CCST.2005.0002

CCST - CCST.2005.0002 - 2005-10-07 - Communes de Corsier-sur-Vevey et de St-Légier-La Chiésaz/Conseil d'Etat et Grand Conseil du Canton de Vaud

7 octobre 2005Français28 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

A. Le 5 avril 2005, le

Grand Conseil a adopté un décret sur le secteur électrique (ci-après : le

décret). Ce texte normatif a pour but d'instituer dans le Canton de Vaud un

monopole de droit cantonal concernant la distribution et la fourniture de

l'électricité, dans le but d'assurer un service public de qualité (titre I,

art. 1). Il s'applique à l'ensemble du territoire vaudois et à toutes les

entreprises d'approvisionnement en électricité actives dans le canton (art. 2).

Le décret détermine les autorités compétentes (titre II), les conditions

d'octroi de concessions (titre III), le raccordement des consommateurs (titre

IV), les règles générales sur les tarifs (titre V), le régime des émoluments

cantonaux et des indemnités communales (titre VI). L'article 23 du décret

prévoit en particulier que l'usage du sol communal donne droit à un émolument

fixé par un règlement du Conseil d'Etat, tenant compte, notamment, de l'emprise

au sol. Dans les dispositions transitoires et finales (titre VII), il est

notamment prévu que, simultanément avec la perception des émoluments prévus à

l'article 23, les ristournes communales soient abolies (art. 25). En outre, le

décret sera abrogé lors de l'entrée en vigueur de la législation fédérale sur

l'approvisionnement en électricité, mais au plus tard après cinq ans, le Grand

Conseil pouvant toutefois décider de sa prolongation (art. 30 al. 2).

décret a été publié le 22 avril 2005 dans la Feuille des avis officiels du

Canton de Vaud (FAO).

B. a) Par requête du 12 mai 2005, les communes

de Corsier-sur-Vevey et de Saint-Légier – La Chiésaz ont conclu à l'annulation

du décret; elles ont aussi requis l'octroi de l'effet suspensif.

A réception de la requête, le magistrat instructeur a confirmé que la requête

suspendait l'entrée en vigueur du décret (art. 7 de la loi sur la juridiction

constitutionnelle [ci-après LJC, RSV 173.32]).

Par écriture du 8 juin 2005, le Conseil d'Etat s'est rallié aux déterminations

du Grand Conseil.

Dans sa réponse du 13 juin 2005, le Grand Conseil a conclu au rejet de la

requête dans la mesure où elle est recevable.

Les requérantes ont complété leurs moyens par réplique du 28 juin 2005 et

l'autorité intimée a fait de même par duplique du 12 juillet 2005. Les

requérantes ont déposé d'ultimes déterminations le 22 juillet 2005.

C. La Cour a rendu son

arrêt à l'unanimité et a renoncé à tenir une audience (art. 14 LJC).

Considérant

Considérants

1.

La Cour

constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des requêtes

dont elle est saisie.

Le décret attaqué est un acte contenant des règles de droit, adopté par une

autorité cantonale. La cour de céans peut donc contrôler la conformité du

décret au droit supérieur (art. 3 LJC).

Le contrôle a été requis dans les vingt jours dès la publication du décret

(art. 5 al. 1 LJC).

Le requérant doit invoquer la violation de règles de droit de rang supérieur et

préciser en quoi consiste la violation (art. 8 LJC). La Cour limite son examen

aux griefs invoqués par le requérant, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est

manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC). Ces griefs

doivent en principe être contenus dans la requête elle-même (art. 31 al. 2 de

la loi sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA, RSV 173.36]),

par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC). On peut admettre qu'ils le soient dans la réplique,

lorsque la Cour ordonne un second échange d'écritures (art. 44 al. 3 LJPA),

mais seulement dans la mesure où les déterminations de l'autorité intimée y

donnent lieu. Les conclusions et moyens qui auraient déjà pu être présentés

dans le délai de requête ne sont pas recevables après son échéance (cf. dans ce

sens, en matière de recours de droit public, ATF 128 I 136, c. 1.4 pp. 139-140;

ATF 122 I 70, c. 1c p. 74 = JT 1997 I 392; ATF 118 Ia 305, c. 1c p. 308 et réf.

citées = JT 1994 I 630). Cette exigence est le corollaire nécessaire de

l'article 13 LJC (pouvoir d'examen limité aux griefs invoqués par le requérant)

si l'on veut garantir le principe de célérité voulu par le législateur (cf. BGC

2004, séance du 15 septembre 2004, p. 3666).

l'occurrence, après le dépôt de la réplique, un délai au 22 juillet 2005 a été

accordé aux requérantes pour "compléter leurs déterminations au sujet des

nouvelles pièces produites par le Grand Conseil", soit les transcriptions

provisoires des séances parlementaires des 8 mars, 15 mars et 5 avril 2005. Les

requérantes ont produit un mémoire invoquant une atteinte au principe de la

sécurité du droit, ainsi qu'une violation des principes de la bonne foi et de

la proportionnalité en relation avec l'absence de régime transitoire. Ces

moyens sortent clairement du cadre d'une simple détermination sur les documents

nouveaux produits par l'autorité intimée et le délai imparti n'autorisait pas

les requérantes à entamer un troisième échange d'écritures après le dépôt de la

duplique du Grand Conseil. Partant, le mémoire du 22 juillet 2005 est

irrecevable et doit être écarté du dossier.

2.

a) Les requérantes sont des communes

vaudoises, de sorte qu'au contraire des particuliers, elles n'ont pas à

invoquer un "intérêt digne de protection" pour agir contre un acte

cantonal (art. 9 al. 1 LJC; Moritz, Contrôle des normes : la juridiction

constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience jurassienne, in RDAF

2005.

I 20-21). En revanche, elles doivent faire valoir une violation de leur

autonomie (art. 9 al. 2 litt. c LJC). Il ressort des travaux préparatoires que

"de longue date, la jurisprudence du Tribunal fédéral permet à une commune

de contester un arrêté cantonal par la voie du recours de droit public

lorsqu'elle fait valoir une violation de son autonomie. Il se justifie d'ouvrir

dans la même mesure l'accès à la Cour et de permettre à une commune de

contester la légalité d'une norme cantonale qui violerait son autonomie. (…) En

revanche, le Conseil d'Etat n'entend pas permettre aux communes de saisir la

Cour lorsque leur autonomie n'est pas en jeu" (BGC 2004, séance du 15

septembre 2004, p. 3656). Il en résulte que la qualité pour agir des communes

auprès de la Cour constitutionnelle doit être définie de la même manière que pour

agir devant le Tribunal fédéral par recours de droit public fondé sur la

violation de l'autonomie communale.

Selon

la jurisprudence fédérale, une commune a qualité pour agir en invoquant une

violation de son autonomie lorsque la décision attaquée l'atteint en tant que

détentrice de la puissance publique. La question de savoir si, dans un domaine

juridique particulier, la commune jouit effectivement de l'autonomie qu'elle

invoque ne se rapporte pas à la recevabilité du recours, mais à son bien-fondé

(ATF 124 I 223, c. 1b p. 226, rés. JT 2001 I 30). La commune peut aussi

invoquer la violation d'autres droits constitutionnels tels que l'interdiction

de l'arbitraire, le principe d'égalité ou le principe de proportionnalité, à

condition que ces griefs se trouvent en relation étroite avec celui de la

violation de l'autonomie communale (arrêt du Tribunal fédéral du 12 janvier

2001.

dans la cause 1P.524/2000, c. 1; ATF 116 Ia 252, c. 3b = JT 1992 I 5).

b) En l'espèce, les

requérantes soutiennent que l'installation et l'exploitation d'un réseau

électrique impliquent un usage accru du domaine public communal et nécessitent

une concession d'usage accru. L'institution par le législateur d'un monopole de

droit cantonal priverait les communes de toute autonomie dans la gestion de

leur domaine public et des services industriels. En laissant au Conseil d'Etat

la compétence de fixer l'émolument communal pour l'usage du sol, l'article 23

du décret priverait les communes de leur autonomie concernant la valorisation

de leur domaine public. L'abolition des redevances et ristournes perçues par

les communes (art. 25 du décret) porterait aussi atteinte à leur autonomie dans

la mesure où ces ristournes constituaient une indemnité pour la concession de

leur domaine public.

Ces griefs sont recevables en tant

qu'ils invoquent l'autonomie communale en matière de gestion du domaine public.

c) Les requérantes observent

ensuite que le monopole de droit institué par le décret constitue une atteinte

particulièrement grave à la liberté économique.

A supposer que les requérantes aient

voulu former ici un grief, il doit être écarté dès lors qu'il n'est pas en

stricte relation avec l'autonomie communale.

d) Les requérantes invoquent

une violation du principe de proportionnalité. Selon elles, le fait de priver

les communes de leur autonomie dans le domaine litigieux, en particulier en

supprimant leur faculté de fixer librement les ristournes et émoluments

destinés à compenser l'utilisation de leur domaine public, ne servirait pas le

but visé par le décret; pour respecter leur autonomie, le décret aurait dû se

limiter à instaurer une surveillance cantonale.

moyen est articulé en étroite relation avec le grief de violation de

l'autonomie communale, de sorte qu'il est formellement recevable.

En revanche, le grief de violation du principe de l'intérêt public doit être

écarté. Les requérantes invoquent en effet ce moyen par rapport à leurs

intérêts financiers et non en fonction de leur autonomie.

en est de même du grief relatif à l'absence de réglementation transitoire.

Certes, doctrine et jurisprudence déduisent du principe de la bonne foi et de

la proportionnalité que les modifications du droit ne sont admissibles, dans

certaines circonstances, que moyennant le respect d'un certain délai

transitoire (Moor, Droit administratif I, 2e éd., Berne 1994, pp.

176.

ss et réf. citées). Toutefois, le grief n'est en l'espèce pas étroitement

lié à celui de violation de l'autonomie communale. Les deux communes invoquent

en effet l'intérêt financier lié au risque de perte des avantages résultant des

conventions déjà passées, qui ressortit plutôt à la garantie de la propriété ou

de la liberté économique. Tel que présenté, le grief se révèle irrecevable.

Enfin, les requérantes voient une violation du principe de la légalité (art. 5

al. 1 de la Constitution fédérale, RS 101) dans l'absence de toute précision au

sujet de l'émolument auquel l'usage du sol communal donnera droit (art. 23 al.

1.

du décret). A ce stade, le moyen se révèle prématuré. Le défaut de base

légale suffisante ne peut être formulé, cas échéant, qu'à l'encontre du

règlement fixant cet émolument et non contre le décret législatif qui prévoit

ledit règlement. Au demeurant, le grief n'est pas étroitement lié à la

violation de l'autonomie communale. Il est donc également irrecevable.

3.

Aux termes de

l'article 50 alinéa 1 Cst féd., l'autonomie communale est garantie dans les

limites fixées par le droit cantonal. Il s'agit donc d'une institution de droit

cantonal, qui n'existe que si et dans la mesure où celui-ci la consacre (ATF

131.

I 91, c. 2; Auer, Malinverni et Hottelier, Droit constitutionnel suisse,

vol. I, Berne 2000, p. 728 n° 2023). Selon la jurisprudence fédérale, la

commune bénéficie de la protection de son autonomie, par le biais du recours de

droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière

exhaustive et dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement

importante ("relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit"), soit en lui

attribuant la compétence d'édicter et d'appliquer ses propres prescriptions,

soit en lui réservant une latitude équivalente dans l'application du droit

cantonal ou fédéral. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une

matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la

législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non

écrit et coutumier (arrêt du Tribunal fédéral du 4 avril 2003 dans les causes

2P.70/2003 et 2P.114/2001, c. 5.1; arrêt du Tribunal fédéral du 28 octobre 2002

dans la cause 2P.107/2002, c. 2.1, et les réf. citées; ATF 128 I 3, c. 2a; ATF

108.

Ia 188, c. 3). Comme le droit cantonal détermine l'existence et la teneur

de l'autonomie communale, le champ et la portée de celle-ci peuvent être

changés au gré des modifications législatives. Le législateur cantonal ne peut

toutefois restreindre l'autonomie communale que s'il ne touche pas à des

attributions directement garanties par la constitution cantonale (ATF 119 Ia

285, c. 4 c = JT 1995 I 421; ATF 117 Ia 352, c. 4 b = JT 1993 I 417; Auer,

Malinverni et Hottelier, op. cit., p. 732 n° 2029). Par conséquent, lorsque la

violation alléguée résulterait d'un acte normatif adopté par le Grand Conseil,

comme c'est le cas en l'espèce, il faut d'abord se demander si la nouvelle

législation porte effectivement atteinte à des attributions des communes

découlant directement de la constitution cantonale. Si tel n'est pas le cas, la

restriction contestée ne constitue pas une violation de l'autonomie communale,

mais une légitime limitation de celle-ci.

4.

a) Les requérantes invoquent une violation

de l'article 139 lettre a de la Constitution vaudoise (Cst VD, RSV 101.01), qui

garantit l'autonomie communale notamment dans la gestion du domaine public et

du patrimoine communal. L'installation et l'exploitation d'un réseau électrique

impliquent un usage accru du domaine public communal, qui nécessite une

concession d'usage accru. Pour cette raison, les services industriels relèvent

de la compétence communale, laquelle est expressément réservée à l'article 2

alinéa 2 lettre f de la loi sur les communes (LC, RSV 175.11). En conséquence,

l'institution d'un monopole de droit cantonal en matière de fourniture et de

distribution d'électricité constituerait une violation de l'autonomie des

communes dans la gestion de leur domaine public et des services industriels.

L'article 91 alinéa 1 Cst féd. confère à la Confédération la compétence de

légiférer sur le transport et la livraison de l'électricité. Les cantons sont

compétents pour légiférer dans ce domaine dans la mesure où la Confédération

n'a pas fait usage de sa compétence (ATF 129 II 497, c. 5.1 p. 520). L'article

89.

alinéa 1 Cst féd. impose toutefois à la Confédération et aux cantons, dans

les limites de leurs compétences respectives, de s'employer à promouvoir un

approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement

optimal et respectueux de l'environnement.

droit vaudois, l'article 56 Cst VD invite l'Etat et les communes à inciter la

population à l'utilisation rationnelle et économe des ressources naturelles,

notamment de l'énergie (al. 1), et à veiller à ce que l'approvisionnement en

eau et en énergie soit suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et

respectueux de l'environnement (al. 2).

Par

ailleurs, l'article 139 Cst VD précise que les communes disposent d'autonomie,

en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal

(litt. a), l'administration de la commune (litt. b), la fixation, le

prélèvement et l'affectation des taxes et impôts communaux (litt. c),

l'aménagement local du territoire (litt. d), l'ordre public (litt. e) et les

relations intercommunales (litt. f).

convient de déterminer la portée d'une telle disposition.

A la lecture des travaux préparatoires, il n'apparaît pas que le constituant

ait voulu empêcher le législateur cantonal d'adopter des règles qui pourraient

restreindre l'autonomie communale dans les domaines précités, en d'autres

termes qu'il ait voulu cristalliser les attributions communales, fixer un statu

quo dans la répartition des compétences cantonales et communales auquel seul le

constituant aurait pu toucher. Le but de l'article 139 Cst VD était beaucoup

plus pragmatique et plus étroit. Il s'agissait en effet, par l'adoption d'une liste

non exhaustive des domaines où les communes disposent d'autonomie, de clarifier

les cas où le moyen tiré de la violation de l'autonomie communale est invocable

devant le Tribunal fédéral. Le rapport de la Commission 6 à l'Assemblée

constituante (séance du 30 juin 2000, pp. 14-15 ad art. 6.1.4, pour l'essentiel

semblable à l'actuel article 139 Cst VD) relevait que "le but de la

disposition introduite est ainsi de permettre aux communes de savoir que, dans

les domaines mentionnés d'une façon non exhaustive, elles disposent de cette

autonomie et qu'elles ont donc qualité pour agir devant le Tribunal fédéral.

Celui-ci, dans ces domaines, n'aura ainsi plus à analyser la réglementation

cantonale pour déterminer si le recours de la commune est recevable ou non (…).

Il va de soi que le fait qu'une commune puisse ainsi arguer de son autonomie

dans tel ou tel domaine ne signifie pas que sa prétention est bien fondée. Cela

signifie seulement qu'elle a qualité pour invoquer son autonomie, que son

action est ainsi recevable et qu'il appartiendra ainsi aux autorités

judiciaires de juger si cette autonomie a été ou non respectée, les décisions

de la commune devant naturellement respecter autant le droit fédéral, cantonal

que communal (…)".

Les

débats se sont principalement concentrés sur la portée de la norme proposée

quant au pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (Assemblée constituante,

Bulletins de séance du 22 septembre 2000, pp. 35 ss ad art. 6.1.4, et du 25

janvier 2002, pp. 68 ss ad art. 156 – identique à l'actuel art. 139 Cst VD). Le

constituant Haldy a précisé à cet égard que "l'autonomie signifie

simplement qu'il y a une liberté d'appréciation, mais dans le cadre du respect

du droit fédéral et cantonal" (Bulletin de séance du 22 septembre 2000, p.

42) et que "maintenant, le Tribunal fédéral doit disséquer les textes

légaux pour savoir s'il y a ou non liberté d'appréciation, s'il y a ou non

autonomie. Avec notre disposition, il n'aura plus à le faire, il devra admettre

que le constituant vaudois a voulu que dans ces domaines, (…) il y ait liberté

d'appréciation, et il pourra ainsi examiner les griefs qui seront soulevés par

la commune. Cela ne préjuge en rien du recours au fond, mais cela assure la

commune de pouvoir faire trancher son litige sur le grief d'autonomie"

(Bulletin de séance du 25 janvier 2002, pp. 72-73). Le constituant Piguet,

minorisé, estimait pour sa part qu'une telle disposition était inutile (op.

cit., p. 74). Quant au constituant Blanc, il a relevé qu' "heureusement la

commission a pris la précaution de dire non pas 'Les communes sont autonomes

dans les domaines de …', mais dire 'Les communes disposent d'autonomie'

qu'elles devront partager selon le droit, soit avec la Confédération, soit avec

le Canton" (Bulletin de séance du 22 septembre 2000, p. 40).

ressort de ces considérations que, pour le constituant vaudois, la notion

d'"autonomie" revêt la même acception large que pour le Tribunal

fédéral (supra, c. 3; cf. également Assemblée constituante, Bulletin de séance

du 22 septembre 2000, pp. 35 ss ad art. 6.1.4). Certes, l'article 139 Cst VD

implique que les autorités cantonales laissent aux communes dans les domaines

énumérés un pouvoir de décision relativement important (Haldy, L'organisation

territoriale et les communes, in Pierre Moor [éd.], La Constitution vaudoise du

14.

avril 2003, Berne 2004, p. 295). Dans le même temps, la garantie que les

communes disposent d'"autonomie" notamment dans les domaines précités

est très générale, d'une part parce qu'on admet déjà qu'il y a autonomie lorsque

la commune dispose d'un pouvoir d'appréciation dans l'application du droit

fédéral ou cantonal et d'autre part en raison de l'étendue des domaines tels

que la gestion du domaine public ou l'aménagement du territoire. En d'autres

termes, on conçoit difficilement qu'une loi cantonale puisse vider de toute

substance une garantie aussi vague. Pratiquement, les communes n'ont donc que

peu de chances de succès lorsqu'elles attaquent directement une loi cantonale

(Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit., pp. 102 s. n° 301). Ainsi conçue,

l'autonomie communale apparaît essentiellement comme une arme de défense des

communes dans l'application du droit; en ce qui concerne la compétence

législative, on ne peut que constater que la Constitution vaudoise n'en garantit

aucune aux communes.

On peut donner acte aux requérantes du fait que l'installation de lignes ou

canalisations électriques implique un usage accru du domaine public communal,

de sorte que sous cet angle, l'institution du monopole cantonal peut limiter

l'autonomie des communes. Toutefois, il s'agit là d'une atteinte très

restreinte. Ces installations ont un caractère accessoire et ne déterminent pas

l'usage, l'aménagement, l'affectation du domaine public communal : les communes

conservent un pouvoir de décision important et conservent la maîtrise du

domaine public. Par ailleurs, le réseau est pour l'essentiel déjà mis en place

et convient à la population (cf. Exposé des motifs et projet de décret sur le

secteur électrique, janvier 2005, p. 18 ad art. 11), et les entreprises

concessionnaires initiales sont celles actives sur le territoire cantonal au

moment de l'entrée en vigueur du décret (art. 11 al. 2 du décret). Le décret ne

devrait donc pas apporter de changements radicaux, même s'il envisage l'hypothèse

de concessions pour de nouvelles zones de desserte (art. 11 al. 3).

Quoi

qu'il en soit, est décisif le fait que l'article 139 lettre a Cst VD ne

garantit nullement aux communes une autonomie générale, normative et

décisionnelle, dans la gestion du domaine public, et on ne saurait considérer,

comme semblent le faire les requérantes, que la compétence communale

d'administrer les services industriels (art. 2 al. 2 litt. f et 42 al. 1 ch. 1

LC) découlerait directement de cette garantie constitutionnelle. A l'évidence,

l'institution d'un monopole cantonal en matière de fourniture et distribution

d'électricité ne vide pas de toute substance l'autonomie communale en matière

de gestion du domaine public au point de constituer une violation de l'article

139.

Cst VD.

demeurant et par surabondance, il ne faut pas perdre de vue que l'autonomie

dont les communes jouissent de façon générale pour la gestion de leur domaine

public peut être limitée en raison du mandat spécial que la Constitution donne

conjointement à l'Etat et aux communes en matière d'approvisionnement

énergétique (art. 56 al. 2 Cst VD). En effet, cette disposition ne traite pas

de la répartition des compétences entre le canton et les communes mais invite

ces collectivités, dans la limite de leurs compétences respectives (cf. art. 89

Cst féd.), à exécuter le mandat. Les requérantes ne peuvent donc déduire de

cette disposition une garantie d'autonomie en matière d'énergie qui

s'ajouterait à celle, très générale, de l'article 139 Cst VD. En revanche, le

mandat, qui comporte une obligation de résultat, implique l'adoption d'une

législation efficace (Recordon, Tâches de l'Etat et des communes, in La

Constitution vaudoise du 14 avril 2003, op. cit., p. 160); à ce titre, le

législateur cantonal peut être amené à restreindre l'autonomie communale

notamment en matière d'installations électriques et d'utilisation accrue du

domaine public. Ainsi, dans la mesure où les limitations à l'autonomie

communale sont le corollaire de ce mandat, il n'y a pas de "violation"

au sens de l'article 9 LJC.

présent décret ne porte donc pas d'atteinte illicite à l'autonomie communale en

matière de gestion du domaine public.

Les

requérantes semblent invoquer leur autonomie en matière d'aménagement local du

territoire. Il faut aussi constater que le décret ne porte pas d'atteinte

effective, sensible à cette autonomie. On ne voit pas quelle mesure concrète

d'aménagement local serait empêchée ou imposée par le décret.

5.

a) Les requérantes soutiennent que

l'article 23 alinéa 1 du décret, qui donne la compétence au Conseil d'Etat de

fixer l'émolument pour l'usage du sol communal, prive les communes de leur

autonomie concernant la valorisation de leur domaine public. De même,

l'abolition des redevances et ristournes prévue par l'article 25 du décret

constituerait une atteinte grave à l'intérêt financier des communes requérantes

et à leur autonomie. En effet, les ristournes qui sont fondées sur la

réglementation relative à l'utilisation des cours d'eau du domaine public

constituent une contrepartie de la concession d'usage du domaine public. Les

articles 23 et 25 du décret enfreindraient le principe de proportionnalité, car

ils ne seraient pas nécessaires pour atteindre les buts d'intérêt public visés,

notamment ceux figurant à l'article 56 alinéa 2 Cst. Le décret aurait pu se

contenter d'instaurer une surveillance cantonale.

Les requérantes déduisent apparemment de l'article 139 lettre a Cst VD le droit

des communes de percevoir librement des ristournes et émoluments dans la mesure

où il s'agit d'une compensation pour l'usage accru du domaine public.

Comme

cela vient d'être souligné, l'article 139 Cst VD ne consacre qu'une garantie

très générale dont on ne peut en aucun cas déduire une compétence normative

exclusive des communes pour la perception d'indemnités pour l'usage du domaine

public. On relèvera que les ristournes abolies par le décret ne sont pas

uniquement liées à l'utilisation du sol mais sont aussi la contrepartie du

droit d'exercer une activité de service public (Felley et Robert-Nicoud,

Ouverture du marché de l'électricité, quelques considérations juridiques, in

RDAF 2002 I 74 s.), de sorte qu'on ne saurait les ramener à une question de

gestion du domaine public. Quoi qu'il en soit, la disposition invoquée n'offre

aucune garantie aux requérantes. Par ailleurs, et à juste titre, celles-ci ne

prétendent pas que l'atteinte à leurs intérêts financiers mettraient en péril

leur existence garantie par l'article 137 alinéa 2 Cst VD.

s'ensuit que le droit de percevoir les ristournes litigieuses n'est pas garanti

par la Constitution.

Les

requérantes soutiennent que le monopole institué ne respecte pas les conditions

posées par la jurisprudence pour déroger à la liberté du commerce et de

l'industrie et qu'il porte aussi atteinte à l'autonomie communale, de sorte

qu'elles seraient fondées à invoquer une violation du principe de

proportionnalité. Toutefois, au contraire de la liberté économique (art. 27 Cst

féd. et 26 Cst VD), l'autonomie communale en matière de gestion du domaine

public n'est pas garantie par la Constitution fédérale et l'article 139 Cst VD

ne confère qu'une garantie très générale qui n'empêche pas le Grand Conseil de

légiférer sur les redevances et ristournes litigieuses. Les communes peuvent

certes invoquer une violation du principe de proportionnalité, mais comme

garantie accessoire découlant de la garantie de l'autonomie (Moor, Droit

administratif III, Berne 1992, p. 192). En l'espèce, il est douteux qu'une

commune ait qualité pour faire valoir qu'une loi cantonale conforme à la

Constitution vaudoise sous l'angle de la répartition des pouvoirs enfreint un

principe de rang constitutionnel tel que le principe de proportionnalité (cf.

ATF 103 Ia 191, c. 4a, p. 196 = JT 1979 I 506, où une liberté individuelle est

invoquée à titre accessoire). Il n'est toutefois pas nécessaire d'examiner ce

point plus avant, dans la mesure où le décret litigieux ne contrevient pas au

principe de proportionnalité. A cet égard, il faut relever que le principe de

proportionnalité s'impose également au législateur mais a une portée plus

faible que dans le cas d'une décision administrative; en effet, l'auteur d'une

norme bénéficie d'une liberté que lui donne sa responsabilité politique et le

juge ne saurait s'y substituer sans excéder les limites de ses compétences

(Moor, op. cit., vol. I, p. 417 et réf. citées). Le pouvoir d'examen de la cour

de céans est donc restreint. On relèvera enfin qu'en l'occurrence, deux

intérêts publics sont en jeu, soit l'intérêt général à bénéficier d'un

approvisionnement en énergie sûr et économique, et l'intérêt des communes à la

sauvegarde de leur autonomie. C'est sous ces réserves que la cour de céans

examinera le grief de violation du principe de proportionnalité.

Les

observateurs relèvent que, s'il n'existe pas de définition uniforme de la

notion de service public dans le domaine de l'électricité, on considère qu'il

est dans l'intérêt public que le courant électrique soit livré aux conditions

économiques les meilleures et au prix le plus bas. Les entreprises électriques

publiques sont en principe administrées non dans le but d'atteindre un gain

maximal, mais pour assurer la sécurité de l'approvisionnement en garantissant

des prix avantageux aux consommateurs. Par ailleurs, les importantes contributions

versées aux collectivités par les entreprises concessionnaires contribuent

notablement au renchérissement du prix du courant. Selon une étude commandée

par l'Union des centrales suisses en 1995, les taxes et prestations versées aux

collectivités par l'économie électrique représenteraient environ 25 % du prix

de vente moyen (Felley et Robert-Nicoud, op. cit., RDAF 2002 I 77-78).

Actuellement les ristournes vaudoises sont importantes et disparates; elles

vont de 0 à 16 % (Exposé des motifs, op. cit., p. 21, ad art. 24 du projet;

Rapport de la Commission chargée d'examiner l'exposé des motifs et le projet de

décret sur le secteur électrique, janvier 2005 [RC-230] pp. 13 s. ad art. 24).

Les prix vaudois de fourniture d'électricité figurent parmi les plus élevés de

Suisse, de sorte qu'il est apparu indispensable au législateur de réduire ces

prix, notamment par une collaboration accrue entre les entreprises

d'approvisionnement en électricité (Exposé des motifs, op. cit., pp. 8 s., pt

2.1

L'atteinte

portée à l'autonomie des communes se justifie par la volonté de rationaliser

les coûts de l'énergie. Le législateur agit manifestement dans un but d'intérêt

public prépondérant et vise à remplir le mandat constitutionnel d'assurer un

approvisionnement "économiquement optimal" (art. 56 al. 2 Cst VD).

Par ailleurs, le législateur veille à sauvegarder l'intérêt des communes, qui

conservent le droit de percevoir une indemnité pour l'utilisation de leur sol

et peuvent prélever des taxes (art. 23 du décret). Le système actuel

d'approbation par le Conseil d'Etat des tarifs de vente et barêmes des

ristournes communales imposées aux titulaires d'une concession hydraulique

suffit à démontrer les limites d'un simple système de surveillance cantonale

(art. 67 du règlement d'application de la loi sur l'utilisation des lacs et

cours d'eau dépendant du domaine public et de la loi réglant l'occupation et

l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal

[RLLC, RSV 731.01.1]; art. 5 du Décret sur le renouvellement et l'extension des

concessions de la Compagnie vaudoise des forces motrices des lacs de Joux et de

l'Orbe [DCCJO, RSV 731.121]). Avec le pouvoir d'examen restreint qu'est le

sien, la cour de céans ne peut que constater que le décret assure un rapport

raisonnable entre le but d'intérêt public recherché et les limites à la liberté

des communes. Le principe de proportionnalité est ainsi respecté. On observe

d'ailleurs que celles-ci se plaignent moins de l'atteinte à la gestion de leur

domaine public que de l'atteinte à leurs intérêts financiers.

s'ensuit que les griefs invoqués par les requérantes doivent être rejetés.

6.

En définitive, le

décret sur le secteur électrique ne porte pas effectivement atteinte à

l'autonomie communale telle qu'elle est garantie par l'article 139 Cst VD. Dès

lors, dans la mesure où le décret restreint l'autonomie des communes, il ne la

viole pas mais la limite de façon légitime. La requête est donc infondée dans

la mesure où elle est recevable.

7.

Les requérantes ont

demandé l'audition de quatre personnes en qualité de témoins dans le but de

renseigner la cour sur l'organisation du marché électrique et les conséquences

du décret pour les communes.

sort de la requête ayant pu être tranché indépendamment des éléments objets des

auditions requises, il n'y a pas lieu d'entendre ces témoins.

8.

Les considérations

qui précèdent conduisent au rejet de la requête. Les requérantes, qui

succombent, supporteront solidairement entre elles les frais de la cause (art.

12.

al. 2 LJC et 55 al. 1 LJPA). Comme certains moyens sont déclarés

irrecevables, l'émolument d'arrêt sera limité à 4'000 francs. Il n'y a pas lieu

d'allouer des dépens à l'autorité intimée, qui n'a pas recouru aux services

d'un mandataire professionnel.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour constitutionnelle

décide :

I. La requête est

rejetée.

II. Le

décret du 5 avril 2005 sur le secteur électrique est confirmé.

III. L'émolument

d'arrêt, mis à la charge des requérantes communes de Corsier-sur-Vevey et de

Saint-Légier – La Chiésaz, solidairement entre elles, est fixé à 4'000 (quatre

mille) francs.

IV. Il

n'est pas alloué de dépens.

V. L'arrêt

est exécutoire.

président : Le

greffier :

Du 7 octobre 2005

Le dispositif de l'arrêt qui précède est envoyé

pour notification aux parties et pour publication dans la FAO.