CCST.2005.0006

CCST - CCST.2005.0006 - 2006-01-11 - Comité référendaire Hôtel de Ville, Blatter,Régné, Viquerat, Weber c/Conseil d'Etat, Municipalité de Montreux

11 janvier 2006Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Lors de sa séance du 29 juin 2005, le Conseil communal de

Montreux a autorisé notamment la municipalité à entreprendre la construction

d'un hôtel de ville et lui a octroyé à cet effet un crédit maximum de

34'740'000 fr. Le Conseil communal a également décidé d'octroyer à la

municipalité un crédit maximum de 1'150'000 fr. pour engager une réorganisation

de l'administration communale.

Ces décisions ont été publiées le 30 juin 2005.

Un comité référendaire intitulé "Hôtel de

ville" (ci après: le Comité référendaire), composé de six personnes,

s'est adressé le 4 juillet 2005 à la municipalité afin que celle-ci prenne en

considération une demande de référendum relatif au crédit voté pour la

construction de l'Hôtel de ville, scelle les listes, fixe l'échéance du délai

pour leur dépôt et autorise la récolte de signatures.

Par courrier du 5 juillet 2005 adressé au Comité

référendaire, la municipalité a pris formellement acte du dépôt de la demande

de référendum visant à poser la question suivante aux électrices et électeurs

de la commune de Montreux: "acceptez-vous l'octroi d'un crédit de

construction de 34'740'000 fr. pour la réalisation d'un bâtiment de l'Hôtel de

ville et un crédit de 1'150'000 fr. pour la réorganisation de l'administration

communale et réponse à diverses motions (préavis no 11/2005)". La

municipalité a autorisé la récolte des signatures et scellé un exemplaire de la

liste ad hoc qu'elle a annexé à son courrier. Par la même occasion, la

municipalité a informé le Comité référendaire que le nombre minimum de

signatures requis était de 2'953, soit le 20% de 14'768 électrices et électeurs

inscrits le 5 juillet 2005. Le délai pour le dépôt des listes de signatures en

mains du greffe municipal était fixé au mercredi 20 juillet 2005. Par la suite,

ce délai a été prolongé par décision du Préfet du district de Vevey au 25

juillet 2005.

En date du 22 juillet 2005, le Comité référendaire a écrit

au Préfet afin de demander que l'on applique à la demande de référendum la

nouvelle disposition de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits

politiques (LEDP) entrée en vigueur le 1er juillet 2005, qui prévoit que la

demande de référendum doit être signée par 15% des électeurs de la commune.

Le 27 juillet 2005, le Préfet a répondu au Comité

référendaire que la demande de référendum ne serait valable que si elle était

munie des signatures d'au moins 1/5e des électeurs, ceci conformément à l'art.

107 al. 3 LEDP dans sa teneur jusqu'au 30 juin 2005.

E. Le Comité

référendaire a déposé les listes munies des signatures récoltées dans le délai

imparti au 25 juillet 2005.

F. En date du 28 juillet 2005, la municipalité

a adressé un courrier au Comité référendaire dont la teneur, pour l'essentiel, était

la suivante:

"A réception de 796 feuilles de signatures, numérotées

de 0001 à 0796, la Municipalité a fait procéder à leur vérification selon

l'art. 110 al. 5 LEDP (RSV 160.01). Les opérations de contrôle étant closes, le

résultat indique un nombre de signatures valides insuffisant. La demande de

référendum n'a dès lors pas abouti.

La correspondance, dont copie est annexée à la présente, est

expédiée ce jour au Conseil d'Etat du canton de Vaud, par les bons soins de M.

le Préfet.

Une copie du procès-verbal des opérations de vérification des

signatures lui est jointe, selon l'art. 63 al. 2 RLEDP (RSV 160.01.1), ainsi

qu'une copie de la publication municipale.

(...)"

G. Le Comité référendaire s'est pourvu contre

cette décision auprès du Conseil d'Etat le 2 août 2005. A l'appui de son

recours, il faisait valoir que la municipalité aurait dû appliquer l'art. 107

al. 3 LEDP dans sa teneur à partir du 1er juillet 2005 et exiger par conséquent

la signature de 15% des électeurs inscrits de la commune et non pas de 20%. Les

recourants invoquaient également certaines erreurs dans le décompte et le

contrôle des signatures effectué par la municipalité.

H. Le Préfet du district de Vevey a procédé

à l'instruction du recours et a transmis le 12 septembre 2005 un rapport

relatif à cette instruction au Chef du Département des institutions et des

relations extérieures (DIRE). Dans ce rapport, le Préfet relève que, dès lors

que la modification de la LEDP entrée en vigueur le 1er juillet 2005 ne

comprend pas de dispositions transitoires, elle ne s'applique pas aux objets

qui, comme les crédits litigieux, ont été adoptés avant le 1er juillet 2005. Le

Préfet mentionne également que des recomptages et une analyse détaillée de

toutes les annulations de signatures ont été effectuées sous son autorité. Il

arrive à la conclusion que 3'290 signatures ont été déposées, dont 352 non

valables, ce qui implique un total de 2'938 signatures valables. Relevant que

le nombre de signatures exigé pour l'aboutissement du référendum est fixé à 2'953,

soit un 1/5 des 14'768 électeurs inscrits, le préfet arrive à la conclusion

qu'il manque 15 signatures pour que le référendum aboutisse.

I. Dans une décision du 26 octobre 2005, le

Conseil d'Etat a rejeté le recours formé contre la décision de la municipalité

constatant le non-aboutissement de la demande de référendum. Dans sa décision,

le Conseil d'Etat confirme que, dès lors que les crédits contre lesquels la demande

de référendum est dirigée ont été adoptés par le Conseil de la commune avant le

1er juillet 2005, c'est le pourcentage de signatures exigé par l'art. 107 al. 3

LEDP dans son ancienne teneur qui s'applique. Pour ce qui est des erreurs dans

le décompte et le contrôle des signatures, le Conseil d'Etat relève qu'il

résulte du rapport préfectoral, dont la valeur probante n'aurait pas été remise

en cause par les recourants, que le nombre total de signatures, après contrôle,

n'est pas suffisant puisqu'il manque quinze signatures pour que le référendum

aboutisse.

La décision du Conseil d'Etat a été

publiée dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud du 1er

novembre 2005.

J. Le 11 novembre 2005, le Comité

référendaire, ainsi que MM. Bernard Blatter, Dad Régné, Denis Viquerat et Franz

Weber à titre individuel, ont déposé un recours contre la décision du Conseil

d'Etat auprès de la Cour constitutionnelle en concluant principalement à

l'admission du recours, à l'annulation de la décision de la Municipalité de

Montreux du 28 juillet 2005 et à ce qu'il soit constaté que la demande de

référendum contre la décision du Conseil communal de Montreux du 29 juin 2005 a

abouti, les autorités devant prendre toutes les mesures en conséquence. La

municipalité a déposé sa réponse le 29 novembre 2005, en concluant au rejet du

recours. Le chef du DIRE a déposé sa réponse le 29 novembre 2005 en concluant

au rejet du recours. Par la même occasion, le chef du DIRE a produit un dossier

comprenant notamment les listes déposées par le Comité référendaire ainsi qu'un

registre des refus de signatures mentionnant, pour chaque liste, les signatures

refusées et le motif de refus. Par la suite, les recourants et le Conseil

d'Etat ont été interpellés sur le contenu du dossier dans le cadre de la

procédure devant le Conseil d'Etat et sur les éventuelles réquisitions qu'ils auraient

formulé pour avoir accès à la totalité du dossier. La municipalité a également

été invitée à préciser le nombre d'électeurs pris en considération et la date

déterminante pour arrêter ce nombre. La municipalité, les recourants et le Chef

du DIRE se sont déterminés sur ces différents points en date des 7 décembre, 8

décembre et 9 décembre 2005.

Considérants

1.

Le recours a été formé dans le délai de dix jours dès la

publication officielle de la décision prévu à l'art. 123c LEDP. Les quatre

recourants à titre individuel ont qualité pour agir dès lors qu'il n'est pas

contesté qu'ils sont électeurs de la commune de Montreux (cf. art. 123b et 118

LEDP). Le Comité référendaire "Hôtel de ville" a également la

qualité pour recourir dès lors qu'il est admis qu'un comité d'initiative ou de

référendum a la qualité pour agir si le pourvoi concerne l'exercice de ce type

de droits populaires (cf. Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires,

3e éd, p. 143, no 338).

Le recours étant au surplus recevable à la forme, il

y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

La décision attaquée retient que la demande de référendum

n'a pas abouti dès lors que le nombre de signatures n'est pas suffisant. Se

fondant sur le rapport établi par le Préfet, le Conseil d'Etat relève que le

nombre de signatures valables est de 2'938 alors que le nombre requis serait de

2'953 (correspondant à 1/5e des 14'768 électeurs inscrits le 5 juillet 2005).

Pour aboutir à ce résultat, le Conseil d'Etat considère que l'on doit faire

application de l'art. 107 al. 3 LEDP dans sa teneur jusqu'au 30 juin 2005,

cette disposition exigeant la signature d'au moins 1/5e des électeurs pour

qu'une demande de référendum en matière communale aboutisse. Les recourants

soutiennent pour leur part que c'est l'art. 107 al. 3 LEDP dans sa teneur en

vigueur depuis le 1er juillet 2005 qui doit s'appliquer, cette disposition

prévoyant désormais que la demande de référendum doit être signée par 15% des

électeurs. Si l'on suit les recourants sur ce point, ceci implique que la

demande de référendum a abouti puisque le 15% de 14'768 correspond à 2'215

signatures et que le rapport du Préfet mentionne 2'938 signatures valables.

Le litige soulève un problème de droit intertemporel. Pour le Conseil d'Etat,

il faut se référer à cet égard aux règles générales de droit transitoire en cas

de modification du droit matériel. Seraient ainsi applicables les dispositions

en vigueur, soit au moment où se sont produits les faits dont les conséquences

juridiques sont en cause (cf. ATF 129 V 169; 127 V 467 consid. 1), soit au

moment où a été rendue la décision dont la légalité doit être examinée (ATF 125

II 591, consid. 5 e/aa p.598; 128 V 28 c. 1; 120 Ib 317 c. 2 b). Le Conseil

d'Etat en déduit que l'on doit appliquer les normes en vigueur le jour de la

publication de l'acte soumis à référendum.

fait, on constate que le litige ne porte pas sur la légalité de la décision par

laquelle le Conseil communal de Montreux a accepté les deux crédits litigieux,

mais sur les conditions d'exercice du droit de référendum contre cette

décision. Le fait que celle-ci ait été prise lors de la séance du Conseil

communal du 29 juin 2005, soit antérieurement à l'entrée en vigueur le 1er

juillet 2005 de la modification de l'art. 107 al. 3 LEDP, n'est dès lors pas

décisif pour déterminer quel est le droit applicable. De même, n'est pas

décisif le fait que ces décisions aient été publiées le 30 juin 2005. La

publication de l'acte soumis à référendum n'est en effet pas à proprement

parler un fait dont il s'agirait de déterminer les conséquences juridiques sur

le plan du droit matériel. Il s'agit d'un acte administratif constituant une

étape dans le processus auquel la décision de l'organe délibérant est soumis

avant de pouvoir déployer ses effets.

b) aa) On l'a vu, le litige porte sur les conditions

d'exercice du droit de référendum contre la décision par laquelle le Conseil

communal de Montreux a accepté les deux crédits litigieux. Or, les règles qui

définissent ces conditions présentent une évidente analogie avec les règles de

procédure régissant le droit de recours. Sans doute peut-on hésiter à qualifier

de strictement procédural la règle fixant le nombre minimum de signatures

requis pour que la demande de référendum aboutisse; mais il en va de même pour

la définition de la qualité pour recourir (v. Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993, n. 34, p. 32). Il convient dès

lors de raisonner sur la base des principes applicables en cas de modification

du droit procédural.

bb) La règle en la matière est

d'appliquer immédiatement et intégralement les nouvelles prescriptions de

procédure au jour de leur entrée en vigueur, à moins que le nouveau droit ne

contienne des dispositions transitoires contraires. Ce principe ne s'applique

toutefois pas lorsqu'il n'y a pas de continuité entre l'ancien et le nouveau

droit du point de vue du système procédural et qu'avec le nouveau droit une

procédure fondamentalement nouvelle est créée (ATF 129 V 113, consid. 2.2 p.

115.

et les réf.). D'autre part, si les nouvelles règles de procédure

s'appliquent en principe dès leur entrée en vigueur à toutes les causes qui

sont encore pendantes, les possibilités de recours et leur régime se

déterminent en fonction des règles applicables à l'échéance du délai de

recours, à moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue soit

plus favorable aux recourants (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e

éd., p. 171 et les arrêts cités; v. aussi ATF 127 II 32, consid. 2 h, p. 40).

Transposé au cas du référendum, ce principe signifie que le nombre de

signatures nécessaires à l'aboutissement de la demande doit être examiné sous

l'empire des règles en vigueur au moment où les listes sont déposées, voire à

l'échéance du délai référendaire. C'est d'ailleurs la règle qu'a fixée le

législateur fédéral à l'art. 90 de la LF du 17 décembre 1976 sur les droits

politiques (RS 161.1): la nouvelle loi ne s'appliquait pas aux référendums et

aux initiatives populaires déposés avant la date de son entrée en vigueur. A

contrario elle était susceptible de s'appliquer (de même que la modification

constitutionnelle du 25 septembre 1977 qui avait fait passer de 30 à 50'000 le

nombre de signatures requis) à des demandes d'initiative ou de référendum non

encore déposées, mais dont la collecte de signatures avait déjà commencé. Cette

règle a été critiquée par le professeur Kölz (Intertemporales Verwaltungsrecht,

RDS 1983 II, p. 221-222), qui considérait qu'il aurait été plus juste

d'appliquer la nouvelle réglementation aux référendums portant sur des actes

non encore publiés au moment de son entrée en vigueur. Mais cette critique

tenait essentiellement au fait que les conditions d'exercice du droit de

référendum étaient aggravées, alors que dans la présente espèce les

dispositions nouvelles sont au contraire plus favorables à l'exercice des

droits populaires.

c) On aboutit au même résultat si

l'on se réfère au principe général de droit intertemporel selon lequel

s'appliquent aux faits dont les conséquences juridiques sont en cause les

normes en vigueur au moment où ces faits se produisent (cf. Pierre Moor, Droit

administratif, vol. I, 2e éd. p. 170). En l'occurrence, les faits

pertinents sont ceux relatifs à la procédure référendaire. Celle-ci a commencé

par l'affichage de l'acte contesté le 30 juin 2005, qui a fait partir le

lendemain le délai de vingt jours pour le dépôt de la demande de référendum

(art. 107 al. 3 LEDP); elle a continué par l'annonce de la demande de

référendum à la municipalité le 4 juillet 2005 et par la décision du 5 juillet

2005.

par laquelle la municipalité a formellement pris acte de son dépôt et

autorisé la récolte des signatures (art. 110 al. 3 LEDP) puis s'est poursuivie

par la récolte des signatures et le dépôt de la demande de référendum accompagnée

des listes de signatures le 25 juillet 2005. On constate ainsi que, mis à part

la publication de l'acte mis en cause le 30 juin 2005, la totalité de la

procédure référendaire s'est déroulée alors que le nouveau droit était en

vigueur. On peut même considérer que la totalité de la procédure s'est déroulée

sous l'empire du nouveau droit si l'on prend en compte le fait que le délai

référendaire a commencé à courir le lendemain de la publication de l'acte,

soit le 1er juillet 2005.

d) Il résulte de ce qui précède que c'est à tort

que le Conseil d'Etat a considéré que l'application de l'art. 107 al. 3 LEDP

dans sa teneur à partir du 1er juillet 2005 se heurtait au principe de non-rétroactivité

des lois. Il convient par conséquent d'appliquer cette disposition, ce qui

implique que le nombre de signatures requis est atteint puisque les signatures

reconnues valables suite au contrôle du Préfet dépassent le 15% des électeurs

de la commune à la date déterminante, soit le 5 juillet 2005.

3.

Il reste à examiner si les recourants ne sont pas forclos

dès lors qu'ils n'auraient pas agi dans le délai de trois jours prévus par

l'art. 119 LEDP en matière de contestation relative à la préparation, au

déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation, ainsi qu'aux

demandes d'initiative et de référendum (cf. art. 117 al. 1 LEDP).

a) L'art. 117 LEDP a la teneur suivante:

"Toute contestation relative à la préparation, au

déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation, ainsi qu'aux

demandes d'initiative et de référendum peut faire l'objet d'un recours.

Le recours est adressé:

a) au préfet si le recours a trait à un scrutin communal;

b) à la chancellerie d'Etat lorsque le recours relève de la

compétence du Conseil d'Etat;

c) au secrétariat général du Grand Conseil lorsque le recours

relève de la compétence du Grand Conseil."

L'art. 119 LEDP a la teneur suivante:

"Le recours (prévu à l'art. 117) doit être déposé dans

les trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans

les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de

l'acte mis en cause.

L'art. 7, al. 1, est réservé."

b) Le Tribunal fédéral a eu l'occasion d'examiner

une disposition de la loi cantonale lucernoise sur l'exercice des droits

politiques qui prévoit également un délai de trois jours pour recourir lorsque

sont dénoncées des irrégularités dans le cadre de la préparation d'un scrutin.

ll a relevé à cette occasion qu'un délai de trois jours est très bref,

notamment pour apprécier la situation en fait et en droit et consulter cas

échéant un avocat. Il n'a dès lors pas exclu que cette brièveté dissuade

certains citoyens d'agir, ou les empêche de le faire. Il a relevé en outre que

cette règle ne s'appliquait qu'aux irrégularités découvertes avant le jour du

scrutin, car il existe un intérêt public important à permettre à l'autorité

compétente de réparer le plus tôt possible les vices éventuels. Le Tribunal

fédéral a ainsi mis en évidence qu'un délai de recours aussi bref n'est prévu

que dans le domaine particulier des irrégularités invoquées dans le cadre de la

préparation d'un scrutin afin de permettre cas échéant de réparer ces irrégularités

encore avant le vote, ce qui permet d'éviter que le même objet soit soumis deux

fois à la consultation populaire. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral relève

encore que, en présence d'un délai de recours aussi bref, il faut interpréter

de façon raisonnable les conditions d'exercice du droit de recours, en

particulier les circonstances dans lesquelles un vice est considéré comme

reconnaissable ou les exigences de motivation du recours (cf. ATF 121 I consid.

3a).

c) En l'occurrence, le Comité référendaire a été

informé par courrier de la municipalité du 5 juillet 2005 que le nombre minimum

de signatures correspondait au 20% des électeurs inscrits à cette date et il

n'a pas contesté cette information dans le délai de trois jours qui a suivi sa

communication. Il convient par conséquent d'examiner si, au moment de la

communication de cette information, on était d'ores et déjà en présence d'une "contestation"

entrant dans le champ d'application de l'art. 117 al. 1 LEDP.

Selon les art. 119 al. 1 et 117 al. 1 LEDP, le

délai de recours de trois jours s'applique, de manière générale, aux

contestations relatives "aux demandes d'initiative et de

référendum". Selon une interprétation littérale, ces dispositions

devraient s'appliquer à une éventuelle contestation relative au nombre de

signatures qui est exigé pour l'aboutissement du référendum. Ceci ne signifie

toutefois pas que l'on puisse nécessairement exiger d'un comité référendaire

qu'il agisse immédiatement lorsque, comme en l'espèce, cette exigence lui est

communiquée en même temps que l'autorité municipale prend acte de la demande de

référendum et autorise la récolte des signatures. On peut ainsi également concevoir

que le point de départ du délai de recours corresponde au moment où la

municipalité, suite au contrôle prescrit par l'art. 110 al. 5 LEDP, constate

l'échec de la demande de référendum au motif que le nombre de signatures est

insuffisant. Dans cette hypothèse, le recours déposé devant le Conseil d'Etat

le 2 août 3005 contre la décision municipale du 28 juillet 2005 l'aurait été

en temps utile. A l'appui de cette seconde solution, on retiendra que, selon le

texte clair de l'art. 110 al. 3 LEDP en vigueur depuis le 1er

juillet 2005, seule une information au sujet du taux appliqué et du nombre de

signatures a été donnée au Comité référendaire en date du 5 juillet 2005. Une

décision formelle susceptible de recours n'a par conséquent été prise qu'au

moment où la municipalité a, en application de l'art. 110 al. 5 LEDP, constaté

le non-aboutissement de la demande de référendum, soit le 28 juillet 2005. A

l'appui de cette solution, on relèvera également que la communication faite aux

recourants le 5 juillet 2005 n'a pas été effectuée dans le cadre de la

préparation d'un scrutin dont la date aurait d'ores et déjà été fixée, ce qui,

selon le raisonnement fait par le Tribunal fédéral dans l'arrêt mentionné

ci-dessus, justifierait que le litige soit vidé dans les plus brefs délais. En

l'occurrence, il n'existait ainsi pas de motif particulier d'obliger le Comité

référendaire à contester d'emblée le taux de 20%, le comité pouvant au

demeurant espérer atteindre à ce moment là le nombre de signatures requis

puisque l'information lui a été fournie avant le début de la récolte des

signatures.

d) Par surabondance, on relèvera que, même si l'on

devait considérer que la municipalité a rendu le 5 juillet 2005 une décision

susceptible de recours, le respect du délai de recours prévu par l'art. 119

al. 1 LEDP devrait être admis pour un autre motif.

La lettre de la municipalité du 5

juillet 2005 informant le Comité référendaire que le nombre minimum de

signatures requis correspondait au 20% des électeurs inscrits ne comportait pas la mention des voie et délai de

recours comme l'exige l'art. 27 al. 2 Cst-VD. Dès lors, conformément au

principe suivant lequel la notification irrégulière d'une décision, notamment

en raison d'un défaut de mention des voies de droit, ne peut entraîner aucun

préjudice pour les parties, il convient d'admettre en toute hypothèse que les recourants

ont agi en temps utile et que la question du nombre de signatures requises

pouvait encore être invoquée devant le Conseil d'Etat.

4.

Les

considérations qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à

l'annulation de la décision du Conseil d'Etat du 26 octobre 2005 confirmant la

décision de la Municipalité de Montreux le 28 juillet 2005.

En application de l'art. 121a al. 1 et 4 LEDP, la

procédure est en principe gratuite et il n'est pas alloué de dépens, cette

règle étant également applicable dans le cadre de la procédure devant la Cour

constitutionnelle (art. 123e 2ème phrase LEDP). Le présent arrêt est

par conséquent rendu sans frais ni dépens.

Dispositif

Par ces motifs

La Cour constitutionnelle

décide:

Le recours est admis.

II.

La décision rendue par le Conseil d'Etat le 26 octobre

2005 confirmant la décision de la Municipalité de Montreux du 28 juillet 2005

est annulée.

III.

La demande de référendum contre la décision du Conseil

communal de Montreux du 29 juin 2005 accordant à la Municipalité un crédit de

construction de 34'740'000 fr. pour la réalisation d'un bâtiment de l'Hôtel de

ville et un crédit d'investissement de 1'150'000 fr. pour la réorganisation de

l'administration communale a abouti.

IV.

Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

L'arrêt est exécutoire.

Lausanne, le 11 janvier 2006

vice-président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint