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Décision

CCST.2006.0007

CCST - CCST.2006.0007 - 2007-02-16 - Coopérative Taxiphone/Association de communes de la région lausannoise pour la, Taxi Services Sàrl, Département des institutions et des relations extérieures

16 février 2007Français31 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

En mai 1960 la Commune de Lausanne avait confié à la

Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise (ci-après : la

Coopérative) l'exploitation d'un central téléphonique que la commune avait

acquis pour faciliter et rationaliser l'utilisation des taxis dits "de

place", c'est-à-dire au bénéfice d'une autorisation A (avec permis de stationner

sur le domaine public).

En 1964 les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly,

Pully et Renens se sont groupées pour instituer des organes communs et

réglementer conjointement le service des taxis sur leur territoire. Elles ont à

cette fin adopté un règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après

: RIT) qui a été approuvé par le Conseil d'Etat le 28 avril 1964 et est entré

en vigueur le 1er novembre de la même année. Se sont jointes

ultérieurement à cette entente intercommunale (art. 108 al. 2 de la

loi du 28 février 1956 sur les communes [LC] dans sa teneur en vigueur à

l'époque) les communes de Crissier (2 octobre 1967), Chavannes-près-Renens (30

octobre 1967), Ecublens (24 novembre 1967), Belmont-sur-Lausanne (30 août

1968), Paudex (27 septembre 1968) et Le Mont-sur-Lausanne (20 mars 1972).

Au nombre des organes intercommunaux chargés de

l'application du RIT figurent une conférence des directeurs de police délégués

par chacune des communes membre de l'arrondissement (ce terme désignant l'ensemble

des communes ayant adhéré à l'entente), une commission administrative, composée

de trois membres et de suppléants, ainsi qu'un préposé intercommunal aux taxis.

A son chapitre 7ème, le RIT consacre le système d'un central d'appel

destiné aux taxis de place. Il prévoit notamment que l'autorisation du type A

(soit avec permis de stationnement sur les emplacements désignés par les

directions de police) donne le droit et implique l'obligation pour l'exploitant

et les conducteurs à son service d'utiliser les installations téléphoniques et

de répondre aux appels téléphoniques (art. 67 al. 3). La conférence

des directeurs de police peut autoriser ou obliger les titulaires

d'autorisations A ou certaines catégories d'entre eux à munir leurs véhicules

d'installations de radio émettrices réceptrices assurant la liaison avec le

central d'appel des taxis de place (art. 68 al. 1) et la Municipalité

de Lausanne peut confier à un organisme privé l'exploitation du central

téléphonique et radio des taxis de place (art. 69 al. 1). Les

relations entre la Commune de Lausanne et la Coopérative ont fait l'objet d'une

convention conclue le 2 mai 1973, expirant initialement le 31 décembre de la

même année et reconduite tacitement de deux ans en deux ans, sauf dénonciation

de l'une ou l'autre des parties six mois à l'avance.

B.

A la fin des années 1990, les installations du central

étaient devenues techniquement insuffisantes et devaient être adaptées à de

nouvelles exigences de l'Office fédéral de la communication (OFCOM). Le renouvellement

nécessitait un important investissement que la Commune de Lausanne n'était pas

prête à faire. La Coopérative envisageait en revanche de financer elle-même

l'acquisition des nouveaux équipements, qui seraient devenus sa propriété.

En mars 2002, sous l'impulsion de compagnies de

taxis d'une part, d'un certain nombre de chauffeurs indépendants d'autre part,

s'est constituée, sous le nom d'Intertaxis SA, une société dont le but

devait être la "prestation de tous services dans le domaine du

transport professionnel, notamment taxis et transports scolaires,

principalement dans le district de Lausanne". Elle ambitionnait

également de se charger de l'exploitation du nouveau central téléphonique et

radio des taxis de place.

Après avoir examiné d'autres projets, dont l'un

émanait de la Coopérative, la municipalité a fait savoir à cette dernière, le

16 mai 2002, qu'elle lui laissait "à bien plaire et transitoirement,

mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2002, l'exploitation du central d'appel

actuel", qu'elle chargeait la société Intertaxis SA "de

mettre en œuvre, dès le 1er janvier 2003 et à ses frais, un central

d'appel répondant aux exigences de l'OFCOM et permettant d'assurer la

fourniture de l'ensemble des prestations actuelles des taxis de place de l'arrondissement

de Lausanne et environs" et qu'elle confiait à ladite société "dès

le 1er janvier 2003, au sens de l'art. 69 al. 1 RIT,

l'exploitation du futur central d'appel des taxis de place".

Saisi d'un recours contre ces "décisions",

le Tribunal administratif a décliné sa compétence (arrêt GE.2002.0048 du 1er

novembre 2002), considérant en substance que les relations entre la Commune de

Lausanne et la Coopérative concernant l'exploitation du central d'appel avaient

été réglées sur une base contractuelle, de sorte que le "retrait" de

l'exploitation ne constituait pas une décision sujette à recours, mais la

manifestation de la volonté de la commune de mettre fin à la convention du 2

mai 1973, si bien que la contestation qui en découlait ne relevait pas de la

juridiction administrative (cf. art. 1er al. 3 de la loi

du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA -

RSV 173.36]).

La juridiction civile, saisie parallèlement par la

Coopérative de deux actions (l'une auprès de la Cour civile, l'autre du

Tribunal des baux) ayant elle aussi décliné sa compétence, le Tribunal neutre a

été appelé à résoudre ce conflit négatif de compétence. Par prononcé du 6

septembre 2004, il a jugé que la lettre de la Municipalité de Lausanne du 16

mai 2002 devait être considérée comme une décision au sens de l'art. 29

LJPA et que le Tribunal administratif était ainsi compétent pour statuer sur le

recours formé contre cette décision. Il a en conséquence annulé l'arrêt du 1er

novembre 2002 et invité le Tribunal administratif à reprendre l'affaire en

l'état où elle se trouvait avant le prononcé de cet arrêt.

C.

Les communes formant l'arrondissement des taxis de

l'agglomération lausannoise ont constitué, sous la dénomination

"Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation

pour le service des taxis", une association de communes au sens des

art. 112 ss LC, dont les statuts ont été approuvés par le Conseil

d'Etat le 13 août 2003. Au nombre des organes de cette association figurent,

comme par le passé, une commission administrative et un préposé intercommunal

(art. 5 al. 3, 11 et 12 des statuts); l'association est également

dotée d'un conseil intercommunal ayant notamment pour compétence d'adopter le

règlement intercommunal des taxis et ses modifications (art. 5 al. 1,

6 et 7 al. 1 des statuts), ainsi qu'un comité de direction et une

commission de gestion.

D.

Statuant sur les recours de la Coopérative contre la

décision de la municipalité du 16 mai 2002 et contre des décisions connexes du

17 mars 2004 et du 7 mai 2004, le Tribunal administratif a admis les recours,

en tant qu'ils étaient recevables, et annulé la décision du 16 mai 2002, telle

que complétée le 7 mai 2004 (arrêt GE.2004.0055 du 7 avril 2005). Dans ses

considérants, le Tribunal administratif a notamment retenu que les dispositions

du RIT, si elles prévoyaient bien l'acquisition par la Commune de Lausanne des

installations nécessaires à la réalisation d'un central téléphonique et radio

(art. 108 al. 2), ainsi que la délégation de son exploitation à un

organisme privé (art. 69 al. 1), ne réglaient pas le cas où la

commune renonçait à tout investissement pour un tel central, si bien qu'il

n'existait pas de base légale à l'institution d'un monopole pour l'exploitation

par un organisme privé d'un central d'appel qu'il aurait lui-même créé. Le

Tribunal administratif a en particulier jugé que l'art. 69 al. 1 RIT,

qui dispose que la Municipalité de Lausanne peut confier à un organisme privé

l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place, ne

permettait pas de conclure à l'existence d'un monopole de service public et

qu'au surplus le RIT ne présentait pas une densité normative suffisante pour

fonder un tel monopole, faute d'en régler les aspects classiques, telle

l'obligation d'exploiter, l'obligation de contracter ou encore l'obligation

d'adapter le service public (consid. 5 c/bb/aaa p.23).

E.

Pour remédier à cette absence de base légale, le conseil

intercommunal de l'Association de communes de la région lausannoise pour la

réglementation du service des taxis a adopté, dans sa séance du 18 mai 2006, un

règlement sur le central d'appel des taxis A (ci-après : RCAp) dont la teneur

est la suivante :

"Vu : - l’article 8 LVCR

- les articles 4 et 7 des statuts de l'Association de communes

de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, le

Conseil intercommunal arrête :

Article 1 But du règlement

Le présent règlement a pour but, dans l'attente

de la nouvelle réglementation à venir sur le service des taxis, dont il fera

partie intégrante, de compléter le règlement intercommunal sur le service des

taxis, approuvé par le Conseil d’Etat le 28 avril 1964 (RIT), ainsi que les

prescriptions d’application du RIT, approuvées par le Conseil d’Etat le 23 août

1966 (PARIT), en ce qui concerne l’octroi d’une concession et l’exploitation

d’un central d’appels téléphoniques unique pour les taxis A dans la région

lausannoise. Sous réserve des dispositions ci-après, le RIT et les PARIT

s’appliquent.

Article 2 Principe et objectifs

Un central d'appel unique est chargé de

recevoir et de diffuser toutes les commandes téléphoniques concernant les taxis

A. Les commandes de clients adressées directement à un exploitant sont

réservées.

La création et l'exploitation d'un central

d'appel unique des taxis A visent notamment les objectifs suivants :

- assurer la disponibilité de taxis dans l'agglomération

lausannoise de sorte à répondre à la demande de clients tous les jours de

l'année, et à toute heure;

- assurer une réponse rapide à toute commande de course;

- garantir la fiabilité et la qualité du service des taxis A;

- faire en sorte que le système de transmission des commandes

de courses des taxis A soit d'un coût modéré;

- contribuer à collaborer à une politique coordonnée des

transports.

Article 3 Exploitation du central, concession

L’exploitation du central d’appel unique des

taxis A par un tiers doit faire l’objet d’une concession délivrée par le Comité

de direction.

Le Comité de direction met en œuvre la

procédure relative à la concession de l'exploitation du central à un tiers.

L'exploitation est concédée pour une durée initiale de cinq ans. Cette

concession se renouvelle tacitement de trois ans en trois ans, sauf

notification expresse de non-renouvellement par l'autorité un an au moins avant

l'échéance.

Le concessionnaire peut de son côté déclarer

qu'il renonce au renouvellement de sa concession un an avant l'échéance de

celle-ci.

La concession est accordée à une personne

morale. La société, respectivement cette activité spécifique de la société doit

être dirigée par une personne physique ayant l'expérience du domaine des taxis,

disposant des compétences nécessaires en matière de gestion de façon générale,

jouissant d'une bonne réputation et d'un casier judiciaire vierge.

Le choix d'un nouveau concessionnaire fait

l'objet d'une procédure d'appel d'offres, publié dans la Feuille des avis

officiels, avec un délai de soumission de 30 jours au moins. Le Comité de

direction fait figurer dans l'appel les conditions auxquelles est soumise

l'exploitation du central ainsi que les critères de choix, déterminés en

fonction des objectifs à atteindre selon l'art. 2 ci-dessus. L'appel mentionne

également les conditions financières, notamment la solvabilité, qui peuvent

être imposées au concessionnaire. Les soumissionnaires sont invités à présenter

leur projet, en indiquant les ressources, le matériel et les méthodes de

travail qu'ils envisagent de mettre en œuvre.

Le Comité de direction dispose d'une large

liberté d'appréciation. Il communique sa décision à tous les soumissionnaires

par lettre signature.

L'Association de communes peut également

décider de financer elle-même le central, voire d'en assumer l'exploitation.

Les PARIT fixent alors les principales modalités.

Article 4 Obligations du concessionnaire

L'exploitant du central doit faire en sorte de

respecter les objectifs énumérés à l'art. 2 al. 2 ci-dessus et les conditions

posées par la concession.

Il est tenu d'admettre tous les exploitants de

taxis A à titre d'abonnés. Il prélève une contribution périodique auprès de

ceux-ci pour couvrir ses frais de fonctionnement, d'amélioration du système et

d'amortissement. Le barème de ces contributions est soumis à l'approbation du

Comité de direction.

L'exploitant diffuse les courses commandées par

téléphone de manière à ce que le client obtienne satisfaction le plus

rapidement possible, en tenant compte de l'ordre d'arrivée des taxis en attente

et/ou des trajets les plus courts. Il fait en sorte de pouvoir répondre au

mieux à d'éventuels désirs spécialement exprimés par les clients, tels que le

genre de véhicule, les connaissances particulières du chauffeur, etc.

Il enregistre, par écrit ou par un autre moyen

sûr et adéquat, la date et l'heure de diffusion de chaque commande, le lieu de

prise en charge et le numéro du taxi chargé de l'exécution.

Le concessionnaire établit, par traitement

informatique, des relevés statistiques sur le nombre d'appels et le nombre de

courses par jour par tranche horaire, ainsi que toute statistique utile à

l'amélioration de la qualité du service.

Il relève et conserve, pendant six mois, les

données informatiques concernant les temps de travail de chaque conducteur de

taxi ainsi que les indications chronologiques concernant la diffusion de chaque

commande téléphonique.

Il est tenu de collaborer à toute activité

nouvelle en rapport avec les taxis, justifiée par l'intérêt public, notamment

dans la perspective d'une collaboration avec d'autres moyens de transport et

d'une amélioration du système de mobilité.

Il a la faculté de prononcer des sanctions

internes à l'encontre des contrevenants. Il transmet à la Commission administrative

les faits paraissant constituer des infractions au Règlement intercommunal sur

le service des taxis (RIT) ou aux Prescriptions d'application de celui-ci

(PARIT).

Il transmet, sur demande, les données statistiques

et informatiques à la Commission administrative ou à l'autorité compétente. Il

est également tenu de communiquer toutes données utiles à l'instruction en cas

de soupçon d'infraction par un conducteur aux dispositions du RIT, de la

réglementation sur la circulation routière ou de l'OTR.

Il communique ses comptes annuels au Comité de

direction avant le 30 avril de l'année suivante.

Les PARIT et l'acte de concession précisent et

complètent les dispositions du présent article.

Article 5 Contrôle et surveillance

Le Comité de direction peut contrôler en tout

temps la bonne exécution des obligations de l'exploitant du central. Il peut

déléguer cette surveillance à la Commission administrative ou à une autre

autorité, de manière générale ou de cas en cas.

En cas de mauvaise gestion préjudiciable à

l'intérêt public, persistant malgré un avertissement exprès, le Comité de

direction peut retirer l'exploitation au concessionnaire à bref délai.

Article 6 Obligation des exploitants A de s'abonner

Tous les titulaires d'une autorisation

d'exploitation A sont tenus de souscrire un abonnement au service de

transmission de commandes diffusées par le central, à l'exclusion de tout

abonnement à un autre central. Ils sont tenus de verser les contributions

d'abonnement et de respecter les règles de fonctionnement du central, telles

qu'approuvées par le Comité de direction de l'Association de communes.

Un défaut d'abonnement ou une résiliation de

l'abonnement peut entraîner un retrait de l'autorisation d'exploitation par la

Commission administrative.

Article 7 Recours

Les décisions de la Commission administrative

prises en application du présent règlement sont susceptibles de recours au

Comité de direction, par acte écrit et motivé, dans un délai de 20 jours dès

réception de la décision attaquée.

Les décisions du Comité de direction sont

susceptibles de recours au Tribunal administratif, selon les formes prescrites

par les art. 27 et ss de la loi sur la juridiction et la procédure administratives,

soit dans un délai de 20 jours dès réception de la décision attaquée, avec

indication des motifs et des conclusions du recours.

Article 8 Abrogation

Les articles 69 à 72 et 108 du Règlement

intercommunal sur le service des taxis, tel qu’approuvé en dernier lieu par le

Conseil du canton de Vaud le 7 octobre/16 décembre 1977, ainsi que toute autre

éventuelle disposition contraire au présent règlement, sont abrogés".

Ce règlement a été approuvé par le Département des

institutions et des relations extérieures le 9 juin 2006, et cette approbation

a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 23 juin 2006.

F.

Le 7 juillet 2006 la société Coopérative Taxiphone, à

Lausanne, dont le but est d' "améliorer la situation économique de ses

membres par l'exploitation en commun d'une centrale téléphonique et d'un

émetteur radio", a déposé une requête à la Cour constitutionnelle

tendant à l'annulation du règlement précité, qu'elle considère comme contraire

à la liberté économique.

L'Association de communes de la région lausannoise

pour la réglementation du service des taxis s'est déterminée le 21 août 2006,

concluant principalement à l'irrecevabilité de la requête, subsidiairement à

son rejet.

La société Taxi Services Sàrl, à Renens, provenant

de la transformation le 16 janvier 2006, de la Coopérative des exploitants de

taxis de la région lausannoise en société à responsabilité limitée s'est

déterminée sur la requête les 14 et 22 septembre 2006, concluant également à

son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet.

La cour a statué par voie de circulation

(art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC

- RSV 173.32]).

Considérants

1.

a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la

Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD - RSV 101.01), la

Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès

leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur.

L'art. 3 LJC précise que ce contrôle porte sur les "actes adoptés par

des autorités cantonales contenant des règles de droit" (al. 1).

Peuvent également faire l'objet d'un tel contrôle tous les règlements, arrêtés

ou tarifs communaux et intercommunaux contenant des règles de droit

(art. 3 al. 3 LJC). Tel est le cas du règlement sur le central

d'appels des taxis A édicté par l'Association de communes de la région

lausannoise pour la réglementation du service des taxis.

b) Déposé dans les vingt jours suivant la publication

de l'acte contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5

al. 1 LJC). Elle invoque la violation de la liberté économique, qui est

l'un des droits fondamentaux garantis aussi bien par l'art. 27 de la

Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), que par

l'art. 26 Cst.-VD.

c) A qualité pour agir contre une règle de droit

communal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de

protection à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC).

Cette définition correspond à celle de l'art. 37 al. 1 de la loi du

18.

décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA - RSV

173.

), elle-même reprise de l'art. 48 de la loi fédérale du 20 décembre

1968.

sur la procédure administrative (PA - RS 172.021) dans sa teneur

antérieure à sa modification selon le chiffre 10 de l'annexe à la loi du 17

juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF - RS 173.32) et à

l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16

décembre 1943 (OJ, aujourd'hui remplacée par la loi fédérale du 17 juin 2005

sur le Tribunal fédéral [LTF - RS 173.110]). Elle peut être

interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces

deux dispositions. Le recourant doit être touché par la décision attaquée de

façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet de

litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération.

Il doit éprouver personnellement et directement un préjudice juridique ou de

fait. Un simple intérêt indirect ou un intérêt exclusivement général – sans le

rapport étroit qui est exigé avec l'objet du litige lui-même, n'habilite pas à

recourir (v. ATF 125 I 7 consid. 3c p. 9; 123 II 376

consid. 2 p. 378 et les références). Ces exigences, qui concernent

les recours contre des décisions administratives, soit des actes individuels et

concrets, doivent cependant être nuancés dans le domaine du contrôle abstrait

des normes. La limitation du nombre des personnes ayant qualité pour agir ne

vaut que dans la mesure où la règle attaquée vise elle-même un nombre restreint

de personnes; lorsqu'elle s'adresse à tout un chacun ou quasiment, telle une

loi fiscale, le nombre des intéressés n'est guère restreint; ce n'est qu'au vu

de l'atteinte que chacun d'eux est susceptible de subir du fait de la

réglementation contestée, et non en tant qu'elle le distinguerait des autres

administrés, qu'il a qualité pour agir (arrêts CCST.2006.0003 du 27 octobre

2006, consid. 1e p. 7, et CCST.2006.0002 du 30 mai 2006,

consid. 2a p. 7). D'autre part, alors qu'un intérêt actuel peut être

exigé de celui qui entend recourir contre une décision, tel ne peut pas être le

cas pour le contrôle d'une norme qui n'est pas en vigueur. Il suffit donc que

l'intérêt du requérant soit virtuel, à savoir qu'avec un minimum de

vraisemblance il puisse être touché une fois ou l'autre par la norme en cause

(arrêts précités CCST.2006.0003 et CCST.2006.0002, et les références).

d) Pour l'association de communes intimée, comme

pour Taxi Services Sàrl, Coopérative Taxiphone ne démontrerait pas en quoi elle

serait touchée par le règlement contesté et aurait un intérêt digne de

protection à ce qu'il soit annulé. Dès lors qu'elle exploite un central d'appel

pour les taxis B - même si quelques exploitants de taxis A l'auraient rejointe -

la Coopérative Taxiphone ne serait pas elle-même touchée par la nouvelle

réglementation et ne pourrait pas agir en lieu et place des exploitants de

taxis A qui recourent à ses services; elle ne démontrerait pas "en quoi

le maintien d'une claire séparation entre centraux d'appels des taxis A et des

taxis B (comme c'est le cas en principe actuellement) lui porterait tort".

Si la Coopérative Taxiphone regroupe essentiellement

des exploitants de taxis B, son but social ne l'empêche pas d'accueillir des

exploitants de taxis A ou de leur offrir ses services (et même si c'était le

cas, ses statuts pourraient être modifiés) de sorte que la réglementation

contestée, qui oblige tous les exploitants de taxis A à souscrire un abonnement

de services auprès du central d'appel unique qu'elle institue, priverait la

Coopérative Taxiphone d'une partie de sa clientèle potentielle (à moins qu'elle

ne devienne elle-même titulaire de la concession d'exploitation dudit central

d'appel, ce qui ne lui est nullement assuré). En limitant ainsi un possible

développement des activités commerciales de la requérante, le règlement attaqué

est clairement susceptible de porter atteinte à ses intérêts économiques. Peu

importe donc que l'appel d'offres qui devra précéder le choix du concessionnaire

du central d'appel des taxis A soit encore à venir et que l'on ignore si la

requérante voudra ou non y participer : qu'elle y renonce ou qu'elle soit

évincée, elle a un intérêt, au moins virtuel, à un système où plusieurs centraux

d'appel seraient en concurrence. A cet égard, et contrairement à ce que

soutient l'association de communes intimée, la requérante est bel et bien

touchée plus que quiconque par la réglementation contestée. Quant à savoir si

c'est à bon droit qu'elle invoque le principe de libre concurrence, il s'agit

d'une question de fond, et non de qualité pour agir.

La requête est ainsi recevable.

2.

La liberté économique est garantie. Elle comprend

notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité

économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 Cst.;

art. 26 Cst-VD). Cette liberté protège toute activité économique privée,

exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un

revenu (ATF 118 Ia 175 consid. 1 p. 176). Aux termes de

l'art. 36 al. 1 Cst. toute restriction à ce droit fondamental doit

être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues

par une loi. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par

un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui

(art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36

al. 3 Cst.). L'essence des droits fondamentaux est inviolable

(art. 36 al. 4 Cst.).

La création d'un monopole par une collectivité

publique constitue non seulement une restriction, mais bien une dérogation à

cette liberté. Selon l'art. 94 al. 4 Cst., les dérogations au principe de

la liberté économique, en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne

sont admises que si elles sont prévues par la Constitution ou fondées sur les

droits régaliens des cantons. Quoique cette disposition paraisse interdire aux

cantons de prévoir de nouvelles dérogations à la liberté économique autres que

les monopoles historiques liés aux régales (René Rhinow [Grundzüge des schweizerischen

Verfassungsrecht, No 2872] considère que la situation découlant des textes

constitutionnels est confuse), le Tribunal fédéral a jugé qu'elle venait sur ce

point préciser la portée de la liberté économique, sans pour autant modifier la

situation qui prévalait sous l'ancienne constitution. La Constitution fédérale

consacre ainsi un ordre économique fondé sur la libre concurrence (Message

relatif à la Constitution fédérale, FF 1997 p. 176). L'obligation

pour l'Etat de se comporter de manière neutre sur le plan de la concurrence

n'est toutefois pas absolue. En dehors des droits régaliens historiques des

cantons, qui ne sont pas concernés ici, les dérogations à la liberté

économique, telle que l'instauration d'un monopole, sont admissibles pour

autant que ces dérogations poursuivent un but de police ou de politique

sociale, à l'exclusion de politique économique (ATF 132 I 282 consid. 3.1

et 3.3 p. 287 et les arrêts cités).

3.

En l'occurrence la recourante ne paraît pas contester que

le monopole dont elle combat l'instauration repose sur une base légale, soit un

règlement intercommunal soumis au référendum (art. 120a LC; art. 112

de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques [LEDP –

RSV 160.01]) adopté conformément à la loi sur les communes (art. 119

LC) dans un domaine relevant de la compétence des communes (art. 8

al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière

[LVCR – RSV 741.01]). Tout au plus la requérante laisse-t-elle entendre que

cette réglementation ne serait pas suffisamment claire et précise, dans la

mesure où elle ne fait pas expressément mention du terme de monopole. Ce grief,

à peine ébauché parmi d'autres considérations sans pertinence au chapitre de

l'exigence de la base légale, apparaît manifestement mal fondé. Si une base

légale claire est nécessaire pour fonder une mesure aussi grave qu'un monopole

(Pascal Mahon, in Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale

de la Confédération suisse, n. 22b ad art. 27 Cst.), l'usage du terme

"monopole" comme d'une formule sacramentelle n'est pas requis. Dans

le cas particulier, la réglementation attaquée ne souffre d'aucune ambiguïté :

elle prévoit un "central d'appel unique… chargé de recevoir et de

diffuser toutes les commandes téléphoniques concernant les taxis A"

(art. 2 al. 1 RCAp), la délivrance d'une concession pour

l'exploitation de ce central unique (art. 3 al. 1 RCAp) avec

l'obligation pour le concessionnaire d'admettre tous les exploitants de taxis A

à titre d'abonnés (art. 4 al. 2 RCAp), ainsi que l'obligation pour

tous les titulaires d'une autorisation d'exploitation A de souscrire un

abonnement au service de transmission de commandes diffusées par le central, à

l'exclusion de tout abonnement à un autre central (art. 6 RCAp). On ne

saurait être plus explicite.

4.

Au chapitre de l'intérêt public, la requérante considère

que "personne n'est en mesure d'expliquer en quoi l'intérêt public,

soit celui de la collectivité d'une part et de la clientèle d'autre part,

serait mieux desservi par un central unique plutôt qu'avec deux centrales".

Dans le préavis établi le 24 mars 2006 par le comité

de direction à l'intention du conseil intercommunal, la justification d'un

central d'appel unique pour les taxis A fait l'objet des considérations

suivantes (p. 3) :

"Pour assurer une réponse rapide, tous les jours de

l’année et à toute heure, à toutes les commandes de courses - c’est-à-dire non

seulement les courses "standard" qui aboutissent au central, mais

aussi les courses des écoles et celles effectuées dans le cadre de la

collaboration avec les Transports publics de la région lausannoise - un central

d’appel doit pouvoir disposer en tout temps d’un nombre suffisant de taxis. En

effet, l’expérience de ces trois dernières années a démontré qu’avec deux

centraux d’appel, de très nombreuses courses ont, faute de voitures

disponibles, soit été effectuées dans des délais insatisfaisants, soit

carrément pas pu être honorées. De plus, dans ce genre de cas, le client

rappelle et/ou appelle un autre central, avec le risque que deux taxis se

trouvent finalement au lieu de commande et que l’un d’eux reparte à vide. Il

apparaît donc que l’exploitation de deux centraux d’appel des taxis A, voire

plus, entraînerait une diminution sensible de la qualité du service tout en

provoquant la circulation inutile et un plus grand nombre de véhicules, par

rapport à la coordination optimale que permet d’obtenir un seul central."

Dans son arrêt du 7 avril 2005 sur le recours de la

Coopérative (GE.2004.0055), le Tribunal administratif a retenu qu'à compter du

1er janvier 2003, tant Intertaxis SA que la Coopérative exploitaient

l'une et l'autre un central d'appel pour taxis de place, que ces centraux

distribuaient les courses auprès des adhérents de chacune de ces sociétés et

qu'il en découlait, selon la municipalité et Intertaxis SA, une perte de

recettes importante, dans la mesure où les clients étaient tentés d'appeler

chacune de ces centrales et de prendre le premier véhicule qui se présentait,

le second circulant quant à lui à vide. Le tribunal a également retenu que la

Coopérative n'avait pas été en mesure de donner suite à l'ensemble des

commandes provenant de ses clients (soit quelque 50'000 courses en 2003 et

34'000 en 2004). Sur l'admissibilité d'une centrale d'appel unique pour les

taxis A, le Tribunal administratif (après avoir conclu au défaut de base légale

suffisante) s'est en outre exprimé de la manière suivante:

"En revanche, le tribunal estime par ailleurs que la

création d’un monopole, pour l’exploitation de la centrale ici en cause,

répondrait à un intérêt public suffisant. En particulier, il aurait pour

avantage d’éviter des trajets inutiles (on cite ici l’exemple d’un client

appelant les deux centrales). Il serait également conforme au principe de la

proportionnalité ; en particulier, l’existence d’une centrale unique

faciliterait l’accès du client au service de taxis et permettrait, dans une

plus large mesure qu’actuellement, que les commandes soient honorées.

L’autorité n’excéderait sans doute pas son pouvoir d’appréciation en

choisissant une telle solution, même si d’autres collectivités (tel le canton

de Genève où existent cinq centrales) connaissent des solutions différentes."

La cour de céans est aussi d'avis qu'il existe un

intérêt public à la création d'un monopole. La distinction entre taxis A et

taxis B ne tient pas uniquement dans la possibilité – et l'obligation – pour

les premiers d'utiliser les places de stationnement qui leur sont réservées sur

le domaine public (art. 12 al. 2 let. a et 66 RIT), alors que

les seconds doivent regagner un emplacement sis sur propriété privée sitôt leur

course achevée (art. 12 let. b RIT). En contrepartie de l'avantage

que constitue la possibilité d'attendre la clientèle sur les emplacements qui

leur sont réservés sur le domaine public (stations officielles de taxis), les

titulaires d'autorisations A se voient imposer de nombreuses obligations, dont

celle de se prêter aux mesures propres à assurer l'occupation régulière des

stations (art. 66 al. 2 RIT), d'utiliser les installations radio émettrices

réceptrices dont sont munis leurs véhicules et de répondre aux appels leur

parvenant par cette voie (art. 68 al. 3 RIT) et d'appliquer un tarif

uniforme et approuvé par l'autorité (art. 73 al. 3 RIT). Cela permet

de leur faire assurer un service public complémentaire aux transports publics

collectifs. Dans cette perspective, le souci de coordonner l’activité des

quelque 240 taxis A qui desservent l’arrondissement (v. arrêt GE.2004.0055 du 7

avril 2005, p. 12 in fine) répond assurément à une préoccupation d’intérêt

général. Un central unique permet de mieux satisfaire les besoins des usagers en

dirigeant vers eux la voiture disponible la plus proche - ce qui ne sera pas

nécessairement le cas si plusieurs centraux se partagent le marché - et, en cas

de forte demande, garantit de disposer de l'entier du parc de taxis, ce qui

améliore la qualité du service public. D'autre part, en empêchant qu’une même

course soit commandée à plusieurs taxis au travers de centraux différents, on prévient

d’inutiles courses à vide qui sans cela contribueraient à l’engorgement du

trafic et à la pollution atmosphérique.

5.

La requérante soutient encore que remédier aux inconvénients

susmentionnés par un central d’appel unique contreviendrait au principe de la

proportionnalité, dès lors qu’il ne serait pas établi « que nulle autre

solution, plus douce, n’est possible, pour atteindre le but recherché. »

Or on voit mal comment cette preuve négative pourrait être rapportée, dès lors

que la requérante n’avance elle-même pas la moindre ébauche de solution plus

respectueuse de la liberté économique. La comparaison avec d’autres villes,

telles que Genève et Zurich, qui n’imposent pas à leurs taxis A un seul central

d’appels, n’apparaît à cet égard guère pertinente. D’une ville à l’autre, les

conditions locales peuvent être très différentes, et les autorités disposent

d’une grande liberté d’appréciation dans la manière de gérer la question des

transports publics. Pour qu’une dérogation à la liberté économique apparaisse

conforme à l’intérêt public et au principe de la proportionnalité, on ne

saurait exiger qu’elle présente un tel caractère de nécessité qu’elle serait

adoptée uniformément dans tout le pays.

On observera enfin que la réglementation contestée

remplace une situation de monopole de fait (ou plus exactement de monopole de

droit indirect – v. arrêt GE2004.0055 consid. 5 p. 21) qui a duré plus de

quarante ans, tant que la commune de Lausanne était propriétaire du central

d’appel des taxis de place. La reconduction d’un régime de monopole n’est en

l’occurrence pas de nature à causer un préjudice sensible à la requérante, qui

admet être d’abord un central d’appels des taxis B, même si elle accueille

également quelques taxis A.

La requête doit en conséquence être rejetée.

6.

Conformément aux art. 38 al.1 et 55 LJPA, applicables par

renvoi de l’art. 12 LJC, un émolument sera mis à la charge de la requérante,

qui supportera également les dépens auxquels peuvent prétendre l’association de

communes intimée et Taxi Services Sàrl, qui ont toutes deux procédé par

l’intermédiaire d’un avocat et obtiennent gain de cause.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête de Coopérative Taxiphone contre le règlement du

9 juin 2006 sur le central d’appels des taxis A de l’Association de communes de

la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, est rejetée.

II.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est

mis à la charge de Coopérative Taxiphone.

III.

Coopérative Taxiphone versera à l’Association de communes

de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis et à Taxi

Services Sàrl une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs chacune à titre

de dépens.

Lausanne, le 16 février 2007/gz

Le

vice-président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.