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Décision

CCST.2006.0002

CCST - CCST.2006.0002 - 2006-05-30 - Commune de MORGES, VORUZ, GORRITE, GRIVEL, JACQUEMAI, JOMINI, PACCAUD, PITTET, AMSTEIN, KAESER, LABOUCHERE, ROSTAN, BOURQUI, CHAPALAY, DAÏNA, DEBLUË, FELLER, GOGNI

30 mai 2006Français36 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le Conseil d’Etat a adopté le 11 janvier 2006, un

« arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire

des communes pour 2006 (péréquation intercommunale et facture sociale) »

(ci-après : l’arrêté), qui a été publié dans la Feuille des avis officiels

le 13 janvier suivant.

B.

La commune de Morges, Claudine Amstein et la commune de

Nyon, chacune avec divers consorts dont la liste figure dans l’intitulé du

présent arrêt, ont adressé les 1er et 2 février 2006, par leurs

conseils respectifs, une requête à la Cour constitutionnelle à l’encontre de

cet arrêté en concluant à son annulation. Les trois requêtes ont été jointes

par décision du juge instructeur du 6 février 2006.

Dans sa réponse du 9 mars 2006, le Conseil d’Etat a

conclu au rejet des requêtes.

Appelée à la procédure, la Commission paritaire

instituée à l’art. 10 de la loi sur les péréquations intercommunales

(LPIC ; RSV 175.51) a déclaré par lettre du 29 mars 2006 qu’elle

approuvait l’arrêté attaqué.

Sur interpellation du juge instructeur du 13 mars

2006, le Conseil d’Etat s’est exprimé par acte du 30 mars 2006 au sujet de

notions techniques utilisées dans l’arrêté.

Un second échange d’écritures a eu lieu. La commune

de Nyon et consorts ont requis la mise en oeuvre d’une expertise et la

production de graphiques en ce qui concerne les notions d’écarts-type et de

plafonds et planchers. La Cour n’a pas donné suite à ces réquisitions et a

statué sans audience.

Considérants

La recevabilité des requêtes quant à leur objet

1.

La recevabilité des requêtes est contestée par l’autorité

intimée en tant qu’elles sont dirigées contre un arrêté, un tel acte n’étant

pas mentionné à l’art. 3 de la loi sur la juridiction constitutionnelle (LJC;

RSV 173.32). Selon cette disposition, la Cour contrôle, sur requête, la

conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales

contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent faire l’objet d’un tel contrôle,

s’ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil, les

règlements du Conseil d’Etat et les directives publiées d’un département ou

d’un service (al. 2).

Il n’est pas nécessaire de trancher ici la question

de savoir si, comme l’a relevé Moritz (Contrôle des normes : la

jurisprudence constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience

jurassienne, in RDAF 2005, p. 8, n. 17), l’énumération exhaustive de l’art. 3

al. 2 LJC est conforme à l’art. 136 chiffre 2 lettre a Cst-VD, qui prévoit plus

largement un contrôle par la Cour constitutionnelle des « normes

cantonales ». En effet, il n’y a pas en droit vaudois à distinguer, si ce

n’est par leur appellation, l’arrêté du règlement. Ce n’est qu’en pratique

qu’est choisie une forme plutôt que l’autre selon que l’acte émanant du Conseil

d’Etat a « une portée générale ou une durée de validité longue, voire

indéterminée », de sorte qu’il faut le qualifier de règlement, ou

« un objet particulier ou une durée de validité limitée », de sorte

qu’il faut le qualifier d’arrêté (Directives et règles à usage interne de

l’Etat, DRUIDE, établies par le Service de justice, de l’intérieur et des

cultes, n. 6.11.1). Encore faut-il voir que certains règlements n’ont qu’une

portée restreinte et que certains arrêtés sont en vigueur depuis des dizaines

d’années. Il n’y a donc pas à tenir pour déterminant le fait que les arrêtés ne

sont pas expressément mentionnés à l’art. 3 al. 2 LJC.

Sans dénier à l’arrêté entrepris un « caractère

normatif », l’autorité intimée soutient qu’il « ne contient (…) pas

des règles de droit » dès lors qu’il ne sert qu’à classer provisoirement

les communes, un régime définitif devant être adopté au début de l’année 2007.

Cette portée limitée dans le temps n’ôte cependant rien à la force

contraignante des dispositions en cause, qui déterminent immédiatement, même si

ce n’est que sous réserve d’une correction ultérieure, les contributions

financières à opérer dans le cadre de la péréquation : il n’y a donc pas à

leur nier la qualité de règle de droit.

La qualité pour agir

2.

a) Selon l’art. 9 al.1er LJC, a la qualité pour

agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui

a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé. Il suffit

donc au requérant d’invoquer la violation de règles de rang supérieur même si

celles-ci ne lui confèrent à elles seules aucun droit (Exposé des motifs et

projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, juin 2004, Tiré à part, p.

1.

ss ; Moritz, op. cit., n. 41 ss).

L’accès au contrôle constitutionnel est ainsi élargi

par rapport à celui qui est à disposition dans le cadre du recours de droit

public. En vertu de l’art. 88 OJ en effet, un tel recours ne peut être

interjeté que par celui qui se prétend lésé, du fait de l’acte qu’il conteste,

dans sa situation juridique, à savoir dans l’un de ses intérêts juridiquement

protégés. Qu’il s’agisse du contrôle d’une décision (contrôle concret) ou d’une

norme (contrôle abstrait), l’exigence a trait à la finalité du droit

applicable : le recourant doit démontrer soit que le droit supérieur lui

confère un droit particulier, ainsi la liberté religieuse ou d’établissement,

soit, en cas d’invocation non pas d’un droit particulier mais des règles de la

prohibition de l’arbitraire ou de l’égalité de traitement, que la norme qui lui

a été appliquée ou est susceptible de l’être en violation de ces règles a été

édictée pour la protection de ses intérêts particuliers. Dans le cadre de

l’intérêt digne de protection en revanche, l’atteinte fondant la qualité pour

recourir peut ne pas être juridique, mais seulement de fait, lorsqu’aucune

règle de droit supérieur conférant un droit particulier, ni aucune violation

d’une règle protectrice ne peut être invoquée (la question avait été laissée

indécise dans l'arrêt rendu le 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003,

cons. 2b in fine).

Encore faut-il que l’intérêt de fait invoqué soit

propre ou particulier au recourant et non pas seulement général, cela de façon

à éviter l’action populaire : on dit pour l’intérêt digne de protection à

recourir contre une décision que le recourant doit être touché dans une mesure

et avec une intensité plus grande que quiconque. Une telle limitation du nombre

des intéressés ne vaut cependant en contrôle abstrait que dans la mesure où la

norme attaquée vise elle-même un nombre restreint de personnes :

lorsqu’elle s’adresse à tout un chacun ou quasiment, ainsi pour la loi fiscale,

le nombre des intéressés n’est guère restreint ; ce n’est qu’au vu de

l’atteinte que chacun d’eux est susceptible de subir par la réglementation en

cause et non pas en tant qu’elle le distinguerait des autres administrés qu’il

a qualité pour agir (Fehlmann-Leutwyler, Die prinzipale Normenkontrolle nach aargauischem

Recht, 1988 p. 164).

Si un intérêt actuel peut être exigé de celui qui

entend recourir contre une décision, tel ne peut pas être le cas pour le

contrôle d’une norme qui n’est pas en vigueur. Il suffit que l’intérêt du

requérant soit virtuel, à savoir qu’avec un minimum de vraisemblance, il puisse

être touché une fois ou l’autre par la norme en cause (Auer, La juridiction

constitutionnelle suisse, 1983, n. 358 ; Moritz, op. cit., n. 40 ;

ATF 130 I 26, considérant 1.2.1 = JdT 2005 I 143).

b) La commune de Nyon a formé une requête avec une

autre commune, les municipaux des deux communes ainsi alliées et dix-huit

députés. Ces derniers ont assurément qualité pour agir puisqu’ils représentent

un dixième des membres du Grand Conseil comme prévu à l’art. 9 al. 2 let. b

LJC.

Claudine Amstein a formé une requête avec

vingt-trois autres députés, diverses communes et l’Association des communes

vaudoises. Ici aussi, un dixième des membres du Grand Conseil sont représentés

et ont qualité pour agir.

La commune de Morges a formé une requête avec sept

consorts, tous membres de la Municipalité et domiciliés à Morges. On peut se

demander si ceux-ci ont un intérêt digne de protection au sens de l’art. 9 al.

1er de la loi sur la juridiction constitutionnelle (LJC ; RSV

173.

) à agir contre l’arrêté litigieux en tant qu’il détermine la

participation de la commune de Morges à la péréquation financière. En qualité

d’habitants et de contribuables de Morges, on perçoit mal en quoi ils seraient

susceptibles de ressentir à l’avenir les effets de la réglementation

contestée : un éventuel surcroît de charges péréquatives de la commune ne se

traduirait en effet pas nécessairement par une hausse de l’impôt et rien n’indique

qu’une réduction de certains investissements ou de certaines prestations les

toucherait en particulier. En qualité de municipaux ou gérants des finances

communales, on peut certes supposer qu’ils seraient affectés par une éventuelle

réduction de leurs moyens qui rendraient leur tâche plus difficile, mais on ne

voit pas que cette circonstance permette de dissocier la personne de la

fonction. Or, en exerçant celle-ci, les intéressés forment ensemble une

municipalité, qui n’a en elle-même pas qualité pour recourir : cette

faculté ne lui a en effet été expressément attribuée à l’art. 10 al. 2 let. a

LJC qu’à l’encontre d’une règle de droit communal.

On peut se demander également si les communes

susmentionnées ont elles-mêmes qualité pour saisir la Cour constitutionnelle.

Selon l’art. 9 al. 1er LJC, toute personne morale ayant un intérêt

digne de protection à l’annulation de l’acte attaqué a qualité pour agir. Cette

règle ne concerne cependant pas davantage les collectivités de droit public que

ce n’est le cas aux art. 37 al. 1er LJPA ou 103 let. a OJ,

dispositions taillées pour les personnes physiques et les personnes morales de

droit privé ; ce n’est qu’exceptionnellement qu’une collectivité de droit

public jouit de la qualité pour agir, ainsi lorsqu’elle est touchée de la même

manière que le serait un particulier (ATF 124 II 409, consid. 1e, bb, p.

417.

; Chambre des recours du Tribunal administratif, arrêt du 6 novembre

2000.

dans la cause RE.2000.0033, consid. 1c). Quant à l’art. 9 al. 2 let. c

LJC, il prévoit certes qu’une ou plusieurs communes ont qualité pour former une

requête « pour violation de leur autonomie ». Mais aucune des

communes requérantes ne fait valoir au fond que son autonomie serait atteinte

par l’arrêté litigieux ; elles se bornent à l’instar de leurs consorts

personnes physiques à invoquer une violation de l’art. 168 Cst-VD ou du

principe de la légalité et n’exposent nullement en quoi ledit arrêté

empiéterait sur leurs prérogatives. Cela peut d’ailleurs se comprendre à la

lecture de l’arrêt du Tribunal fédéral du 1er décembre 2005 dans la

cause 2P.293/2004, qui a précisément nié aux communes vaudoises une autonomie

en matière de péréquation. Il est vrai que la commune de Morges d’une part, les

communes de Nyon et Gland d’autre part invoquent expressément le principe de

l’autonomie communale pour en déduire qu’elles ont qualité pour agir. Mais il

paraît douteux que cette seule déclaration soit suffisante à défaut pour elles

de faire valoir au fond et que leur autonomie serait violée et en quoi. La

question de la qualité pour agir se pose également pour l’Association des

communes vaudoises, puisqu’elle n’est pas touchée elle-même par la

réglementation litigieuse mais seulement en tant que ses membres le seraient.

Les questions posées ci-dessus de savoir si les

municipaux, communes et association requérants ont qualité pour agir peuvent

toutefois demeurer indécises vu le sort des requêtes.

Les requêtes susmentionnées ont été déposées dans le

délai de vingt jours de l’art. 5 al. 1er LJC ayant couru depuis la

publication de l’arrêté litigieux dans la Feuille des avis officiels du 13

janvier 2006. En tant que leurs auteurs ont qualité pour agir, elles sont donc

recevables en la forme.

Le système de péréquation vaudois

3.

L’art. 168 de la Constitution du canton de Vaud

(Cst-VD ; RSV 101.01), entré en vigueur le 14 avril 2003, a la teneur

suivante :

« La loi détermine le pouvoir fiscal des communes. La

charge fiscale ne doit pas présenter des écarts excessifs entre les communes.

La péréquation financière atténue les inégalités de charge

fiscale consécutives aux différences de capacité contributive entre les

communes ».

Mettant en œuvre cette disposition, le Grand Conseil

a adopté le 28 juin 2005 la LPIC. Celle-ci instaure des mécanismes de

péréquation financière ayant notamment pour but de réduire les écarts fiscaux

entre les communes et de répartir certaines charges, telles celles qui sont

particulières aux villes-centres (art. 1er). Les communes sont

classées sur une échelle de 1 à 20 en fonction des critères de l’effort fiscal (rapport

entre les recettes communales et les impôts cantonaux perçus dans la commune), de

la capacité financière (rapport entre le rendement des impôts communaux à un

taux moyen et le nombre d’habitants) et de la population communale, cela dans

une proportion définie par décret (art. 2). Cette classification est utilisée

tant pour fixer la participation des communes à certaines charges partagées

entre le Canton et les communes (art. 6 : péréquation indirecte) que pour

alimenter puis répartir un fonds (art. 7 et 8 : péréquation directe). Le

département, à savoir le Département des institutions et relations extérieures

(DIRE), gère les mécanismes péréquatifs et classe les communes (art. 9). Une commission

paritaire comprenant des représentants de l’Etat et des communes contrôle les

calculs en matière de classification et préavise au sujet des décisions du

Conseil d’Etat (art. 10). La classification est calculée annuellement (art.

11). Les trois critères de classification sont pondérés dans une proportion

fixée par un décret, celui-ci déterminant aussi notamment des plafonds en

matière de prise en charge de dépenses communales particulières, d’effort

péréquatif et de charge fiscale (art. 12). Un arrêté du Conseil d’Etat

détermine les modalités annuelles de calcul de la classification, tandis que

les modalités techniques d’application peuvent être définies par un règlement

(art. 13).

Simultanément, le Grand Conseil a adopté un « décret

fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités d’application de

la LPIC » (DLPIC ; RSV 175.515). Selon celui-ci, la pondération des

critères de classification a lieu à raison de 30% pour l’effort fiscal, de 50%

pour la capacité financière et de 20% pour la population, ces critères devant

être précisés par voie d’arrêté (art. 2). Certaines charges communales sont

plafonnées (art. 4), tout comme l’effort péréquatif (art. 5) et le taux d’impôt

communal (art. 6). Le calcul de la classification provisoire pour 2006 est basé

sur la moyenne des rendements des impôts 2003 et 2004; la classification

définitive, quant à elle, doit être basée sur les résultats et taux effectifs

de l’exercice (art. 8).

Ce dispositif a été complété ultérieurement par

l’arrêté litigieux, dont l’art. 3, intitulé « Critères de

classification », a la teneur suivante:

« 1 Les planchers et plafonds suivants sont

appliqués aux critères de classification des communes :

Critères de classification Rendement 2003 Rendement 2004

Plafond

Plancher Plafond Plancher

Critère 1 : effort fiscal 72% 40% 69.5% 39%

Critère 2 : capacité financière 1'400 5'700 1'300 4’800

Critère 3 : population 4.6 2.0 4.6 2.0

Classement final 16.4 3.100 16.20 3.299

2.

Les communes dont la classification se situe

au-delà du plancher ou du plafond reçoivent respectivement le maximum ou le

minimum de points pour le critère considéré ».

Le recours à d’autres critères que la capacité financière

4.

a) Pour les requérants commune de Morges et crts ainsi que

commune de Nyon et crts, les critères de l’effort fiscal et de la population

communale, instaurés à l’art. 2 ch. 1 et 3 LPIC, sont contraires à l’art. 168

Cst-VD, qui ne prendrait en considération que la capacité contributive. En tant

qu’il se réfère à ces deux critères pour leur appliquer des planchers et

plafonds, l’arrêté litigieux devrait être déclaré anticonstitutionnel, cela

même si la LPIC est entrée en vigueur. Quant à Claudine Amstein et crts, ils

admettent en revanche que l’art. 168 Cst-VD n’exclut pas d’effectuer une

péréquation financière en se référant à ces critères, sans quoi, déclarent-ils,

ils auraient attaqué la LPIC devant la Cour constitutionnelle.

La constitutionnalité d’une règle légale, ici l’art.

2.

LPIC qui prescrit d’appliquer les critères litigieux, ne saurait cependant

être encore soumise à un contrôle abstrait à l’occasion de l’adoption d’une

ordonnance d’exécution de cette règle. Un tel procédé ôterait en effet sa

portée au délai de vingt jours de l’art. 5 de la loi sur la juridiction

constitutionnelle (LJC ; RSV 173.32), à l’issue duquel un contrôle

abstrait de la loi ne peut plus avoir lieu. Si l’ordonnance d’exécution est

certes attaquable en tant qu’elle outrepasse la loi ou qu’elle introduit un

élément que celle-ci ne contient pas et qui heurte le droit supérieur, on ne

voit pas qu’elle ne constitue en quelque sorte qu’un prétexte à la contestation

éventuellement réitérée d’un principe légal en vigueur. Il faut plutôt admettre

avec la juridiction constitutionnelle jurassienne que, lorsque les dispositions

contestées d’un acte législatif d’application sont couvertes par les normes

qu’il a pour but d’appliquer et que ces dernières n’ont pas été contestées,

l’acte entrepris est conforme, de sorte qu’il n’y a pas lieu de rechercher s’il

peut être en contradiction avec d’autres normes de rang supérieur (Boinay, La procédure

administrative et constitutionnelle du canton du Jura, 1993, n. 5 ad art. 196).

Autre serait la situation, à laquelle pourrait s’appliquer le point de vue

selon lequel une ordonnance n’est pas immunisée du seul fait qu’elle est

conforme à une loi anticonstitutionnelle (Moritz, Contrôle des normes : la

juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de l’expérience jurassienne,

in RDAF 2005, p. 1ss, spécialement p. 15), dans laquelle une loi ancienne

n’ayant pas pu être soumise à un contrôle abstrait se verrait attribuer de

nouvelles dispositions d’application. Mais une telle situation n’est pas

réalisée en l’espèce, où les critères de classification contestés ont été

adoptés récemment dans une loi qui n’a pas été attaquée alors qu’elle aurait pu

l’être. Seule donc une modification de ces critères eux-mêmes, opérée par une

ordonnance d’exécution, pourrait être attaquée aujourd’hui, comme on

l’examinera sous chiffre 4 ci-dessous, la fonction du contrôle constitutionnel

étant alors de garantir le rapport hiérarchique entre une règle primaire et une

règle secondaire (Moritz, La juridiction constitutionnelle dans le canton du

Jura, 1993, n. 45). En revanche, le principe même de ces critères, fixé par la

loi en vigueur, ne peut plus être vérifié abstraitement. De toute manière, même

si un tel contrôle renouvelé était ouvert, il conduirait à rejeter le point de

vue des requérants pour les motifs qui suivent.

b) A la lettre de l’art. 168 Cst-VD, les critères de

classification d’une commune dans la péréquation financière ne sont pas limités

(EMPL de la LPIC, mai 2005, Tiré à part, p. 9 ; ci-après : EMPL). Si

on lit à l’al. 2 que les inégalités à atténuer sont celles qui proviennent de

différences de capacité contributive, rien n’empêche de tenir compte de ce que

ces différences se trouvent d’une part accentuées eu égard à la population

communale et d’autre part réduites eu égard à la « réserve passive »

que représente un taux d’impôt communal bas tel que l’exprime le critère de

l’effort fiscal.

Les constituants eux-mêmes avaient d’ailleurs

envisagé d’introduire d’autres critères que la capacité contributive dans le

texte de l'art. 168 Cst-VD, notamment celui de la population (Bulletin des

séances de l’Assemblée constituante du 15 juin 2001, p. 24, intervention Yves

Goel). Ils y ont cependant renoncé, non pas parce qu’un critère unique

s’imposait à leurs yeux mais parce qu’il appartenait selon eux au législateur

d’adopter des normes appropriées (bulletin précité, notamment p. 27,

intervention Georges Charotton, et p. 28, intervention Jacques Haldy ;

EMPL, p. 9).

C’est ainsi que le Grand Conseil a été appelé à

débattre de l’opportunité de se référer en matière de péréquation aux critères

de la population et de l’effort fiscal. Si la majorité de la Commission

parlementaire chargée d’examiner l’EMPL de la LPIC avait adhéré au projet

gouvernemental (rapport de la Commission parlementaire, juin 2005, Tiré à part,

p. 5), une minorité de deux commissaires a conclu que d’autres critères que

celui de la capacité contributive devaient être exclus (Rapport de minorité de

la commission, juin 2005, Tiré à part, p. 2). En plénum, les deux

points de vue ont été défendus (cf. dans le bulletin des débats du 7 juin 2005

notamment les interventions Daniel Brélaz, p. 20, 35 et 37, et Jean-Claude

Rochat, p. 41, en faveur du critère de la population et en défaveur de celui-ci

les interventions Olivier Feller, p. 16 et Jacques Haldy, p. 19). Des

amendements Jacques Haldy visant à supprimer les critères de l’effort fiscal et

de la population ont été rejetés à une large majorité (Bulletin des débats du

21.

juin 2005, p. 11, 13 et 18). A relever qu’en adoptant les trois critères de

l’art. 2 LPIC, le Grand Conseil n’a fait que les reprendre du système

péréquatif en vigueur auparavant (EMPL, p. 9 ; cf. aussi EMPD fixant pour

l’année 2005 la contribution des communes au fond de péréquation direct

horizontal et la redistribution de celui-ci, novembre 2004, p. 2ss ;

Soguel/Martin, Comprendre le fond de péréquation intercommunal vaudois, IDHEAP,

2004, p. 5 ss).

Au vu de ce qui précède, on ne saurait suivre

certains des requérants lorsqu’ils invoquent une contradiction entre deux des

critères dont il est question à l’art. 3 de l’arrêté et l’art. 168 Cst-VD.

Celui-ci n’a pas été conçu avec la volonté et la précision qui permettraient de

les exclure.

Le rapport entre la capacité financière et la charge

péréquative

5.

Pour les requérants Claudine Amstein et crts, l’emploi

d’autres critères que la capacité financière, s’il est en principe licite,

conduit au vu des aménagements que l’arrêté leur apporte à contrecarrer le but

de l’art. 168 Cst-VD. Alors que cette disposition attribue à la péréquation

financière le rôle d’atténuer des inégalités de charge fiscale, il n’y aurait

pas à tolérer certains effets de l’arrêté, selon lesquels une commune à moindre

capacité contributive serait amenée à « payer davantage à la péréquation

qu’une commune à meilleure capacité contributive ». Les requérants citent

à ce sujet plusieurs exemples de communes dont la capacité financière est

inférieure à celle de communes de comparaison mais qui supportent des charges

péréquatives supérieures à celles qui sont imposées à celles-ci.

Une telle argumentation serait convaincante si les

communes connaissaient un taux d’impôt unique : chacune d’elles ayant une

capacité contributive différente eu égard au revenu de ses habitants, un

système péréquatif chargeant une commune dite pauvre au profit d’une commune

dite riche contreviendrait au but visé à l’art. 168 al. 2 Cst-VD. En effet, des

inégalités de charge fiscale consécutives à des différences de capacité

contributive seraient accentuées plutôt qu’atténuées. Mais tel n’est évidemment

pas le cas et les exemples fournis par les requérants concernent sans exception

des communes dont le taux d’impôt est particulièrement bas et inférieur à celui

pratiqué par d’autres communes avec lesquelles elles sont comparées. Ce n’est

donc que parce que leur taux d’impôt et par conséquent aussi leur charge

fiscale sont bas que ces communes sont amenées à contribuer à la péréquation

davantage que d’autres. On ne saurait pour autant en déduire que l’objectif

constitutionnel est contrarié.

Comme exposé de manière plus générale par l’autorité

intimée sous chiffre 52 de sa réponse, la loi permet que la capacité financière

ne soit pas déterminante à elle seule dans la péréquation puisque sont aussi

applicables les critères de l’effort fiscal et de la population. Le grief des

requérants revient donc à contester non pas un apport particulier de l’arrêté

mais la constitutionnalité d’autres critères que celui de la capacité

financière, dont on a vu qu’elle devait être reconnue.

La constitutionalité de la péréquation indirecte

6.

Pour les requérants commune de Nyon et crts, la

péréquation indirecte aménagée à l’art. 5 de l’arrêté n’a en elle-même aucune

base constitutionnelle : elle dérogerait donc à l’art. 168 al. 2 Cst-VD,

qui n’institue qu’une péréquation directe.

Comme on l'a exposé au considérant 4a, les

requérants sont à tard pour s'en prendre au principe même de la péréquation

indirecte, puisque celui-ci est déjà énoncé à l'art. 6 LPIC. Même si tel

n'était pas le cas, leur point de vue devrait être rejeté pour les motifs qui

suivent.

L’argumentation des requérants consiste à soumettre

toute loi à l’exigence d’une base constitutionnelle expresse : à défaut,

elle serait inconstitutionnelle. A l’appui de cette thèse, ils font tout

d’abord valoir que, si la répartition des compétences entre la Confédération et

le canton de Vaud confère à celui-ci une compétence générale, celle-ci

n’appartient au Grand Conseil, qui n’est qu’un organe, que sous réserve des

droits du peuple : ils en déduisent implicitement que le constituant peut

seul décider quelle tâche doit être assumée par l’Etat. A suivre cette conception,

l’objet des lois devrait être déterminé par la Constitution, ce qui

impliquerait de la modifier chaque fois qu’une tâche nouvelle se présenterait.

En réalité, comme l’exprime l’art. 39 al. 2 Cst-VD,

l’Etat et les communes « assument les tâches que la Constitution et la loi

leur confient ». Il n’y a donc pas d’exclusivité en faveur du constituant.

Si un contrôle de la constitutionnalité des lois est prévu à l’art. 136 Cst-VD,

ce n’est pas comme le laissent entendre les requérants pour s’assurer que le

législateur est demeuré dans le cadre d’un catalogue de tâches étatiques définies

par la Constitution mais seulement qu’il ne contredit pas celles-ci. Avec Auer

(La péréquation intercommunale face à la constitution vaudoise du 14 avril

2003, avis de droit, décembre 2004, p. 9 et 10), il faut plutôt dire qu’il n’y

a pas en droit vaudois de « réserve de la Constitution » bridant le

législateur. Il s’ensuit que celui-ci était habilité à instaurer une

péréquation indirecte.

Les requérants soutiennent aussi que cette

péréquation indirecte serait viciée, en tant que lui sont applicables les

critères inconnus de la Constitution de l’effort fiscal et de la population,

par le renvoi de l'art. 6 al. 1er LPIC à l’art. 2 LPIC. Cependant,

on l’a vu, ces critères ne contrarient aucune règle constitutionnelle, de sorte

que l’argument tombe à faux.

La répartition de la facture sociale

7.

Pour les requérants commune de Morges et crts ainsi que

commune de Nyon et crts, la répartition de la facture sociale prévue à l’art. 5

de l’arrêté dérogerait à la loi. Selon l’art. 6 LPIC, les participations des

communes à certaines charges partagées entre le canton et les communes, à

savoir à la « facture sociale » selon l’art. 17 de la loi sur

l’organisation et le financement de la politique sociale (LOF; RSV 850.01),

sont calculées « d’après la classification prévue à l’art. 2 ». Selon

cet art. 2 LPIC, on l’a vu, les communes « font l’objet d’une

classification sur une échelle de 0 à 20 » selon trois critères. La loi ne

détermine pas plus avant le calcul, dont les modalités, en vertu de l’art. 13

LPIC, sont de la compétence du Conseil d’Etat. Celui-ci, tout comme il avait

celle d’imposer des plafonds et planchers aux critères de l’art. 2 LPIC, avait

la latitude d’instaurer un mode de calcul approprié des parts à la facture

sociale. En effet, après qu’il a été satisfait à l’exigence légale d’une

classification des communes sur une échelle de 0 à 20 selon divers critères, il

n’en est pas moins prévu que le Conseil d’Etat, loin de pouvoir appliquer

directement une formule de calcul prévue par la loi, est tenu de déterminer des

modalités annuelles de calcul, comme prévu à l’art. 13 LPIC. Il n’y a donc pas

à lui reprocher d’avoir fait usage de cette compétence.

Selon l’art. 5 de l’arrêté, « la répartition de

la facture sociale selon les communes suit une échelle constituée pour moitié

d’une classification arithmétique (et) pour moitié d’une répartition

géométrique ». Une répartition uniquement géométrique avait été envisagée

lors de l’adoption de la LPIC (cf. le document « Modèle de calcul

détaillé », annexe 3 au rapport de la commission chargée d’examiner

l’IMPL, p. 4). Il s’agissait d’éviter qu’aux extrémités de l’échelle de 0 à 20

fixée à l’art. 2 LPIC, une variation dans la situation financière d’une commune

n’entraîne une modification trop brusque de sa participation. Pour tenir compte

d’un effet pervers apparu lors de simulations effectuées en octobre 2005, à

savoir que certaines communes à forte capacité financière voyaient leurs factures

péréquatives augmentées dans une mesure supérieure à une recette d’impôt

supplémentaire, il a été décidé d’atténuer la courbe de répartition géométrique

en se rapprochant d’une simple répartition arithmétique (cf. la note du 30

novembre 2005 établie à ce sujet par le Service de justice, de l’intérieur et

des cultes, pièce 3 produite par l’autorité intimée). Un tel ajustement

n’apparaît pas critiquable. Les requérants n’exposent de toute manière pas en

quoi le recours du Conseil d’Etat à une combinaison de facteurs géométrique et

arithmétique, destinée à contrecarrer certains effets pervers constatés,

contredirait une règle de droit supérieur.

Les planchers et plafonds des critères de classification

8.

Pour tous les requérants, les planchers et plafonds des critères

de classification, qui ont été instaurés à l’art. 3 de l’arrêté, sont dépourvus

de base légale. L’art. 2 al. 2 LPIC prévoit certes qu’une proportion doit être

attribuée par décret à chacun des critères de classification et l’art. 2 DLPIC

l’a fixée à 30% pour l’effort fiscal, 50% pour la capacité financière et 20%

pour la population. Mais le Conseil d’Etat n’aurait pas été habilité à limiter

l’objet de cette proportion par des planchers et plafonds, ce qui conduit pour

certaines communes à augmenter de façon importante leur effort péréquatif. Il

aurait ainsi opéré un choix relevant du législateur. Il ne serait enfin pas

possible de comprendre pourquoi les chiffres particuliers de l’art. 3 al. 1er

de l’arrêté ont été choisis.

En réalité, l’art. 2 DLPIC prévoit expressément dans

sa seconde phrase que les critères de classification « sont précisés par

voie d’arrêté ». Le législateur, après avoir fixé les proportions dans

lesquelles les critères devaient être pris en considération, a donc délégué à

l’exécutif le soin de préciser ceux-ci. Contrairement à ce que plaident

certains des requérants, un tel affinement des critères légaux par voie

d’arrêté a été pris en considération lors des débats parlementaires, en

particulier en ce qui concerne l’élimination des valeurs les plus faibles et

les plus fortes. C’est ainsi que le député Jean-Robert Yersin, répondant à une

intervention du député Philippe Leuba, qui se demandait notamment pourquoi la

population de Lausanne n’était prise en compte par le projet que de façon

réduite, a déclaré que, comme pour les « notes en gymnastique ou en

patinage artistique », on enlevait pour chacun des trois critères

« la note la plus faible et la plus élevée pour arriver à faire la moyenne »

(Bulletin de la séance du 21 juin 2005, Tiré à part, p. 16). Lors de l’examen

de l’art. 13 LPIC, selon lequel un arrêté du Conseil d’Etat « détermine

les modalités annuelles de la classification », le rapporteur Jean-Claude

Rochat a déclaré que cet arrêté devait fixer « non seulement la classification

mais les paramètres qui la déterminent annuellement » (Bulletin précité,

p. 31). Cet article 13 a ensuite été adopté avec quelques abstentions (ibidem).

Auparavant, l’art. 10 avait été adopté, selon lequel une commission paritaire

contrôle les calculs en matière de classification, préavise à l’attention du

Conseil d’Etat les décisions que celui-ci est amené à prendre en matière

d’application de la loi (al. 3) et prend elle-même des décisions soumises au

Conseil d’Etat pour ratification (al. 4). Il avait alors été déclaré que cette

commission devait se prononcer « sur tous les chiffres entrant dans le

calcul et que ce ne sera(it) plus comme maintenant l’affaire du SCRIS ou

d’autres services de l’Etat » (Bulletin précité, p. 27, intervention

Jean-Claude Rochat). Il a également été déclaré que cette commission s’était vu

attribuer « une véritable compétence » (Bulletin précité, p. 28,

intervention Philippe Leuba) et que « la répartition entre communes se

fera(it) effectivement par cette commission selon certains paramètres »

(Bulletin précité, p. 29, intervention Jean-Pierre Grin-Hoffmann).

Cela étant, il n’y a pas à voir dans l’instauration

de planchers et plafonds un détournement du dispositif législatif, les auteurs

de celui-ci ayant au contraire tablé délibérément sur un tel ajustement.

Celui-ci est d’ailleurs commandé par le calcul de la classification auquel le

Conseil d’Etat est tenu de se livrer chaque année conformément à l’art. 13

LPIC. En effet, l’utilisation de chacun des critères de classification implique

de collecter annuellement des chiffres, ainsi le nombre d’habitants d’une

commune, présentant des extrêmes, ainsi pour une ville très peuplée et un

village qui l’est très peu. Il faut donc « apporter une solution au fait

que la distribution peut comporter un certain nombre de communes pour

lesquelles la valeur de l’indicateur s’écarte excessivement des valeurs des

autres communes » (Soguel/Martin, op. cit., p. 22). Conserver ces données

excentriques ou « observations aberrantes » aurait pour conséquence

d’ôter du relief aux différences entre les communes situées dans les valeurs

moyennes et de supprimer du même coup les effets péréquatifs recherchés par le

système (cf. à ce sujet la documentation fournie aux députés, à savoir l’annexe

3.

au rapport de la commission chargée d’examiner l’EMPL, intitulée

« Modèle de calcul détaillé », établie le 30 mai 2005 par D.

Décosterd, à laquelle a été joint un autre document intitulé « Pour

comprendre le calcul détaillé »). Savoir dans quelle mesure des valeurs

excessives doivent être éliminées implique de procéder chaque année à une

appréciation des données recueillies, tâche qui, en vue d’assurer une certaine

transparence, a été délibérément attribuée à la commission paritaire présidée

par un représentant des communes plutôt qu’au Conseil d’Etat (art. 10

LPIC ; rapport de la commission parlementaire, Tiré à part, p. 5 et

10.

; « Modèle de calcul détaillé » précité, p. 3, où on lit que

« l’adoption des plafonds sera du ressort de la commission paritaire de

gestion du système). La détermination des limites dans lesquelles les données

sont utilisées obéit à la règle selon laquelle deux à trois écarts–type, qui

expriment l’importance de la dispersion des valeurs, sont admis autour de la

moyenne des valeurs constatées sur l’ensemble des communes (« Modèle de

calcul détaillé » précité, p. 2 ; Soguel/Martin, op. cit., p. 22).

Comme l’a exposé l’autorité intimée dans son mémoire du 30 mars 2006, des

dérogations à cette règle peuvent se justifier pour tenir compte de la position

effective de certaines communes par rapport à la moyenne ; c’est

précisément la tâche de la commission paritaire de recours de valider de telles

dérogations. Elle ne fait alors qu'utiliser la marge d'appréciation concédée

expressément par l'EMPL en matière de "gestion du système",

"notamment en ce qui concerne les seuils appliqués pour la classification

des communes" (Tiré à part, p. 17 et 18). Il ne se justifie ainsi pas de

donner suite aux réquisitions de la commune de Nyon et consorts tendant à la

mise en oeuvre d’une expertise et à la production de graphiques relatifs aux

notions techniques susmentionnées. Dès lors qu’une marge de manoeuvre est

reconnue au Conseil d’Etat assisté de la Commission paritaire, une

reconstitution précise des calculs revenant à ces autorités n’a pas lieu

d’être ; elle s’impose d’ailleurs d’autant moins que, comme l’indique le

titre de l’arrêté entrepris, il ne s’agit que de calculs provisoires, qui

pourront être modifiés lors de l’adoption d’un acte définitif.

Pour les requérants commune de Nyon et consorts, les

plafonds et planchers induiraient une distorsion inadmissible au système prévu

par la loi pour tenir compte des charges particulières des villes-centres:

selon eux, autant qu'on peut saisir leur argumentation, le critère de la

population, censé tenir compte de la problématique des villes-centres,

occulterait celui de l'effort fiscal. Ils n'exposent cependant pas en quoi

l'arrêté contredirait la loi. Avec le Conseil d'Etat, il faut dès lors se

borner à constater que chacun des critères précités a sa raison d'être et que,

si la commune de Nyon se trouve classée de façon défavorable, cela tient au bas

niveau de son taux d'imposition, qui intervient précisément dans la mesure de

l'effort fiscal.

Au vu de ce qui précède, il faut considérer que les

planchers et plafonds litigieux ressortent aux « modalités annuelles de

calcul de la classification », dont l’art. 13 LPIC prévoit qu’elles

peuvent figurer dans un arrêté du Conseil d’Etat. On ne se trouve par

conséquent pas dans une situation où cette autorité aurait outrepassé ses

compétences, violant le principe de la légalité.

La participation de la Commission paritaire

9.

Même si les requérants ne l’ont pas invoqué, on examinera

d’office, conformément à l’art. 13 LJC, si l’arrêté est manifestement contraire

au droit supérieur au vu des circonstances dans lesquelles il a été adopté.

Selon l’art. 10 LPIC, une Commission paritaire est

chargée notamment de « préaviser à l’attention du Conseil d’Etat les

décisions qu’il sera amené à prendre en matière d’application de la

(LPIC) ». Or, cette commission n’est pas intervenue dans l’élaboration de

l’arrêté litigieux, qui pourrait ainsi être affecté d’un vice formel.

Il faut toutefois constater qu’à la date de cet

arrêté, à savoir le 11 janvier 2006, la Commission paritaire ne pouvait pas

encore fonctionner. Selon l’art. 10 al. 2 LPIC en effet, les associations de

communes reconnues par l’Etat disposaient d’un délai d’un mois dès l’entrée en

vigueur de la LPIC, à savoir dès le 1er janvier 2006, pour désigner

les représentants des communes appelés à siéger dans cette commission. Il est

vrai qu’une désignation a néanmoins eu lieu par les soins du Conseil d’Etat à

la date même de l’arrêté entrepris ; mais la commission ne pouvait pas

être disponible pour la préparation de l’arrêté, qui avait débuté plusieurs

mois auparavant, ce d’autant moins qu’elle ne s’est réunie pour la première

fois que le 13 mars 2006. Il n’y a dès lors pas à faire grief à l’autorité

intimée de s’être contentée à titre de régime transitoire de consulter le

« Comité de pilotage péréquation », qui comprenait des représentants

des communes. De toute manière, interpellée après coup dans le cadre de la

présente procédure, la Commission paritaire, par lettre du 29 mars 2006, a

donné son aval aux règles édictées et indiqué qu’elle interviendrait

régulièrement au moment de l’adoption d’un arrêté concernant la classification

définitive (art. 8d LPIC). Il n’y a dès lors pas de violation de la LPIC à

sanctionner.

10.

Les motifs qui précèdent conduisent au rejet des requêtes,

ce qui justifie de mettre un émolument de justice à la charge de chacun de

leurs auteurs.

Dispositif

Par ces motifs

le Cour constitutionnelle

décide :

I.

Les requêtes formées par la commune de Morges, Claudine

Amstein et la commune de Nyon, chacune avec divers consorts dont la liste

figure dans l’intitulé du présent arrêt, sont rejetées en tant que recevables.

II.

Un émolument de justice d’un montant de 2'500 (deux mille

cinq cents) francs est mis à la charge de la commune de Morges et consorts,

solidairement entre eux.

III.

Un émolument de justice d’un montant de 2'500 (deux mille

cinq cents) francs est mis à la charge de Claudine Amstein et consorts,

solidairement entre eux.

IV.

Un émolument de justice d’un montant de 2'500 (deux mille

cinq cents) francs est mis à la charge de la commune de Nyon et consorts,

solidairement entre eux.

V.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 30 mai 2006

Au nom

de la Cour constitutionnelle,

le vice-président:

François Kart

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.