construction hors de la zone à

bâtir, en violation des art. 24 et 25 al. 3 LAT) ou dans le cas, plus rare, de

la méconnaissance d’un principe constitutif de la procédure. A titre d’exemple

de cette deuxième configuration, on citera le cas de l’adoption d’un plan

d’affectation sans enquête publique préalable (cette exigence revêt une

importance particulière, vu son aspect politique ; ATF 114 Ib 180,

spéc. p.184). En revanche, lorsqu’un tel plan est adopté sans qu’un avis

personnel ait été communiqué aux propriétaires de terrains situés dans le

périmètre du plan, seule l’annulabilité est envisageable (sur cette thématique,

voir Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT :

Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020,

Aemisegger/Haag, art. 33, N 36 ss). Il en va d’ailleurs de même dans le cas

d’un projet de construction autorisé sans enquête publique. On note enfin que

la nullité d’une décision administrative n’est pratiquement jamais admise

lorsque cette dernière est affectée par des violations du droit matériel (ATF 148 II 564, consid. 7.2 ; à titre d’exception, on pense ici

à une décision portant atteinte à des droits dits « inaliénables »

ou à « l’essence des droits fondamentaux », au sens de l’art.

36 Cst.).

b) Les recourants, on l’a vu, font valoir la nullité

du syndicat lui-même. Pour étayer ce point de vue, ils relèvent que le syndicat

a pour but la réfection d’un réseau de chemins privés. Or, selon eux, un

organisme de droit public, tel qu’un syndicat fondé sur la loi du 29 novembre

1961 sur les améliorations foncières (ci-après : LAF ; RS 913.11), ne

saurait être créé avec un objectif purement privé.

aa) La cour ne peut suivre cette argumentation. Il

faut bien voir en effet que, en zone à bâtir, la création d’un syndicat peut

poursuivre des buts d’intérêt public liés à des préoccupations d’aménagement du

territoire (art. 20 LAT ; certes, cette disposition a trait au

« remembrement », ce en vue de permettre la réalisation du plan

d’affectation). L’art. 19 LAT exige par ailleurs l’équipement des biens-fonds

affectés en zone à bâtir ; il s’agit d’ailleurs d’une tâche publique, qui

doit être assumée en principe par un organisme public (canton ou commune

p.ex.). Concrètement, une telle tâche peut aussi être déléguée à d’autres

entités publiques (Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire

pratique LAT : Planifier l’affectation, Jeannerat, art. 19, N 45 ss ;

cet auteur observe en outre que l’obligation d’équiper n’empêche pas que la

propriété des installations d’équipement soit privée : N 46 ; voir

aussi Jeannerat, art. 20, N 1 ss), voire à des propriétaires privés (art. 19

al. 3 LAT). Au demeurant, les art. 81 ss LAF concernent précisément les

opérations conduites cas échéant en zone à bâtir. Un syndicat regroupant des

propriétaires de biens en zone à bâtir peut être créé en vue de procéder à un

remaniement ; il peut cependant aussi avoir une vocation moins ambitieuse,

par exemple l’épuration de servitudes ou la réalisation d’équipements (selon

l’art. 29 LAF, les statuts du syndicat doivent arrêter les buts de

l’opération ; c’est là un élément essentiel qui ne peut être modifié,

sinon suivant une procédure spécifique, soit avec l’accord de la majorité des

membres du syndicat, art. 49 al. 1 LAF ; il demeure que le syndicat peut

fort bien ne pas avoir pour but le remaniement : art. 60 al. 5 LAF) ;

dans une telle hypothèse, les art. 85j ss trouvent application, y compris le

renvoi figurant à l’art. 85m LAF.

bb) A ce propos, les recourants insistent pour

affirmer que le droit vaudois ne permettrait que la création de syndicats en

lien avec l’art. 703 CC, soit en vue d’améliorations agricoles (voir en dernier

lieu leur écriture du 2 octobre 2023). Or, la LAF vise bien évidemment à mettre

en œuvre la règle de l’art. 703 CC ; elle s’applique d’ailleurs au

périmètre d’un syndicat agricole dans son entier, même s’il s’étend, à titre

accessoire, à des biens-fonds situés en zone à bâtir (ainsi dans l’hypothèse de

l’art. 81 al. 2 LAF ; ce sont même plus précisément les règles de la

procédure relatives aux remaniements agricoles qui s’appliquent alors).

Cependant la loi vaudoise a trait également aux syndicats visant le remaniement

de terrains à bâtir (art. 81 ss LAF) ; il faut ajouter qu’elle prévoit

aussi des opérations d’ambition plus modeste, soit les syndicats sans

remaniement (art. 60 al. 5 LAF) ou encore les corrections de limites (art. 93a

LAF). On ne saurait donc suivre les recourants lorsqu’ils veulent exclure la

possibilité de créer des syndicats visant des améliorations foncières, sans

remaniement, portant sur la zone à bâtir.

cc) Dans le cas d’espèce, le syndicat intimé a sans

doute pour objet la réfection des chemins privés précités ; toutefois, il

vise également l’adaptation de servitudes, voire même de limites, si

nécessaire ; il concerne également la réfection du réseau d’eau potable et

de gaz, ainsi que du réseau d’assainissement ; il s’agit là, pour certains

d’entre eux en tout cas, d’éléments d’équipements relevant de l’art. 19

LAT ; ceux-ci présentent à l’évidence une dimension d’intérêt public. En

outre, les chemins C.________ et ******** auraient sans

doute pu être transférés au domaine public, compte tenu du nombre de parcelles

desservies ; la solution retenue a été plutôt de laisser ces voiries au

domaine privé, mais cela n’enlève rien au fait que l’on se trouve en présence

d’éléments qui relèvent de l’art. 19 LAT et donc d’une tâche publique, de sorte

qu’ils pouvaient être délégués à un organisme de droit public (sur le fondement

d’une base légale : en l’occurrence la LAF), soit le syndicat intimé.

Autrement dit, il n’est pas contestable que le syndicat, par sa mission,

réponde à un intérêt public.

dd) De toute manière, les recourants font ici valoir

une irrégularité relevant du droit matériel (l’absence d’intérêt public des

mesures prises) et non la violation d’une règle de compétence ou encore d’un

principe constitutif de procédure. Au vu des développements qui précèdent

(ci-dessus sous let. a), la cour ne saurait retenir la nullité du syndicat

intimé, ce d’autant qu’un tel constat porterait une grave atteinte à la

sécurité du droit (dans le même sens, ATF 83 I 1). Le

premier moyen des recourants doit ainsi être écarté.

c) Par ailleurs, les recourants concluent à la

nullité des décisions de l’assemblée générale du 9 décembre 2022. Cette

conclusion est difficilement compréhensible dans la mesure où, dans le cadre de

leur motivation, ils s’en prennent bien plutôt à l’irrégularité des décisions relatives

à la clé de répartition des frais ; ils soutiennent en effet ne pas avoir

été convoqués régulièrement à l’assemblée générale du 9 juillet 2021 (p. 4,

let. B et p. 9 s. de leur mémoire de recours). Il faut sans doute voir ici une

inadvertance et retenir que la nullité invoquée concerne les décisions

relatives à la clé de répartition des frais (même si dans les déterminations du

19 juillet 2023, les recourants persistent à conclure à la nullité des

décisions du 9 décembre 2022).

Quoi qu’il en soit, la recourante, qui représentait

son mari, était présente avec son conseil à l’assemblée du 9 décembre

2022 ; autrement dit, la convocation à cette assemblée, pour autant

qu’elle ait été irrégulière, a atteint son but et les intéressés n’ont subi

aucun préjudice de ce fait ; ils ont d’ailleurs recouru en temps utile. La

question de la nullité apparaît ici déplacée, ce d’autant qu’ils concluent

également à l’annulation des décisions de cette assemblée.

S’agissant des décisions relatives à la clé de

répartition, il faut souligner ici que l’irrégularité invoquée concerne sans

doute, non pas tant la convocation à l’assemblée générale du 9 juillet 2021,

que la régularité des préparatifs à l’enquête publique qui s’est déroulée du 6

juillet au 6 août 2021. A teneur de l’art. 65 LAF, la direction du syndicat

avise individuellement les propriétaires par lettre signature de l’ouverture et

des modalités des diverses enquête publiques lancées par la ccl. En l’espèce,

il est constant que la convocation à l’assemblée générale précitée, accompagnée

de l’avis d’ouverture d’enquête, a été communiquée par un avis unique aux deux

époux recourants. Ceux-ci font valoir qu’un avis individuel était

nécessaire ; à défaut d’un tel avis, selon eux, les décisions prises à

l’issue de cette enquête seraient nulles.

A cet égard, on relève que les avis en question ont

atteint les époux ; on ne comprend guère que le défaut d’avis individuel,

resté en l’occurrence sans conséquence sur l’information effective de l’un et

l’autre des époux, soit autre chose qu’une violation mineure des règles de

procédure imposées aux organes du syndicat. Cela étant, là encore au vu des

remarques générales relatives à la nullité et à son caractère exceptionnel,

force est à la cour de retenir que les décisions rendues à l’issue de cette

enquête ne sont pas affectées de nullité ; elles étaient tout au plus

annulables. Faute de recours des intéressés, elles sont pour eux entrées en

force, à tout le moins après l’arrêt rendu par la cour de céans (AF.2021.0003,

déjà cité).

3.

La contestation des recourants porte par ailleurs sur la poursuite des

travaux déjà engagés par le syndicat (la deuxième étape en l’occurrence). Une

question préliminaire se pose à cet égard : en effet, l’enquête de juillet

2021 portait également sur le projet d’exécution des travaux collectifs ;

cet aspect n’était d’ailleurs pas contesté, de sorte que, après liquidation de

l’enquête, ce projet doit être considéré comme entré en force de chose décidée.

En l’occurrence, les décisions de l’assemblée générale concernent l’exécution

des travaux, soit la mise en œuvre des décisions rendues par la ccl. A cet

égard, la matière est traitée aux art. 38 et suivants LAF ; ainsi, l’art.

38 al. 1 prévoit-il une mise en soumission, puis une adjudication des travaux,

prononcée conformément aux dispositions sur les marchés publics. Pour le

surplus, le syndicat est le maître de l’ouvrage : ainsi, lorsqu’il arrête

le calendrier des travaux, voire d’autres modalités de ceux-ci, il prend

simplement des mesures d’exécution de la décision de la ccl sur le projet. On

peut dès lors se demander si l’on se trouve là en présence d’une « décision ».

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le

Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur

recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit

aucune autre autorité pour en connaître.

La LPA-VD définit la décision à son art. 3, ainsi

rédigé:

"Art. 3 Décision

1 Est une décision

toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du

droit public, et ayant pour objet:

a. de

créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de

constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou

de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits et obligations.

2 Sont également

des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur

recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

3 Une décision au

sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens

des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

La décision est un acte de souveraineté individuel,

qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et

contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret

relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid.

4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte

étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à

faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre

manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.

1.2; 121 I 173 consid. 2a).

b) L'exécution des décisions non pécuniaires est

réglée par l'art. 61 LPA-VD, qui a la teneur suivante:

"1 Pour

exécuter les décisions non pécuniaires, l'autorité peut procéder:

a. à

l'exécution directe contre la personne de l'obligé ou de ses biens;

b. à

l'exécution par un tiers mandaté, aux frais de l'obligé.

2 L'autorité peut

au besoin recourir à l'aide de la police cantonale ou communale.

3 Avant de

recourir à un moyen de contrainte, l'autorité en menace l'obligé et lui

impartit un délai approprié pour s'exécuter. Elle attire son attention sur les

sanctions qu'il peut encourir.

4 S'il y a péril

en la demeure, l'autorité peut procéder à l'exécution sans en avertir

préalablement l'obligé.

5 Les frais mis à

charge de l'obligé sont fixés par décision de l'autorité."

c) L'acte par lequel l'administration choisit de

recourir aux mesures d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité de

recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une question

nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle

atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid.

3c/bb; arrêts TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2, 1C_603/2012

du 19 septembre 2013 consid. 4.1; Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit

administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011,

p. 116). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier,

des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas

d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure

d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1 p. 412;

arrêts TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2, 1C_603/2012 du 19

septembre 2013 consid. 4.1; voir également arrêts AC.2015.0129 du 7

juillet 2016 consid. 2a, GE.2013.0005 du 8 juillet 2013 consid. 3c.

AC.2012.0045 du 18 octobre 2012 consid. 2a).

d) Dans

deux arrêts du 31 août 2001 (AF.2000.0014 et AF.2000.0016), le Tribunal

administratif avait laissé ouverte la question de savoir si la décision de

fixer l'ordre des travaux était une décision au sens de l'art. 29 LJPA.

L'art. 30

al. 3 LAF charge expressément l'assemblée générale du syndicat d'approuver

le devis des travaux et, avec l'accord du département, d'ordonner la mise en

œuvre de ceux-ci. Dans un arrêt du 2 septembre 2008 (AF 2005.0005), la

CDAP a examiné au fond un recours contre une décision d'approbation "de

principe" du devis des travaux sans se prononcer expressément sur la

nature de décision au sens de l'art. 29 LJPA. Elle s'est néanmoins

interrogée sur la portée d'une telle décision d'approbation:

"La

décision d'approbation du devis que l'art. 30 al. 3 LAF place dans la

compétence de l'assemblée générale n'a qu'une portée limitée. En effet, la

question de savoir quels sont les travaux qu'entreprendra le syndicat ne dépend

pas de l'assemblée générale. Ce sont les enquêtes organisées par la commission

de classification et les décisions que celle-ci prend en première instance sur

les réclamations des propriétaires qui déterminent les grandes lignes des

travaux collectifs (enquête sur l'avant-projet), puis leurs caractéristiques

détaillées (enquête sur le projet d'exécution) telles que le revêtement des

chemins ou le diamètre des collecteurs. La décision que prend l'assemblée

générale en approuvant le devis n'a aucun effet sur ce point. Elle intervient

en bonne logique après la liquidation des enquêtes sur l'avant-projet, puis le

projet d'exécution des travaux collectifs.

On

peut dans ces conditions se demander quelle est la portée de la décision de

l'assemblée générale prévue par l'art. 30 al. 3 LAF. Les travaux

préparatoires ne contiennent aucune indication sur ce point (BGC automne 1961

p. 399). Il s'agit probablement de permettre au comité de direction

d'obtenir une décharge pour son action s'agissant de l'adjudication des travaux

(art. 38 LAF) et de leur mise en œuvre (qui nécessite également

l'approbation de l'assemblée générale)." (consid. 5)

On peut

douter, au regard de la portée limitée de la décision d'approbation du

devis qu'il s'agisse vraiment d'une mesure qui crée des droits ou

obligations pour les membres du syndicat et donc d'une décision au sens de

l'art. 29 LJPA. Il semble que l'approbation du devis du projet d'exécution

des travaux s'apparente à un crédit-cadre au sens de l'art. 33 de la loi

vaudoise sur les finances (RSV 610.11) qui fixe le montant jusqu’à concurrence

duquel le syndicat peut contracter des engagements financiers pour réaliser les

travaux envisagés. La question est cependant délicate car l'approbation du

devis, si elle devait permettre l'adjudication des travaux pour un montant

surfait, déployerait pour tous les propriétaires du syndicat des effets qui se

manifesteraient à leur préjudice par une augmentation de leur participation

lors de la répartition des frais d'exécution (art. 63 al. 1 lit e LAF). Il n’en

demeure pas moins que le seul fait qu’un acte étatique entraine une

augmentation des charges publiques et, indirectement, des montants dus par les

administrés (ou contribuables) ne saurait fonder à lui seul, à première vue, un

intérêt digne de protection de ces derniers pour le contester. En

l’occurrence, le recours ne porte de toute façon pas sur l’approbation du

devis, de sorte qu’il n’y a pas lieu de se prononcer plus avant sur les

questions évoquées ci-dessus, sinon pour confirmer les doutes de l’arrêt

précité.

e) Le recours ne concerne en effet que le

calendrier des travaux. Or, sur cet aspect, il faut constater que la décision

de l’assemblée générale du 9 décembre 2022 ne touche en rien aux droits et

obligations des recourants ; en tous les cas, cette décision n’ajoute, ni

ne retranche rien à la décision relative au projet d’exécution des travaux collectifs

tel qu’arrêté par la ccl, ce qui est décisif. A titre de comparaison, on peut

évoquer l’hypothèse de la construction d’une école, pour laquelle une

collectivité publique bénéficierait d’un permis de construire en force :

l’acte arrêtant le calendrier des travaux ne constituerait à l’évidence pas une

décision pouvant faire l’objet d’un recours. Autrement dit, l’adoption de ce

calendrier constitue une simple mesure d’exécution, qui ne peut pas être

considérée comme une décision sujette à recours ; sur ce volet le pourvoi

est donc irrecevable.

Cela n’empêche pas que les parties se doivent de

ménager leurs intérêts respectifs dans la réalisation des travaux qu’elles

conduiront chacune de leur côté (projet d’exécution des travaux collectifs,

d’une part, démolition/déconstruction d’éléments du chalet des recourants,

d’autre part, conformément d’ailleurs aux décisions prises par les autorités à

ce sujet).

4.

La contestation porte enfin sur les versements anticipés demandés des

recourants. A cet égard, même si une telle décision présente, dans une certaine

mesure, un caractère incident, la jurisprudence cantonale a retenu la

recevabilité du recours contre de telles décisions de l’assemblée générale

(contrairement au Tribunal fédéral : arrêt 1C_281/2010, rendu à la suite

de l’arrêt de la CDAP du 6 mai 2010, AF.2009.0006). Il convient ainsi d’entrer

en matière sur la contestation en tant qu’elle porte sur ce point.

a) Le prélèvement de tels versements anticipés est

régi par l'art. 43 LAF qui a la teneur suivante:

"Art. 43 Versements

anticipés

1 Dès la constitution du syndicat,

l'assemblée générale peut décider que les propriétaires sont tenus de verser

annuellement une certaine somme à l'unité de surface, à titre d'avance sur

leurs contributions aux frais de l'entreprise.

2 Par convention avec son

propriétaire, le fermier peut s'engager à participer aux frais, les

articles 22 et 23 de la Loi fédérale sur le bail à ferme agricole

s'appliquant par analogie.

3 Un barème différencié peut être

introduit en fonction de la nature des terrains, du programme d'exécution des

travaux ou d'une éventuelle répartition provisoire des frais définie par la

commission de classification.

4 L'assemblée générale fixe les

montants et les modalités de paiement des versements anticipés.

5 Tant qu'ils restent membres du

syndicat, les propriétaires ne peuvent retirer les avances ainsi faites. Dès

que le tableau de la répartition des frais est devenu exécutoire, le décompte

de chacun est établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants

droit."

Dans une espèce antérieure (arrêt du 28 novembre

2008, AF.2007.0009), la Cour de céans avait à connaître de versements anticipés

calculés sur la base de deux critères, dont l’un n’avait pas trait à la nature

des travaux ; elle avait relevé ce qui suit :

« Si la distinction entre les terrains bâtis et ceux non

bâtis peut éventuellement être rattachée au critère de la nature du terrain

mentionnée à l'art. 43 al. 3 LAF, il est évident que la distinction

selon la date d'octroi de l'autorisation de construire n'a aucun lien avec la

nature du terrain: un terrain bâti après la création du syndicat n'est pas

différent d'un terrain bâti auparavant.

Selon les déterminations du Comité de direction du syndicat

et du SDT, le barème différencié se justifie par le fait que les propriétaires

concernés bénéficient plus rapidement de nouveaux aménagements qui doivent être

réalisés en priorité pour eux. Il en découle, selon le SDT, que ces

propriétaires sont, de manière générale, mieux à même de contribuer par des versements

anticipés à la réalisation des travaux dans la mesure de la valeur représentée

directement par les équipements, sur les immeubles concernés et leur

utilisation. Conçu ainsi, le barème différencié choisi par le syndicat

s'apparente ainsi au critère du programme des travaux mentionnés à

l'art. 43 al. 3 LAF, dans la mesure où il différencie selon l'intérêt

des propriétaires aux travaux afin de tenir compte de manière plus équilibrée

des avantages apportés de manière différenciée aux différents terrains en

fonction de la progression des travaux. Il est toutefois moins schématique que

le critère du programme des travaux.

Avant la révision de la LAF du 5 novembre 1997 (RA/FAO

1997 589), l'art. 43 al. 3 (à l'époque al. 2) LAF prévoyait

uniquement un barème différencié selon la nature des terrains. La jurisprudence

du Tribunal administratif avait néanmoins considéré que le critère mentionné

par l'art. 43 al. 2 LAF n'était pas exhaustif:

"Certes, la loi ne paraît envisager la perception des

versements anticipés que sous la forme schématique d'une certaine somme à

l'unité de surface, avec éventuellement un barème différencié en fonction de la

nature des terrains (art. 43 al. 1 et 2 LAF). Toutefois, le syndicat

étant ainsi habilité à exiger les versements anticipés sur la base d'un calcul

schématique, on ne voit guère pour quel motif il se justifierait de lui

interdire de tenter de se rapprocher mieux des montants qui seront probablement

dus dans le cadre de la répartition des frais. On ne saurait donc reprocher en

l'espèce au syndicat de s'être inspiré, pour fixer les versements anticipés, du

résultat probable de la répartition des frais dès lors que celui-ci pouvait

être supputé" (arrêt du Tribunal administratif du 17.11.1997 dans la cause

AF 1996.0026, consid. 4.d, avec d'autres références).

La révision du 5 novembre 1997 a repris ce critère de la

répartition provisoire des frais en y adjoignant encore celui du programme des

travaux. Rien dans les travaux préparatoires de cette révision ne conduit à

interpréter la nouvelle rédaction de l'art. 43 al. 3 LAF comme

contenant un catalogue exclusif de critères. On peut donc admettre que

l'art. 43 al. 3 LAF laisse aux syndicats une certaine marge

d'appréciation dans le choix des critères pour autant que les critères choisis

apparaissent plus équilibrés que ceux mentionnés dans cette disposition. Ainsi

en va-t-il lorsque le critère choisi rend compte de manière plus précise que

les critères mentionnés à l'art. 43 al. 3 LAF de la différence

d'intérêt des propriétaires à l'égard des travaux prévus par le syndicat tout

en respectant le principe de l'égalité en droit. »

b) Des rappels qui précèdent, il faut retenir que

l’assemblée générale du syndicat a la compétence de prévoir une obligation des

propriétaires de payer des versements anticipés ; ceux-ci peuvent être

fixés à l’unité de surface, mais d’autres critères peuvent être adoptés.

L’assemblée générale dispose à cet égard d’une très grande marge

d’appréciation ; cependant, la jurisprudence a admis qu’elle pouvait, s’agissant

des versements anticipés, s’appuyer sur la clé de répartition résultant des

décisions de la ccl ; la solution apparaît d’ailleurs assez logique.

c) Les recourants contestent cette clé. Peu importe

que les décisions de la ccl relatives aux versements anticipés ne soient pas

nulles, leur contestation est possible, dans la mesure où la décision de la ccl

ne lie pas l’assemblée générale dans l’application de l’art. 43 al. 1 LAF. Cela

étant, même si leur contestation est admissible, il demeure que la cour de

c.ns ne voit nullement dans les moyens soulevés de motif de s’écarter des

considérations circonstanciées qu’elle a développées dans le cadre de son arrêt

du 10 octobre 2022 (AF.2021.0003), confirmant les critères retenus par la ccl

pour la répartition des frais. On s’y réfère ici en tant que de besoin.

5.

Il découle des développements qui précèdent que le pourvoi, mal fondé,

doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les frais de la cause

doivent en outre être mis à la charge des recourants, qui succombent ;

pour le même motif, ceux-ci doivent au syndicat intimé, qui a procédé par

l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens

(art. 49 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Considérants

II.

La décision de l’assemblée générale du syndicat AF C.________

du 9 décembre 2022 est confirmée.

III.

L’émolument de justice, par fr. 3'000.- (trois mille francs), est mis à

la charge d’A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV.

Ces derniers, solidairement entre eux, doivent en outre au syndicat AF C.________ une indemnité de fr. 3'000.- (trois mille francs)

à titre de dépens.

Lausanne, le 6 octobre 2023

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.