CDAP - BO.2023.0019 - 2024-11-28 - A.________ /Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 novembre 2024

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M.

Raphaël Gani, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.

Recourante

A.________ à

********,

Autorité intimée

Office cantonal des bourses d'études

et d'apprentissage, à Lausanne.

Objet

Décision en

matière d'aide aux études

Recours A.________ c/ décision sur réclamation de l'Office

cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 15 novembre 2023

(année de formation 2023/24).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (ci-après aussi: l'intéressée), née le ******** 2001, est

domiciliée chez ses parents à ********. Elle a entamé un cursus de bachelor d'une

durée de trois ans en sciences en psychologie auprès de l'Université de

Lausanne (ci-après: l'UNIL) en septembre 2022. Elle a échoué sa première année

académique. Durant ses études gymnasiales et sa première année académique

(2022-2023), elle a bénéficié d'une bourse d'études.

B.

Relativement à la bourse d'études versée à A.________ pour l'année

académique 2021-2022, la mère de l'intéressée, B.________, a eu des échanges

avec l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (ci-après:

l'OCBEA) au sujet des forfaits appliqués pour déterminer le montant de la

bourse de sa fille. Le 3 juin 2022, après avoir reçu un détail du processus de

calcul de la bourse octroyée à sa fille, elle a répondu ce qui suit à l'OCBEA:

"Ces montants forfaitaires

(annexe RLAEF) ont bien dû être initialement calculés sur des chiffres réels et

c'est [sic] ces chiffres-là que je vous demande de me communiquer dès lors que

l'Etat a un devoir de transparence quant à ses décisions."

Le 7 juin 2022, l'OCBEA a répondu à B.________ qu'il

ne disposait pas du détail relatif à la manière dont les forfaits avaient été établis,

ni des montants exacts qui avaient amenés à ce résultat. Afin d'obtenir ces

informations, il l'a invitée à prendre contact directement avec le Grand

Conseil qui avait procédé à la validation de l'annexe au règlement

d’application du 11 novembre 2015 de la loi du 1er juillet 2014 sur

l'aide aux études et à la formation professionnelle (RLAEF; BLV 416.11.1).

Le 8 septembre 2022, A.________ s'est adressée au

Grand Conseil vaudois afin qu'il la renseigne sur le détail du calcul permettant

d'établir les forfaits utilisés pour déterminer le montant de la bourse, en

particulier ceux relatifs aux charges normales de base et aux charges normales

complémentaires. Le 8 septembre 2022 également, C.________, secrétaire de

direction et secrétaire parlementaire, a invité l'OCBEA à reprendre contact

avec A.________ sur cette question qui ne relevait pas de la compétence du

Grand Conseil.

Le 26 septembre 2022, A.________ a recontacté C.________,

lui indiquant qu'elle n'avait toujours pas obtenu de réponse de l'OCBEA et

qu'elle requérait ainsi que le détail du dernier budget validé par l'Etat de

Vaud lui soit transmis. C.________ lui a transmis le même jour un lien

permettant d'accéder au budget 2022 de l'Etat de Vaud. Pour le surplus, elle

lui a suggéré de s'adresser directement au secrétariat général du Département

de la santé et de l'action sociale (DSAS).

Le 28 septembre 2022, A.________ a répondu à C.________

qu'elle ne demandait pas le budget global, mais le budget détaillé validé par

l'Etat de Vaud pour établir les forfaits des bourses d'études. Elle a réitéré

sa demande d'obtenir le détail des montants pris en compte pour établir les

forfaits relatifs aux charges normales de base et aux charges normales

complémentaires. A cela, C.________ lui a répondu le même jour que le Grand

Conseil n'avait aucune compétence pour traiter de sa demande. Elle a rappelé qu'à

teneur de l'art. 29 al. 2 de la loi vaudoise du 1er juillet

2014 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (BLV 416.11; LAEF),

c'était le Conseil d'Etat, sur préavis de la Commission cantonale des bourses

d'études, qui était l'autorité compétente à ce sujet.

Le 1er mai 2023, la Direction des aides

et assurances sociales (ci-après: le DIRAAS) a informé l'intéressée que l'OCBEA

s'appuyait sur la LAEF, son règlement, son barème annexé (ci-après: le barème

RLAEF) ainsi que sur la jurisprudence rendue par la Cour de droit administratif

et public (ci-après: la CDAP ou la Cour) pour fonder ses décisions. Elle a en

outre expliqué que le barème des charges normales de base résultait de

l'addition des normes d'entretien et d'intégration ainsi que des forfaits pour

le logement du régime de l'aide sociale, dont il reprenait également les trois

zones géographiques.

C.

Le 31 juillet 2023, A.________ a déposé une demande de bourse d'études

auprès de l'OCBEA pour l'année académique 2023-2024, dans la perspective de repasser

sa première année académique et de poursuivre son bachelor en sciences en

psychologie auprès de l'UNIL.

Par décision du 28 septembre 2023, l'OCBEA a octroyé

à A.________ une bourse d'un montant de 13'900 fr. pour l'année académique

considérée.

Le 28 septembre 2023 également, A.________ a demandé

à la DIRAAS de lui communiquer les montants effectifs pris en compte dans le

calcul des forfaits permettant de déterminer le droit à la bourse. A cet égard,

elle s'est référée à l'UNIL qui détaillait le budget mensuel d'un étudiant dans

sa Directive de la direction 3.5 "Budget minimum et critères d'octroi du

Conseil des aides sociales" du 16 avril 2018.

Le 26 octobre 2023, A.________ a formé une

réclamation à l'encontre de la décision du 28 septembre 2023 rendue par l'OCBEA.

Elle a contesté le montant de la bourse d'études qui lui était octroyée pour

l'année académique 2023-2024.

La DIRAAS a répondu à A.________ le 14 novembre 2023

en lui rappelant que la détermination du droit à la bourse était uniquement

régie par les normes découlant de la LAEF, de son règlement d'application et de

son barème annexé, à l'exclusion des normes ressortant d'autres domaines. Elle

a souligné que leur cadre légal se basait sur des forfaits qui ne pouvaient

être détaillés.

Par décision sur réclamation du 15 novembre 2023, l'OCBEA

a confirmé sa décision du 28 septembre 2023 octroyant la bourse requise. Il a

précisé que le cadre légal régissant le domaine de l'aide à la formation

différait de celui en vigueur pour les autres régimes sociaux, si bien que les

barèmes en vigueur pour ces différents régimes leur étaient spécifiques.

S'agissant des calculs, il a fourni notamment les explications suivantes:

" [...] vos ressources

s'élèvent à CHF 7'440.-; elles correspondent aux allocations familiales à

hauteur de CHF 4'800.- ainsi qu'aux subsides de l'assurance-maladie (OVAM) pour

CHF 2'640.-.

[...] vos charges normales

s'élèvent à CHF 16'020.-; elles comprennent en effet les charges normales de

base (CHF 12'300.-: soit CHF 4'100.- par mois pour deux adultes et deux enfants

selon l'annexe au règlement, ce qui représente CHF 1'025.- par mois et par

personne) et vos charges complémentaires (CHF 3'720.-). Comme indiqué ci-avant,

il s'agit de montants forfaitaires qui excluent de ce fait la prise en compte

des charges effectives.

[...]

La différence entre vos besoins

(CHF 21'340.-) et vos ressources (CHF 7'440.-), tels qu'ils sont déterminés par

la LAEF et son règlement d'application, soit CHF 13'900.- correspond au montant

de la bourse pour une année. [...]"

Le 4 décembre 2023, A.________ a demandé à l'OCBEA

de lui transmettre une copie de l'intégralité de son dossier. L'OCBEA a répondu

à cette demande le 18 décembre 2023, indiquant à A.________ que les

dossiers pouvaient être consultés en personne au guichet durant les heures

d'ouverture.

D.

Le 20 décembre 2023, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré la

décision sur réclamation de l'OCBEA devant la CDAP. La recourante invoque que

les forfaits, en particulier les charges normales de base et complémentaires, pris

en compte pour déterminer son droit à la bourse ne couvrent pas son minimum

vital, créant ainsi une inégalité de traitement avec les bénéficiaires du revenu

d'insertion (ci-après: le RI). Elle soutient en outre que, comme aucune des

entités auxquelles elle s'est adressée (OCBEA, DIRAAS, Grand Conseil vaudois,

Direction générale de l'enseignement supérieur [DGES] et Etat de Vaud) ne lui a

fourni de détails sur les calculs d'établissement des forfaits, ces derniers ne

reposent sur aucun chiffre ou frais réels. Elle allègue encore que l'OCBEA a

refusé de lui fournir une copie de son dossier. Enfin, elle prétend que le

moment du versement de la bourse, ultérieur à la transmission de l'attestation

de formation, la met en difficulté financière.

Dans sa réponse du 29 janvier 2024, l'OCBEA

(ci-après: l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée en faisant valoir, en substance, que le

droit à la bourse est déterminé de manière exhaustive par la LAEF, le RLAEF et

son barème annexé. L'autorité intimée explique qu'en application notamment de

la jurisprudence de la CDAP, les charges sont établies en tenant compte de

montants forfaitaires, sans prendre en considération les dépenses effectives

des intéressés.

Le 17 février 2024, la recourante a déposé une

réplique, reprenant les arguments soulevés dans son recours.

Aux termes d'une duplique du 12 mars 2024, l'autorité

intimée s'est référée à sa réponse et a maintenu ses conclusions.

Le 6 avril 2024, la recourante a déposé des

déterminations complémentaires.

Considérant en droit:

1.

Le présent recours est dirigé contre une décision rendue à la suite

d'une réclamation déposée contre une décision de première instance prononcée en

vertu de la loi du 1er juillet 2014 sur l'aide aux études et à la

formation professionnelle (LAEF; BLV 416.11). Aucune disposition légale

n'attribuant à une autorité en particulier la compétence pour connaître des

recours contre les décisions sur réclamation rendues sur la base de

l'art. 42 LAEF, la compétence de la Cour de céans est acquise en

vertu de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Déposé dans le délai légal de trente jours suivant

la notification de la décision entreprise (art. 95 LPA-VD), le recours est

intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles

énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA‑VD),

de sorte qu'il se justifie d'entrer en matière.

2.

Le litige porte sur les questions de savoir si l'autorité intimée était

fondée à déterminer le montant de la bourse d'études octroyée à la recourante

sur la base de forfaits et si elle était tenue de communiquer le détail des

montants pris en compte pour établir ces forfaits. Dans la mesure où, indépendamment

de l’utilisation de forfaits, la bourse octroyée ne couvre pas son minimum

vital, la recourante avance que le barème annexé au RLAEF ne serait pas

conforme au droit supérieur.

a) D'après la jurisprudence, les conclusions et

motifs du recours doivent manifester la volonté de recourir, c'est-à-dire de

contester la décision attaquée et d'en obtenir la modification: c'est là

l'élément constitutif central d'un recours. La jurisprudence fait preuve d'une

relative souplesse en ce qui concerne tant la formulation des conclusions que

la motivation des recours. Elle n’exige ainsi pas que les conclusions soient

formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués.

Il suffit que l'on puisse déduire de l'acte de recours sur quels points et pour

quelles raisons la décision attaquée est contestée. Si elle ne doit pas

nécessairement être pertinente, la motivation du recours doit à tout le moins

se rapporter à l'objet de la décision attaquée et au raisonnement juridique qui

la soutient, sous peine d'irrecevabilité (cf. CDAP PS.2023.0006 du 17 mai

2023 consid. 1a/bb, et les références).

b) En l'espèce, la recourante n'a pas explicitement

formulé ses conclusions. Ces dernières ressortent toutefois implicitement de son

recours, à savoir qu'elles tendent à l'annulation de la décision attaquée et au

renvoi de celle-ci pour nouvelle décision ou à sa réforme, en ce sens que son

droit à une bourse ne soit pas déterminé sur la base de forfaits mais de ses

frais effectifs, ou, à défaut, que les calculs fondant ces forfaits lui soient

communiqués afin de pouvoir vérifier leur conformité au but de la loi.

3.

Dans un premier grief d'ordre formel, la recourante soutient que

l'autorité intimée a refusé de lui fournir une copie de son dossier, invoquant

implicitement la violation de son droit d'être entendue.

a) Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29

al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999

(Cst.; RS 101), comprend notamment le droit de prendre connaissance du dossier

(ATF 136 I 265 consid. 3.2) – qui s'étend à toutes les pièces décisives (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 II 218 consid. 2.3; 132 II 485 consid. 3.2, 121 I

225 consid. 2a) – et le droit de participer à l'administration des preuves

essentielles (ATF 135 I 279 consid. 2.3, 133 I 270 consid. 3.1). Le droit d'accès

au dossier ne comprend, en règle générale, que le droit de consulter les pièces

au siège de l'autorité, de prendre des notes (ATF 131 V 35

consid. 4.2; 122 I 109 consid. 2b, 115 Ia 293 consid. 5) et, pour

autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration,

de faire des photocopies (ATF 117 Ia 424 consid. 28; 116 Ia 325 consid. 3d/aa).

La LPA-VD précise que les parties et leurs mandataires peuvent en tout temps

consulter le dossier de la procédure (art. 35 al. 1). La consultation a lieu au

siège de l'autorité appelée à statuer; sauf motifs particuliers, le dossier est

adressé pour consultation aux mandataires professionnels (art. 35 al. 3).

L'autorité doit délivrer copie des pièces. Elle peut prélever un émolument

(art. 35 al. 4).

La violation du droit d'être entendu est considérée

comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer

librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que

l'autorité inférieure et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et

les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois

que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas

particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 132

V 387 consid. 5.1 et les références).

b) En l'espèce, il ressort du dossier de la cause

que la recourante a requis de l'autorité intimée le 4 décembre 2023 qu'elle lui

fasse parvenir une copie intégrale de son dossier. L'autorité intimée lui a

répondu le 18 décembre 2023 que les dossiers ne pouvaient être transmis par

voie postale ou par courrier électronique, mais qu'elle encourageait la

recourante à se rendre personnellement au guichet de l'office pour consulter

son dossier. Ce dernier a donc toujours été à la disposition de la recourante

au siège de l'autorité intimée. Contrairement à ce qu'elle affirme, la

recourante ne s'est donc pas formellement vu refuser l'accès à son dossier. Le

droit de consulter le dossier ne comprenant pas le droit de se voir envoyer des

copies de pièces à son domicile, l'autorité intimée n'a pas violé le droit

d'être entendue de la recourante.

En conséquence, ce grief est rejeté.

4.

Sur le fond, la recourante soutient que l'autorité intimée viole la loi et

crée une inégalité de traitement avec les bénéficiaires du RI dès lors que les

charges normales de base et complémentaires prises en compte dans le cadre de

la détermination de son droit à une bourse ne lui permettent pas de couvrir son

minimum vital. A cet égard, elle précise que le montant qui lui est versé à

titre de charges normales complémentaires ne lui permet ni de couvrir sa prime

d’assurance-maladie après déduction des subsides, ni sa franchise annuelle, ses

frais médicaux et dentaires ainsi que ses autres frais. La recourante se réfère

notamment au budget minimum établi par l'UNIL. En particulier, elle reproche à

l'autorité intimée de ne pas être en mesure de fournir une base de calculs

détaillée des forfaits qu'elle applique pour déterminer son droit à une bourse

d'études. En d’autres termes, elle soutient que les bases de calcul retenues

par l’autorité dans son barème ne sont pas conformes au but de la loi qui est

d’enlever tout obstacle à la poursuite des études, et devraient donc, selon la

recourante, couvrir son minimum vital.

a) A titre liminaire, il sied de rappeler brièvement

l'historique de la réglementation des bourses d'études dans le canton de Vaud.

Compte tenu de l'ampleur des dépenses liées à l'octroi des bourses ainsi que la

nécessité d'arrêter une juste application des principes et barèmes y relatifs,

le Grand Conseil vaudois a adopté la loi sur l'aide aux études et à la

formation dans sa première version le 11 septembre 1973 (cf. Exposé des

motifs et projet de loi [ci-après: EMPL] sur l'aide aux études et à la formation

professionnelle, octobre 2013, tiré à part n° 108, pp. 1-3). La réforme de la

péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération

et les cantons (RPT) du 24 novembre 2004 a conduit à l'introduction du nouvel

art. 66 Cst. prévoyant que les bourses et les prêts d'études sont de la compétence

exclusive des cantons, à l'exception des filières du degré tertiaire qui

restent une compétence conjointe des cantons et de la Confédération. Le

18 juin 2009, les cantons ont conclu un accord intercantonal sur

l'harmonisation des régimes de bourses d'études (A-RBE; BLV 416.91) (ci-après

également: l'Accord), afin d'harmoniser les conditions d'octroi des allocations

de formation du degré secondaire II et du degré tertiaire pour l'ensemble de la

Suisse (art. 1 A‑RBE). Les principes et les standards minimaux fixés

par cet Accord ont force contraignante pour tous les cantons signataires (cf.

EMPL, p. 4). Le Grand Conseil a donné son autorisation à la ratification de

l'Accord par décret du 11 janvier 2011. Le Conseil d'Etat a ensuite ratifié

l'Accord en date du 2 juillet 2012, lequel est entré en vigueur le 1er

mars 2013.

Compte tenu des nouvelles obligations découlant de

l'Accord, la refonte de la loi du 11 septembre 1973 s'est imposée. En date du 1er

juillet 2014, le Grand Conseil a adopté la nouvelle LAEF, entrée en vigueur le

1er avril 2016, de même que son règlement d'application, adopté le

11 novembre 2015 par le Conseil d'Etat. Le projet de loi s'est appuyé sur la

volonté politique exprimée lors de l'adoption, en mai 2009, des principes de la

loi du 24 novembre 2003 sur l'organisation et le financement de la

politique sociale (LOF; BLV 850.01), à savoir la prise en compte, dans le

calcul de la bourse, des charges minimales à couvrir selon un barème coordonné

avec celui utilis.par les services sociaux lors du calcul du revenu

d'insertion (cf. EMPL, p. 1). La nouvelle LAEF a notamment repris le

système des forfaits introduits par l'A‑RBE.

Le projet de la nouvelle LAEF a par ailleurs tenu

compte de la volonté politique du Canton de Vaud de faire en sorte que l'aide

financière de l'Etat à la formation relève exclusivement du régime des bourses

d'études et d'apprentissage. Cette volonté avait déjà été concrétisée par la

modification de la LOF du 24 novembre 2003, entrée en vigueur le 1er janvier

2010. Cette modification visait l'harmonisation du régime des bourses d'études

avec les normes du RI avec, comme corollaire, l'intégration des bourses

d'études dans la facture sociale (EMPL, p. 5).

b) aa) A teneur de l'art. 2 LAEF, par son aide

financière, l'Etat assure aux personnes en formation des conditions minimales

d'existence et promeut l'égalité des chances en visant à supprimer tout

obstacle financier à la poursuite d'études et à la formation professionnelle

(al. 1). Toute personne remplissant les conditions fixées par cette loi a

droit au soutien de l'Etat (art. 2 al. 2 LAEF). Cette aide est

subsidiaire à celle de la famille, de toute autre personne tenue légalement de

pourvoir à l'entretien de la personne en formation, ainsi qu'aux prestations de

tiers (art. 2 al. 3 LAEF).

bb) Les principes de calcul de l'aide financière

sont posés à l'art. 21 LAEF. L'aide de l'Etat couvre les besoins du

requérant, comprenant ses charges normales et ses frais de formation, dans la

mesure où ils dépassent sa capacité financière et celle des autres membres de

l'unité économique de référence (al. 1). Les besoins du requérant sont

déterminés en fonction d'un budget établi pour l'année de formation considérée

(al. 2). Ce budget est séparé de celui des autres membres de l'unité économique

de référence (al. 3, 1ère phrase). La capacité financière est

définie par la différence entre les charges normales et le revenu déterminant

(al. 4).

L'unité économique de référence comprend le

requérant, ses parents et les autres enfants mineurs ou majeurs à charge de la

famille, ainsi que toute autre personne tenue légalement de pourvoir à son

entretien (art. 23 al. 1 LAEF).

Le revenu déterminant comprend le revenu déterminant

unifié, au sens de l'art. 6 de la loi du 9 novembre 2010 sur

l'harmonisation et la coordination de l'octroi des prestations sociales et

d'aide à la formation et au logement cantonales vaudoises (LHPS; BLV 850.03),

auquel est ajoutée toute prestation financière accordée par un tiers ou une

institution publique ou privée (art. 22 LAEF).

cc) Les besoins qui doivent être pris en compte dans

le budget du requérant d'une aide aux études comprennent, conformément à l'art.

23 al. 3 RLAEF, ses charges normales et ses frais de formation.

Aux termes de l'art. 29 LAEF, les charges

normales correspondent aux frais mensuels minimum d'une famille et comprennent

notamment le logement, l'entretien, les assurances, les frais médicaux et

dentaires, les frais de garde, les impôts ainsi que les loisirs. Elles sont

établies de manière forfaitaire selon un barème tenant compte de la composition

de la famille et du lieu de domicile. Elles sont adoptées et réexaminées

périodiquement par le Conseil d'Etat sur préavis de la Commission cantonale des

bourses d'études (al. 2).

A teneur de l’art. 34 RLAEF, les charges

normales fixées par le barème annexé sont composées des charges normales de

base, auxquelles s'ajoutent les charges normales complémentaires et la charge

fiscale (al. 1). Les charges normales de base comprennent notamment le

logement, l'entretien et l'intégration sociale. Elles sont établies selon un

forfait tenant compte du domicile pris en considération (al. 2). Les

charges normales complémentaires comprennent notamment l'assurance-maladie, les

frais médicaux et dentaires, ainsi que les autres frais. Elles sont établies de

manière forfaitaire selon la composition de la famille (al. 3). La charge

fiscale est prise en considération pour les personnes fiscalement imposables.

Elle est établie de manière forfaitaire selon un taux déterminé par le revenu

fiscal net et la composition de la famille. Il est tenu compte des enfants dans

la détermination de ce taux s'ils sont dépendants et à charge des parents au

sens du droit fiscal (al. 4).

Les frais de formation englobent quant à eux les

frais d'études ainsi que les frais de transport et de repas; ils sont

comptabilisés forfaitairement (cf. art. 30 LAEF et art. 35 à 38 RLAEF). Tous

les barèmes applicables se trouvent également en annexe du RLAEF.

c) Comme exposé précédemment, la nouvelle LAEF du 1er

avril 2014 a repris le système des forfaits instaurés par l'art. 18 A-RBE qui

dispose que, lors du calcul des besoins financiers, les forfaits sont

admissibles. Lors de l'établissement des besoins de base d'une famille, le

résultat ne peut être inférieur aux normes admises par le canton (al. 2). Il

appartient à chaque canton signataire de mettre en œuvre l'Accord dans sa

législation cantonale relative au droit des bourses d'études. Dans le canton de

Vaud, l'art. 29 al. 2 LAEF transpose ainsi l'utilisation des forfaits pour

déterminer le droit à la bourse. Cet article ne permet toutefois pas plus que

l'art. 18 al. 2 A‑RBE de savoir à quelles "normes admises par le

canton" il convient de se référer.

La loi s'interprète en premier lieu selon sa

lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral

d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives

permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la

disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires

(interprétation historique), du but et du sens de la disposition

(interprétation téléologique), ainsi que de la systématique de la loi (ATF 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230 et les références).

Selon le Tribunal fédéral, les travaux préparatoires

peuvent constituer une aide précieuse à l'interprétation, lorsqu’une

disposition est peu claire, à condition qu’ils soient eux-mêmes dénués

d’ambiguïté; ils ne sont pas pour autant décisifs (ATF 136 I 297). En

particulier, les avis exprimés par des services ou des personnes ayant

participé à l’élaboration de la loi ne sont pas déterminants, si on n’en trouve

pas trace dans le texte légal. Il en va ainsi même si ces affirmations n’ont

pas été contredites. Si la volonté du législateur ne se reflète pas dans le

texte légal, elle n'est pas déterminante. Ne peut être contraignant pour le

juge que le texte de loi lui-même tel qu’il a été édicté par le législateur

(ATF 136 I 297 consid. 4.1 p. 300 s.). Les autorités d’application du droit

doivent se garder de se muer en « co-législateur » sous couvert

d’interprétation. Celle-ci ne permet pas de remédier à toutes les carences

d’une loi (Martenet, op. cit., p. 249).

En l'occurrence, sur le plan littéral, le texte de

l'art. 29 al. 2 LAEF, qui reprend le système des forfaits posé par l'art. 18

al. 2 A-RBE, n'est pas clair quant aux "normes admises par le canton"

auxquelles il faut se référer pour établir ces forfaits. Or, il ressort de l'EMPL

que "le recours aux forfaits se justifie car il n'est pas possible de

prendre en compte les frais effectifs qui sont, par nature, fort variables. Les

forfaits ne peuvent toutefois être inférieurs aux normes admises par le canton

(article 18, al. 2, de l’Accord), c’est-à-dire en l’espèce aux normes du

RI du Canton de Vaud" (EMPL, p. 38). Les travaux préparatoires de

la nouvelle LAEF dont la refonte a été rendue nécessaire notamment en raison de

l'entrée en vigueur de l'A-RBE sont donc déterminants dans l'interprétation de

la loi, qui transpose précisément les principes posés par l'Accord. Il s'ensuit

qu'il faut s'appuyer sur ces travaux préparatoires pour interpréter l'art. 29 al.

2 LAEF et retenir que les normes RI constituent les normes de référence

minimales pour déterminer le montant des forfaits des bourses d'études.

d) Il ressort de la jurisprudence constante du

Tribunal cantonal que la loi tient compte des dépenses normales forfaitaires

d'une famille, indépendamment des charges réelles et de la situation financière

effective de celle-ci. Ainsi, les éléments à prendre en compte dans le calcul

de l'allocation d'une bourse sont préétablis et ils ne peuvent être modifiés en

fonction des circonstances particulières de la famille. La prise en compte

d'une somme forfaitaire est, certes, très schématique et ne permet pas de tenir

compte de la situation financière concrète d’une famille, mais elle garantit

l'égalité de traitement pour tous les requérants, quelle que soit leur

situation. Le Tribunal cantonal a souligné que l'application de forfaits

permettait de traiter de manière semblable des familles présentant une

situation financière et personnelle identique, soit quant à leur revenu

déterminant et à leur composition. Dans le cas inverse, il serait assurément

contraire à l'égalité de traitement que des familles, comprenant le même nombre

de membres et disposant du même revenu déterminant, soient traitées de manière

différente en raison de charges effectives différentes dépendant principalement

du niveau de vie poursuivi par lesdites familles (CDAP BO.2023.0011 du 13 mai

2024 consid. 3a; BO.2022.0020 du 29 juin 2023 consid. 4a ; BO.2022.0014 du

22 décembre 2022 consid. 2c et les références).

e) La LAEF a pour but de promouvoir l'égalité des

chances d'accès à la formation en supprimant tout obstacle financier à la

poursuite des études (cf. EMPL, p. 25). Dans le système de l’art. 18 al. 1

A-RBE, l'allocation ne sert pas à assurer le minimum vital, mais à couvrir les

frais d'entretien et de formation nécessaires dans la mesure où ils dépassent

la prestation propre raisonnablement exigible de la personne bénéficiaire, la

prestation de ses parents, celle d'autres personnes légalement tenue et/ou celle

d'autres tiers (cf. commentaire du 18 juin 2009 sur l'A‑RBE [ci-après: le

commentaire sur l'A-RBE], ch. 1.4, consultable sur le site www.edk.ch). Le

commentaire sur l'A-RBE (ch. 1.4) précise à ce sujet que "le système

des bourses d'études ne peut généralement pas couvrir les coûts du minimum

d'existence d'une personne individuelle ou d'une famille dont des membres sont

en formation. Il y a pour cela d'autres prestations privées et publiques en

aval des bourses d'études." Sur ce point, le législateur vaudois

semble avoir été au-delà des exigences du droit intercantonal en considérant

que les normes RI constituent les normes de référence minimales pour déterminer

le montant des forfaits des bourses d’études. Cela ressort par ailleurs de la

jurisprudence du Tribunal cantonal selon laquelle l’aide financière accordée

aux personnes en formation est réputée assurer aux bénéficiaires des conditions

minimales d’existence, de sorte que la personne en formation au bénéfice d’une

bourse n’a pas droit aux prestations de l’aide sociale (PS.2020.0003 du 15

juillet 2022 consid. 3c et références).

f) aa) Le droit fédéral n'impose pas aux cantons

d'instituer un contrôle par voie d'action (abstrait) des normes cantonales (cf.

art. 87 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral - LTF; RS

173.110). Dans le canton de Vaud, la Cour constitutionnelle contrôle, sur

requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des

normes cantonales au droit supérieur (art. 136 al. 2 let. a Cst-VD). L'art. 3

al. 2 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle

(LJC; BLV 173.32) précise que ce contrôle porte notamment sur les lois et les

décrets du Grand Conseil (let. a) ainsi que sur les règlements du Conseil

d'Etat (let. b). Par normes (cf. ég. art. 3 al. 1 LJC, où sont évoqués les

"actes […] contenant des règles de droit"), il faut

entendre toutes les règles générales et abstraites visant un nombre indéterminé

et indéterminable de personnes et de situations, qui imposent des obligations

ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles

qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent

une procédure (cf. CDAP CCST.2013.0001 du 2 juillet 2013 consid. 2b et les

références). Par sa généralité et son abstraction, la norme s'oppose à la

décision, qui fixe un régime juridique de façon individuelle et concrète (ATF 141 II 233 consid. 3.1; CDAP FI.2016.0085 du 16 février 2017 consid. 4a).

bb) Lorsque, comme en l'espèce, un administré

s'oppose à une décision et soulève l'inconstitutionnalité non pas de la

décision elle-même, mais de la norme qu'elle applique, il requiert l'autorité

de recours de procéder à un contrôle concret de la norme (également appelé

contrôle préjudiciel, indirect, accessoire ou par voie d'exception). Dans ce

cadre, le fait qu'une norme cantonale n’a pas fait l’objet d’un contrôle

abstrait de sa constitutionnalité, au moment de son adoption, ne limite pas le

pouvoir du Tribunal cantonal d’examiner sa conformité au droit supérieur à

l'occasion d’un recours dirigé contre une décision d’application de cette norme

(cf. CDAP FI.2017.0118 du 13 février 2019 consid. 1a et les références).

En cas de contrôle concret, l'autorité de recours ne

peut annuler que la décision d'application de la norme, sans pouvoir mettre en

question, formellement, la validité de celle-ci (cf. CDAP FI.2017.0118 précité,

consid. 1a et les références; FI.2016.0085 précité, consid. 4a). Une telle

décision d'annulation ne déploie aucun effet juridique au-delà du cas concret.

En cas d'admission du recours, la décision attaquée - et elle seule - sera

annulée, parce qu'elle porte atteinte à un droit constitutionnel, atteinte qui

trouve son origine dans la norme que la décision exécute ou applique (cf. TF

2P.96/1997 du 13 novembre 1997 consid. 3b/aa; cf. ég. Moor/Flückiger/Martenet,

Droit administratif, Vol. I, 3e éd., Berne 2012, ch. 2.7.3.1,

évoquant dans le cas d'un acte appliquant une règle non conforme à des règles

supérieures une "atteinte dérivée, puisque son irrégularité ne lui est

pas propre (originaire), mais découle de l'irrégularité de la norme sur

laquelle il est fondé").

g) aa) En l'espèce, conformément à la jurisprudence

constante exposée, les charges effectives invoquées par la recourante, à savoir

ses primes d'assurance-maladie et sa franchise annuelle, ne sont pas

déterminantes. Comme indiqué ci-dessus, la loi impose le recours à des

forfaits. Ainsi, le forfait de charges normales complémentaires (comprenant

notamment l'assurance-maladie, les frais médicaux et dentaires, ainsi que les

autre frais), s'élève à 3'720 fr. pour les bénéficiaires âgés de 18 à 25

ans. C'est précisément dans une optique d'égalité de traitement des familles

que les forfaits sont appliqués, afin de ne pas tenir compte du niveau de vie

des bénéficiaires qui peut fortement varier à revenu égal.

Il est lieu de rappeler que le cadre légal tel

qu'exposé ci-dessus est exhaustif en matière de prise en compte des charges

(cf. CDAP BO.2021.0005 du 26 novembre 2021 consid. 3a). Par conséquent, c'est à

juste titre que les charges effectives dont se prévaut la recourante n'ont pas

été prises en compte par l'autorité intimée dans le calcul du droit à une

bourse d'études. Pour le reste, la recourante ne fait pas valoir qu'il y aurait

une erreur dans les chiffres retenus et les additions effectuées sur la base

des forfaits prévus par la loi, si bien qu'il y a lieu de retenir que le calcul

du droit de la recourante à une bourse d'études a été correctement effectué par

l'autorité intimée compte tenu des barèmes appliqués.

bb) Concernant l'aide financière réglementée par la

Directive 3.5 à laquelle la recourante se réfère, l'UNIL précise qu'elle "dispose

d’un fonds social destiné aux étudiant·e·s qui connaissent des difficultés

financières ponctuelles ou durables. Une aide financière peut être octroyée en

complément d’une bourse d’études cantonale si celle-ci est insuffisante ou dans

le cas où une telle bourse vous a été refusée. Le SASME peut également

intervenir sous forme d’avances, si vous êtes dans l’attente d’une bourse d’études cantonale." (https://www.unil.ch/sasme/fr/home/menuinst/social/aides‑financieres‑de‑lunil.html). Ce régime,

propre à l'UNIL, ne lie pas l'OCBEA.

cc) Il ressort des travaux préparatoires de la LAEF

que la réglementation relative aux bourses d'études et celle relative au revenu

d'insertion coexistent. L'objectif d'harmonisation du régime des bourses

d'études avec les normes RI lors de la modification de la LOF en atteste. Toutefois,

comme l'a relevé l'autorité intimée, le régime légal des bourses d'études

diffère de celui du RI. Ces deux domaines disposent d'une réglementation

distincte, comprenant notamment des barèmes qui leur sont propres. Le domaine

de l'aide à la formation est régi de manière exhaustive par la LAEF, le RLAEF

et son barème annexé, tandis que le RI est régi par la loi vaudoise du 2

décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051), son

règlement d'application ainsi que son barème annexé.

Dans ces circonstances, il n’est pas possible

d’établir une inégalité de traitement entre les boursiers et les bénéficiaires

du RI, les buts des deux réglementations étant différents. En effet, ces aides n'interviennent

pas dans les mêmes situations et ne peuvent dès lors être comparées. Le mode de

calcul des prestations dans chacun des systèmes (ressources, budget du

bénéficiaire, etc.) suit des règles autonomes.

Ce grief est par conséquent mal fondé.

dd) Autre est la question de savoir si le barème

propre à la détermination des bourses d’études est conforme au droit supérieur,

soit au A-RBE et à la LAEF et son règlement d’application.

Si les deux systèmes (aide sociale et bourse

d’études) doivent être distingués, il sied toutefois de souligner que

l'art. 29 al. 2 LAEF admet le recours aux forfaits, lesquels, comme

cela ressort des travaux préparatoires qui constituent l'outil d'interprétation

de cet article, ne doivent pas conduire à un résultat inférieur aux normes

admises par le canton en matière de RI. S'il est évident que les normes du RI

constituent les normes de référence pour les barèmes relatifs aux bourses

d'études, ce renvoi ne permet toutefois pas de savoir concrètement comment ces

barèmes sont définis sur la base de ce référentiel. A cet égard, la Cour relève

que, malgré les nombreuses interpellations de la recourante auprès notamment de

l'OCBEA, du Grand Conseil vaudois et du DIRAAS, aucune de ces entités n'a été

en mesure de lui fournir les bases de référence permettant de définir ces

forfaits. Or, au regard du renvoi du droit des bourses d'études aux normes du

RI à titre de normes de référence minimales, les autorités concernées par

l'élaboration et la mise en œuvre de ces forfaits doivent être en mesure de

fournir les bases et les méthodes de calcul permettant d'établir ces forfaits.

En l'état, la Cour ne dispose pas de suffisamment

d'éléments d'analyse qui lui permettraient de se prononcer sur la conformité

des forfaits des bourses au seuil minimal de référence que constituent les

normes RI. Elle est toutefois en mesure de faire le constat suivant.

La prime d'assurance-maladie mensuelle de la

recourante s’élève à 345.90 francs. Après déduction des subsides de 220 fr., le

solde à sa charge s’élève à 125.90 francs. Le forfait versé par l’OCBEA est de

310 fr. par mois (3'720 fr./12), dont sont déduits les subsides de 220 fr., si

bien que le montant effectivement perçu par la recourante s’élève à 90 fr. (310

– 220 fr.). Sur la base d'un comparateur de primes (www.priminfo.admin.ch), en

2025, pour une personne domiciliée à Aigle, de l'âge de la recourante, la prime

d'assurance-maladie la moins chère du marché, que la franchise soit à 300 fr.

ou 2'500 fr., est offerte par Atupri. La recourante est assurée auprès d'Atupri

et bénéficie ainsi de la prime la plus basse du marché. En 2024, la prime de

référence mensuelle déterminant le subside cantonal à l'assurance-maladie

s'élevait à 350 fr. pour les jeunes faisant partie d'une unité économique de référence

de plusieurs personnes, en région 2, avec un revenu déterminant unifié

inférieur ou égal à 86'300 fr. (art. 12 al. 2 let. a de l'arrêté du 4 octobre

2023 concernant les subsides aux primes de l'assurance-maladie obligatoire en

2024; BLV 832.00.041023.1).

Manifestement, le forfait des charges normales

complémentaires de base ne permet de couvrir ni la prime d'assurance-maladie de

base la plus basse du marché, ni la prime cantonale de référence mensuelle. En

particulier, on constate qu’il est tenu compte du montant réel des subsides

dont le boursier bénéficie mais, paradoxalement, d’un forfait pour la prime

d'assurance-maladie. Ce paradoxe s'illustre notamment dans l'hypothèse où un

boursier percevrait un subside d'un montant supérieur au forfait de charges normales

complémentaires, auquel cas ce subside lui serait imputé comme revenu alors que

le forfait ne couvrirait même pas sa prime d'assurance.

Au regard de ce qui précède, le doute subsiste quant

à la conformité des barèmes RLAEF aux normes RI qui constituent la valeur

indicative reconnue en-dessous de laquelle il ne faut pas descendre. Ce doute

est davantage renforcé que, les charges normales complémentaires comprennent

notamment l'assurance-maladie, les frais médicaux et dentaires, ainsi que les

autres frais (art. 34 al. 3 RLAEF). Ainsi, on s'interroge sur les montants

retenus pour chacun de ces postes afin de définir le forfait qui s'y rapporte

dès lors que le montant de la prime la plus basse du marché, respectivement la

prime de référence cantonale, n'est même pas couverte.

S'agissant du forfait des bourses relatif aux

charges normales de base, on se heurte à la même difficulté. Certes la DIRAAS a

expliqué qu'il résultait de l'addition des normes d'entretien et d'intégration

ainsi que des forfaits pour le logement du régime de l'aide sociale. La Cour

constate toutefois que, si le barème RLAEF prévoit un forfait qui se trouve en

dessus de ce seuil minimal, les explications fournies ne permettent pas d'expliquer

cette différence que seules les références et les méthodes de calculs utilisées

pour définir ce forfait permettront de comprendre.

ee) Il découle de ce qui précède qu'en l'état, le

doute subsiste quant à la conformité des barèmes des bourses, en particulier du

forfait des charges normales complémentaires, au droit supérieur, en

particulier aux art. 18 al. 2 A-RBE, 2 al. 1 et 29 al. 1 et 2 LAEF, ainsi que

34 al. 2 et 3 RLAEF. En l’absence des références et des méthodes de calculs

utilisées pour déterminer ces forfaits, la Cour n’est pas en mesure d'examiner

cette question. En effet, la décision attaquée souffre d'un défaut de

motivation sur ces points. Il s'ensuit que l'autorité intimée, cas échéant en

s'adressant aux autorités compétentes, doit communiquer de manière détaillée

les bases de calculs de référence et les méthodes de calculs qui permettent

d'établir ces forfaits. Il lui appartiendra ensuite, cas échéant, de recalculer

le droit à la bourse de la recourante d’une manière conforme à la loi et à son

but, sachant que le système des charges normales au sens de l’art. 34 RLAEF et

des forfaits de l’annexe constitue un tout et doit être envisagé

globalement par rapport au but de la LAEF; dans cette perspective, il est

possible qu’une insuffisance d’un forfait – surtout s’il est quantitativement de

moindre importance – soit compensée par un autre, calculé de manière plus large.

Par conséquent, ce grief de la recourante est admis.

5.

Dans un autre grief au fond, la recourante invoque que le moment auquel

l'autorité intimée procède au versement de la bourse, soit après la rentrée

universitaire et la transmission de la preuve d'inscription à l'université, la

met en difficulté financière.

a) Aux termes de l’art. 40 al. 1 LAEF, l’allocation

est accordée pour l’année de formation qui suit le dépôt de la demande. Selon

l’al. 2 de cette disposition, si la demande est déposée en cours d’année,

l’aide est octroyée pour la partie restante de l’année de formation en cours.

Aucune demande ne peut être acceptée si elle n’est pas déposée au moins trois

mois avant la fin de l’année de formation.

L'art. 48 RLAEF, relatif au versement des

allocations, a la teneur suivante:

"Les bourses sont

versées selon les modalités arrêtées par l'office, soit en principe en deux

fois, sauf circonstances particulières justifiant des versements mensuels. (al.

1)

Lorsque l'attestation de formation

ne peut être obtenue directement par l'office, sa réception conditionne le

versement de l'allocation. (al. 2)"

b) Il sied de rappeler que la bourse d'études est

vouée à supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la

formation professionnelle (art. 2 al. 1 LAEF). Elle est d'ailleurs versée pour

l'année de formation qui suit le dépôt de la demande (art. 40 al. 1 LAEF). Le

règlement prévoit en outre expressément que les bourses sont versées selon les

modalités arrêtées par l'office (art. 48 al. 1 RLAEF). En

l'occurrence, l'autorité intimée a expliqué dans sa réponse, en se référant à

une correspondance antérieure adressée à la recourante, que l'office procédait,

en général, au versement de l'aide dans les 15 jours après le début effectif du

semestre ou à la réception de l'attestation de formation. Il ressort d'ailleurs

de la décision entreprise que le premier versement de la bourse en faveur de la

recourante a été effectué le 5 octobre 2023, ce qui correspond aux délais

pratiqués. Les bourses ont pour vocation de couvrir les frais nécessaires à la

poursuite des études durant l'année de formation concernée. Il sied donc de

constater que le conditionnement du versement de la bourse au début effectif de

l'année de formation ou à la réception de l'attestation de formation est

conforme au but poursuivi par la loi. En définitive, les modalités de versement

décidées par l'OCBEA ne sont pas contraires à la loi, qui lui octroie

précisément une liberté de décision sur ce point.

c) Au regard de ce qui précède, sous l'angle du

contrôle concret, la recourante ne saurait tirer du moment du versement de la

bourse d'études, une violation de la loi par l'autorité intimée. Par

conséquent, le grief de la recourante est rejeté.

6.

Sur le fond, la recourante reproche encore à l'autorité intimée de ne

pas lui avoir versé une allocation de 9,52% du montant de sa bourse de la même

manière que pour l'année de formation 2022-2023.

a) L'art. 55c RLAEF, relatif aux dispositions

transitoires, a la teneur suivante:

"Les barèmes des

charges normales de base et des charges complémentaires modifiés au 1er janvier

2023 sont appliquées [sic] dès l'année de formation 2023-2024. (al. 1)

Pour l'année de formation

2022-2023, la modification du barème conduit, pour tous les bénéficiaires de

bourse en formation au 1er janvier 2023, au versement d'une allocation unique

correspondant à 9,52% du montant de la bourse perçu pour les mois de janvier à

juillet 2023. (al. 2)"

b) Pour tenir compte de l'augmentation du coût de la

vie, les barèmes annexés au RLAEF ont été modifiés, en l'occurrence augmentés,

le 1er janvier 2023 avec une application dès l'année de

formation 2023-2024, conformément à l'art. 55c al. 1 RLAEF. Pour l'année de

formation 2022-2023, une allocation unique à hauteur de 9,52% du montant de la

bourse a été versée, les nouveaux barèmes n'étant pas encore applicables. Il

s'ensuit que le versement d'une allocation de 9,52% pour l'année de formation

2023-2024 à la recourante ne se justifie pas. La bourse qui lui a été octroyée

pour cette année académique est précisément fondée sur des barèmes tenant

compte de l'augmentation du coût de la vie, excluant ainsi le versement d'une

allocation qui visait à pallier cette problématique pour l'année de formation

précédente.

L’autorité intimée a correctement appliqué la loi,

si bien que le grief de la recourante est rejeté.

7.

Il résulte de ce qui précède que le recours est partiellement admis, la

décision sur réclamation attaquée annulée et la cause renvoyée à l’autorité

intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens des

considérants. Au vu de l'issue du litige, il n’est pas perçu de frais de

justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55,

91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est partiellement admis.

Considérants

II.

La décision sur réclamation rendue le 15 novembre 2023 par l'Office

cantonal des bourses d'études et d'apprentissage est annulée, la cause lui

étant renvoyée pour complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens

des considérants.

III.

Il n’est pas perçu de frais de justice.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 novembre 2024

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.