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Décision

CCST.2006.0005

CCST - CCST.2006.0005 - 2006-07-06 - Comité référendaire Hôtel de ville/Conseil d'Etat, Municipalité de Montreux, Préfecture du district de Vevey, Préfecture de Vevey, Municipalité de Montreux

6 juillet 2006Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Par arrêt du 11 janvier 2006, la Cour constitutionnelle a

admis un recours formé par le Comité référendaire "Hôtel de Ville", à

Montreux (ci après: le Comité référendaire), Bernard Blatter, Dad Régné, Denis Viquerat

et Franz Weber contre une décision du Conseil d'Etat du 1er novembre

2005 confirmant une décision de la Municipalité de Montreux du 28 juillet 2005

qui constatait le non aboutissement d'une demande de référendum relative à un

crédit maximum de 34'740'000 fr. pour la construction d'un hôtel de ville et un

crédit de 1'150'000 fr. pour engager une réorganisation de l'administration

communale votés par le Conseil communal de Montreux. Dans son arrêt, la Cour

constitutionnelle a annulé la décision du Conseil d'Etat confirmant la décision

de la Municipalité du 28 juillet 2005 et constaté que la demande de référendum

avait abouti.

B.

La date de la votation concernant les deux crédits

mentionnés ci-dessus a été fixée au 21 mai 2006. En vue de cette votation, une

brochure explicative intitulée "Crédit de construction pour la réalisation

de l'Hôtel de Ville de Montreux" (ci après: la brochure explicative) a été

élaborée. Celle-ci a été portée à la connaissance du Comité référendaire le 7

avril 2006.

C.

En date du 10 avril 2006, le Comité référendaire a adressé

un recours au Conseil d'Etat dirigé contre "la préparation et le

déroulement d'une votation populaire mise sur pied par la Municipalité de

Montreux (votation populaire du 21 mai 2006 concernant l'octroi d'un crédit de

construction de 34'740'000.- pour la réalisation d'un Hôtel de ville et d'un

crédit d'investissement de 1'150'000.- pour la réorganisation de

l'administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin

2005))".

Le Comité référendaire faisait valoir, en substance,

que la brochure explicative ne respectait pas les exigences de l'art. 24 de la

loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP) s'agissant de la

reproduction de la question posée aux électeurs, de la mention de l'avis des

minorités, de l'équilibre entre la place laissée aux autorités et au Comité

référendaire et de la présentation graphique. Le recours contenait les

conclusions suivantes:

"A titre de mesures provisionnelles et préprovisionnelles

Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines

prévues à l'art. 292 CP, qu'elles renoncent immédiatement à toute distribution

de la brochure informative pour la votation du 21 mai 2006, et qu'elles

prennent toutes les mesures adéquates pour éviter une telle distribution.

Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines

prévues à l'art. 292 CP, qu'elles détruisent et fassent détruire toutes les

brochures informatives pour la votation du 21 mai 2006.

Sur le fond

Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle annule ou

fasse annuler la votation prévue le 21 mai 2006 et portant sur l'octroi d'un

crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un Hôtel de

ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'5150'000.-- pour la

réorganisation de l'administration communale (décision du conseil communal du

29 juin 2005).

Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle imprime ou

fasse imprimer une nouvelle brochure informative respectant la lettre et

l'esprit de l'art. 24 LEDP dans le cadre d'une votation portant sur l'octroi

d'un crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un hôtel

de ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la

réorganisation de l'administration communale (décision du conseil communal du

29 juin 2005).

Dire que la votation portant sur l'octroi d'un crédit de

construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un Hôtel de ville et

d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la réorganisation de

l'Administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin 2005)

pourra avoir lieu dès droit connu sur l'issue du présent litige".

D.

En date du 24 avril 2006, le Comité référendaire a déposé

auprès de la Cour constitutionnelle un recours dirigé contre la "préparation

et le déroulement d'une votation populaire mise sur pied par la Municipalité de

Montreux (votation populaire du 21 mai 2006 concernant l'octroi d'un crédit de

construction de 34'740'000.- pour la réalisation d'un Hôtel de ville et d'un

crédit d'investissement de 1'150'000.- pour la réorganisation de l'administration

communale (décision du conseil communal du 29 juin 2005)").

Le Comité référendaire invoquait un déni de justice

formel en relevant que, treize jours après avoir pris connaissance du recours,

les autorités saisies ne s'étaient toujours pas prononcées, y compris sur les

mesures préprovisionnelles et provisionnelles. Dans ce cadre, le recourant

prenait les conclusions suivantes:

"A titre de mesures provisionnelles et préprovisionnelles

Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines

prévues à l'art. 292 CP, qu'elles renoncent immédiatement à toute distribution

de la brochure informative pour la votation du 21 mai 2006, et qu'elles

prennent toutes les mesures adéquates pour éviter une telle distribution.

Exiger des autorités municipales, sous la menace des peines prévues

à l'art. 292 CP, qu'elles détruisent et fassent détruire toutes les brochures

informatives pour la votation du 21 mai 2006.

Faire publier, aux frais des autorités communales de Monteux,

un communiqué de presse dans l'ensemble des médias romands les plus importants

(presse, hebdomadaires, Illustrés, radio, télévision) indiquant que la brochure

explicative pour la votation du 21 mai 2006 ne respecte pas les conditions

légales (notamment l'art. 24 LEDP) et les principes établis par la

jurisprudence.

Prendre, ou faire prendre par toute autorité compétente,

toute mesure permettant de respecter et faire respecter l'art. 24 LEDP dans le

cadre de la votation du 21 mai 2006 à Montreux, ainsi que toute mesure

permettant de rétablir l'égalité des armes entre le Comité référendaire et la

Municipalité.

Sur le fond

Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle annule ou

fasse annuler la votation prévue le 31 mai 2006 et portant sur l'octroi d'un

crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un Hôtel de

Ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la

réorganisation de l'Administration communale (décision du Conseil communal du

29 juin 2005).

Ordonner à la Municipalité de Montreux qu'elle imprime ou

fasse imprimer une nouvelle brochure informative respectant la lettre et

l'esprit de l'art. 24 LEDP dans le cadre d'une votation portant sur l'octroi

d'un crédit de construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un

Hôtel de Ville et d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la

réorganisation de l'Administration communale (décision du Conseil communal du

29 juin 2005).

Dire que la votation portant sur l'octroi d'un crédit de

construction de Fr. 34'740'000.-- pour la réalisation d'un Hôtel de Ville et

d'un crédit d'investissement de Fr. 1'150'000.-- pour la réorganisation de

l'Administration communale (décision du Conseil communal du 29 juin 2005)

pourra avoir lieu dès droit connu sur l'issue du présent litige.

E.

Par décision du 2 mai 2006, le Conseiller d'Etat Jean-Claude

Mermoud, chargé de l'instruction du recours déposé le 10 avril 2006 auprès du

Conseil d'Etat, a rejeté la requête de mesures provisionnelles et préprovisionnelles.

F.

Par décision du 10 mai 2006, le Conseil d'Etat a rejeté le

recours déposé le 10 avril 2006 par le Comité référendaire.

G.

En date du 17 mai 2006, le juge instructeur de la Cour

constitutionnelle a informé les parties que la décision rendue sur recours par

le Conseil d'Etat le 10 mai 2006 semblait rendre le recours déposé le 24 avril

2006 auprès de la Cour constitutionnelle sans objet, en impartissant un délai

au 24 mai 2006 au Comité référendaire pour indiquer s'il retirait son recours.

H.

Lors de la votation du 21 mai 2006, les citoyens de la

commune de Montreux ont refusé les demande de crédit relatives à la réalisation

de l'hôtel de ville et à la réorganisation de l'administration communale.

I.

En date du 22 mai 2006, le Comité référendaire a déposé un

recours auprès de la Cour constitutionnelle contre la décision du Conseil

d'Etat du 10 mai 2006. A cette occasion, le Comité référendaire a déclaré

maintenir le recours déposé le 24 avril 2006, tout en réduisant ses

conclusions. Finalement, le Comité référendaire a demandé à la Cour

constitutionnelle de statuer sur les conclusions suivantes :

"I. Dire que, suite à l'absence de décision entre le 10

avril et le 2 mai 2006 dans le cadre du recours du 10 avril 2006 (avec

conclusions portant notamment sur des mesures préprovisionnelles et

provisionnelles), il y a eu déni de justice.

II. Dire que la brochure explicative remise par les autorités

pour la votation du 21 mai 2006 ne respectait pas les exigences

constitutionnelles et légales.

III. Dire que l'ensemble des violations des principes

constitutionnels et de l'art. 24 LEDP était à même d'induire en erreur les

électeurs".

J.

Le Conseil d'Etat a déposé sa réponse le 7 juin 2006 en

prenant les conclusions suivantes :

I. Classer sans suite le recours du 24 avril 2006.

II. Déclarer le recours du 22 mai 2006 irrecevable.

K.

La Municipalité a déposé des observations le 7 juin 2006

en concluant à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.

Considérants

1.

Dans son recours déposé le 24 avril 2006, le Comité

référendaire invoquait un retard injustifié dans le traitement du recours qu'il

avait déposé auprès du Conseil d'Etat le 10 avril 2006 en relation avec la

préparation de la votation du 21 mai 2006. Il mentionnait à cet égard l'art. 30

al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administrative (LJPA) qui prévoit que, lorsqu'une autorité refuse sans raison

de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. Il invoquait

également, de manière générale, l'existence d'un déni de justice formel, en

faisant implicitement référence à l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale.

Après que le magistrat instructeur, puis le Conseil d'Etat, ont statué sur les

conclusions provisionnelles et préprovisionnelles et sur le conclusions au fond

de son recours du 10 avril 2006 en date des 2 et 10 mai 2006, le Comité référendaire

a, dans un nouveau recours déposé le 22 mai 2006, demandé qu'il soit constaté

que, en l'absence de décision entre le 10 avril et le 2 mai 2006 dans le cadre

du recours du 10 avril 2006, il y a eu déni de justice.

a) Il convient d'examiner en premier lieu la qualité

du Comité référendaire pour requérir que la Cour constitutionnelle constate

l'existence d'un déni de justice dans le cadre du traitement de son recours du

10.

avril 2006 par le Conseil d'Etat .

aa) L'art. 118 LEDP, applicable par renvoi de l'art.

123b LEDP, prévoit que peut former recours auprès de la Cour constitutionnelle,

dans le cadre du contentieux de l'exercice des droits politiques, quiconque est

concerné par une décision relative au droit de vote et un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée.

Le critère de l'intérêt digne de protection utilisé

à l'art. 118 LEDP figure également à l'art. 37 LJPA, qui régit la qualité pour

recourir auprès du Tribunal administratif. Ce critère est également utilisé aux

art. 103 let. a OJ et 48 let. a PA, qui régissent la qualité pour former un

recours de droit administratif au Tribunal fédéral et la qualité pour recourir

dans le contentieux administratif fédéral. Il est interprété, selon la pratique

cantonale, conformément à la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en

application de ces dispositions (ATF du 22 avril 2005 1P.70/2005; RDAF 2001 1

487.

consid. 2 p. 489).

Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de

protection ne peut résider dans la solution d'une question théorique, fût-elle

de principe (ATF 123 II 287; TA, arrêt GE.1999.0093 du 19 novembre 1999); il

doit être actuel et pratique et subsister jusqu'au prononcé de la décision sur

recours; s'il s'éteint pendant la procédure, le recours n'est plus recevable

(ATF 148 1a 153 c.3c; TA, arrêt GE.1999.0093 précité). La jurisprudence admet

cependant que l'on renonce à l'exigence de l'intérêt actuel et pratique lorsque

les questions soulevées peuvent se reposer en tout temps et dans des

circonstances identiques ou analogues, que leur solution présente un intérêt

public important et qu'elles peuvent difficilement être examinées à temps par

un tribunal dans un cas concret (ATF 125 II 497 consid. 1a; ATF 111 Ib 59 consid.

2b et les réf.). Dans l'ATF 125 II 497, qui concernait un recours contre le

rejet par l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision

d'une plainte dirigée contre une émission de télévision déjà diffusée, le

Tribunal fédéral est ainsi entré en matière sur le recours en considérant que

la question litigieuse pourrait se présenter à nouveau sans qu'il soit en

mesure de la trancher à temps, l'intervalle entre la préparation d'une émission

électorale et sa diffusion étant généralement trop bref.

bb) Aux termes de l'art. 29 al. 1 de la Constitution

fédérale, toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou

administrative, à ce que sa cause soit jugée dans un délai raisonnable. Dans sa

jurisprudence relative aux recours de droit public pour déni de justice, le

Tribunal fédéral rappelle que la qualité pour recourir est subordonnée à

l'existence d'un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la décision

attaquée, respectivement à l'examen des griefs soulevés, cet intérêt au recours

devant encore exister au moment où le Tribunal fédéral statue (ATF 127 II 41 consid.

2b p. 42; 125 I 394 consid. 4a p. 397). Selon le Tribunal fédéral, lorsque

l'autorité contre laquelle est dirigé le recours pour déni de justice rend la

décision ou le jugement qui est attendu par le recourant, le grief de déni de

justice formel est irrecevable, le recourant n'ayant pas d'intérêt actuel à la

constatation d'un tel déni (cf. ATF 2P.333/2005 du 18 avril 2006 consid.3.2 et

références).

Le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des

assurances ont toutefois estimé à quelques reprises que, même si l'autorité

concernée avait rendu sa décision, un droit à la constatation d'une éventuelle

violation du principe de la célérité pouvait subsister sous l'angle de l'art.

29.

al. 1 Cst., indépendamment du déni de justice formel. Ils ont relevé à cette

occasion que la constatation de la violation dudit principe sanctionnait le

dépassement du délai raisonnable ou adéquat et constituait une forme de

réparation pour celui qui en est la victime, cette constatation pouvant également

jouer un rôle dans la répartition des frais et dépens dans l'optique d'une

réparation morale (ATF 2P.333/2005 précité et références). On notera que, outre

l'art. 29 al. 1 Cst., ces arrêts ont tous été rendus en application de l'art. 6

par. 1 CEDH.

cc) En l'occurrence, dès lors que le conseiller

d'Etat chargé de l'instruction du recours et le Conseil d'Etat ont statué sur

les conclusions provisionnelles et préprovisionnelles et sur le conclusions au

fond de son recours du 10 avril 2006, le Comité référendaire n'a plus

d'intérêt digne de protection à faire constater l'existence d'un déni de de

justice formel. Sur ce point, son recours est par conséquent irrecevable. Il

n'est au surplus pas nécessaire de trancher la question de savoir si le

recourant peut faire valoir un droit à la constatation de la violation du

principe de la célérité, indépendamment du déni de de justice formel, dès lors

que le grief de retard injustifié doit, pour les raisons mentionnées ci-desous,

de toute manière être rejeté. Peut également demeurer indécise la question de

savoir si le recourant pouvait invoquer l'art. 30 LJPA pour demander à la Cour

constitutionnelle de se prononcer en lieu et place du Conseil d'Etat au motif

que ce dernier aurait tardé à statuer sur le recours formé le 10 avril 2006.

Tout au plus peut-on relever qu'il apparaît douteux que l'on puisse saisir la

Cour constitutionnelle en se fondant sur cette disposition dès lors que

celle-ci ne figure pas parmi les dispositions de la LJPA qui, aux termes de

l'art. 12 de la loi du 5 octobre 2004 sur la Cour constitutionnelle, sont

applicables par analogie devant cette autorité.

b) Sur le fond, le recourant met exclusivement en

cause le temps pris par le Conseil d'Etat pour statuer sur les conclusions

provisionnelles et préprovisionnelles figurant dans son recours du 10 avril

2006, en demandant à la Cour constitutionnelle de constater l'existence d'un

déni de justice.

Les conclusions provisionnelles et préprovisionnelles

du recours du 10 avril 2006 tendaient à ce qu'il soit ordonné immédiatement à

la municipalité de renoncer à toute distribution des brochures informatives et

de procéder à leur destruction. La décision que l'autorité saisie était invitée

à prendre dans ce cadre impliquait par conséquent d'examiner d'ores et déjà la

conformité de la brochure aux exigences de la LEDP, en anticipant sur le

jugement au fond. Vu la complexité de cet examen, on ne saurait faire grief au

magistrat instructeur d'avoir statué sur la requête de mesures provisionnelles

et préprovisionnelles le 2 mai 2006, soit environ trois semaines après le dépôt

du recours. Au demeurant, on ne voit pas très bien en quoi les recourants

auraient trouvé avantage à ce qu'une décision soit rendue plus tôt dès lors

que, en toute hypothèse, l'admission de leurs conclusions provisionnelles

impliquait l'annulation de la votation du 21 mai 2006. De manière plus

générale, on relèvera que, en statuant le 2 mai sur les conclusions

provisionnelles et préprovisionnelles et le 10 mai sur les conclusions au fond,

les autorités saisies ont traité le recours déposé le 10 avril 2006 dans un

délai tout à fait acceptable. Le Conseil d'Etat a ainsi respecté l'art. 123 al.

2.

LEDP qui prévoit que, lorsque le recours est déposé avant le scrutin, la

décision doit, si possible, être rendue assez tôt pour déployer ses effets lors

du scrutin.

2.

Le second recours déposé le 22 mai 2006

par le Comité référendaire est dirigé contre la décision du Conseil d'Etat du

10.

mai 2006 rejetant les conclusions au fond de son recours du 10 avril 2006

tendant à ce que la votation du 21 mai 2006 soit annulée en raison des

informalités affectant la brochure explicative et qu'il soit ordonné à la

municipalité d'élaborer une nouvelle brochure. Ce second recours tend à faire

constater par la Cour constitutionnelle que la brochure explicative ne repectait

pas les exigences constitutionnelles et légales et que "l'ensemble des

violations des principes constitutionnels et de l'art. 24 LEDP étaient à même

d'induire en erreur les électeurs" (cf. conclusions II et III du recours

du 22 mai 2006). Là encore, se pose la question de la qualité pour recourir du

Comité référendaire, plus particulièrement sous l'angle de l'existence d'un

intérêt actuel et pratique.

a) A cet égard, on constate que le Comité

référendaire n'avait déjà plus d'intérêt actuel et pratique à l'admission du

recours au moment de son dépôt dès lors que la votation qui avait eu lieu la

veille avait abouti au rejet des crédits mis en cause. A priori, la Cour

constitutionnelle n'a par conséquent pas à entrer en matière sur les

conclusions du recourant tendant à faire constater les informalités dont il

fait état en relation avec la préparation de la votation.

b) aa) Il reste cependant à examiner si

la contestation pourrait se reproduire en tout temps dans des circonstances

identiques ou analogues et si sa nature ne permet pas de la soumettre aux

autorités de recours successives avant qu'elle ne perde son actualité. A cet

égard, on relève tout d'abord qu'il n'apparaît pas qu'une votation du même type

puisse intervenir dans un proche avenir. Même si tel devait être le cas, on ne

se trouve pas dans un cas de figure où, de par sa nature, le litige ne pourrait

pas être soumis en temps utile aux autorités de recours successives. En effet,

même si la Cour constitutionnelle ne serait pas nécessairement en mesure de se

prononcer avant la date fixée pour une votation populaire sur un recours

relatif à sa préparation, ceci compte tenu notamment du recours intermédiaire

auprès du Conseil d'Etat, cela ne signifie pas que la Cour ne serait jamais en

mesure de se prononcer sur ce type de litiges. En effet, on peut concevoir que

Dispositif

la Cour constitutionnelle se prononce après le scrutin et annule si nécessaire

son résultat.

bb) Vu ce qui précède, les conditions permettant de

déroger au principe selon lequel le recourant doit faire valoir un intérêt

actuel et pratique ne sont pas réunies. La Cour n'a par conséquent pas à entrer

en matière sur les conclusions du Comité référendaire tendant à ce qu'elle se

prononce sur la manière dont s'est déroulée la préparation de la votation du 21

mai 2006.

3. Il résulte des considérations qui

précèdent que le recours déposé le 24 avril 2006 doit être rejeté, dans la

mesure où il est recevable et que le recours déposé le 22 mai 2006 contre la

décision du Conseil d'Etat du 10 mai 2006 est irrecevable. En application de

l'art. 121a LEDP, applicable par renvoi de l'art. 123e LEDP, le présent arrêt

est rendu sans frais ni dépens.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

Le recours déposé le 24 avril 2006 est rejeté, dans la

mesure où il est recevable.

II.

Le recours déposé le 22 mai 2006 contre la décision du

Conseil d'Etat du 10 mai 2006 est irrecevable.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 6 juillet 2006

Le

président: