CCST.2006.0008

CCST - CCST.2006.0008 - 2007-05-22 - BEYELER, DE KALBERMATTEN, SONZOGNI, MEYSTRE, MULLER, SAULET /Municipalité de Bettens

22 mai 2007Français35 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A la suite de l’adoption par le Conseil d’Etat du Canton

de Vaud d’un Plan directeur des carrières, plus précisément de l’adaptation du

plan directeur sectoriel des carrières (PDCar) de 1991, élaborée par le Conseil

d’Etat et adoptée par le Grand Conseil par décret du 9 septembre 2003 (RSV

931.153), l’entreprise LMT SA, à Bioley-Orjulaz, a fait part à la Municipalité

de la commune de Bettens de sa volonté d’étudier la possibilité d’exploiter un

gisement de gravier situé au lieu-dit «Mont-de-Melley».

Dans ce périmètre, la commune de Bettens est propriétaire

de trois terrains d’une surface totale de 16'102 m2, soit les parcelles n° 82,

d’une surface de 9'991 m2, n° 89, d’une surface de 4'212 m2, et n° 102, d’une

surface de 1'899 m2.

Les requérants Frédéric Beyeler, Thierry de Kalbermatten,

Thierry et Marianne Sonzogni, Pierre Meystre, Toni et Cécile Muller ainsi que

Michel et Alima Saulet habitent le quartier dénommé «Es Loyettes», situé à

proximité du périmètre du projet de gravière. Ils sont également membres du

Conseil général (organe délibérant) de la commune de Bettens.

Le 3 octobre 2005, le requérant Pierre Meystre s’est

adressé au Service des communes et des relations institutionnelles, dépendant

du Département des institutions et des relations extérieures du Canton de Vaud,

pour connaître les compétences réciproques de la Municipalité et du Conseil

général quant à la conclusion d’une convention de redevance pour l’exploitation

d’une carrière sur un terrain communal. Le 11 octobre 2005, le juriste de ce

service, rattaché au secteur des affaires communales, lui a répondu en ces

termes :

« - la conclusion d’une convention de

redevance (c’est-à-dire d’un contrat de location d’un terrain communal en

vue de l’exploitation d’une gravière) entre dans la compétence de la

Municipalité. Il s’agit en effet d’un acte d’administration des biens communaux

(art. 42 et 44 LC). Il est clair que si cette opération entraîne des dépenses

extra-budgétaires, il appartiendra au Conseil général ou communal de se

prononcer sur ces dépenses (art. 4 ch. 3 LC).

Nous relevons, à toutes fins

utiles, que la loi sur les carrières soumet le propriétaire et l’exploitant à

diverses obligations, notamment aux travaux d’entretien des voies publiques et

à la remise en état des lieux une fois l’exploitation de la carrière terminée

(art. 26 et 28 LCar). Ces travaux peuvent avoir, le moment venu, des

répercussions financières importantes pour la commune propriétaire de la

carrière. Dans cette mesure, il pourrait peut-être donc s’avérer opportun que

la Municipalité demande un avis au Conseil général ou communal avant de

conclure la convention précitée.

- S’il est prévu que la Commune

constitue un droit de superficie en faveur de l’exploitant de la

carrière (art. 779 CCS), c’est au Conseil général ou communal qu’appartient la

décision d’octroyer ou non le droit de superficie (art. 4 ch. 6 LC).

Nous relevons que cet avis de droit est fondé sur les

informations que vous avez bien voulu nous donner par oral. Nous formulons donc

toute réserve. Comme nous vous l’avons indiqué, en raison des règles et usages,

nous transmettons une copie de la présente à la Municipalité.»

Le 9 novembre 2005, le requérant et conseiller général

Frédéric Beyeler a déposé une motion « pour demander à la Municipalité

d’accorder au Conseil général la compétence de décider de la mise à disposition

des terrains communaux compris dans le périmètre du projet de gravière du

Mont-de-Melley». Le développement de cette motion se terminait ainsi :

«Raison pour lesquelles, et en vertu du devoir

d’information de l’Autorité, la Municipalité est priée tout d’abord de bien

vouloir donner toutes les informations qu’elle possède sur ce projet,

notamment :

La superficie des

terrains communaux concernés et la superficie totale de la gravière;

La teneur et les

conditions du contrat qui est proposé par l’exploitant à la Municipalité;

Le nom de tous les

propriétaires impliqués et plus particulièrement celui des membres de la

Municipalité qui ont un intérêt direct ou indirect dans ce projet;

Combien de

propriétaires et lesquelles ont déjà signés un contrat avec l’exploitant;

Le plan des zones

d’extraction et d’exploitation prévues;

Tout autre document

et renseignement en sa possession.

Aussi, je

demande à la Municipalité de soumettre au plus vite au Conseil général la

question de savoir si une gravière doit être exploitée aux lieus dit

«Mont-de-Melley» et «Paradis» sis sur la commune de Bettens.

Je demande

que la compétence de décider de la mise à disposition des terrains communaux

compris dans le périmètre du projet de gravière soit prise par le Conseil

général et, le cas échéant, que les conditions et la conclusion d’un contrat

d’extraction de sables et graviers soient soumises à l’approbation du Conseil

général.

En conclusion, je prie les membres du Conseil général

d’appuyer cette motion et de la renvoyer directement à la Municipalité en

invitant notre exécutif à préparer un préavis dûment motivé sur ce projet de

gravière, afin de permettre à notre Conseil de décider sereinement et en toute

connaissance de cause de ce projet.»

Cette motion, appuyée par plusieurs cosignataires, a

été acceptée par le Conseil général de la commune de Bettens à une très forte

majorité et renvoyée à la Municipalité.

Par lettre du 27 décembre 2005, la Municipalité de Bettens

a requis du juriste du Service des communes et relations institutionnelles sa

position au sujet de cette motion, plus particulièrement sur la question de la

récusation des membres de la Municipalité, lui soumettant plusieurs documents,

notamment un projet, daté du 30 septembre 2005, de contrat d’extraction de

sables, graviers et de pierres à conclure entre la commune et l’entreprise LMT

SA. Prévu pour être signé de la seule municipalité pour le compte de la Commune

de Bettens, ce contrat ne comprend pas de disposition accordant une servitude à

l’entreprise LMT SA.

Le 7 février 2006, ce juriste a répondu à la

Municipalité en ces termes :

«1. De

la conclusion du contrat d’extraction

Après

avoir pris connaissance du projet de contrat susmentionné, nous confirmons la

teneur de notre avis de droit du 11 octobre 2005 adressé à M. Pierre Meystre,

Conseiller général, dont vous avez reçu copie, à savoir qu’il est de la

compétence municipale de conclure un contrat de location de terrain communal en

vue de l’exploitation d’une gravière. En effet, ni la Constitution cantonale,

ni la loi n’attribuent une telle compétence au conseil général ou communal;

elle appartient donc à la municipalité (cf. not. Art. 146 et 150 Cst-VD; 4, 42

et 44 LC). Toutefois, rien n’interdit à une municipalité de demander l’avis à

son conseil général ou communal avant de signer un tel contrat.

A toutes

fins utiles, nous relevons que le plan d’extraction a dû en principe faire

l’objet d’une enquête publique à l’occasion de laquelle quiconque était en

droit de faire opposition ou d’émettre des observations (art. 12 LCart).

2. De

la récusation

Il ressort

des informations transmises que, au même titre que la Commune de Bettens, des

Municipaux sont propriétaires de terres se trouvant dans le périmètre

d’extraction. Doivent-ils donc se récuser lorsque la Municipalité décidera de

conclure ou non un contrat d’extraction avec LMT S.A. portant sur les terrains

communaux ?

Selon

l’article 65a LC, un membre de la municipalité ne peut prendre part à une

décision lorsqu’il a un intérêt personnel à l’affaire à traiter. Cette

disposition a été introduite en date du 3 mai 2005 dans la LC. Elle inscrit

dans la LC l’obligation de récusation des municipaux qui était déjà la règle de

par la jurisprudence du Tribunal fédéral et celle du Tribunal administratif du

Canton de Vaud.

Pour qu’il

y ait récusation, il faut que, en raison d’une confusion d’intérêts, un membre

de la Municipalité ne soit pas en mesure de statuer équitablement (Bulletin

du Grand Conseil, 2005, p. 9113). Dans le cas d’espèce, la décision

municipale ne concernera que les terrains de la Commune et n’aura d’effets que

sur ces terrains. La décision municipale n’aura donc pas d’effet sur les

terrains dont sont propriétaires certains municipaux, du moins pas d’effet

direct. De plus, compte tenu du nombre important de parcelles se trouvant dans

le périmètre d’extraction et de leurs nombreux propriétaires, la décision

municipale n’aura qu’un effet indirect limité sur les autres propriétaires

concernés. Il n’y a donc pas de confusion d’intérêts.

Le fait

que certains membres de la Municipalité possèdent, comme la Commune, des

terrains dans le périmètre d’extraction n’est donc, à notre avis, pas un motif

suffisant pour exiger d’eux qu’ils se récusent au sens de l’article 65a LC.»

La Municipalité a alors adopté le 30 mars 2006 une

réponse à la motion du Conseil général dont le contenu est le suivant :

«La

municipalité a considéré avec attention les différentes questions soulevées par

les auteurs de la motion et peut proposer les réponses et réflexions suivantes,

en suivant point par point le texte présenté :

Voici

d’abord une réponse détaillée aux 6 points présentés

- La surface totale du projet de gravière se monte

à 162'071 m2, alors que la superficie des terrains communaux concernés équivaut

à 16'102 m2, soit à très peu près 10% du tout.

- Le contrat proposé par l’exploitant prévoit une

redevance sur dix ans de 130'000 CHF l’an, indexés au coût de la vie, ainsi que

la construction d’une route d’évitement au nord du village jusqu’à concurrence

de 300'000 CHF.

- Les noms des propriétaires impliqués peuvent être

trouvés au cadastre; il n’appartient pas à la Municipalité d’en fournir la

liste. Elle peut en revanche confirmer l’information donnée le soir du Conseil

Général où la question lui a été posée: MM. Yves Delédevant, Laurent Magnin et

Jean-Daniel Reymond sont effectivement propriétaires de terrains sur la surface

en discussion.

- La Municipalité ne peut en aucune façon savoir

combien de propriétaires ni lesquels auraient déjà signé un contrat avec

l’exploitant.

- En fait de périmètre des zones d’extraction et

d’exploitation prévues, la Municipalité ne possède que le plan directeur des

carrières, lequel est un simple inventaire des possibilités d’exploitation dans

le canton (le PDCarr 2 est à disposition du public).

- La Municipalité a en sa possession le PDCarr 2,

divers avis de droit et un projet de contrat avec l’exploitant, qui sont à

disposition pour consultation au bureau communal.

- Enfin, pour répondre à une question orale

concernant la récusation éventuelle des membres de la Municipalité

propriétaires de terrain dans la zone en question, un avis de droit demandé aux

services de l’Etat conclut qu’elle n’est pas de mise en la circonstance (texte

disponible au bureau communal).

- La Municipalité n’a pas la compétence de

soumettre au Conseil la question de savoir si une gravière doit être exploitée

au Mont-de-Melley (ni n’importe où ailleurs) parce qu’une telle décision dépend

du canton. Elle a la compétence de louer ou non les terrains communaux (cf.

avis de droit); elle peut également demander l’avis du Conseil si elle le juge

utile, mais la décision lui revient.

Réflexion

conclusive

- L’alinéa introductif de la motion semble

impliquer que la Municipalité peut décider à elle seule de l’opportunité de la

gravière. Comme on l’a vu, elle n’a en fait pas d’autre capacité que de décider

de la mise à disposition des terrains communaux.

- L’alinéa 2 soulève un point de droit qui est

réglé par plusieurs antécédents juridiques en matière de gravières; la

compétence de la Municipalité à prendre la décision y est confirmée (cf. avis

de droit en notre possession, en provenance du service cantonal).

- L’alinéa 3 pose une question importante quant

à l’impact probable de l’exploitation d’une gravière sur l’environnement. Il est

impossible de nier qu’il y aura des nuisances sous une forme ou l’autre. Mais

la manière d’exploiter les gravières a bien évolué; la séance d’information

d’Oulens a montré toutes les précautions mises en œuvre pour diminuer ces

nuisances au maximum. Les auteurs de la motion semblent en revanche

complètement ignorer les avantages que la Commune pourrait retirer de cette

exploitation tant au niveau des finances communales (maintien d’un taux d’impôt

relativement bas) que du réaménagement routier.

En conclusion, la Municipalité estime judicieux de

poursuivre les négociations autour de ce projet de gravière. L’intérêt général

communal d’une part, régional d’autre part, vient soutenir ces considérations

(transports de gravier sur des distances fortement diminuées – actuellement il

en vient régulièrement de France – avec une diminution consécutive des

nuisances, de la pollution et des coûts énergétiques). La Municipalité s’appuie

aussi sur l’expérience d’une longue cohabitation avec la gravière sise entre

Bioley-Orjulaz et Bettens, qui a donné du travail aux habitants et soutenu les

finances de la Commune. Elle restera d’autre part extrêmement attentive à la

préservation de la nappe phréatique, comme en témoigne le minutieux travail

effectué à l’occasion de la révision du PPA La Mottaz 2».

Cette réponse a été lue lors de la séance du Conseil

général du 31 mai 2006.

Le 15 juin 2006, le conseil des requérants est intervenu

auprès de la Municipalité de Bettens pour s’étonner de la procédure suivie et

requérir qu’elle ne signe aucune convention d’extraction de gravier portant sur

les parcelles communales aussi longtemps que la procédure qu’il allait engager

n’ait donné lieu à un jugement définitif et exécutoire.

Cet avocat a complété son avis par lettre

circonstanciée du 20 juin 2006.

Le 30 juin 2006, la Municipalité de Bettens, pour la

commune de Bettens, et l’entreprise LMT SA ont conclu un contrat d’extraction

de sables et graviers (contrat-cadre), sous-titré «Servitude personnelle sur

l’extraction et l’exploitation de sables, graviers et pierres», par lequel

était conclu un contrat de servitude contenant notamment les stipulations

suivantes :

«II Teneur de la servitude

Constitution

de la servitude

Conformément

au relevé cadastral et au plan annexé et dans les limites des dispositions

contractuelles ci-après, ainsi que des permis et concessions de droit public,

le propriétaire concède à l’entrepreneur, sur son immeuble N° 82, 89 et 102, le

droit cessible d’extraire et d’exploiter du gravier, du sable et des pierres.

(…)

21.

Registre

foncier

21.1

Inscription

propriétaire habilite l’entrepreneur à faire procéder à toutes les inscriptions

au registre foncier nécessaires à l’exécution du présent contrat. Il s’agit en

particulier de déposer auprès du registre foncier du district d’Echallens la

réquisition d’inscription de la servitude ci-après : «Droit cessible

d’extraction et d’exploitation de sables, graviers et pierres grevant

l’immeuble N° 82, 89 et 102, en faveur de l’entreprise LMT SA à Bioley-Orjulaz.

21.2

Radiation de la servitude

L’entrepreneur

habilite expressément le propriétaire à faire radier sans condition la

servitude personnelle à expiration du contrat, c’est-à-dire une fois remplis

tous les droits et obligations dudit contrat».

Par lettre datée du 3 août 2006, remise à la poste le

lendemain, la Municipalité de Bettens a notamment indiqué au conseil des

requérants qu’elle avait la compétence de traiter cette affaire, qu’il n’y

avait aucun motif de demander l’avis du Conseil général et qu’elle n’entrait

pas en matière quant aux conclusions de sa lettre du 20 juin 2006.

Ayant reçu cette lettre le lundi 7 août 2006, le

conseil des requérants a formé en leur nom le 28 août 2006 une requête à la

Cour constitutionnelle prenant, sous suite de frais et dépens, les conclusions

suivantes :

« I. La requête est admise.

II.

Ordre est donné à la

municipalité de Bettens de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en

sorte que la cession éventuelle des droits d’exploitation du sous-sol des

parcelles communales comprises dans le périmètre du projet de gravière du

Mont-de-Melley soit précédée d’un préavis municipal remis au Conseil général,

en sorte que ce dernier puisse se prononcer sur tous les points objets de sa

compétence.

III.

Ordre est donné à la

municipalité de Bettens de donner les suites qui s’imposent à la motion Beyeler

et consorts du 9 novembre 2005, en particulier de la traiter conformément aux

articles 31 et suivants de la Loi sur les communes.

IV.

Il est constaté que

le contrat conclu le 30 juin 2006 entre la Commune de Bettens, représentée par

sa municipalité, et l’entreprise LMT SA est nul et de nul effet,

subsidiairement est annulé, pour cause de contrariété manifeste aux

dispositions impératives des articles 4, 44 et 65a de la loi sur les communes».

Invité à se déterminer, le Conseil d’Etat a indiqué le 27

septembre 2006 qu’il était de l’avis que le Conseil général de Bettens était

compétent pour décider de la constitution d’une servitude personnelle portant

sur l’extraction et l’exploitation de sables, graviers et pierres sur les fonds

n° 82, 89 et 102 (sous réserve d’une autorisation générale), tandis que la

Municipalité de Bettens était compétente pour décider des autres conditions du

contrat d’extraction de sables et graviers.

Le 9 octobre 2006, la Municipalité de Bettens a

transmis à la cour un nouveau contrat signé le 6 octobre 2006, ne mentionnant

plus qu’il s’agissait d’un contrat de servitude personnelle, l’article 1er

du contrat du 30 juin 2006 étant remplacé par la disposition suivante :

«1. Prestations – autorisations

1.1

Etendue de la

prestation

Conformément au relevé cadastral et au plan annexé et

dans les limites des dispositions contractuelles ci-après, ainsi que des permis

et concessions de droit public, le propriétaire concède à l’entrepreneur, sur

ses immeubles n° 82, 89 et 102 de la commune de Bettens, le droit cessible

d’extraire et d’exploiter du gravier, du sable et des pierres.

Il est ici précisé que la quantité de matériaux

exploitables est estimée à 260'000 m3 «en place».»

Pour le surplus, les autres dispositions étaient les

mêmes que celles du contrat du 30 juin 2006, à l’exception des articles

relatifs à l’inscription au registre foncier et aux frais en découlant. Dans sa

lettre d’accompagnement contresignée par l’entreprise LMT SA, la municipalité

expliquait que c’était par erreur que le contrat du 30 juin avait été signé,

qu’en réalité il s’agissait d’un texte prévu pour d’autres propriétaires qui ne

correspondait pas à celui qui avait été préparé et discuté avec la commune.

Elle ajoutait que le texte du 30 juin 2006 était considéré comme nul par les

parties et remplacé par le texte signé le 6 octobre 2006.

Dans sa réponse du 13 novembre 2006, la Municipalité

de Bettens a ainsi conclu au rejet de la requête.

Le Conseil général de Bettens a informé la cour le

13 novembre 2006 qu’à la suite de sa séance du 1er novembre 2006, il

avait décidé à la majorité, par 29 voix contre 27, 8 bulletins blancs et 1

bulletin nul, de ne pas accepter les conclusions de la requête déposée le 28

août 2006 auprès de la Cour constitutionnelle par Frédéric Beyeler et consorts.

Requis de produire différentes pièces, l’Etat de

Vaud a notamment déposé le 30 novembre 2006 un projet de contrat-cadre à

conclure avec LMT SA portant sur une parcelle dont il est propriétaire dans ce

périmètre, prenant la forme de la constitution d’une servitude personnelle.

Un second échange d’écritures a été ordonné au cours

duquel les requérants ont déposé une réplique datée du 19 décembre 2006 et la

Municipalité une duplique le 6 janvier 2007 - datée de manière erronée du 6

décembre 2006 -, les autres parties à la procédure ne s’exprimant pas.

Considérants

1.

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la

recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 p. 88).

a) Selon l'article 136 al. 2 de la Constitution du

14.

avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD - RSV 101.01), la Cour contrôle, sur

requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des

normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la qualité pour agir

(let. a); elle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges

relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale

(let. b) et tranche les conflits de compétence entre autorités (let. c).

L’article 136 de la Constitution vaudoise ne

comporte pas de règles directement applicables (CCST 2005.001, Conod c. Conseil

d’Etat, 28 juin 2005, consid. 1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il

a fallu que le législateur adopte une loi d’application, savoir la loi sur la

juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC – RSV 173.32) dont

l’article 1er précise qu’elle définit les attributions de la cour et

règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I

49.

consid. 2.1).

Son titre IV, comprenant les articles 20 à 22, est

relatif au contentieux en matière de conflits de compétence. L’article 20

mentionne que la cour tranche les conflits de compétence opposant différentes

autorités, notamment le conseil communal ou général et la municipalité (let.

e). L’article 21 prévoit qu’avant de saisir la cour, les autorités concernées

procèdent à un échange de vues. Enfin, l’article 22 précise que les personnes

concernées et les autorités en conflit ont qualité pour saisir la cour. Alors

que le projet de loi prévoyait que pouvaient saisir la cour les autorités en

conflit et les citoyens intéressés, la commission parlementaire a proposé de

remplacer les termes de «citoyens intéressés» par ceux de «personnes

intéressées» dans l’esprit d’être en adéquation avec les termes actuellement

utilisés dans les lois et dans le but de permettre aux personnes morales et aux

étrangers de saisir la cour (BGC septembre 2004, p. 3708). Cette proposition a

été adoptée par le Grand Conseil sans discussion en premier puis en deuxième

débats (BGC septembre 2004, pp. 3921 et 3987).

b) Membres du Conseil général de Bettens, les

requérants, citoyens intéressés et donc personnes intéressées, ont ainsi

qualité pour saisir la Cour constitutionnelle du conflit de compétence opposant

la Municipalité au Conseil général.

La détermination du Conseil général sur les

conclusions de la requête, prise à une étroite majorité, n’est pas dénuée

d’ambiguïté, dans la mesure où on ne peut pas en déduire s’il renonce ou non à

toute compétence en la matière. La requête pourrait ainsi avoir perdu une

partie de son objet. Mais, tranchant un conflit de compétence, la Cour

constitutionnelle peut – et doit – dire qui est compétent pour décider de

l’exploitation de sables, graviers et pierres sur le territoire communal, en

fonction des différents actes juridiques possibles qui lui sont soumis. Cela

devrait également éviter un éventuel troisième contrat qui ferait à nouveau

problème.

c) Pour le motif qu’en règle générale, la plupart

des conflits de compétence peuvent se dénouer à l’occasion d’un échange de vues

entre les autorités dont la compétence peut entrer en ligne de compte, le

législateur a prévu qu’avant de saisir la cour les autorités concernées

procèdent à un échange de vues (art. 21 LJC; BGC septembre 2004, pp. 3669 et

3708).

A la suite de l’adoption par le Conseil général de

la motion Beyeler, la Municipalité a fait valoir son point de vue, estimant

être seule compétente lors de la séance du Conseil général du 31 mai 2006, sans

que cette position satisfasse les requérants. L’échange de vues a ainsi eu lieu

sans que le conflit de compétence ne se dénoue, de sorte que cette condition

préalable à la saisine est également remplie.

d) Pour autant qu’elle ait encore un objet, la

requête du 28 août 2006 est ainsi recevable.

Pour le surplus, le titre IV de la loi sur la

juridiction constitutionnelle ne contient pas de dispositions sur la procédure

applicable à un tel conflit, ni même de norme de renvoi telle celle de

l’article 19 alinéa 2 LJC pour le contentieux de l’exercice des droits

politiques. Il faut en conclure que le chapitre III du titre II, relatif au

contrôle abstrait des normes cantonales et communales, intitulé «règles

générales de procédure» s’applique, du moins par analogie, à ce type de

contentieux.

Par conséquent, la cour limitera son examen aux

griefs invoqués par les requérants, sauf contrariété manifeste au droit de rang

supérieur (art. 13 LJC).

e) Au surplus, la cognition de la cour est limitée

au conflit de compétence opposant le Conseil général à la Municipalité. Elle

peut décider si la Municipalité peut seule signer un contrat ou si elle doit

préalablement obtenir l’autorisation de l’organe délibérant. En revanche, la

cour ne peut ni déclarer nul tel ou tel contrat, ni donner des instructions à

la Municipalité sur la procédure à suivre si cette autorisation préalable

devait être requise.

La requête n’est par conséquent recevable que dans

cette dernière mesure.

a) Aux termes de l’article 141 alinéa 1er

de la Constitution vaudoise, chaque commune est dotée d’une autorité

délibérante, le conseil communal ou le conseil général, et d’une autorité

exécutive, la municipalité. D’après l’article 146 alinéa 1er de la

Constitution, le conseil communal ou général édicte les règlements (let. a),

adopte l’arrêté d’imposition et le budget, et autorise les dépenses

extraordinaires et les emprunts (let. b), se prononce sur les collaborations

intercommunales (let. c), décide des projets d’acquisition et d’aliénation

d’immeubles (let. d), contrôle la gestion (let. e) et adopte les comptes (let.

f), la loi pouvant lui confier d’autres compétences (al. 2).

De son côté, selon l’article 150 alinéa 2 de la

Constitution, la municipalité a toutes les compétences communales, à

l’exception de celles attribuées par la Constitution ou la loi à l’autorité

délibérante. Elle a ainsi une compétence générale et primaire (Haldy,

L’organisation territoriale et les communes, in La Constitution vaudoise du 14

avril 2003, pp. 291 ss, p. 301).

b) L’article 4 alinéa 1er de la loi sur

les communes du 28 février 1956 (LC – RSV 175.11) prévoit que le conseil

général ou communal délibère sur :

1.

le contrôle de la gestion;

2.

le projet de budget et les comptes;

3.

les propositions de dépenses extrabudgétaires;

4.

le projet d’arrêté d’imposition;

5.

…

6.

l’acquisition et l’aliénation d’immeubles, de droits réels

immobiliers et d’actions ou parts de sociétés immobilières. L’article 44,

chiffre 1, est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité

l’autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en

fixant une limite;

6bis.

la constitution de sociétés commerciales, d’associations et de fondations,

ainsi que l’acquisition de participations dans les sociétés commerciales.

Pour

de telles acquisitions, le conseil peut accorder à la municipalité une

autorisation générale, le chiffre 6 s’appliquant par analogie. Une telle

autorisation générale est exclue pour les sociétés et autres entités citées à

l’article 3a ;

7.

l’autorisation d’emprunter, le conseil pouvant laisser dans

les attributions de la municipalité le choix du moment ainsi que la

détermination des modalités de l’emprunt;

8.

l’autorisation de plaider (sous réserve d’autorisations

générales qui peuvent être accordées à la municipalité);

9.

le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur

rémunération;

10.

les placements (achats, ventes, remplois) de valeurs

mobilières qui ne sont pas de la compétence de la municipalité en vertu de

l’article 44, ch. 2;

11.

l’acceptation de legs et de donations (sauf s’ils ne sont

affectés d’aucune condition ou charge), ainsi que l’acceptation de successions,

lesquelles doivent au préalable avoir été soumises au bénéfice d’inventaire;

12.

les reconstructions d’immeubles et les constructions

nouvelles, ainsi que la démolition de bâtiments;

13.

l’adoption des règlements, sous réserve de ceux que le

conseil a laissés dans la compétence de la municipalité.

A l’origine, l’article 4 alinéa 1er

chiffre 6 LC ne visait que l’acquisition et l’aliénation d’immeubles et de

droits réels immobiliers. Ce n’est qu’à l’occasion d’une révision de la loi en

1975.

qu’ont été ajoutées les actions ou parts de sociétés immobilières. Dans

son exposé des motifs à l’appui du projet de modification de la loi, le Conseil

d’Etat expliquait que l’acquisition et l’aliénation d’immeubles – qui engagent

les finances de la commune – sont traditionnellement dans la compétence du

conseil général ou communal et que, de nos jours cependant, les opérations de

ce genre n’ont pas toujours lieu sous forme d’achat-vente de l’immeuble lui-même,

mais aussi sous forme d’un transfert, total ou partiel, des actions d’une

société immobilière, c’est-à-dire d’une société anonyme propriétaire. Il

paraissait ainsi logique que ces transferts ressortissent à la même autorité

que les acquisitions et aliénations proprement dites (BGC printemps 1975, pp.

148-149).

c) Le contrat conclu le 30 juin 2006 portait sur la

constitution d’une servitude par laquelle le propriétaire, soit la commune,

concédait à l’entrepreneur le droit cessible d’extraire et d’exploiter du

gravier, du sable et des pierres. Il s’agissait incontestablement de la

constitution d’un droit réel immobilier, d’une autre servitude personnelle au

sens de l’article 781 du Code civil (cf. Steinauer, Les droits réels, tome III,

3ème éd., n. 2574, pp. 118-119). C’est sous cette forme-là que les

contrats ont été conclus avec d’autres propriétaires du périmètre concerné,

d’après ce qu’indiquent l’entrepreneur et la Municipalité par lettre du 9

octobre 2006. C’est également cette forme qui est utilisée pour un tel contrat

portant sur l’exploitation d’une gravière (cf. ATF 107 II 417, JT 1982 I 167).

Si elle avait été stipulée non cessible, cette

servitude aurait du reste constitué un usufruit soumis à la règle spéciale de

l’article 771 CC qui limite, par le renvoi aux règles concernant l’usufruit des

forêts, l’exploitation de parties intégrantes du sol, notamment celui des

mines, à un aménagement rationnel, soit à un plan d’exploitation fixant

l’extraction d’une quantité moyenne de produits, empêchant un épuisement

prématuré du fonds (Steinauer, op. cit., n. 2483c, p. 76 et la note

infrapaginale n. 11).

Sous cette forme-là, ce contrat, aliénant un droit

réel immobilier, aurait indubitablement dû être soumis à l’approbation

préalable du Conseil général, comme l’a relevé dans ses déterminations le

Conseil d’Etat.

d) Le contrat de bail à ferme est celui par lequel

le bailleur s’oblige à céder au fermier, moyennant un fermage, l’usage d’un

bien ou d’un droit productif et à lui en laisser percevoir les fruits ou les

produits (art. 275 CO). S’agissant de choses productives, il a le plus souvent

pour objet des choses immobilières, à savoir des fonds agricoles ou d’autres

immeubles, par exemple des carrières, des gravières, des mines ou des

tourbières (Roncoroni, Commentaire romand, n. 1 ad art. 275 CO).

Comme l’usufruit et le droit d’habitation, le

contrat de bail à ferme autorise le bénéficiaire non seulement à user, mais

également à jouir et tirer profit des choses et des droits qui en font l’objet.

La différence tient à la nature du droit : le contrat ne donne naissance

qu’à un droit personnel dirigé contre le co-contractant, alors que les premiers

confèrent un véritable droit réel, opposable à tout le monde. L’effet et la

protection diffèrent sensiblement, même lorsque le bail est annoté. La

distinction dépend d’abord de la volonté des parties à la constitution du

droit, volonté qu’il faut interpréter selon les principes habituels. S’agissant

des immeubles, la question est aisée puisqu’il est nécessaire que les droits

réels soient inscrits au registre foncier (Tercier, Les contrats spéciaux, 3ème

éd., nn. 2560-2561, p. 370).

Puisque la conclusion d’un contrat de bail à ferme

ne constitue pas l’aliénation d’un droit réel immobilier, il n’est pas

formellement soumis à l’approbation préalable du conseil délibérant,

d’après la liste de l’article 4 de la loi sur les communes, dont les

énumérations ont été qualifiées de claires et d’exactes (Grisel, Les relations

entre la municipalité et le Conseil général ou communal en droit vaudois, in

RDAF 1987 pp. 237 ss, p. 244).

e) Certes, en optant pour la constitution d’un droit

personnel et non d’un droit réel, une municipalité a peut-être pour objectif

d’échapper à une procédure plus longue, au cours de laquelle est requise une décision

du conseil délibérant. Mais, à l’instar de ce qui s’est produit pour le

transfert de parts de sociétés immobilières, il revient au législateur de

modifier, le cas échéant, la liste des attributions du conseil délibérant pour

y inclure la conclusion de contrat dont l’effet pourrait être proche de

l’aliénation de droits réels immobiliers.

f) Il convient encore d’examiner le point de savoir

si une décision du conseil délibérant doit être requise dans l’hypothèse où

l’opération ne devait pas être qualifiée de contrat de bail à ferme, mais de

contrat de vente.

En effet, la distinction entre le contrat de vente

et le bail à ferme n’est pas facile à faire lorsque l’exploitation de l’objet

du contrat entame nécessairement sa substance, ce qui est toujours le cas des

contrats prévoyant l’exploitation du sol, telle l’extraction d’une couche de

gravier ou de sable. L’exploitation d’une gravière, d’un banc de sable, d’une

carrière ou d’une mine peut, selon les circonstances, aussi bien faire l’objet

d’un bail à ferme que d’un contrat de vente de gravier, de sable, de pierres ou

d’autres minéraux. Si le contrat porte sur des richesses du sol pour ainsi dire

inépuisables, on sera en règle générale en présence d’un bail à ferme; s’il

porte sur des gisements qui peuvent être épuisés dans un temps relativement

court par l’ayant droit, on considère qu’il s’agit d’une vente (Roncoroni,

Commentaire romand, n. 14 ad art. 275 CO; Studer, Basler Kommentar, n. 3 ad

Vorbemerkungen zum 8. Titel CO; ATF 86 I 229, rés. in JT 1961 I

461).

La jurisprudence rendue en matière fiscale a retenu

que si le propriétaire d’un terrain permet à un tiers de l’exploiter contre

rémunération durant une courte période, on ne peut y voir un bail à ferme ou

une autre cession à des fins d’utilisation, mais une aliénation d’une partie de

la substance de l’immeuble. La contre-prestation que perçoit le propriétaire

dans ce cas ne représente pas un revenu de la fortune mais un prix obtenu à la

suite d’une aliénation (RDAF 1997 II 464 consid. 4; ATF 98 Ib 133 consid. 2,

rés. in JT 1975 I 576; ATF 92 I 486, rés. in JT 1967 I 578; ATF 86 I 229

précité consid. 2, rés. in JT 1961 I 461). Le Tribunal fédéral a ainsi

considéré qu’une exploitation sur quatre ans représentait «peu de temps» et que

les indemnités perçues à cette occasion ne constituaient pas un rendement de la

fortune immobilière mais des gains résultant de la plus-value (gain en

capital). En revanche, des indemnités découlant d’un contrat portant sur une

exploitation de neuf à dix ans, cas échéant renouvelable, représentaient un

revenu imposable de la fortune immobilière (RDAF 1997 II 464 précité consid.

5c).

Dans la doctrine de droit privé plus ancienne,

l’opinion a été émise que l’on se trouvait en présence d’un contrat de vente

lorsque l’exploitation du gisement était cédée jusqu’à épuisement

(Oser/Schönenberger, Zürcher Kommentar, n. 9 ad art. 275 CO). Enfin, un auteur

indique que le fait que le prix soit fixé non de manière forfaitaire, mais en

fonction de la quantité extraite, parlerait en faveur de la vente (Giger,

Berner Kommentar, n. 41 ad art. 187 CO).

En l’espèce, le contrat envisagé porte sur

l’extraction de l’entier de la quantité de matériaux exploitables sur les

parcelles en cause, estimée à 260'000 m3 et est prévu pour durer jusqu’à l’achèvement

complet des travaux d’extraction et de remise en état et lorsque les immeubles

concernés sont remis au propriétaire. Le prix de vente est fixé à 5 francs le

m3. Si l’on se réfère à aux autres dispositions du contrat du 30 juin 2006 qui

garantissait à la commune le paiement d’un montant de 1'300'000 fr. et le

versement annuel de la somme de 130'000 fr. au 31 décembre de chaque année dès

la première année après l’obtention du permis d’exploiter, pendant dix ans,

indépendamment de la période d’exploitation des parcelles, la durée présumable

du contrat est de l’ordre de dix ans.

Les produits inorganiques que l’on peut tirer du

sol, tels le gravier ou le sable, constituent des fruits naturels au sens de

l’article 643 CC (Steinauer, Les droits réels, tome I, 4ème éd., n.

1075, p. 372). Selon l’article 643 alinéa 3 CC, les fruits naturels non séparés

font partie intégrante de la chose jusqu’à leur séparation et suivent donc le

sort juridique de la chose à laquelle ils sont reliés (Steinauer, op. cit., nn.

1061.

et 1077, pp. 369 et 372-373). En revanche, une fois qu’ils ont été

séparés, les fruits naturels deviennent des choses mobilières indépendantes,

qui peuvent faire l’objet de droits réels distincts. Si un tiers a la

jouissance de la chose, il acquiert alors la propriété des fruits, en principe

dès leur séparation; il s’agit d’un mode d’acquisition originaire de la

propriété (Steinauer, op. cit., n. 1079, p. 373; ATF 131 III 217 consid. 4). Le

contrat de vente porte donc sur des choses mobilières et non immobilières (RSJ

1983.

p. 375; Giger, op. cit., n. 38 ad art. 187 CO). La compétence du Conseil

général ne saurait ainsi se fonder sur le chiffre 6 de l’article 4 alinéa 1er

LC.

Cette vente mobilière n’entre pas non plus dans les

prévisions du chiffre 10 de cette disposition, relatif au placement de valeurs

mobilières. L’article 4 LC a en effet repris dans l’essentiel les articles 13

et 14 de la loi du 18 mai 1876 sur les attributions et la compétence des

autorités communales (BGC printemps 1955 p. 817), qui au chiffre 3 de l’article

13.

visait uniquement le placement de capitaux. Le remplacement par le terme de

valeurs mobilières dans la loi de 1956 est une modification purement

rédactionnelle, d’autant que l’article 44 ch. 2 réservé par cette disposition a

maintenu le terme de capitaux. On ne saurait ainsi considérer que la vente de

gravier soit un placement de valeur mobilière au sens de l’article 4 alinéa 1er

ch. 10 LC.

2.

Déposée le 28 août 2006, alors que le contrat portait sur

la constitution d’une servitude, la requête aurait dû être purement et

simplement admise.

Dans la mesure où ils paraissent en revanche viser

toute cession éventuelle des droits d’exploitation du sous-sol ou la vente du

produit de cette extraction, quelle que soit la forme juridique adoptée, les

requérants ne peuvent être totalement suivis.

La requête doit ainsi être partiellement admise,

dans la mesure où elle n’est pas devenue sans objet, le Conseil général de

Bettens étant compétent pour décider de la constitution d’une servitude personnelle

portant sur l’extraction et l’exploitation de sables, graviers et pierres. En

revanche, elle doit être rejetée dans la mesure où elle vise une cession

purement contractuelle, sous forme de vente ou de bail à ferme, telle que

prévue par le contrat du 6 octobre 2006, pour laquelle la Municipalité est

compétente.

La requête étant partiellement admise, les

requérants ont droit à des dépens réduits fixés à 1'000 francs.

Vu l’issue de la procédure, il peut être renoncé à

la perception d’un émolument (art. 38 al. 3 LJPA applicable par le renvoi de

l’article 12 LJC).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

La requête est partiellement admise dans la mesure où elle

n’est pas devenue sans objet.

II.

Le Conseil général de Bettens est compétent pour décider de

la constitution d’une servitude personnelle portant sur l’extraction et

l’exploitation de sables, graviers et pierres.

III.

La Municipalité de Bettens est compétente pour décider

d’une cession purement contractuelle, sous forme de vente ou de bail à ferme, telle

que prévue par le contrat du 6 octobre 2006.

IV.

Il n’est pas perçu d’émolument.

La commune de Bettens versera aux requérants Frédéric

Beyeler, Thierry de Kalbermatten, Thierry et Marianne Sonzogni, Pierre Meystre,

Toni et Cécile Muller, Michel et Alima Saulet, solidairement entre eux, la

somme de 1'000 fr. (mille francs), à titre de dépens.

VI.

Toutes autres ou plus amples conclusions sont rejetées.

Lausanne, le 22 mai 2007

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.