CDAP - BO.2023.0008 - 2023-11-07 - A.________/Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 7 novembre 2023

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Imogen Billotte et M. André

Jomini, juges; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

Recourante

A.________ à ********,

Autorité intimée

Office cantonal des bourses d'études

et d'apprentissage, à Lausanne.

Objet

décisions en matière

d'aide aux études

Recours A.________ c/ décision sur réclamation de l'Office

cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 11 mai 2023 déclarant la

réclamation irrecevable et rejetant la demande de réexamen.

Vu les faits suivants:

A.

A.________, née le ******** 1997, a commencé en septembre 2019 des

études à l'Université de ******** en vue d'obtenir un Bachelor en médecine. Une bourse d’études lui a été allouée à cet effet pour les années de

formation 2019/2020 et 2020/2021.

B.

A la suite d’un échec définitif dans ce cursus en février

2021, A.________ a recommencé des études de médecine, en septembre 2021,

à l'Université de médecine et pharmacie ********, en Roumanie.

Le 25 octobre 2021, A.________ a sollicité de

l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (ci-après: l'OCBE ou l'office)

une bourse d'études pour l'année de formation 2021/2022.

Par décision du 21 janvier 2022, l'office a rejeté la

demande de bourse, au motif que A.________ ne remplissait plus les conditions

d'immatriculation en Suisse pour un Bachelor en médecine à la suite de son

échec définitif à l'Université de ********. Il était dès lors exclu de lui

d'octroyer une aide financière pour une formation à l'étranger, les conditions

de l'art. 12 de la loi vaudoise du 1er juillet 2014 sur l'aide aux

études et à la formation professionnelle (LAEF; BLV 416.11) n’étant pas réunies.

C.

Poursuivant ses études en Roumanie, A.________ a déposé, le 29 novembre

2022, une demande de bourse pour sa deuxième année de formation (2022/2023).

Par décision du 12 janvier 2023, envoyée sous pli

simple à l’adresse roumaine de A.________, l'office a rejeté la demande en se

fondant une nouvelle fois sur l'art. 12 LAEF.

Dans un courrier non daté, reçu le 12 avril 2023 par

l'OCBE, qui commençait par "Suite à votre refus […]", A.________

a requis des explications supplémentaires au sujet du refus de lui délivrer une

bourse, tout en énumérant une série d'éléments qui devaient selon elle conduire

à l'octroi de l'aide financière requise.

Cette lettre est restée sans suite.

Dans un second courrier non daté, reçu le 1er

mai 2023 par l'OCBE, A.________ a sollicité une "réévaluation"

de son dossier de demande de bourse. Elle a expliqué qu'elle avait grandi dans

une atmosphère toxique, que ses relations avec sa famille étaient compliquées

et qu'il lui avait par conséquent été difficile de se concentrer sur ses

études. A l'appui de son courrier, A.________ a produit un certificat médical

daté du 15 mai 2019, signé par une pédopsychiatre, qui exposait qu'elle suivait

une psychothérapie depuis le mois de février 2016 en raison de difficultés

psychiques essentiellement liées à des traumatismes consécutifs à des violences

intrafamiliales, que son éloignement du domicile de sa famille avait permis

d'améliorer sa symptomatologie et ses capacités d'apprentissage et que le

maintien de cette situation était recommandé pour lui permettre de se

concentrer sur ses études.

D.

Par décision du 11 mai 2023 envoyée à l’adresse ******** de A.________, l’office

a retenu que la réclamation était tardive. En effet, la décision du 12 janvier

2023 ayant été expédiée à la recourante le même jour, la réclamation aurait dû

être déposée le 16 février 2023 au plus tard. Traitant ensuite la

réclamation - tardive - comme une demande de réexamen, l’office a considéré que

les conditions d’un réexamen n’étaient pas réunies. Il a ajouté qu’à supposer

qu’elles le soient, il aurait confirmé son refus de lui accorder une bourse

d'études pour l'année de formation 2022/2023, les normes en vigueur ne

permettant pas de fournir une aide pour les formations suivies à l’étranger,

lorsque les conditions d’immatriculation en Suisse ne sont pas remplies.

E.

Le 11 juin 2023, A.________ a recouru contre cette décision devant la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), en

concluant implicitement à l'octroi de la bourse requise. Elle a notamment

relevé qu’elle n’avait "pas reçu la lettre de décision initiale",

ce qui avait "grandement entravé [sa] capacité à répondre

rapidement".

L'OCBE a produit son dossier. Il n’a

pas été invité à répondre au recours.

Considérant en droit:

1.

a) Même si la décision attaquée - qui ne comporte pas de dispositif

(contrairement à ce que prévoit l’art. 42 let. d de la loi du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) - est intitulée "Demande

de révision de l’examen du dossier", elle commence par retenir que "la

réclamation reçue en date du 01.05.2023 est tardive", avant de traiter

la réclamation comme une demande de réexamen. Compte tenu en outre du fait que

la voie de droit indiquée est celle du recours à la cour de céans, il y a lieu

d’admettre qu’il s’agit bien - principalement - d’une décision sur réclamation

et, seulement subsidiairement, d’un prononcé sur demande de réexamen. La voie

de la réclamation (cf. art. 42 al. 1 LAEF) n'est donc pas ouverte, de sorte que

la décision attaquée peut faire l’objet d’un recours à la cour de céans (cf.

art. 92 al. 1 LPA-VD).

b) Déposé dans le délai de trente jours fixé par

l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte en outre

les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, applicable par le renvoi

de l'art. 99 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Sur le plan formel, la recourante expose qu'elle n'a pas reçu, à son

domicile en Roumanie, la "décision initiale" lui refusant la

bourse d'études requise, ce qui l'a empêchée de répondre rapidement. Implicitement,

elle semble donc contester le fait que l’autorité intimée a déclaré sa

réclamation irrecevable pour cause de tardiveté.

a) aa) Les décisions sont en principe notifiées à

leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1

LPA-VD). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions rendues en

grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous

une autre forme. La notification doit dans tous les cas intervenir par écrit

(art. 44 al. 2 LPA-VD).

De jurisprudence constante, le fardeau de la preuve

de la notification d'un acte et de la date de celle‑ci incombe en

principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. L'autorité

supporte donc les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la

notification ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute

à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de

l'envoi. La preuve de la notification peut néanmoins résulter d'autres indices

ou de l'ensemble des circonstances, par exemple d'un échange de correspondances

ultérieur ou du comportement du destinataire. L'autorité qui entend se prémunir contre le risque d'échec de la preuve de la

notification doit ainsi communiquer ses actes judiciaires sous pli recommandé

avec accusé de réception (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128

et les arrêts cités; TF 2C_761/2021 du 14 juillet 2022 consid. 2.2).

bb) L’art. 17 LPA-VD prescrit que la partie

domiciliée à l’étranger doit élire en Suisse un domicile où les notifications

peuvent lui être adressées. L'élection de domicile en Suisse n'est pas requise

lorsque l'autorité peut s'adresser à la partie par voie électronique (al. 1). A

ce défaut, elle est réputée avoir élu domicile à l’adresse de l’autorité, ce

dont cette dernière l’avise (al. 2).

La Roumanie n’est pas partie à la Convention

européenne du 24 novembre 1977 sur la notification à l'étranger des documents

en matière administrative (CENA 94; RS 0.172.030.5), qui est entrée en

vigueur pour la Suisse le 1er octobre 2019.

Lorsqu’une décision est notifiée à l’étranger, sans

que cela ne soit prévu par une convention internationale, la notification

constitue une violation du principe de territorialité (il pourrait toutefois en

aller différemment lorsqu’un Etat notifie un acte à l’étranger à l’un de ses

ressortissants [cf. TF 2C_827/2015, 2C_828/2015 du 3 juin 2016 consid. 3.5 non

pub. in ATF 142 II 411]). Quant à la conséquence de cette violation, la

jurisprudence du Tribunal fédéral n’est pas uniforme (voir arrêt du Tribunal

administratif fédéral [TAF] C-770/2022 du 17 octobre 2022 consid. 3.2;

Marantelli-Sonanini/Huber, in: Waldmann/Krauskopf [édit.], Praxiskommentar

Verwaltungsverfahrensgesetz, 3e éd., 2023, n. 7 ad art. 11b PA). Dans

certains arrêts, le Tribunal fédéral a considéré qu’il s’agissait d’une

notification irrégulière (et non d’une absence de notification), la décision

étant annulable et non pas nulle. Le destinataire de la décision pouvait se

plaindre de cette irrégularité, dont les conséquences dépendaient des

circonstances de l’espèce. L’invocation du vice était limitée par les règles de

la bonne foi (TF 2C_408/2016, 2C_409/2016 du 19 juin 2017 consid. 3.2 ;

voir aussi 2C_827/2015, 2C_828/2015 du 3 juin 2016 consid. 3.4 non pub. in ATF 142 II 411). Dans un arrêt ultérieur, le Tribunal fédéral est revenu sur cette

jurisprudence, en considérant qu’une décision expédiée à son destinataire à

l’étranger (en l’absence de convention le permettant) n’était pas notifiée du

tout et ne produisait aucun effet, indépendamment des règles de la bonne foi,

lesquelles n’étaient pas opposables au destinataire (TF 2C_478/2017 du 9 avril

2018 consid. 5.2-5.4). Dans une affaire de 2019 où l’Administration fiscale

genevoise avait envoyé une décision sur réclamation à l’adresse parisienne des

contribuables, le Tribunal fédéral a confirmé sa jurisprudence 2C_827/2015, 2C_828/2015

précitée, dans la mesure où celle-ci prévoyait que les conséquences d'une

notification intervenue directement par voie postale en violation du principe

de territorialité dépendaient des circonstances du cas d'espèce. En

l’occurrence, il se dessinait une tendance, entre la Suisse et la France, sur

le plan du droit administratif et fiscal, à accepter des notifications directes

par voie postale, de sorte qu’on ne pouvait donc pas considérer qu'une

notification par cette voie, en-dehors de tout accord, constituait une

violation particulièrement grave de la souveraineté des Etats concernés, propre

à entraîner une absence totale d'effet de la notification. En l'occurrence, il

n'était pas contesté que la décision sur réclamation avait été communiquée aux

recourants, qui en avaient pris connaissance. Cette décision leur était dès

lors opposable, l'invocation de l'irrégularité de la notification étant

contraire aux règles de la bonne foi (TF 2C_160/2019 du 5 novembre 2019 consid.

4.1 et 4.2). Le Tribunal fédéral semble ainsi admettre que, indépendamment du

point de savoir si la notification à l’étranger est nulle ou annulable, l’acte

produit des effets lorsque le destinataire l’a contesté en justice - devant

l’autorité précédant le Tribunal fédéral - sans se plaindre du vice de la

notification, de sorte qu’il serait contraire aux règles de la bonne foi de

soulever ce grief devant lui (cf. arrêt du TAF C‑770/2022 précité consid.

3.3).

cc) En matière de bourse d'études, le requérant peut

adresser à l'office une réclamation écrite contre la décision de refus dans les

trente jours qui suivent la notification (art. 42 al. 1 LAEF; art. 67 et 68 al.

1 LPA-VD applicables par renvoi de l'art. 42 al. 2 LAEF).

Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis

à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique

ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1

LPA-VD). Un délai fixé par la loi ne peut pas être prolongé (art.

21 al. 1 LPA-VD). En revanche, le délai peut être restitué lorsque la

partie ou son mandataire établit qu'il a été empêché, sans faute de sa part,

d'agir dans le délai fixé (art. 22 al. 1 LPA-VD). La demande motivée de

restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où

l'empêchement a cessé. Dans ce même délai, le requérant doit accomplir l'acte

omis. Sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet

acte, si des motifs suffisants le justifient (art. 22 al. 2 LPA-VD). Par

empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité

objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à

des circonstances personnelles ou à une erreur excusables. Ces circonstances

doivent être appréciées objectivement en ce sens qu'est non fautive toute

circonstance qui aurait empêché un plaideur consciencieux d'agir dans le délai

fixé (TF 5A_20/2023 du 20 avril 2023 consid. 5.1; 2C_63/2019 du 15 juillet 2019

consid. 6.1).

b) En l'occurrence, la décision du 12 janvier 2023

rejetant la demande de bourse déposée le 29 novembre 2022 a été envoyée sous

pli simple à l'adresse de la recourante en Roumanie. Si l’on considère que les

décisions par lesquelles l’OCBE statue sur les demandes de bourse sont rendues

en grand nombre, la notification sous pli simple est conforme à l’art. 44 al. 2

LPA-VD.

Du moment que la décision a été adressée à la

recourante sous pli simple, l’autorité intimée n’est pas en mesure d’apporter

la preuve – qui lui incombe – de la notification en produisant un accusé de

réception.

La Cour de céans constate cependant que la

recourante n'a pas contesté, avant la présente procédure de recours, avoir reçu

la décision du 12 janvier 2023. Même s’il ne se réfère pas explicitement à la

décision en question, le courrier non daté, reçu le 12 avril 2023 par l'autorité

intimée (courrier dont l’enveloppe ne figure pas au dossier), commence par "Suite

à votre refus […]". Il indique en outre comme "gestionnaire du

dossier" le signataire de la décision du 12 janvier 2023. Ce sont

là des indices que la recourante a reçu la décision du 12 janvier 2023.

La décision en question a été notifiée en Roumanie, à

l’adresse que la recourante avait elle-même indiquée sur le formulaire idoine.

Or, la Roumanie n’est pas partie à la CENA 94. La recourante ne s’est toutefois

pas plainte de la notification en Roumanie, ni dans ses deux courriers non

datés adressés à l’OCBE, ni dans son recours à la Cour de céans. Il n’y a donc

pas lieu d’admettre que la décision du 12 janvier 2023 serait privée d’effets

pour ce motif.

Si l’on considère que le courrier de la recourante

reçu le 12 avril 2023 faisait suite à la décision du 12 janvier 2023, à

laquelle il se réfère implicitement, l’autorité intimée aurait dû interpeller

la recourante pour savoir s’il devait être traité comme une réclamation (terme

qui n’apparaît il est vrai pas dans ledit courrier) ou comme une demande de

réexamen. Au lieu de cela, l’autorité intimée n’a donné aucune suite à ce

courrier. Elle a réagi seulement au nouveau courrier qu’elle a reçu le 1er

mai 2023.

Avant de déclarer la réclamation irrecevable pour

tardiveté, l’autorité intimée, qui n’est pas en mesure de prouver la date de la

notification, aurait dû demander à la recourante quand elle avait reçu la

décision du 12 janvier 2023. Du moment que la date de la notification était

inconnue, l’autorité intimée ne connaissait pas le point de départ du délai de

réclamation de 30 jours et ne pouvait retenir que celui-ci était arrivé à

échéance le 16 février 2023. En l’état du dossier, c’est donc à tort que

l’autorité intimée a déclaré la réclamation irrecevable. Pour autant que la

recourante conteste la tardiveté de sa réclamation, le recours doit être admis

sur ce point.

Pour autant, il n’y a pas lieu d’annuler la décision

attaquée et de renvoyer la cause à l’autorité intimée pour qu’elle entre en

matière et statue à nouveau. En effet, comme on l’a vu, l’autorité intimée a ajouté

dans sa décision, sur le fond, que si les conditions du réexamen avaient été

réunies, elle aurait confirmé son refus d'accorder une bourse d'études pour

l'année de formation 2022/2023. Dans ces conditions, l’annulation de la

décision et le renvoi à l’autorité intimée constitueraient un détour de

procédure inutile (voir, dans le même sens, arrêt PS.2022.0073, PS.2023.0018 du

21 juin 2023 consid. 2c) et il convient d’examiner si, sur le fond, c’est à bon

droit que l’autorité intimée a confirmé le refus d’octroi de bourse pour

l’année de formation (2022/2023) à l'étranger.

3.

a) L'art. 12 al. 1 LAEF prévoit la possibilité d'octroyer une aide financière

pour une formation suivie à l'étranger, pour autant que le requérant remplisse

les conditions d'inscription ou d'immatriculation pour la formation équivalente

ou comparable en Suisse (let. a) et que la formation se termine par un titre

reconnu en Suisse (let. b).

Selon l'art. 10 al. 1 du règlement d'application de

la LAEF du 11 novembre 2015 (RLAEF; BLV 416.11.1), on entend, par conditions

d'inscription ou d'immatriculation au sens de la loi, les conditions ordinaires

d'admission, telle que la détention d'une maturité ou d'un titre jugé

équivalent pour le tertiaire, soit celles faisant référence au système éducatif

suisse fondé sur les niveaux d'enseignement découlant des standards de

classification au plan international.

b) En l’occurrence, après un échec définitif en

médecine à l'Université de ******** en février 2021, la recourante ne remplit

pas les conditions d'immatriculation pour une formation équivalente en Suisse.

Elle ne peut donc bénéficier d’une bourse pour sa formation à l’étranger.

Les problèmes médicaux et les différends avec des

membres de sa famille que la recourante invoque à l’appui de sa demande de

réexamen ne sont pas des éléments pertinents à prendre en considération au

regard de l’art. 12 LAEF.

Dans ces conditions, c’est à bon droit que

l’autorité intimée a refusé d’octroyer une bourse à la recourante.

4.

Au vu de ce qui précède, le recours est partiellement admis; la décision

attaquée est réformée en ce sens que la réclamation est rejetée et la décision

du 12 janvier 2023, confirmée (voir, dans le même sens, arrêt PS.2022.0073,

PS.2023.0018 précité).

Il n’est pas perçu de frais de justice (cf. art. 49

al. 1 et 50 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 55 al. 1

LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est partiellement admis.

Considérants

II.

La décision sur réclamation de l'Office cantonal des bourses d'études et

d'apprentissage du 11 mai 2023 est réformée en ce sens que la réclamation est

rejetée et la décision du 12 janvier 2023, confirmée.

III.

Il n’est pas perçu de frais de justice.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 7 novembre 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.