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Décision

CCST.2006.0001

CCST - CCST.2006.0001 - 2006-06-21 - X. c/FAREAS, Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile, Conseil d'Etat

21 juin 2006Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________, ressortissant malien né en 1977, est entré en

Suisse le 11 septembre 2000. Il a déposé une demande d’asile qui a été refusée,

selon décision exécutoire depuis le 1er novembre 2001.

Depuis le 18 novembre 2005, X.________ a

régulièrement sollicité du Service de la population de l’Etat de Vaud la

délivrance d’une attestation qui lui permet de se légitimer auprès de la

Fondation vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile (FAREAS). Ce document

lui a été fourni de sorte qu’il bénéficie de l’aide sociale de la FAREAS qui

consiste en un hébergement au centre de Vennes, en la distribution de repas et

d’une aide financière de 4 fr. 30 par jour.

B.

La FAREAS est une fondation au sens des articles 80 et

suivants du code civil constituée par l’Etat de Vaud, selon acte notarié du 25

avril 1994. D’après l’article 4 de son acte constitutif, elle a pour but de

mettre en œuvre, selon les directives prévues par la convention signée avec le

Département de la santé et de l’action sociale, la politique cantonale

d’accueil des requérants d’asile, attribuée au canton de Vaud par la

Confédération, au titre de la loi fédérale sur l’asile et, le cas échéant, de

mettre en œuvre de nouveaux mandats du Conseil d’Etat du canton de Vaud en

rapport avec les buts généraux de la fondation. En effet, aux termes de la

législation cantonale vaudoise, le Département de la santé et de l’action

sociale peut déléguer à des institutions officielles ou privées l’aide sociale

aux requérants d’asile, aux titulaires de permis F et aux réfugiés statutaires

pendant 5 ans après l’obtention de l’autorisation d’établissement qui incombe

au canton selon la législation fédérale. La FAREAS a repris dès le 1er

juillet 1994 le mandat confié jusqu’alors à la section lausannoise de la

Croix-Rouge.

Aux termes d’une convention du 24 mars

2000 passée entre l’Etat de Vaud et la FAREAS, qui a remplacé une précédente

convention du 15 mai 1995, la FAREAS a notamment pour tâches, dans le respect

des normes légales fédérales et cantonales ainsi que des directives y

afférentes, l’octroi aux requérants d’asile et aux personnes admises

provisoirement, en cas de besoin, d’aide matérielle comprenant notamment l’hébergement

collectif ou individuel, des prestations d’assistance et les soins médicaux

nécessaires (art. 2 let. b de la convention) ainsi que la mise en œuvre et le

respect du concept d’hébergement défini par le Conseil d’Etat (art. 2 let. d de

la convention). Elle a également pour tâche l’octroi d’une aide non matérielle

comprenant notamment la mise en place de structures adéquates pour préserver la

sécurité des personnes (art. 2 let. c 5ème tiret de la convention).

En outre, elle doit dénoncer auprès des autorités administratives ou

judiciaires compétentes tout constat de délit ou infraction commis par les

requérants d’asile ou les personnes admises provisoirement (art. 2 let. g de la

convention).

Enfin, la convention précise que la

FAREAS exerce librement son mandat, dans le respect des dispositions légales

précisées dans son règlement de fonctionnement (art. 8 de la convention).

Depuis le 1er janvier 2006, la

loi sur l’action sociale vaudoise prévoit expressément que l’aide aux personnes

qui séjournent en Suisse sur la base de la législation fédérale en matière

d’asile peut être déléguée à des institutions officielles ou privées à but non

lucratif (art. 57 LASV – RSV 850.051). En revanche, ni la loi ni le règlement

d’application de cette loi sur l’aide aux personnes relevant de la législation

fédérale en matière d’asile du 18 janvier 2006 (RLASVA – RSV 850.051.3)

n’octroient à l’organe délégataire une compétence normative.

C.

Le 16 janvier 2006, X.________ a été invité par la FAREAS

à prendre hébergement au centre de Vennes, à Lausanne, et a été invité à signer

un règlement de maison de la teneur suivante :

« REGLEMENT

DE MAISON FAREAS

Centre d’aide d’urgence –Vennes, Lausanne

1.

Chacun respecte le

calme et la tranquillité, de jour comme de nuit.

2.

Tous les problèmes

importants liés à la vie du centre sont signalés au bureau du service de

sécurité et ou de l’intendance.

3.

A son arrivée, le NEM

donne son attestation à l’agent de sécurité qui lui remet sa clef de casier.

4.

A chaque sortie du

NEM, l’agent de sécurité restitue l’attestation en échange de la clef du

casier.

5.

Les agents de

sécurité effectuent des rondes de contrôle pour la sécurité dans le centre. Ils

sont autorisés à demander l’identité des personnes présentes dans le centre.

Ils sont habilités à expulser toute personne causant des problèmes.

6.

Aucune visite

n’est autorisée.

7.

Chaque personne est

responsable de l’entretien et de la propreté de sa chambre. Des contrôles

seront effectués.

8.

La totalité des

effets personnels doivent pouvoir être rangés dans l’armoire mise à

disposition, le surplus (mobilier exclus) sera stocké dans un local et dûment

étiqueté.

9.

Les nettoyages

collectifs sont obligatoires, selon les directives de l’intendance.

10.

La détention de TV

– stéréo – ordinateur – autres, est interdite dans le bâtiment.

11.

Pour des raisons

de sécurité, il est interdit de cuisiner, manger et fumer dans les chambres,

les lieux prévus à cet effet étant réservés.

12.

Les horaires

d’ouverture du réfectoire et les heures de distribution des repas doivent être

respectés. Après usage, chaque utilisateur nettoie sa propre place.

13.

Aucun comportement

irrespectueux, agressif ou menaçant n’est toléré.

14.

Sont notamment

strictement interdits :

-

La consommation et la détention d’alcool, l’état d’ivresse,

-

L’usage, la vente ou la détention de drogues,

-

La détention d’armes, d’objets dangereux ou prohibés.

15. La non-observation de ce règlement peut

notamment entraîner :

A. La diminution de l’assistance

financière.

B. La suppression de l’assistance

financière.

C. L’expulsion du centre.

D. La dénonciation auprès des autorités

compétentes.

Le

(la) soussigné(e) prend connaissance du règlement de maison et s’engage, par sa

signature, à le respecter strictement. »

D.

Le 30 janvier 2006, X.________ a déposé une requête auprès

de la Cour constitutionnelle concluant, sous suite de dépens, à ce que soient

annulés les dispositions des articles 5, 6, 8 et 10 du règlement,

subsidiairement à ce que la première phrase de l’article 5 ne peut être

interprétée en ce sens que les agents de sécurité seraient habilités à entrer

dans la chambre du requérant ou des habitants du centre, à ce que la deuxième

phrase de l’article 5 doit être interprétée en ce sens que les agents de

sécurité peuvent demander le nom et le prénom des occupants du centre qui

troublent la tranquillité et que les agents de sécurité ne peuvent pas récolter

des données personnelles de tiers et doivent se limiter à prendre connaissance

d’une pièce d’identité en cas d’admission d’une visite dans le centre, et que

la 3ème phrase de l’article 5 ne peut s’appliquer qu’aux tiers, à

l’exclusion des personnes bénéficiaires de l’assistance dans le centre de

Vennes.

Dans sa réponse du 1er mars

2006, la FAREAS a conclu principalement à l’irrecevabilité de la requête,

subsidiairement à son rejet. Elle a sollicité la levée de l’effet suspensif.

Appelé à prendre position, le Conseil

d’Etat a également conclu principalement à l’irrecevabilité de la requête et,

subsidiairement, à son rejet. Il a également conclu à la levée de l’effet

suspensif.

Il n’a pas été ordonné de second échange

d’écritures.

Considérants

1.

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la

recevabilité des requêtes dont elle est saisie (Ccst., Diana Avenches c.

Conseil d’Etat, 14 février 2006).

a) Selon l'article 136 al. 2 let.

a de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD - RSV 101.01),

la Cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur

publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L’article

136.

Cst-VD ne comporte pas de règles directement applicables (Ccst., Conod c.

Conseil d’Etat, 28 juin 2005, consid. 1b) et pour que le contrôle puisse

s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application, soit la

loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC – RSV 173.32).

L'art. 3 alinéa 1er LJC précise ainsi que ce contrôle porte sur les

actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit.

Dans son projet de loi du 28 avril

2004, le Conseil d’Etat prévoyait que devraient être soumis au contrôle de la

cour les actes contenant des règles de droit adoptés non seulement par les

autorités cantonales mais aussi par des entités de droit public cantonal. Le

Conseil d’Etat citait parmi ces entités adoptant des dispositions réglementaires

l’Université de Lausanne, la Banque cantonale vaudoise ou les syndicats

d’améliorations foncières (BGC, septembre 2004, pp. 3645 ss, p. 3651).

Toutefois, la majorité de la commission parlementaire chargée d’examiner ce

projet de loi a estimé que seuls les actes publiés devaient pouvoir être soumis

à la cour et, parce que les dispositions réglementaires émanant de telles

entités de droit cantonal n’étaient en règle générale pas publiées, a proposé

de les soustraire à la connaissance de la cour (BGC, septembre 2004, p. 3701).

Le représentant de cette majorité, le député Jacques Haldy, a précisé

qu’étaient soumis au contrôle les textes qui sont publiés et qui peuvent faire

partir un délai de recours (recte : de requête), c’est-à-dire les lois et décrets

du Grand Conseil, les règlements du Conseil d’Etat et les directives des

départements lorsque celles-ci sont publiées, les autres textes n’étant pas

soumis à ce contrôle (BGC, septembre 2004, pp. 3725-3726). Selon ce même

député, cet amendement visait à limiter les actes attaquables à ceux qui sont

publiés (BGC, septembre 2004, p. 3979). Cet amendement a été refusé en premier

débat le 22 septembre 2004 (BGC, septembre 2004, p. 3727), mais il a été adopté

en deuxième débat le 28 septembre 2004 (BGC, septembre 2004, pp. 3979 et 3980),

puis confirmé en troisième débat le 5 octobre 2004 (BGC, septembre 2004, pp.

4101.

et 4102).

Cette restriction a été critiquée

par la doctrine qui considère que cette limitation n’est pas conforme au texte

de l’article 136 al. 2 let. a Cst-VD (Moritz, Contrôle des normes : la

juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience jurassienne,

in RDAF 2005 I 1 ss, p. 8, n. 17).

b) Selon la jurisprudence, la loi

s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le

texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont

possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la

norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des

travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son

esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de

l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec

d’autres dispositions légales (interprétation systématique). Le sens que prend

la disposition dans son contexte est également important (ATF 131 V 124 consid.

5.

; ATF 130 II 65 consid. 4.2 in initio; ATF 129 II 114 consid. 3.1; ATF 129

III 55 consid. 3.1.1, rés. in JT 2003 I 210 et les références citées).

Le juge ne peut, sous peine de

violer le principe de la séparation des pouvoirs, s’écarter d’une

interprétation qui correspond à l’évidence à la volonté du législateur, en se

fondant, le cas échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de

lege ferenda); autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur

par le biais d’une interprétation extensive (ou restrictive) des dispositions

légales en cause (ATF 130 II 65 précité consid. 4.2 in fine; ATF 127 V 75 consid.

3c in fine; ATF 105 Ib 49 consid. 5b, rés. in JT 1981 I 186 et les références

citées).

c) En l’occurrence, le règlement

contesté n’a pas été adopté par une autorité cantonale, Grand Conseil, Conseil

d’Etat, département ou service de ce dernier. Il a au contraire été édicté par

une fondation organisée selon les règles de droit privé et qui exerce librement

son mandat, dans le respect des dispositions légales, même si elle a été

constituée par l’Etat de Vaud. L’interprétation littérale du texte de l’article

3.

LJC conduit à exclure du champ de contrôle de la cour constitutionnelle toute

règle qui n’est pas adoptée par une autorité cantonale au sens étroit.

L’interprétation historique, fondée sur les travaux préparatoires, renforce

cette conclusion, le député à l’origine de la modification du texte proposé par

le Conseil d’Etat ayant clairement indiqué que les autres textes que ceux

énumérés au deuxième alinéa de l’article 3 LJC ne seraient pas soumis au

contrôle.

Du reste, parmi les exemples

d’entités de droit public cantonal cités par le rapporteur de la minorité de la

commission qui soutenait la version présentée par le Conseil d’Etat figurait,

aux côtés de la BCV, du CHUV et de l’ECA, l’éventuel établissement cantonal de

droit public qui aurait été chargé, en lieu et place de la FAREAS, de la

gestion de l’asile (BGC, septembre 2004, p. 3725, intervention du député Yvan

Rytz). Or, les normes édictées par ces entités ont été soustraites au contrôle

de la cour. Il en va a fortiori de même d’un règlement interne émanant d’une

fondation qui n’est pas organisée selon le droit public cantonal.

2.

Les considérations qui précèdent conduisent à déclarer la

requête d’X.________ irrecevable.

Conformément aux articles 12 al. 2 LJC et

55.

al. 3 LJPA, l’arrêt sera rendu sans frais. Il n’y a pas lieu d’allouer de

dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête est irrecevable.

II.

Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 21 juin 2006

Le

juge présidant:

Philippe Gardaz

Opinion dissidente

(art. 134 de la

Constitution du Canton de Vaud)

de Jacques Giroud, juge

suppléant

Contrairement à l'arrêt ci-dessus, je considère que la

requête est recevable.

Si le texte de l'art. 3 al. 2 let. c LJC ne désigne

expressément comme objet du contrôle de la Cour constitutionnelle que "les

directives publiées d'un département ou d'un service", cela ne dispense

pas d'examiner si l'étroitesse de la règle ainsi posée est conforme au droit

supérieur; dans le cadre d'une procédure de contrôle abstrait, la Cour est

appelée à effectuer un contrôle concret d'une disposition de la loi de

procédure qui la régit, respectivement à interpréter cette disposition

conformément à la Constitution. Or, selon l'art. 136 al. 2 let. a Cst-VD, ce

sont les "normes cantonales" qui sont soumises au contrôle de la

Cour, sans que les travaux préparatoires autorisent l'énumération restrictive

opérée à l'art. 3 al. 2 LJC: les constituants entendaient que soient soumis à

contrôle à l'échelon cantonal "les lois, décrets, règlements et décisions

du Conseil d'Etat ainsi que de ses agents", comme cela est le cas dans le

cadre du recours de droit public au Tribunal fédéral (Rapport de la Commission

5 à l'Assemblée constituante du 30 juin 2000, ad 512), la Cour recevant la mission

"d'assurer la cohérence de l'ordre juridique en veillant à ce que toute

norme respecte le droit supérieur" (Commentaire du projet de nouvelle

Constitution, mai 2002, ad art. 136). Le législateur ne pouvait ainsi pas

exclure des actes soumis à contrôle notamment les arrêtés, qui contiennent

assurément des règles de droit. Il ne pouvait pas non plus faire dépendre

l'assujettissement au contrôle de la Cour de directives d'un département de la

circonstance qu'elles ont été publiées: s'il est vrai que les normes doivent

être publiées avant leur entrée en vigueur (ATF 125 I 182, c. 2b/CC), le défaut

de publication, puisqu'il peut être injustifié, ne permet pas d'exclure que

l'on soit en présence d'une norme juridique au sens de l'art. 136 al. 2 let. a

Cst-VD, sujette à contrôle abstrait (ATF 128 I 167, consid. 4.3; ATF du 17

avril 2002 dans la cause 2P.147/2001, c. 2.2 ss).

D'ailleurs les travaux préparatoires montrent qu'en

introduisant l'adjectif "publiées" à l'art. 3 al. 2 let. c LJC, le

législateur n'entendait pas exprimer qu'il attribuait à des textes publiés une

valeur accrue de sorte qu'eux seuls méritaient un contrôle abstrait: si tel

avait été le cas, il aurait dû l'exprimer aussi à l'al. 3 de l'art. 3 LJC

concernant les actes normatifs communaux, qui sont rarement publiés. En réalité

il ne s'agissait que d'éviter qu'une norme non publiée puisse être attaquée

longtemps après son adoption, sinon à travers un acte d'application (BGC,

septembre 2004, p. 3723 ss); de cet aménagement, il n'y a pas à déduire que le

défaut de publication, éventuellement injustifié, exclue le contrôle

constitutionnel.

Cela étant, on ne peut pas se borner à constater que le

règlement de maison attaqué ne figure pas dans l'énumération de l'art. 3 al. 2

LJC pour déclarer la requête irrecevable. Il faut plutôt se demander s'il

contient des règles de droit. Tel n'est en principe pas le cas des directives

adoptées par une autorité administrative. Cependant, lorsqu'elles ont des

effets réflexes ou indirects sur la position juridique des intéressés et que

leur application ne donne pas lieu à des décisions attaquables, le Tribunal

fédéral procède à leur contrôle abstrait (ATF 105 Ia 349, c.2a; ATF du 17 avril

2002 dans la cause 2P.147/2001; Kurt Stampfli, Rechtliche Probleme allgemeiner

Dienstanweisungen, thèse, Fribourg, 1982 p. 278 ss). En l'espèce, le règlement

entrepris touche certainement la situation juridique de ceux qui sont tenus de

loger dans les locaux de la FAREAS, puisqu'il tend à restreindre leur liberté

personnelle, voire même leur droit au minimum d'existence en cas d'expulsion du

centre d'hébergement pour non observation du règlement. L'application de

celui-ci ne donne pourtant pas lieu à des décisions attaquables, puisque la

FAREAS ne s'est pas vu déléguer une telle compétence. Le contrôle abstrait

aurait dès lors dû être ouvert, sans qu'il soit pour autant préjugé de son

issue.

Lausanne, le 26 juin 2006

Jacques

Giroud, juge suppléant