BO.2000.0052

TA - BO.2000.0052 - 2005-05-20 - X/Département des institutions et des relations extérieures

20 mai 2005Français11 min

La disposition finale d'un arrêté sur la formation accélérée de théologiens (formule d'exécution et d'entrée en vigueur qu'il est d'usage de faire figurer à la fin de chaque règlement ou arrêté du Conseil d'Etat), désigne certes le département à qui incombe, de manière générale, la mise en œuvre de la réglementation en question, mais ne suffit pas en soi à conférer audit département un pouvoir de décision lui permettant de régler unilatéralement, de manière définitive et exécutoire, tout cas concret d'application. En l'occurrence l'arrêté réserve clairement au Conseil d'Etat la compétence d'attribuer les bourses et d'en fixer le montant, comme de fixer le montant à rembourser dans l'hypothèse où le boursier se trouve, sans faute de sa part, dans l'incapacité d'obtenir la consécration pastorale ou d'exercer le ministère. Il n'y a aucune raison de penser qu'il en va autrement lorsqu'il n'y a pas d'incapacité, mais une renonciation volontaire à l'exercice du ministère.

Faits

Vu les faits suivants

Par arrêté du 29 novembre 1985 concernant l'aide à la

formation accélérée de théologiens pour la période allant de l'automne 1987 à

l'été 1991 (RLV 1985 p. 516), le Conseil d'Etat a institué quinze bourses

destinées à promouvoir la formation de théologiens protestant par la

fréquentation de cours accélérés de trois ans dispensés par la Faculté de

théologie de l'Université de Lausanne. M. A.________ a bénéficié de l'une de

ces bourses, à raison de 4'500 fr. par mois, du 1er octobre 1987 au

30 octobre 1990, soit durant trente-sept mois, pour un montant total de 166'500

francs.

M. A.________a reçu la consécration pastorale et exercé

son ministère au sein de l'Eglise évangélique réformée du canton de Vaud (EERV)

du 1er novembre 1990 au 30 juin 1999. A sa demande, il a été

mis au bénéfice d'un congé prolongé de cinq ans, non rétribué, afin de prendre

la direction de B.________, institution d'intérêt public spécialisée dans

l'accueil et le traitement des alcooliques.

Le 5 septembre 1999, l'EERV a informé le Département des

institutions et des relations extérieures (DIRE) qu'en application de l'arrêté

du 29 novembre 1985, l'Etat était en droit de demander un remboursement partiel

de la bourse versée à M. A.________, puisque celui-ci avait quitté son

ministère avant une période de dix ans. Par lettre du 1er février

2000, le chef du Département des institutions et des relations extérieures a

averti M. A.________qu'il s'apprêtait à lui réclamer la restitution du dixième

de sa bourse, soit 16'650 fr., et lui a donné l'occasion de s'exprimer à ce

sujet. Un échange de courrier s'en est suivi, à l'issue duquel le chef du DIRE

a rendu le 9 mars 2000 une décision formelle exigeant de M. A.________la

somme de 16'650 fr. correspondant au remboursement partiel (un dixième) de sa

bourse.

M. A.________a recouru contre cette décision le 26 mars

2000, concluant à son annulation. En bref, il conteste l'obligation qui lui est

faite de rembourser partiellement sa bourse au motif, notamment, que par sa

fonction de directeur de B.________, il remplit une tâche d'intérêt public qui

constitue un prolongement ou une autre forme de son ministère ecclésial. Le

DIRE s'est déterminé sur le recours le 17 mai 2000, concluant à son rejet.

Les parties ont été informées le 22 mai 2000 que l'échange

d'écritures était clos et que le tribunal statuerait vraisemblablement sans

autre mesure d'instruction ni audience de débat. A la suite d'une erreur, la

cause est ensuite demeurée en suspens, sans qu'aucune des parties ne requière

la notification du jugement.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

L'arrêté du 29 novembre 1985 concernant l'aide à la

formation accélérée de théologiens pour la période allant de l'automne 1987 à l'été

1991.

(ci-après : l'arrêté) est fondé sur l'art. 10 de la loi du 11 septembre

1973.

sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE), qui permet

au Conseil d'Etat d'instituer par voie d'arrêté des bourses spéciales non soumises

aux dispositions de ladite loi, notamment en vue d'assurer le recrutement de

personnel nécessaire à l'accomplissement des tâches de l'Etat. En l'occurrence,

le montant des bourses, ainsi que les conditions et les modalités de leur

octroi sont exclusivement régies par l'arrêté, dont l'article 3 confère en

particulier au Conseil d'Etat (et non à l'Office des bourses d'études et

d'apprentissage) la compétence d'attribuer les bourses et d'en fixer le

Dispositif

montant, sur préavis d'une commission désignée par l'EERV. L'art. 6 de l'arrêté

dispose en outre ce qui suit :

"Art. 6.-

Le montant de la bourse doit en principe être remboursé aussitôt après que le

bénéficiaire est en mesure de le faire.

Toutefois, le

remboursement n'est pas demandé aussi longtemps que le bénéficiaire, qui a reçu

la consécration pastorale, exerce le ministère dans l'EERV.

Chaque année de

ministère équivaut au remboursement d'un dixième du montant de la bourse.

Lorsqu'un boursier

ne peut, sans faute de sa part, obtenir la consécration ou exercer le

ministère, le Conseil d'Etat fixe le montant du remboursement, il peut même y

renoncer totalement".

Invité par le juge instructeur à indiquer sur quelle base

il se fondait pour exercer une compétence à première vue réservée au Conseil

d'Etat par les dispositions susmentionnées, le département a répondu que le cas

du recourant ne relevait pas de l'art. 6 al. 4 de l'arrêté, lequel

s'appliquerait "uniquement lorsque le boursier n'a pas pu obtenir la

consécration ou ne peut exercer le ministère" et de surcroît, sans

qu'il y ait faute de sa part. Ce serait seulement dans ces hypothèses que le

Conseil d'Etat serait compétent pour fixer le montant du remboursement. Dans

les autres cas, la compétence du département relèverait de l'art. 7 de

l'arrêté, soit de son article final qui est ainsi libellé :

"Art. 7.-

Le Département de l'instruction publique et des cultes est chargé de

l'exécution du présent arrêté qui entre immédiatement en vigueur".

Le domaine des cultes ayant passé, à la suite de la

réorganisation de l'administration, dans la compétence du nouveau Département

des institutions et des relations extérieures (v. art. 7 du règlement du 12

novembre 1997 sur les départements de l'administration), ce serait désormais à

ce département que reviendrait la compétence de statuer en application de

l'arrêté, sous réserve des compétences expressément attribuées au Conseil

d'Etat par les art. 3 et 6 al. 4.

On observera tout d'abord que l'arrêté relève au moins

autant du domaine de l'aide aux études et à la formation professionnelle (il

trouve sa base légale dans la LAE) que de celui des affaires ecclésiastiques et

religieuses. Or, l'aide aux études et à la formation professionnelle est,

depuis 1998, du ressort du Département de la formation et de la jeunesse (art.

6 du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration). A

supposer donc qu'on puisse déduire de l'article final de l'arrêté la compétence

d'un département pour décider du remboursement de tout ou partie d'une des

bourses spéciales allouées pour la formation accélérée de théologiens, il ne

paraît nullement évident que cette compétence reviendrait au Département des

institutions et des relations extérieures.

Ce point peut toutefois être laissé de côté. En effet,

l'idée que l'article final de l'arrêté conférerait au département compétent un

pouvoir général de décision, hors des cas où l'arrêté désigne expressément le Conseil

d'Etat, ne résiste pas à l'examen. L'art. 7 de l'arrêté n'est rien d'autre que

la formule d'exécution et d'entrée en vigueur qu'il est d'usage de faire

figurer à la fin de chaque règlement ou arrêté du Conseil d'Etat. Elle désigne

certes le département à qui incombe, de manière générale, la mise en œuvre de

la réglementation en question, mais ne suffit pas en soi à conférer audit

département un pouvoir de décision lui permettant de régler unilatéralement, de

manière définitive et exécutoire tout cas concret d'application de cette réglementation.

Ainsi le Tribunal administratif a jugé, par exemple, que l'art. 2 du règlement

du 29 avril 1975 de l'aide sociale lausannoise complémentaire, qui dispose que

l'administration de cette aide est confiée à la Direction de la sécurité

sociale, était libellé de manière trop générale pour habiliter l'administration

à statuer sur l'obligation de rembourser ladite aide, le seul fait que le

règlement prévoie un remboursement à certaines conditions ne signifiant pas

encore que l'administration a le pouvoir de rendre en cas de litige une

décision exécutoire (arrêt PS 1994.0450 du 13 mars 1997).

En l'occurrence, l'arrêté réserve clairement au

Conseil d'Etat la compétence d'attribuer les bourses et d'en fixer le montant,

sur préavis d'une commission désignée par l'EERV (art. 3). Sans doute l'art. 6

al. 4, pris à la lettre, n'envisage-t-il la fixation par le Conseil d'Etat du

montant à rembourser que dans l'hypothèse où le boursier se trouve, sans faute

de sa part, dans l'incapacité d'obtenir la consécration ou d'exercer le

ministère; mais il résulte clairement du reste de l'article que la bourse doit

également être restituée lorsque l'incapacité est fautive ou, comme en

l'espèce, lorsqu'il n'y a pas d'incapacité, mais une renonciation volontaire à

l'exercice du ministère. Il n'y a aucune raison de penser que, dans ces

hypothèses, la compétence de fixer le montant du remboursement n'appartiendrait

pas également au Conseil d'Etat.

Contrairement à ce que soutient le département

intimé, on ne peut pas déduire de la manière dont l'art. 6 al. 4 de l'arrêté

est libellé que le "législateur" a voulu limiter

l'intervention du Conseil d'Etat à la seule hypothèse de l'incapacité non

fautive d'exercer le ministère. Il faut plutôt comprendre cette disposition

comme définissant les conditions auxquelles le montant qui devrait normalement

être remboursé en application des trois premiers alinéas de l'article 6, peut

être réduit, voire complètement remis.

Au demeurant s'il fallait considérer, comme le

soutient le département, que l'arrêté ne comporte pas de dispositions

attribuant expressément la compétence de fixer le montant à rembourser lorsque

le boursier a, comme en l'espèce, renoncé volontairement à l'exercice du

ministère pastoral, cette lacune devrait être comblée par analogie avec le cas

de l'incapacité, plutôt qu'en affirmant la compétence d'un département

qu'aucune disposition de l'arrêté ne dote d'un quelconque pouvoir décisionnel,

que ce soit pour l'attribution des bourses ou pour leur restitution.

On notera enfin que, si l'on peut estimer qu'il

aurait été plus opportun de confier à un département le soin de fixer le

montant à rembourser, de manière à permettre un contrôle de cette décision par

le Tribunal administratif, on peut également penser que dans un régime exceptionnel

comme celui institué par l'arrêté, le très large pouvoir d'appréciation laissé

à l'autorité se prête mal à un contrôle juridictionnel et justifiait que le

Conseil d'Etat conservât en son pouvoir les décisions à prendre dans ce domaine

très particulier.

Les règles attributives de compétences sont en principe

impératives. En matière de décision (au sens technique), la répartition des

compétences telle qu'elle est fixée par une loi ou une ordonnance s'impose,

sauf si une disposition spéciale ou une norme générale prévoit la faculté d'y

déroger (Pierre Moor, Droit administratif, vol. 3. ch. 1.2.2.4, p. 18; dans le

même sens, Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., No

2545, p. 530). Il s'ensuit que la décision attaquée, rendue par une autorité

incompétente, doit être annulée.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

La décision du Département des institutions et des

relations extérieures du 9 mars 2000 astreignant M. A.________au

remboursement d'une somme de 16'650 francs, est annulée.

II.

Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 20 mai 2005

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.