CDAP - BO.2007.0184 - 2009-04-27 - X.________ /Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF

ET PUBLIC

Arrêt du 27 avril 2009

Composition

M. Eric

Brandt, président; M. Laurent Merz et M. Antoine Thélin,

assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.

Recourante

X.________, à ********.

Autorité intimée

Office cantonal des bourses d'études

et d'apprentissage, BAP, à Lausanne.

Objet

Bourse d’études

Recours X.________ c/ décision de l'Office cantonal des

bourses d'études et d'apprentissage du 1er octobre 2007

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________, ressortissante française, née le ******** 1981, a commencé le

15 août 2007 un apprentissage d’employée de commerce auprès d’une entreprise à

Morges. Elle suit les cours à l’Ecole professionnelle commerciale de Nyon.

L’intéressée est entrée en Suisse le 1er juillet 2003 et elle est

titulaire d’une autorisation de séjour L pour activité lucrative dépendante.

Elle est domiciliée à ********. X.________ a bénéficié des prestations du

revenu d’insertion (RI) du 1er janvier au 29 février 2004, du 1er

avril au 30 avril 2004, du 1er juillet au 31 octobre 2004, du 1er

décembre 2004 au 31 décembre 2005, du 1er janvier au 28 février

2006, puis dès le 1er avril 2006.

B.

En juillet 2007, X.________ a déposé une demande de bourse auprès de

l’Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage (ci-après :

l’office). Par décision du 1er octobre 2007, l’office a refusé sa

demande pour le motif suivant: au sens de la loi, elle serait dépendante de

l’aide financière de ses parents, et elle ne pourrait prétendre à l’octroi

d’une bourse par le canton de Vaud, dès lors que ses parents n’étaient pas

domiciliés dans le canton mais au Gabon.

C.

a) X.________ a recouru contre cette décision de refus le 23 octobre

2007 auprès du Tribunal administratif (depuis le 1er janvier

2008 : la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) en

concluant à son annulation, au renvoi de la cause à l’office pour nouvelle

décision ou à l’octroi d’une bourse sur la base du dossier. Elle a également

demandé à être dispensée du paiement d’une avance de frais, demande qui a été admise

le 24 octobre 2007. Elle se prévaut d’avoir travaillé depuis son arrivée en

Suisse, de sorte qu’elle devrait être considérée comme indépendante

financièrement. Le revenu provenant de ses activités lucratives avait toutefois

dû être périodiquement complété par les prestations de l’assistance publique.

Elle a produit en annexe à son recours divers certificats de travail.

b) Il ressort de ces différents

certificats qu'X.________ a tout d’abord effectué un travail de baby-sitting et

de ménage pour une famille à ******** dès son arrivée en Suisse en juillet

2003, puis qu'elle a travaillé pour une société de télémarketing du 17 octobre

au 14 novembre 2003. Elle a également effectué une mission pour la société

« C.________ » du 12 février au 14 juillet 2004 en qualité

d’opératrice de saisie. Elle a œuvré ensuite auprès de la société Y.________

Distribution du 1er au 30 novembre 2004. X.________ a aussi

travaillé du 23 janvier au 22 avril 2006 auprès de la coopérative Z.________ au

magasin « A.________ fripes ». Elle a en outre été au bénéfice d’un

contrat de mission temporaire pour l’agence D.________ du 19 avril 2005 au 5

décembre 2006 en travaillant comme agente de télémarketing pendant sept mois.

Elle a enfin été engagée comme serveuse auxiliaire auprès de la Société B.________

SA dès le 1er janvier 2007.

c) L’office s’est déterminé sur

le recours le 13 décembre 2007 en concluant au maintien de sa décision; il ne

conteste pas l’exercice par l’intéressée de diverses activités lucratives, mais

ces activités ne lui auraient pas permis d’être indépendante, dès lors qu’elle

avait eu recours à l’assistance publique. X.________ a encore déposé un mémoire

complémentaire le 7 janvier 2008 et produit divers documents.

D.

Le recours a donné lieu à une délibération de coordination au sein de la

IIIème Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 24 mars

2009 au sens de l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13

novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).

Considérants

1.

a) Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi a droit

au soutien financier de l'Etat pour la poursuite d'études ou d'une formation

professionnelle. Pour l'essentiel, ces conditions sont de deux ordres : des

conditions de nationalité et de domicile d'une part, des conditions financières

d'autre part. L'art. 11 de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide

aux études et à la formation professionnelle (ci-après : LAE ; RSV 416.11) prévoit que les Suisses

et les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne bénéficient de

l'aide aux études et à la formation professionnelle à la condition que leurs

parents soient domiciliés dans le canton de Vaud.

b) Toutefois, lorsque le requérant

majeur est domicilié dans le canton de Vaud depuis dix-huit mois au moins et

financièrement indépendant, au sens que donne à ce terme l'art. 12 ch. 2 LAE,

le domicile de ses parents n’est pas pris en considération. L'art. 12 ch. 2 LAE

prévoit qu'est réputé financièrement indépendant le requérant âgé de moins de

vingt-cinq ans qui a exercé une activité lucrative continue, en principe

pendant dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou de la

formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat (art. 12 ch. 2 2ème

phrase) ; si le requérant est âgé de plus de vingt-cinq ans, il doit avoir

exercé une activité lucrative pendant douze mois en principe (art. 12 ch. 2 3ème

phrase). Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, les dix-huit

mois mentionnés à l'art. 12 ch. 2 2ème phrase LAE sont ceux

précédant immédiatement la période pour laquelle le requérant sollicite l'aide

de l'Etat et non pas ceux précédant le début de la formation (arrêts

BO.2002.0038 du 20 juin 2002; BO.2001.0065 du 5 novembre 2001 et les réf.

citées). Il en va de même des douze mois mentionnés à l’art. 12 ch. 2 3ème

phrase LAE (arrêt BO.2006.0004 du 29 juin 2006).

c) La jurisprudence du Tribunal

administratif a admis qu'une interruption au cours de la période en question

n'était pas toujours un motif suffisant pour exclure l'indépendance financière

d'un requérant. Il a ainsi été jugé qu'il n'y avait aucune raison de traiter

différemment le requérant qui avait quitté sa famille et gagné régulièrement sa

vie durant plusieurs années, mais cessé son activité lucrative quelques mois

avant de reprendre des études ou d'en commencer de nouvelles, et celui qui

n'avait pas connu d'interruption entre la fin de son activité lucrative et le

début de ses études (v. arrêt BO.2005.0088 du 3 novembre 2005 consid. 3 et les

arrêts cités). Toujours dans l'arrêt précité, il a été rappelé que pour

l'appréciation de l'indépendance financière, il apparaissait déterminant que le

requérant n'ait pas eu recours à l'aide financière de ses parents.

L'indépendance financière a ainsi été niée à une recourante qui avait travaillé

durant dix-huit mois avant le dépôt de sa demande, mais en réalisant des gains

mensuels moyens insuffisants pour lui permettre de vivre de façon indépendante

et qui n'avait pu subvenir à ses besoins que parce qu'elle habitait chez ses

parents durant cette période (BO.2000.0145 du 31 août 2001). Par contre,

l'indépendance financière a été admise pour des requérants qui avaient repris

des études après avoir subvenu seuls à leurs besoins durant quatre ans, ceci

quand bien même ils avaient interrompu leur activité lucrative neuf mois avant

le début de leur formation, en vivant sur leurs économies (BO.2002.0039 du 27

août 2002 ; BO.1999.0070 du 28 septembre 2000).

2.

La recourante soutient avoir acquis son indépendance financière. Selon

l’art. 12 ch. 2 LAE, le requérant âgé de plus de vingt-cinq ans est considéré

comme indépendant si, durant les douze mois précédant sa demande de bourse, il

exerçait une activité lucrative lui permettant de subvenir à ses besoins.

a) La recourante a bénéficié des

prestations du revenu d’insertion depuis le 1er janvier 2004 pour des

périodes sans travail, mais aussi en complément à des salaires versés. La

situation de la recourante ne correspond pas aux hypothèses visées par l’art.

12.

ch. 2 LAE, car l’indépendance financière n’a pas été acquise uniquement dans

le cadre d’une activité lucrative exercée une année avant le début de la

formation, mais par l’octroi du revenu d’insertion accordé en complément aux

revenus obtenus par une activité lucrative ou de manière totale pendant la

période courant du mois d’avril au mois de décembre 2006. Si on se réfère à la

lettre de l’art. 12 ch. 2 LAE, il faudrait admettre que l’octroi total ou

partiel du revenu d’insertion a pour effet de créer une fiction juridique selon

laquelle la recourante est toujours dépendante de ses parents, bien que cela n’en

soit pas le cas (arrêt BO.2006.0090 du 1er mars 2007). Il convient

alors d’examiner si le silence du texte légal concernant le cas de la

recourante s’apparenterait à une lacune au sens propre que le tribunal serait

appelé à combler par voie d’interprétation.

aa) Selon la jurisprudence,

l'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une

lacune authentique (ou lacune proprement dite) suppose que le législateur s'est

abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se

dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Si le législateur a renoncé

volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une

intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à

la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre

une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence,

seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge,

tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle,

de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le

sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit,

voire d'une violation de la Constitution (cf. ATF 129 III 656

consid. 4.1 p. 657 ss).

bb) L’art. 12 LAE a pour but de

réglementer les exceptions à l’exigence du domicile des parents dans le canton

de Vaud posée à l’art. 11 al. 1 LAE. Dans sa version originale adoptée par le

Grand Conseil le 11 septembre 1973, l’art. 12 LAE précisait que le domicile des

parents n’était pas pris en considération, d’une part, si le requérant âgé de

20.

à 25 ans était financièrement indépendant et domicilié dans le canton de

Vaud depuis au moins deux ans avant le début de sa formation ou des études pour

lesquelles il demandait le soutien de l’Etat (ch. 2), et d’autre part, si le

requérant domicilié dans le canton de Vaud et financièrement indépendant était

âgé de plus de 25 ans (ch. 3). Le but recherché par l’exigence du délai

d’attente de deux ans était de s’assurer que le requérant avait pris résidence

dans le canton avec l’intention de s’établir, et que son séjour n’était pas

motivé seulement par le désir de fréquenter telle ou telle école (BGC printemps

1973.

p. 1237).

La première modification

intervenue en 1979 visait à supprimer la limite de 25 ans rendue superflue à la

suite de l’adoption de l’art. 277 CC, et à donner une définition plus précise

de la notion d’indépendance financière, correspondant à celle de la Conférence

intercantonale des bourses d’études. C’est ainsi que l’ancien art. 12 ch. 3 LAE

a été supprimé ; le nouvel art. 12 ch. 2 LAE adopté le 22 mai 1979 prévoit

que le domicile des parents n’est pas pris en considération si le requérant

majeur est financièrement indépendant et domicilié depuis deux ans au moins

dans le canton de Vaud ; la disposition précise encore que le requérant

est réputé financièrement indépendant s’il a régulièrement exercé une activité

lucrative pendant au moins deux ans (Recueil annuel de la législation vaudoise

1979.

p. 147). A la suite d’un amendement, le législateur a préféré une

définition plus large de la notion d’indépendance financière que celle proposée

par le projet du Conseil d’Etat qui exigeait du requérant l’obtention d’un

titre professionnel ou universitaire préalablement à l’exercice de l’activité

lucrative (BGC printemps 1979 p. 420, 425 et 448 à 452).

L’art. 12 ch. 2 LAE a encore été

modifié le 27 février 1980 pour éviter le cas des requérants qui s’installent

dans le canton pour préparer une maturité en fréquentant le gymnase du soir en

travaillant à plein temps pendant la journée, et qui demandent ensuite, après

la période de deux ans, une bourse d’études pour achever la préparation de la

maturité sans travailler la journée ; cette situation présentait aussi le

risque que le canton de Vaud doive continuer à financer les études

universitaires de ces requérants hors du canton (BGC février 1980 p. 1136).

L’art. 12 ch. 2 LAE a ainsi encore été complété pour préciser que l’activité

lucrative devait avoir été exercée pendant deux ans « avant le début des

études ou de la formation pour lesquelles il demande l’aide de l’Etat »

(Recueil annuel 1980 p. 15).

La dernière modification de l’art.

12.

ch. 2 LAE a été apportée par le Grand Conseil le 10 novembre 1997 ;

elle avait pour but de faciliter l’acquisition de l’indépendance financière en

réduisant à dix-huit mois la durée du domicile sur territoire vaudois avant le

début des études, et en réduisant également à dix-huit mois la durée de

l’activité lucrative pour les requérants âgés de moins de 25 ans et à douze mois

pour les requérants âgés de plus de 25 ans ; enfin, il a été prévu qu’un

programme facultatif de perfectionnement linguistique d’une durée de trois mois

au maximum pouvait être compris dans cette période (BGC novembre 1997 p. 4519 à

4529).

cc) Il ressort de l’analyse des

travaux préparatoires et des différentes modifications législatives apportées à

l’art. 12 ch. 2 LAE que la question de l’indépendance financière a été examinée

par le législateur seulement en rapport avec l’exercice d’une activité

lucrative. L’acquisition d’une indépendance financière par d’autres moyens

qu’une activité lucrative n’a pas été envisagée et n’est d’ailleurs jamais

mentionnée dans les travaux préparatoires. Il se pose donc la question de

savoir si le silence du législateur sur ce point ne peut être assimilé à une

lacune improprement dite, c'est-à-dire à un silence qualifié permettant

d’exclure toute autre forme d’acquisition de l’indépendance financière que

celle de l’activité lucrative, ou plutôt à une lacune proprement dite, que le

juge doit combler, comme s'il agissait en qualité de

législateur, en appliquant les principes généraux du droit (ATF 131 II 562

consid. 3.8 p. 570, voir aussi ATF 112 Ia 263 consid. 5).

aaa) A

cet égard, le but de l’art. 12 ch. 2 LAE consiste à déterminer quelles sont les

exceptions à l’exigence du domicile des parents dans le canton de Vaud posée à

l’art. 11 al. 1 LAE. Il existe donc un rapport étroit entre l’exigence du

domicile des parents dans le canton de Vaud et l’indépendance financière du

requérant. Le critère déterminant est en effet celui de l’indépendance

financière acquise par le requérant par rapport au soutien qui lui a été

accordé par ses parents. Le moyen par lequel l’indépendance financière est

acquise ne présente à cet égard pas une importance prépondérante. Ce qui

est en effet déterminant, c’est d’une part, la preuve de l’indépendance

financière acquise de manière durable par le requérant à l’égard de ses

parents, et d’autre part, que cette indépendance n’ait pas été acquise dans le

but de détourner les exigences de la loi cantonale ou celles d’autres cantons

qui poseraient des exigences plus sévères à cet égard.

bbb) Le "Barème pour

l'attribution des bourses d'études et d'apprentissage" adopté par le

Conseil d’Etat le 30 mai 2007 prévoit, pour que l’activité lucrative régulière

soit prise en compte, que le salaire global du requérant majeur âgé de moins de

25.

ans s’élève au moins à 25'200 fr. pendant dix-huit mois d’activité et pour le

requérant de plus de 25 ans, à 16'800 fr. pour douze mois d’activité. Par

ailleurs, dans sa jurisprudence, le tribunal a admis que l’indépendance

financière pouvait être acquise par un revenu de substitution (cf. arrêt

BO.1999.0161 du 11 mai 2000), tel que des indemnités de l’assurance-chômage, des

revenus du RMR et aussi des gains provenant d’emplois temporaires, dont le

montant total s’élevait à 23'027.50 fr. pour la période en cause (dix-huit mois),

somme à laquelle s’ajoutait une rente AI complémentaire pour enfant versée à la

mère de la recourante de 173 fr. par mois ; la recourante pouvait alors

être considérée comme financièrement indépendante au sens de l’art. 12 ch. 2

LAE. Il en allait de même pour une recourante qui avait quitté ses parents

depuis sept ans et qui s’était consacrée au ski de compétition de haut niveau pendant

plusieurs mois avant de reprendre un apprentissage, en vivant de ses économies

(arrêt BO.2005.0088 du 3 novembre 2005). En revanche, pour le recourant ayant

réalisé des revenus totalisant seulement 3’775.50 fr. pendant les douze mois

précédant sa demande de bourse d’études, le tribunal a considéré que ces

revenus n’étaient pas suffisants pour garantir l’indépendance financière et que

les montants versés au titre de l’aide sociale pour compléter ce revenu ne

pouvaient être pris en compte (arrêt BO.2007.0211 du 29 mai 2008). Le tribunal

a ainsi jugé que les prestations de l’aide sociale, actuellement reprises par

le revenu d’insertion (RI), ne pouvaient être assimilées au revenu d’une

activité lucrative. Par conséquent, le fait que le législateur cantonal n’ait

pas envisagé l’acquisition de l’indépendance financière par d’autres moyens que

l’activité lucrative ne pouvait être assimilé à une lacune proprement dite.

ccc) Le tribunal relève encore que

le Conseil d’Etat vient de déposer en janvier 2009 auprès du Grand Conseil un

exposé des motifs et projet de loi modifiant notamment la loi sur

l’organisation et le financement de la politique sociale (LOF) ainsi que la LAE,

destiné à permettre l’octroi de bourses d’études aux jeunes de 18 à 25 ans

bénéficiaires du revenu d’insertion (RI, ancienne aide sociale). Le Conseil

d’Etat relève dans son exposé des motifs l’existence d’un nombre élevé de

jeunes adultes dépendant du revenu d’insertion (plus de 2’000 inscrits auprès

d’un centre social régional) dont le 70% ne dispose pas d’une formation

professionnelle accomplie. Préoccupé par cette situation aux conséquences

financières majeures (le coût d’un adulte au RI s’élève environ à 25'000 fr.

par année), le Conseil d’Etat a lancé en 2006 un programme d’insertion par la

formation professionnelle (FORJAD) prévoyant l’entrée en apprentissage de

jeunes adultes sans formation professionnelle issus du RI. L’objectif de la

révision législative est notamment de remplacer le financement des frais

d’entretien des jeunes adultes suivant le programme FORJAD par les bourses

d’études pour faire correspondre leur situation de jeunes en apprentissage avec

une source de financement prévue pour garantir l’accès à la formation, ce qui

implique de revoir et d’harmoniser avec le RI les critères d’octroi des bourses

d’études. Le projet concerne non seulement les jeunes adultes dépendants, mais

aussi ceux qui, dans le cadre du RI, sont indépendants et vivent seuls. Toutefois,

seule une très petite minorité des jeunes adultes vivant seuls répondent aux

critères de l’art. 12 ch. 2 LAE en ayant exercé une activité lucrative d’au

moins dix-huit mois avant la formation. Or, selon l’exposé des motifs, ce n’est

qu’en pouvant bénéficier de bourses d’études dont les montants s’approchent des

bourses d’indépendants, qui sont calquées sur le RI d’une personne seule, que

le transfert du RI aux bourses d’études peut être envisagé. Le projet prévoit

ainsi une harmonisation des normes entre le statut de boursier indépendant et

celui du futur boursier FORJAD vivant seul. Il résulte toutefois de ce nouveau

projet législatif que pour la catégorie des jeunes adultes de 18 à 25 ans, l’acquisition

d’une indépendance financière dans le cadre du RI ne constitue plus un obstacle

de principe à l’octroi d’une bourse d’études.

ddd) Par ailleurs, la jurisprudence du tribunal a

posé le principe selon lequel le soutien financier de l'Etat aux personnes qui

entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec

l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par

la LAE (arrêts PS.2007.0166 du 28 novembre 2007, PS.2005.0197 du 6 décembre

2005, PS.2004.0239 du 3 mars 2005, PS.2003.0188 du 26 janvier 2004). Ainsi, le

système actuel, en dehors de ce qui est prévu par le projet FORJAD pour les

jeunes adultes, empêche toute personne majeure et indépendante financièrement

de ses parents de bénéficier du soutien de l’Etat pour entreprendre des études

ou une formation professionnelle lorsqu’elle bénéficie du RI de longue date.

Mais dans ce contexte également, on ne peut pas parler non plus d’une lacune du

législateur au sens propre du terme, puisque ce problème précis a été examiné

pour le cas le plus important des jeunes adultes sans formation et déjà

tributaires du RI, dans le cadre du projet FORJAD.

b) En l’espèce, le dossier de l’autorité intimée

comporte un courrier explicatif de la recourante duquel il ressort que ses

parents demeurés au Gabon lui ont supprimé tout soutien financier à la suite de

l’échec de ses examens de baccalauréat en 2003 en France ; la recourante,

alors âgée de 23 ans, a tout entrepris pour trouver un travail en Suisse depuis

le mois de juillet 2003 et elle a pu se constituer un domicile à Vevey. Elle

est devenue financièrement indépendante de ses parents, mais elle a dû

périodiquement faire appel au revenu d’insertion pour compléter ses revenus.

Ainsi, elle a notamment touché les prestations du revenu d’insertion pendant la

période allant du 1er avril 2006 jusqu’au 30 septembre 2007 pour un

montant total de 22'631.75 fr. (dont 18'733.90 fr. d’octobre 2006 à septembre

2007). On ne peut donc pas parler d’une indépendance financière acquise dans le

cadre d’une activité lucrative ou par l’octroi d’indemnités de substitution au

revenu, comme les indemnités de l’assurance-chômage ou celles de l’assurance-invalidité.

Il s’ensuit qu’au regard de la LAE, la recourante ne s’est pas rendue

financièrement indépendante de ses parents, de sorte que leur domicile doit

être pris en considération. Ceux-ci n’étant pas domiciliés dans le canton de

Vaud, la recourante doit se voir refuser le droit à une bourse.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté

et la décision attaquée maintenue ; compte tenu des circonstances, l’arrêt

sera rendu sans frais (art. 50 LPA-VD) et il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de l’Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage

du 1er octobre 2007 est maintenue.

III.

Il n‘est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 27 avril 2009

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans

les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.