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Décision

BO.1999.0070

TA - BO.1999.0070 - 2000-09-26 - c/OCBEA

26 septembre 2000Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A.________,

célibataire, née le 5 février 1974, domiciliée à Z.________, a travaillé chez

X.________ SA de mai 1995 à fin décembre 1998. Lors de sa dernière année dans

cette entreprise, elle a réalisé un salaire annuel net de 44'177 fr.

En prévision d'un

changement d'orientation professionnelle, A.________ a suivi durant six mois, en

1977, des cours du soir (chimie/physique) à l'Ecole préparatoire aux

professions paramédicales. Elle a quitté son emploi chez X.________ le 24

décembre 1998 pour accomplir bénévolement, du 8 janvier au 28 mai 1999, un

stage sur un navire hôpital de l'organisation humanitaire Mercy Ships. Rentrée

en Suisse, elle s'est présentée avec succès le 6 juillet 1999 à l'examen

d'admission de l'Ecole de soins infirmiers de Bois-Cerf. Elle a débuté sa

formation d'infirmière (niveau II) le 11 octobre 1999.

B. Faisant suite à la

demande d'A.________, l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage

(ci-après : l'office) lui a alloué pour la période du 11 octobre 1999 au 10

octobre 2000 une bourse couvrant exclusivement les frais d'études, à raison de

4'200 fr. par an. Cette décision tenait compte de la situation économique de la

mère de la requérante (son père étant décédé). L'office a retenu en effet que

la recourante ne pouvait pas être considérée comme financièrement indépendante,

auquel cas seule sa propre capacité financière aurait été prise en

considération et un montant supplémentaire lui aurait été alloué pour couvrir

ses frais d'entretien.

C. A.________ s'est pourvue

contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 24 juillet 1999. En

substance elle faisait valoir que le montant qui lui était alloué, ajouté à sa

faible rétribution (400 fr. bruts par mois), ne lui permettrait pas d'assumer

son entretien et que sa mère n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins.

Aux termes de sa

réponse du 6 septembre 1999, l'office conclut au rejet du recours. Tenant

compte toutefois d'une légère différence entre le revenu de la mère de la

recourante tel qu'il avait été arrêté au moment de la décision attaquée, et

celui résultant de la taxation fiscale définitive communiquée ultérieurement,

il a admis de verser, en plus des frais d'études, une contribution annuelle de

190 fr. aux frais d'entretien de la requérante, portant ainsi la bourse à 4'390

fr. (décision du 6 septembre 1999).

A.________ a cependant

maintenu son recours, en complétant son argumentation par lettre du 25

septembre 1999.

A la demande du juge

instructeur, l'office et la Conseillère d'Etat, chef du Département de la

formation et de la jeunesse, se sont en outre exprimés sur leur interprétation

de l'art. 12 ch. 2 de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la

formation professionnelle.

La recourante a

formulé d'ultimes observations le 8 juin 2000.

Considérants

1.

L'Etat encourage

financièrement l'apprentissage et la poursuite des études après le terme de

l'obligation scolaire (art. 1er de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux

études et à la formation professionnelle [LAE]). Le soutien de l'Etat est

destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer. Il doit être

suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à

la formation professionnelle (art. 2 LAE). La nécessité et la mesure du soutien

à accorder dépendent des moyens financiers dont le requérant et ses père et

mère disposent pour assumer les frais d'études, de formation et d'entretien du

requérant (art. 14 al. 1 LAE). C'est en fonction de cette règle que l'office a,

dans le cas particulier, tenu compte de la situation économique de la mère de

la recourante pour fixer le montant de la bourse de cette dernière.

Toutefois, lorsque le

requérant est financièrement indépendant, au sens que donne à ce terme l'art.

12.

ch. 2 LAE, sa propre capacité financière est seule prise en considération

(art. 14 al. 2 LAE). L'art. 12 ch. 2, 2ème et 3ème phrases, est

ainsi libellé :

"Est réputé financièrement indépendant le

requérant âgé de moins de vingt-cinq ans qui a exercé une activité lucrative

continue, en principe dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou

de la formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat.

"Si le requérant est âgé de plus de

vingt-cinq ans, il doit avoir exercé une activité lucrative pendant douze mois

en principe."

L'application

littérale de cette disposition a conduit l'office à nier l'indépendance

financière de la recourante; en effet celle-ci n'avait exercé une activité

lucrative que trois mois durant les douze mois précédant immédiatement son

entrée à l'Ecole de Bois-Cerf (soit d'octobre 1998 à septembre 1999

inclusivement).

2.

Depuis l'entrée en

vigueur de la LAE, l'art. 12 a été modifié à plusieurs reprises. Dans sa teneur

initiale, il ne définissait pas la notion d'indépendance financière, se

contentant de disposer que le domicile des parents (et, en vertu de l'art. 14

al. 2, leur capacité financière) n'était pas pris en considération:

"2. Si le requérant âgé de 20 à 25 ans est financièrement

indépendant et domicilié dans le canton de Vaud depuis au moins deux ans avant

le début de la formation ou des études pour lesquelles il demande le soutien de

l'Etat.

3.

Si le requérant domicilié dans le canton de Vaud et financièrement

indépendant, est âgé de plus de vingt-cinq ans".

L'exposé des motifs

laissait toutefois entendre que, pour les requérants âgés de vingt à vingt-cinq

ans, l'indépendance financière impliquait l'exercice d'une "activité

professionnelle depuis au moins deux ans avant le début de la formation"

(BGC, septembre 1973, p. 1237).

Cette exigence a été

consacrée dans la loi à l'occasion de sa révision du 22 mai 1979. Le projet du

Conseil d'Etat prévoyait que l'indépendance financière ne devait être reconnue

que si le requérant avait, après l'obtention d'un titre professionnel ou

universitaire, exercé régulièrement une activité lucrative "réglementée"

pendant au moins deux ans avant le début de la formation ou des études pour

lesquelles il demandait l'aide de l'Etat. Une activité était considérée comme

réglementée si elle figurait sur la liste des professions établies par l'OFIAMT

en collaboration avec les associations professionnelles (v. BGC, printemps

1979, p. 420 et 425). La rigueur de cette définition a toutefois été

sensiblement atténuée à l'issue des débats parlementaires, après que plusieurs

députés furent intervenus pour que l'exigence de l'obtention préalable d'un

titre professionnel ou universitaire soit supprimée, de même que celle ayant

trait à l'exercice d'une activité lucrative "réglementée".

L'art. 12 LAE fut donc modifié de la manière suivante :

"Art. 12.- Le

domicile n'est parents n'est pas pris en considération:

1.

(...)

2.

Si le requérant

majeur est financièrement indépendant et domicilié depuis deux ans

au moins dans le canton de Vaud.

Est réputé

financièrement indépendant le requérant qui a exercé régulièrement une activité

lucrative pendant au moins deux ans.

3.

Abrogé.

4.

Sans

changement.

5.

Sans

changement."

L'art. 12 ch. 2 LAE a

toutefois été de nouveau amendé le 27 février 1980, le Conseil d'Etat exposant

que la modification qui avait été adoptée moins d'une année auparavant allait

"obliger l'Office des bourses d'études à prendre en charge des

requérants venus d'autres cantons dans le canton de Vaud pour y faire des

études ou pour y recevoir une formation professionnelle". L'une des

hypothèses redoutées était celle d'un Confédéré s'installant dans le canton de Vaud

pour y exercer une activité à plein temps, tout en préparant une maturité ou un

diplôme ETS par des cours du soir, ce qui lui donnait la possibilité, après

deux ans d'activité lucrative, d'obtenir une bourse du canton de Vaud pour

achever sa formation, voire entreprendre ultérieurement une formation

supérieure (v. BGC, février 1980, p. 1135 ss). Afin de parer à cette menace

pour les finances cantonales, le Conseil d'Etat proposait de compléter le

deuxième alinéa du chiffre 2 de l'art. 12 ("Est réputé financièrement

indépendant le requérant qui a exercé régulièrement une activité lucrative

pendant au moins deux ans") par "avant le début des études ou

de la formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat". La

Commission chargée d'examiner le projet a pour sa part proposé d'amender

également le premier alinéa du chiffre 2 dans le but de préciser la pensée du

législateur (BGC, février 1980, p. 1143). Ces amendements ont été adoptés sans

discussion, l'art. 12 ch. 2 prenant la teneur suivante :

"Art. 12.- Le

domicile des parents n'est pas pris en considération :

(...)

2.

Si, depuis deux

ans au moins, le requérant majeur est domicilié dans le canton de Vaud

et s'y est rendu financièrement indépendant.

Est réputé

financièrement indépendant le requérant qui a exercé régulièrement une activité

lucrative pendant au moins deux ans avant le début des études ou de la formation

pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat.

(...)".

La Commission de

recours en matière de bourses d'études a déduit de ce nouveau libellé que le

législateur avait voulu délimiter précisément la période au cours de laquelle

le requérant devait avoir exercé régulièrement une activité lucrative pendant

deux ans au moins, cette période devant prendre place immédiatement

avant le début des études à subsidier. Bien que cette restriction

supplémentaire ne s'imposait pas de manière évidente (l'intention du

législateur paraissant plutôt avoir été d'empêcher que l'indépendance

financière s'aquière en cours d'études), la Commission de recours

s'y est tenue de manière constante, et le Tribunal fédéral, dans deux arrêts

non publiés du 18 juin et du 12 juillet 1984 (P. 1786/83 et P. 1235/84), a jugé

que cette interprétation échappait au grief d'arbitraire. Succédant à la

Commission de recours, le Tribunal administratif s'y est lui-même rallié (v.

notamment arrêts BO 93/0040 du 28 octobre 1993, BO 95/0086 du 17 avril 1996, BO

96/0080 du 26 novembre 1996, BO 95/0127 du 12 février 1996).

3.

L'art. 12 ch. 2 LAE a

été une nouvelle fois modifié le 10 novembre 1997. Sa teneur est désormais la

suivante :

"Art. 12.- Le

domicile des parents n'est pas pris en considération:

(...)

2.

Si depuis dix-huit mois au moins, le

requérant majeur est domicilié dans le canton de Vaud et s'y est rendu

financièrement indépendant.

Est réputé financièrement indépendant le

requérant âgé de moins de vingt-cinq ans qui a exercé une activité lucrative

continue, en principe pendant dix-huit mois immédiatement avant le

début des études ou de la formation pour lesquelles il demande l'aide

de l'Etat.

Si le requérant est âgé de plus de

vingt-cinq ans, il doit avoir exercé une activité lucrative pendant

douze mois en principe.

Un programme facultatif de

perfectionnement linguistique d'une durée de trois mois au maximum peut

être compris dans cette période.

(...)"

Cette modification

avait pour but de faciliter "l'acquisition de l'indépendance financière",

en réduisant à la fois la durée de domiciliation et la durée de l'activité

lucrative exigées du requérant (v. BGC, novembre 1997, p. 4516 et 4519). A

cette occasion le législateur a précisé, comme l'avait déjà fait la

jurisprudence, que l'activité lucrative devait avoir été exercée immédiatement

avant le début des études ou de la formation pour lesquelles l'aide de l'Etat

était sollicitée. En outre, on ne se contente plus d'une activité "exercée

régulièrement", on exige qu'elle soit "continue". La

rigueur de ces conditions est cependant tempérée par l'introduction des termes

"en principe".

Les travaux

préparatoires ne fournissent pas d'explication sur les motifs de ces deux

dernières modifications. Invité à exposer dans quel but l'exigence

d'"immédiateté" avait été introduite dans la LAE et quel intérêt

public elle poursuivait, le Département de la formation et de la jeunesse a

répondu que l'introduction de l'adverbe "immédiatement"

consacrait la jurisprudence et qu'elle était "motivée par la volonté de

restreindre le nombre de requérants financièrement indépendants", ce

en quoi le département voyait un intérêt public prépondérant.

Cette motivation

paraît pour le moins paradoxale si l'on considère que la révision de 1997 avait

notamment pour but de faciliter "l'acquisition de l'indépendance

financière" (v. ci-dessus). Si l'on conçoit bien que le cercle des

bénéficiaires de l'aide aux études et à la formation professionnelle doit être

défini en tenant compte des ressources financières que l'Etat est disposé à

affecter à cette tâche, les critères choisis n'en doivent pas moins reposer sur

une justification objective. Restreindre le nombre des boursiers jugés

financièrement indépendants de leurs parents, parce que cette catégorie pèse

plus lourdement sur le budget de l'Etat, ne saurait constituer une fin en soi.

On peut du reste douter que l'exigence d'une activité lucrative précédant immédiatement

le début des études constitue un critère pertinent pour juger de l'indépendance

financière. On a vu que cette condition avait été introduite exclusivement dans

la crainte que des requérants venant d'autres cantons puissent prétendre à une

bourse en acquérant leur indépendance financière grâce à une activité lucrative

exercée parallèlement à leurs études (v. BGC, février 1980, p. 1135 ss). La

règle a ainsi été édictée pour prévenir ce que l'on considérait comme un abus

potentiel. Pourtant l'hypothèse envisagée n'aurait vraisemblablement pas été

très fréquente (vu l'effort qu'elle implique) et l'on ne comprend pas bien

pourquoi le nouveau venu dans le canton qui acquièrerait son indépendance

financière en exerçant une activité lucrative parallèlement à ses études

devrait être traité plus sévèrement que celui qui se borne à travailler deux

ans (respectivement dix-huit, voire douze mois, selon la législation actuelle)

avant de commencer les études pour lesquelles il obtiendra une bourse sans

égard au domicile et à la situation financière de ses parents.

Autre paradoxe de

l'art. 12 ch. 2 LAE, sa définition de l'indépendance financière ne tient aucun

compte de l'obligation d'entretien des père et mère instituée par l'art. 277 du

Code civil, quand bien même la révision de cette disposition était donnée comme

l'un des motifs de la modification de la LAE en 1979 (v. BGC, printemps 1979,

p. 418). Il est en effet possible à des jeunes gens à peine majeurs, sans

formation professionnelle et vivant encore chez leurs parents, d'obtenir une

bourse sans égard à la situation financière de ceux-ci et à leur obligation de

subvenir à l'entretien de leurs enfants jusqu'à ce qu'ils aient acquis une

formation appropriée, pour peu qu'ils aient exercé pendant dix-huit mois n'importe

quel emploi non qualifié leur ayant assuré un salaire total de 25'200 fr. ou

plus. Inversement une personne comme la recourante, qui a gagné sa vie pendant

plusieurs années et ne peut à l'évidence plus prétendre à l'aide de ses parents

pour une seconde, voire une première formation, ne sera pas considérée comme

indépendante si elle a cessé de travailler quelques mois avant le début de ses

études pour d'autres motifs que ceux admis limitativement par l'Office cantonal

des bourses d'études et d'apprentissage.

Dans ces conditions,

on peut se demander si l'absence d'interruption notable entre l'activité

lucrative exigée pour la reconnaissance de l'indépendance financière et le

début des études, ne constitue pas une règle dépourvue de justification, de sens

et d'utilité. Le fait qu'elle ait jusqu'ici échappé au grief d'arbitraire

n'autorise à cet égard aucune conclusion définitive, quand on sait la retenue

que s'impose le Tribunal fédéral dans ce genre de questions, qu'il n'examine de

surcroît que dans les limites des moyens invoqués par le recourant. Ce point

peut cependant demeurer indécis, dès lors qu'il est possible d'interpréter

l'art. 12 ch. 2 LAE de manière à éviter qu'il conduise à des situations

absurdes.

4.

Pour qu'un requérant

âgé de plus de vingt-cinq ans soit réputé financièrement indépendant, l'art. 12

ch. 2 LAE exige qu'il ait "exercé une activité lucrative continue, en

principe dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou de la

formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat". Selon

l'interprétation que le Département de la formation et de la jeunesse fait de

cette norme, l'expression "en principe" se rapporte

exclusivement à la durée de l'activité lucrative continue et non à l'adverbe

"immédiatement". Cette interprétation, qui signifierait que

l'activité lucrative peut être d'une durée moindre que les dix-huit (ou douze)

mois prescrits, mais doit néanmoins toujours prendre fin immédiatement avant le

début des études ou de la formation, ne s'impose en tout cas pas d'un point de

vue grammatical. Rien dans les travaux préparatoires n'indique qu'elle

correspondrait à la volonté du législateur, et l'on a vu qu'elle ne saurait

valablement reposer sur le seul souci de restreindre le nombre de requérants

financièrement indépendants en vue de ménager les finances cantonales.

En l'occurrence la

recourante a quitté sa famille et subvenu seule à ses besoins pendant plusieurs

années en exerçant une activité lucrative. Elle aurait sans conteste obtenu une

bourse sans égard au domicile et à la situation financière de sa mère si elle

en avait fait la demande au moment où elle a quitté son emploi chez X.________.

Considérer qu'elle est à nouveau dépendante financièrement de sa famille, parce

qu'elle a quitté son emploi pour se consacrer cinq mois à une activité bénévole

au service d'une organisation humanitaire, puis est restée quatre mois encore

sans activité lucrative, non seulement ne correspond pas à la réalité des

choses (la recourante a continué de subvenir elle-même à ses besoins grâce à ses

économies), mais encore consacrerait une inégalité choquante : il n'y a aucune

raison objective de traiter différemment le requérant qui a quitté sa famille

et gagné régulièrement sa vie durant plusieurs années, mais qui a cessé son

activité lucrative quelques mois avant de reprendre des études ou d'en

commencer de nouvelles (par exemple pour accomplir un séjour linguistique de

plus de trois mois à l'étranger, effectuer un stage non rémunéré ou se

consacrer à une activité bénévole) et celui qui n'a pas connu d'interruption

entre la fin de son activité lucrative et le début de ses études. Pas plus l'un

que l'autre ne peuvent être raisonnablement renvoyés à solliciter le soutien de

leur famille. Au surplus, la loi n'exige pas du requérant qui dispose de quelques

économies qu'il les consacre à sa formation avant de solliciter l'aide de

l'Etat (selon les directives du Conseil d'Etat, pour un célibataire sans enfant

seul le cinquième du montant de la fortune excédant 20'000 fr. est retranché du

montant annuel de la bourse). On ne saurait donc prétexter du fait que la

recourante a dépensé une partie de ses économies pour lui refuser en octobre

1999.

une bourse qu'on lui aurait allouée sans difficulté en janvier de la même

année.

La souplesse que le

législateur a heureusement apporté à l'art. 12 ch. 2 LAE, par l'adjonction des

termes "en principe", permet en l'occurrence de remédier aux

conséquences choquantes, pour le bon sens comme pour l'équité, d'une

application littérale de la norme à laquelle s'est crue contrainte l'autorité

intimée. Il convient en conséquence d'admettre que la recourante peut être

considérée comme financièrement indépendante au sens de la loi, bien qu'elle

ait cessé son activité lucrative quelques mois avant le début des études ou de

la formation pour lesquelles elle demande l'aide de l'Etat. La décision

attaquée doit en conséquence être annulée et la cause renvoyée à l'office pour

qu'il alloue à A.________, dès le 11 octobre 1999, une bourse calculée

conformément aux principes applicables aux requérants financièrement

indépendants de leur famille.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision de

l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 16 juillet 1999

est annulée.

III. La cause est

renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

IV. Le présent

arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 26 septembre 2000/gz

Le

président:

Le

présent arrêt est notifié :

- la recourante A.________, personnellement

- à l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage.