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Décision

BO.2007.0173

CDAP - BO.2007.0173 - 2009-04-27 - X.________ /Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage

27 avril 2009Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________ est née le 18 septembre 1980 ; elle a obtenu en été 2002 un CFC de

céramiste à l’Ecole professionnelle de Vevey. Elle a déposé une demande

d’indemnités de chômage le 9 septembre 2005 qui a été refusée par décision de

la Caisse cantonale de chômage du 24 février 2006 ; pendant le délai-cadre

de la période de cotisation, l’intéressée avait justifié seulement d’une

activité de trois semaines auprès de la société Y.________ SA en juillet 2005

et d’un peu plus de deux mois auprès de la « Z.________ ». En 2005, X.________

s’est constitué un domicile séparé de celui de ses parents qui vivent à 1********.

Elle a bénéficié du revenu d’insertion (RI) dès le 1er janvier 2006,

et elle a commencé le 1er octobre 2007 une formation de designer

industriel auprès de l’Ecole Cantonale d’art de Lausanne (ECAL).

B.

X.________ a un frère né le 9 septembre 1986 qui

est sans emploi. Selon la décision de taxation pour l’année 2005, le revenu net

de ses parents s’élève à 125'351 fr. par an et leur fortune imposable se

chiffre à 171'000 fr. Pour sa part, l’intéressée a fait l’objet d’une décision

de taxation de l’autorité fiscale le 4 décembre 2006 ; son revenu et sa

fortune imposables égalent à zéro pour l’année 2005.

C.

a) En juillet 2007, X.________ a déposé une

demande de bourse auprès de l’Office cantonal des bourses d’études et

d’apprentissage (ci-après : l’office) pour l’année scolaire 2007/2008. Par

décision du 25 septembre 2007, l’office a refusé sa demande au motif qu’elle

serait dépendante de ses parents et que la capacité financière de ces derniers

lui permettrait de financer sa formation sans recourir à l’aide de l’Etat.

b) X.________ a

recouru contre cette décision le 11 octobre 2007 auprès du Tribunal

administratif (depuis le 1er janvier 2008 : la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal) ; elle serait de fait

indépendante de l’aide de ses parents et elle ne pourrait être considérée

encore à leur charge vu son âge supérieur à 25 ans. Le fait qu’elle n’ait pas

trouvé d’emploi depuis la fin de ses études de céramiste ne saurait lui être

reproché, car elle avait assidûment recherché du travail. Cette nouvelle

formation lui permettrait enfin de sortir de l’impasse dans laquelle elle se

trouvait.

c) L’office s’est

déterminé sur le recours le 19 novembre 2007 en concluant au maintien de sa

décision. La possibilité a été donnée à l’intéressée de déposer un mémoire

complémentaire ou de requérir d’autres mesures d’instruction.

D.

Le recours a donné lieu à une délibération de

coordination au sein de la IIIème Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal le 24 mars 2009 au sens de l’art. 34 du règlement organique

du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).

Considérants

1.

a) Toute personne remplissant les conditions

fixées par la loi du 11 septembre 1973 sur l’aide aux études et à la formation

professionnelle (ci-après : LAE ; RSV 416.11) a droit au soutien

financier de l'Etat (art. 4 al. 1 LAE). Ce soutien a un caractère subsidiaire,

puisqu'il est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer

(art. 2 al. 1 LAE). Le législateur a voulu maintenir le principe de la

responsabilité première des parents. Selon l'art. 14 LAE, la nécessité et la

mesure du soutien à accorder dépendent des moyens financiers dont le requérant

et ses père et mère (ou éventuellement d'autres personnes qui subviennent à son

entretien) disposent pour assumer les frais d'études, de formation et

d'entretien du requérant (al. 1). La capacité financière du requérant n’est

seule prise en considération que s’il est majeur et financièrement indépendant.

b) Selon l’art.

12.

ch. 2 LAE, est réputé financièrement indépendant le requérant majeur âgé de

moins de 25 ans qui a exercé une activité lucrative continue, en principe

dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou de la formation pour

lesquelles il demande l'aide de l'Etat. Si le requérant est âgé de plus de 25

ans, il doit avoir exercé une activité lucrative pendant douze mois en

principe. Le requérant majeur qui se prévaut de son indépendance financière

doit en apporter la preuve (art. 7 al. 3 du règlement du 21 février 1975

d'application de la LAE ; ci-après : RAE; RSV 416.11.1).

c) Selon le

"Barème pour l'attribution des bourses d'études et d'apprentissage"

adopté par le Conseil d’Etat le 30 mai 2007, la condition d'"activité

lucrative" régulière prévue par l'art. 12 LAE pour qualifier le requérant

de financièrement indépendant est remplie lorsque:

• pour le requérant

majeur, le salaire global de dix-huit mois s’élève à au moins 25’200 fr.;

• pour le

requérant âgé de plus de 25 ans au début des études pour lesquelles il demande

l'aide de l'Etat, le salaire global de douze mois s'élève à au moins 16'800

fr.;

• pour tous les indépendants, le salaire n’est pas inférieur

mensuellement à la valeur d’une demi-bourse, soit 700 fr., en exerçant une

activité lucrative régulière et sans être en formation.

d) En l’espèce,

la recourante bénéficie du revenu d’insertion depuis le 1er janvier

2006.

Elle soutient avoir recherché activement du travail depuis la fin de ses

études de céramiste, mais sans succès. Elle a effectué des emplois temporaires,

ce qui l’a empêchée de bénéficier des indemnités de chômage, à défaut de

période de cotisation suffisante. Elle serait de fait indépendante de l’aide

financière de ses parents depuis longtemps. La situation de la recourante ne

correspond toutefois pas aux hypothèses visées par l’art. 12 ch. 2 LAE, car

l’indépendance financière n’a pas été acquise dans le cadre d’une activité

lucrative exercée une année avant le début de la formation, mais par l’octroi

du revenu d’insertion accordé à la suite du refus des indemnités de chômage. Il

convient donc d’examiner si le silence du texte légal concernant le cas de la

recourante s’apparente à une lacune au sens propre que le tribunal serait

appelé à combler par voie d’interprétation.

aa) Selon la

jurisprudence, l'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une

lacune. Une lacune authentique (ou lacune proprement dite) suppose que le

législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et

qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Si

le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait

pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un

silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par

le fait que la loi offre une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après

la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle

l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la

conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites, à moins

que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit

constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (cf. ATF 129 III 656

consid. 4.1 p. 657 ss).

bb) L’art. 12 LAE

a pour but de réglementer les exceptions à l’exigence du domicile des parents

dans le canton de Vaud posée à l’art. 11 al. 1 LAE. Dans sa version originale

adoptée par le Grand Conseil le 11 septembre 1973, l’art. 12 LAE précisait que

le domicile des parents n’était pas pris en considération, d’une part, si le

requérant âgé de 20 à 25 ans était financièrement indépendant et domicilié dans

le canton de Vaud depuis au moins deux ans avant le début de sa formation ou

des études pour lesquelles il demandait le soutien de l’Etat (ch. 2), et

d’autre part, si le requérant domicilié dans le canton de Vaud et

financièrement indépendant était âgé de plus de 25 ans (ch. 3). Le but

recherché par l’exigence du délai d’attente de deux ans était de s’assurer que

le requérant avait pris résidence dans le canton avec l’intention de s’établir,

et que son séjour n’était pas motivé seulement par le désir de fréquenter telle

ou telle école (BGC printemps 1973 p. 1237).

La première

modification intervenue en 1979 visait à supprimer la limite de 25 ans rendue

superflue à la suite de l’adoption de l’art. 277 CC, et à donner une définition

plus précise de la notion d’indépendance financière, correspondant à celle de

la Conférence intercantonale des bourses d’études. C’est ainsi que l’ancien art.

12.

ch. 3 LAE a été supprimé ; le nouvel art. 12 ch. 2 LAE adopté le 22 mai

1979.

prévoit que le domicile des parents n’est pas pris en considération si le

requérant majeur est financièrement indépendant et domicilié depuis deux ans au

moins dans le canton de Vaud ; la disposition précise encore que le

requérant est réputé financièrement indépendant s’il a régulièrement exercé une

activité lucrative pendant au moins deux ans (Recueil annuel de la législation

vaudoise 1979 p. 147). A la suite d’un amendement, le législateur avait préféré

une définition plus large de la notion d’indépendance financière que celle

proposée par le projet du Conseil d’Etat qui exigeait du requérant l’obtention

d’un titre professionnel ou universitaire préalablement à l’exercice de

l’activité lucrative (BGC printemps 1979 p. 420, 425 et 448 à 452).

L’art. 12 ch. 2

LAE a encore été modifié le 27 février 1980 pour éviter le cas des requérants

qui s’installent dans le canton pour préparer une maturité en fréquentant le

gymnase du soir en travaillant à plein temps pendant la journée, et qui

demandent ensuite, après la période de deux ans, une bourse d’études pour

achever la préparation de la maturité sans travailler la journée ; cette

situation présentait aussi le risque que le canton de Vaud doive continuer à

financer les études universitaires de ces requérants hors du canton (BGC

février 1980 p. 1136). L’art. 12 ch. 2 LAE a ainsi encore été complété pour

préciser que l’activité lucrative devait avoir été exercée pendant deux ans

« avant le début des études ou de la formation pour lesquelles il demande

l’aide de l’Etat » (Recueil annuel 1980 p. 15).

La dernière modification

de l’art. 12 ch. 2 LAE a été apportée par le Grand Conseil le 10 novembre

1997.

; elle avait pour but de faciliter l’acquisition de l’indépendance

financière en réduisant à dix-huit mois la durée du domicile sur territoire

vaudois avant le début des études, et en réduisant également à dix-huit mois la

durée de l’activité lucrative pour les requérants âgés de moins de 25 ans et à douze

mois pour les requérants âgés de plus de 25 ans ; enfin, il a été prévu

qu’un programme facultatif de perfectionnement linguistique d’une durée de

trois mois au maximum pouvait être compris dans cette période (BGC novembre

1997.

p. 4519 à 4529).

cc) Il ressort de

l’analyse des travaux préparatoires et des différentes modifications

législatives apportées à l’art. 12 ch. 2 LAE que la question de l’indépendance

financière a été examinée par le législateur seulement en rapport avec

l’exercice d’une activité lucrative. L’acquisition d’une indépendance

financière par d’autres moyens qu’une activité lucrative n’a pas été envisagée

et n’est d’ailleurs jamais mentionnée dans les travaux préparatoires. Il se

pose donc la question de savoir si le silence du législateur sur ce point ne

peut être assimilé à une lacune improprement dite, c'est-à-dire à un silence

qualifié permettant d’exclure toute autre forme d’acquisition de l’indépendance

financière que celle de l’activité lucrative, ou plutôt à une lacune proprement

dite, que le juge doit combler, comme s'il agissait

en qualité de législateur, en appliquant les principes généraux du droit (ATF

131.

II 562 consid. 3.8 p. 570, voir aussi ATF 112 Ia 263 consid. 5).

aaa) A cet égard, le but de l’art. 12 ch. 2 LAE consiste à déterminer

quelles sont les exceptions à l’exigence du domicile des parents dans le canton

de Vaud posée à l’art. 11 al. 1 LAE. Il existe donc un rapport étroit entre

l’exigence du domicile des parents dans le canton de Vaud et l’indépendance

financière du requérant. Le critère déterminant est en effet celui de

l’indépendance financière acquise par le requérant par rapport au soutien qui

lui a été accordé par ses parents. Le moyen par lequel l’indépendance

financière est acquise ne présente à cet égard pas une importance

prépondérante. Ce qui est en effet déterminant, c’est

d’une part, la preuve de l’indépendance financière acquise de manière durable

par le requérant à l’égard de ses parents, et d’autre part, que cette

indépendance n’ait pas été acquise dans le but de détourner les exigences de la

loi cantonale ou celles d’autres cantons qui poseraient des exigences plus

sévères à cet égard.

bbb) Le barème du Conseil d’Etat pour l’attribution des bourses prévoit,

pour que l’activité lucrative régulière soit prise en compte, que le salaire

global du requérant majeur âgé de moins de 25 ans s’élève au moins à 25'200 fr.

pendant dix-huit mois d’activité, et pour le requérant de plus de 25 ans, à

16'800 fr. pour douze mois d’activité. Par ailleurs, dans

sa jurisprudence, le tribunal a admis que l’indépendance financière pouvait

être acquise par un revenu de substitution (cf. arrêt BO.1999.0161 du 11

mai 2000), tel que des indemnités de l’assurance-chômage, des revenus du RMR et

aussi des gains provenant d’emplois temporaires, dont le montant total

s’élevait à 23'027.50 fr. pour la période en cause (dix-huit mois), somme à

laquelle s’ajoutait une rente AI complémentaire pour enfant versée à la mère de

la recourante de 173 fr. par mois ; la recourante pouvait alors être

considérée comme financièrement indépendante au sens de l’art. 12 ch. 2 LAE. Il

en allait de même pour une recourante qui avait quitté ses parents depuis sept

ans et qui s’était consacrée au ski de compétition de haut niveau pendant plusieurs

mois avant de reprendre un apprentissage, en vivant de ses économies (arrêt

BO.2005.0088 du 3 novembre 2005). En revanche, pour le recourant ayant réalisé

des revenus totalisant seulement 3’775.50 fr. pendant les douze mois précédant

sa demande de bourse d’études, le tribunal a considéré que ces revenus

n’étaient pas suffisants pour garantir l’indépendance financière et que les

montants versés au titre de l’aide sociale pour compléter ce revenu ne

pouvaient être pris en compte (arrêt BO.2007.0211 du 29 mai 2008). Le tribunal

a ainsi jugé que les prestations de l’aide sociale, actuellement reprises par

le revenu d’insertion (RI), ne pouvaient être assimilées au revenu d’une

activité lucrative. Par conséquent, le fait que le législateur cantonal n’ait pas

envisagé l’acquisition de l’indépendance financière par d’autres moyens que

l’activité lucrative ne pouvait être assimilé à une lacune proprement dite.

ccc) Le tribunal

relève encore que le Conseil d’Etat vient de déposer en janvier 2009 auprès du

Grand Conseil un exposé des motifs et projet de loi modifiant notamment la loi

sur l’organisation et le financement de la politique sociale (LOF) ainsi que la

LAE, destiné à permettre l’octroi de bourses d’études aux jeunes de 18 à 25 ans

bénéficiaires du revenu d’insertion (RI, ancienne aide sociale). Le Conseil

d’Etat relève dans son exposé des motifs l’existence d’un nombre élevé de

jeunes adultes dépendant du revenu d’insertion (plus de 2’000 inscrits auprès

d’un centre social régional) dont le 70% ne dispose pas d’une formation

professionnelle accomplie. Préoccupé par cette situation aux conséquences

financières majeures (le coût d’un adulte au RI s’élève environ à 25'000 fr.

par année), le Conseil d’Etat a lancé en 2006 un programme d’insertion par la

formation professionnelle (FORJAD) prévoyant l’entrée en apprentissage de

jeunes adultes sans formation professionnelle issus du RI. L’objectif de la

révision législative est notamment de remplacer le financement des frais

d’entretien des jeunes adultes suivant le programme FORJAD par les bourses

d’études pour faire correspondre leur situation de jeunes en apprentissage avec

une source de financement prévue pour garantir l’accès à la formation, ce qui

implique de revoir et d’harmoniser avec le RI les critères d’octroi des bourses

d’études. Le projet concerne non seulement les jeunes adultes dépendants, mais

aussi ceux qui, dans le cadre du RI, sont indépendants et vivent seuls.

Toutefois, seule une très petite minorité des jeunes adultes vivant seuls

répondent aux critères de l’art. 12 ch. 2 LAE en ayant exercé une activité

lucrative d’au moins dix-huit mois avant la formation. Or, selon l’exposé des

motifs, ce n’est qu’en pouvant bénéficier de bourses d’études dont les montants

s’approchent des bourses d’indépendants, qui sont calquées sur le RI d’une

personne seule, que le transfert du RI aux bourses d’études peut être envisagé.

Le projet prévoit ainsi une harmonisation des normes entre le statut de

boursier indépendant et celui du futur boursier FORJAD vivant seul. Il résulte

toutefois de ce nouveau projet législatif que pour la catégorie des jeunes

adultes de 18 à 25 ans, l’acquisition d’une indépendance financière dans le

cadre du RI ne constitue plus un obstacle de principe à l’octroi d’une bourse

d’études.

ddd) Par ailleurs, la jurisprudence

du tribunal a posé le principe selon lequel le soutien

financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des

études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les

frais, est régi de manière exhaustive par la LAE (arrêts PS.2007.0166 du 28

novembre 2007, PS.2005.0197 du 6 décembre 2005, PS.2004.0239 du 3 mars 2005,

PS.2003.0188 du 26 janvier 2004). Ainsi, le système actuel, en dehors de ce qui

est prévu par le projet FORJAD pour les jeunes adultes, empêche toute personne

majeure et indépendante financièrement de ses parents de bénéficier du soutien

de l’Etat pour entreprendre des études ou une formation professionnelle

lorsqu’elle bénéficie du RI de longue date. Mais dans ce contexte également, on

ne peut pas parler non plus d’une lacune du législateur au sens propre du

terme, puisque ce problème précis a été examiné pour le cas le plus important

des jeunes adultes sans formation et déjà tributaires du RI, dans le cadre du

projet FORJAD.

e) En l’espèce, la recourante a

bénéficié du RI dès le 1er janvier 2006, et elle a commencé le 1er

octobre 2007 une formation de designer industriel auprès

de l’Ecole Cantonale d’art de Lausanne (ECAL). On ne

peut donc pas parler d’une indépendance financière acquise dans le cadre d’une

activité lucrative ou par l’octroi d’indemnités de substitution au revenu,

comme les indemnités de l’assurance-chômage ou celles de

l’assurance-invalidité.

Il s’ensuit qu’au regard de la LAE,

la recourante ne s’est pas rendue financièrement indépendante de ses parents,

de sorte que le droit à une bourse doit être examiné sur la base du revenu de

ces derniers. A cet égard, les calculs effectués par l’autorité intimée apparaissent

conformes à la LAE ainsi qu’à son règlement d’application et ils ne sont par

ailleurs pas contestés. Le montant annuel des frais d’études étant largement

couvert par la part de l’excédent familial afférente à la recourante, celle-ci

doit se voir refuser le droit à une bourse.

2.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue ; compte tenu

des circonstances, l’arrêt sera rendu sans frais (art. 50 LPA-VD) et il n’y a

pas lieu d’allouer de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de l’Office cantonal des bourses

d’études et d’apprentissage du 25 septembre 2007 est maintenue.

III.

Il n’est pas perçu de frais de justice, ni

alloué de dépens.

Lausanne, le 27 avril 2009

Le

président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.