CCST.2006.0011

CCST - CCST.2006.0011 - 2007-08-14 - Résid'EMS, GENDRE, FLUHMANN/Grand Conseil, Conseil d'Etat

14 août 2007Français54 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Le 14 novembre 2006, le Grand Conseil a adopté une loi

modifiant celle du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des

établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de soins (ci-après :

LPFES).

La novelle modifie notamment en ces termes les

articles 7 chiffre 2 et 26 LPFES et introduit un nouvel article 26f ayant la

teneur suivante :

"Art.

7. - Le Grand Conseil se prononce sur la planification et le financement du

réseau des établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de soins :

2. en

décidant, par voie de décret, d'octroyer la garantie de l'Etat et les moyens

nécessaires au financement des investissements des établissements sanitaires

privés reconnus d'intérêt public, dans les limites que les articles 31, 34 et

35 de la loi sur les finances prévoient pour les crédits d'investissement, les

crédits d'étude et les crédits additionnels;

(…)

Art.

26. - L'Etat décide d'octroyer sa

garantie et supporte, sous forme de subventions, les investissements

nécessaires à la rénovation, à la construction et à l'équipement des

établissements sanitaires privés reconnus d'intérêt public, à l'exception des

dépenses d'équipement des EMS d'intérêt public intégrées dans les charges

d'exploitation conformément à l'article 26f.

(…)

Art.

26f. - Au sens de la présente loi,

les charges d'entretien et mobilières des EMS d'intérêt public ne sont pas

considérées comme des charges d'investissements. Elles sont intégrées dans les

charges d'exploitation et financées conformément aux conventions tarifaires

applicables aux prestations socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés

par le Conseil d'Etat.

Conseil d'Etat définit les modalités d'intégration des charges d'entretien et

mobilières dans les conventions ou les tarifs, ainsi que les modalités

d'utilisation et d'affectation des revenus y relatifs."

Le même jour, soit le 14 novembre 2006, le Grand

Conseil a adopté cinq décrets accordant la garantie de l'Etat de Vaud et la

prise en charge du service de la dette des emprunts contractés pour financer

les travaux de construction de cinq nouveaux établissements médico-sociaux

(ci-après : EMS) par l'Association La Paix du Soir au Mont-sur-Lausanne, la

Fondation de l'Orme à Lausanne, la Fondation Donatella Mauri à

Romanel-sur-Lausanne, l'Association Clair Vully à Salavaux et la Fondation

Contesse à Croy.

Les cinq décrets indiquent les montants à

concurrence desquels l'Etat de Vaud accorde sa garantie et prend en charge le

service de la dette des emprunts contractés par chaque entité précitée pour

financer les travaux de construction de l'EMS, respectivement le concours

d'architecture. Il est en outre précisé que le département peut allouer une

subvention d'un montant déterminé pour couvrir les coûts de mise en service.

La loi modifiant la LPFES ainsi que les cinq décrets

du 14 novembre 2006 ont été publiés dans la Feuille des avis officiels du 24

novembre 2006.

Le délai référendaire pour ces différents actes est

arrivé à échéance le 3 janvier 2007 sans qu'une demande de référendum ait été

déposée.

B. Le

21 novembre 2006, le Grand Conseil a adopté une loi modifiant sur d'autres

points la LPFES du 5 décembre 1978.

La novelle introduit notamment deux dispositions

ayant la teneur suivante :

Considérants

" Art. 29b. –

L'Etat peut allouer aux EMS reconnus d'intérêt public une subvention à

l'exploitation destinée à :

a) couvrir la part du coût des

soins non pris en charge par l'assurance-maladie;

b) couvrir des charges

exceptionnelles d'exploitation non comprises dans les tarifs.

Ces montants sont inscrits au budget de fonctionnement

du département.

(…)

Art. 32b. – Les établissements sanitaires et les réseaux de soins fournissent au

département toutes les informations statistiques ainsi que, s'ils sont reconnus

d'intérêt public, comptables et financières, nécessaires à la définition de la

politique sanitaire du canton, à la mise en œuvre de la présente loi et de ses

dispositions d'application, ainsi qu'au contrôle de leur respect.

Le Conseil d'Etat définit, après consultation des associations faîtières,

la forme, le contenu et la périodicité des informations à fournir.

Le département s'assure de la qualité

de la prise en charge dans les établissements sanitaires reconnus d'intérêt

public."

Ce même 21 novembre 2006, le Grand Conseil a adopté

un décret abrogeant celui du 19 juin 2001 instaurant une subvention cantonale

couvrant la part du coût des soins non reconnue à charge des assureurs-maladie,

pour les personnes qui ne bénéficient pas d'une aide financière individuelle de

l'Etat pour leur hébergement dans les EMS et les divisions pour malades

chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation.

La loi du 21 novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi

que le décret abrogatoire précité ont été publiés dans la Feuille des avis

officiels du 8 décembre 2006.

Le délai référendaire pour ces deux actes est arrivé

à échéance le 17 janvier 2007 sans qu'une demande de référendum ait été déposée.

C. Le

11.

décembre 2006, Résid'EMS, association pour le bien-être des résidents en

établissement médico-social (EMS), agissant en son nom et pour le compte de

Lise-Rose Gendre et de Jean-Daniel Fluhmann, a déposé une première requête

contre la loi du 14 novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi que contre les cinq

décrets précités du 14 novembre 2006.

Les requérants ont conclu à l'annulation de la

"loi du 5.12.2006 [recte : 14 novembre 2006] modifiant la LPFES dans son

entier", ainsi qu'à l'annulation des cinq décrets.

Par réponse du 19 janvier 2007, le Grand Conseil a

conclu principalement à l'irrecevabilité de la requête dirigée contre les cinq

décrets, ainsi qu'au rejet, dans la mesure où elle est recevable, de la requête

dirigée contre la loi du 14 novembre 2006 modifiant la LPFES. Subsidiairement,

l'autorité intimée a conclu au rejet de la requête formée contre les cinq

décrets.

Par courrier daté du même jour, le Conseil d'Etat

s'est rallié aux déterminations du Grand Conseil.

D. Le

27.

décembre 2006, Résid'EMS a déposé une deuxième requête dirigée contre la loi

du 21 novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi que contre le décret du 21

novembre 2006 abrogeant le décret du 19 juin 2001.

La requérante a conclu à l'annulation du décret

précité ainsi qu'à l'annulation de l'article 32b de la loi du 21 novembre 2006

modifiant la LPFES.

Par réponse du 5 février 2007, le Grand Conseil a

conclu au rejet de la requête, en tant qu'elle est recevable.

Par courrier daté du même jour, le Conseil d'Etat

s'est entièrement rallié aux déterminations de l'autorité intimée.

E. Statuant

sur requête de Résid'EMS, le juge instructeur de la cour de céans a ordonné en

date du 9 février 2007 la jonction des deux causes sous chiffre CCST.2006.0011.

F. Résid'EMS

a déposé une réplique le 6 mars 2007.

Le Grand Conseil a dupliqué le 27 mars 2007.

Résid'EMS a déposé ses ultimes déterminations le 18

avril 2007.

G. Le

14.

mars 2007, la cour de céans a levé l'effet suspensif de la première requête

à l'encontre de la loi du 14 novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi qu'à

l'encontre des cinq décrets du 14 novembre 2006. La cour a en outre levé

l'effet suspensif de la seconde requête en tant qu'il porte sur la loi du 21

novembre 2006 modifiant la LPFES, à l'exception des articles 29b et 32b LPFES

dans sa teneur du 21 novembre 2006, lesquels restent suspendus, tout comme le

décret du 21 novembre 2006 abrogeant celui du 19 juin 2001, jusqu'à droit connu

sur le sort de la requête de Résid'EMS.

H. La

Dispositif

Cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 de la

loi sur la juridiction constitutionnelle [ci-après : LJC, RSV 173.32]).

I. Recevabilité des deux requêtes

1. La Cour constitutionnelle examine d'office

et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (Cour

constitutionnelle, CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, c. 1).

a) Selon l'article 136 alinéa 2 lettre a de

la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD,

RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les

vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit

supérieur. L'article 3 LJC, qui concrétise cette disposition, précise que la

Cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés

par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent

faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et

les décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil d'Etat et les

directives publiées d'un département ou d'un service (al. 2).

Par normes, il

faut entendre toutes les règles générales et abstraites visant un nombre

indéterminé et indéterminable de personnes et de situations, qui imposent des

obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi

que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des

autorités ou fixent une procédure (Exposé des motifs et projet de loi sur la

juridiction constitutionnelle [ci-après : EMPL sur la LJC], BGC septembre 2004,

ch. 3.1.2 p. 3650; Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., 1994, n° 2.1.1.1,

p. 31; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., 2002,

p. 81 n. 383). Par sa généralité et son abstraction, la norme s'oppose à la

décision, soit un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et

règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret

soumis au droit administratif (cf. Tribunal administratif, GE.1998.0174 du 8

novembre 1999, RDAF 2000 I 468, c. 1).

La cour de céans

est seule compétente pour déterminer si l'acte entrepris est une norme

susceptible de contrôle constitutionnel (CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, c.

1b).

b) Selon l'article 9 alinéa 1er LJC, a

la qualité pour agir contre une règle de droit cantonal toute personne physique

ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit

annulé. Il suffit donc au requérant d'invoquer la violation de règles de rang

supérieur, même si celles-ci ne lui confèrent à elles seules aucun droit

(Moritz, Contrôle des normes : la jurisprudence constitutionnelle vaudoise à

l'épreuve de l'expérience jurassienne, RDAF 2005, pp. 1 ss, spéc. n° 42 p. 19).

Le législateur a

renoncé à retenir le critère plus restrictif de l'intérêt juridiquement protégé

au motif que certaines normes ne protègent pas des intérêts juridiques au sens

strict et pourraient de ce fait échapper au contrôle abstrait (EMPL sur la LJC,

BGC septembre 2004, ch. 3.1.4 pp. 3652 ss, spéc. p. 3654); au demeurant, la

nouvelle loi fédérale sur le Tribunal fédéral requiert aussi un intérêt digne

de protection pour former un recours en matière de droit public (art. 89 al. 1

litt. c LTF, RS 173.110). L’atteinte fondant la qualité pour agir peut

ne pas être juridique, mais seulement de fait, lorsqu’aucune règle de droit

supérieur conférant un droit particulier, ni aucune violation d’une règle

protectrice ne peut être invoquée (CCST.2006.0002 du 30 mai 2006, c. 2b).

Encore faut-il

que l’intérêt de fait invoqué soit propre ou particulier au requérant et non

pas seulement général, cela de façon à éviter l’action populaire : le requérant

doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que

quiconque. Une telle limitation du nombre des intéressés ne vaut cependant en

contrôle abstrait que dans la mesure où la norme attaquée vise elle-même un

nombre restreint de personnes : lorsqu’elle s’adresse à tout un chacun ou

quasiment, ainsi pour la loi fiscale, le nombre des intéressés n’est guère

restreint ; ce n’est qu’au vu de l’atteinte que chacun d’eux est susceptible de

subir par la réglementation en cause et non pas en tant qu’elle le

distinguerait des autres administrés qu’il a qualité pour agir (CCST.2006.0002

du 30 mai 2006, précité, c. 2b).

Si un intérêt

actuel peut être exigé de celui qui entend recourir contre une décision, tel ne

peut pas être le cas pour le contrôle d’une norme qui n’est pas en vigueur. Il

suffit que l’intérêt du requérant soit virtuel, à savoir qu’avec un minimum de

vraisemblance, il puisse être touché une fois ou l’autre par la norme en cause

(Auer, La juridiction constitutionnelle suisse, 1983, n. 358 ; Moritz, op.

cit., n. 40 ; ATF 130 I 26, c. 1.2.1 = JT 2005 I 143).

c) Selon l'article 8 LJC, le requérant doit invoquer

la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi

consiste cette violation.

La cour de céans

limite son examen aux griefs invoqués par les requérants, sauf s'il apparaît

que l'acte attaqué est manifestement contraire au droit de rang supérieur (art.

13 LJC). Cette limitation du pouvoir d'examen s'impose pour assurer le principe

de célérité, la Cour devant statuer rapidement pour éviter une paralysie du

droit (EMPL sur la LJC, BGC septembre 2004, ch. 4.1.3 p. 3666). Les griefs

doivent en principe être contenus dans la requête elle-même. On peut admettre

qu'ils le soient dans la réplique, lorsque la Cour ordonne un second échange

d'écritures, mais seulement dans la mesure où les déterminations de l'autorité

intimée y donnent lieu. Les conclusions et moyens qui auraient déjà pu être

présentés dans le délai de requête ne sont pas recevables après son échéance

(CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005, c. 1c).

2. En

l'occurrence, une première requête a été formée le 11 décembre 2006 par

Résid'EMS, Lise-Rose Gendre et Jean-Daniel Fluhmann contre la loi du 14

novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi que contre cinq décrets du 14 novembre

2006 accordant la garantie de l'Etat de Vaud et la prise en charge du service

de la dette des emprunts contractés pour financer les travaux de construction

de cinq nouveaux établissements médico-sociaux.

a) La requête a été déposée dans le délai de vingt

jours dès la publication des actes dans la FAO (art. 5 LJC).

b) La novelle du 14 novembre 2006 modifiant la

LPFES est un acte du Grand Conseil, soit de l'organe législatif, contenant des

règles relatives au financement des établissements sanitaires et des réseaux de

soin. L'acte attaqué est donc une norme.

Résid'EMS, dont

la dénomination exacte est "Résid'EMS, association pour le bien-être des

résidents en établissement médico-social (EMS)", est une association au

sens des articles 60 ss CC, dont le but statutaire est d'informer et de

conseiller les résidents en EMS et les personnes susceptibles d'y être placées

prochainement, de représenter ces personnes et leurs proches auprès des

autorités publiques, cas échéant de les assister et de les représenter dans

toute démarche administrative, civile ou judiciaire jugée opportune et, de

façon générale, d'œuvrer dans les limites de ses moyens, pour améliorer le

bien-être de ces personnes (art. 3 des statuts de ladite association, P. 2 du

bordereau produit le 11 décembre 2006 par les requérants).

La jurisprudence

habilite une association dotée de la personnalité juridique à recourir en vue

de sauvegarder les intérêts de ses membres, lorsque la défense de ces intérêts

figure parmi ses buts statutaires et que ses membres sont personnellement

touchés par l'acte litigieux, du moins en majorité ou en grand nombre (ATF 131

I 198, c. 2.1; ATF 122 I 90, c. 2c). En l'espèce, la requête est dirigée contre

des dispositions qui ont pour effet pratique de supprimer les subventions que

l'Etat versait jusque-là pour certaines dépenses d'équipement des EMS d'intérêt

public et de reporter ces charges sur les tarifs socio-hôteliers appliqués aux

résidents d'EMS. Il ne fait aucun doute qu'une telle modification législative

touche au premier chef les résidents d'EMS (cf. CCST.2006.0003 du 27 octobre

2006, c. 3a). Représentée par sa présidente et son secrétaire, Résid'EMS a dès

lors qualité pour déposer une requête contre la novelle du 14 novembre 2006

modifiant la LPFES.

Résid'EMS agit

en outre au bénéfice d'une procuration de Lise-Rose Gendre, résidente de l'EMS

la Châtelaine, ainsi que de Heidi Fluhmann pour son mari Jean-Daniel Fluhmann,

hébergé en division C de l'Hôpital psychogériatrique de Gimel et qui, aux dires

de Résid'EMS, est incapable de signer une procuration.

Il ressort d'une

précédente procédure que Lise-Rose Gendre se trouve sous conseil légal gérant

et coopérant (CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, c. 3b). Quant à Jean-Daniel

Fluhmann, on ignore de quelle mesure tutélaire il peut être l'objet. Cela

étant, il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant si le conseil légal de

Lise-Rose Gendre est réputé avoir donné son consentement tacite, respectivement

si le consentement de l'autorité tutélaire devait être recherché. Il suffit en

effet de constater que la requête formée par Résid'EMS, à laquelle se

joignent ces deux résidents, est de toute façon recevable, qu'il s'agit d'un

contrôle abstrait des normes et que l'association tend précisément à

sauvegarder les intérêts des résidents d'EMS (CCST.2006.0003 du 27 octobre

2006, c. 3b).

Déposée en temps

utile, la requête du 11 décembre 2006 est ainsi recevable en tant qu'elle porte

sur la loi du 14 novembre 2006 modifiant la LPFES. S'agissant d'un acte du

Grand Conseil, l'examen de la conformité au "droit supérieur" doit se

faire au regard des principes constitutionnels découlant tant de la

Constitution vaudoise que de la Constitution fédérale, ainsi que d'éventuelles

règles de droit fédéral de rang inférieur. Est réservée à ce stade la question

de la recevabilité des griefs invoqués contre cet acte.

c) Dite requête est en outre dirigée contre cinq

décrets du 14 novembre 2006 accordant la garantie de l'Etat de Vaud et la prise

en charge du service de la dette des emprunts contractés pour financer les

travaux de construction de cinq nouveaux EMS.

La forme du

décret peut servir aussi bien à adopter des règles de droit limitées dans le

temps qu'à prendre des décisions rentrant dans les attributions parlementaires,

en particulier les décisions financières (Moor, op. cit., n° 3.5.5.1, p. 292).

En l'espèce, comme l'a constaté la cour de céans dans sa décision sur effet

suspensif du 14 mars 2007, les décrets contestés ne contiennent pas des règles

de droit au sens défini ci-dessus (supra, c. 1a). Ces décrets visent en effet à

accorder la garantie financière de l'Etat à des bénéficiaires nommément

désignés, à concurrence de sommes précises. Il s'agit d'actes individuels et

concrets qui, comme tels, échappent au contrôle de la cour de céans (art. 3

LJC). Il s'ensuit que la requête du 11 décembre 2006 est irrecevable en tant

qu'elle porte sur les cinq décrets précités du 14 novembre 2006. La cour de

céans n'entrera dès lors pas en matière sur les moyens développés à ce sujet

par Résid'EMS et consorts.

3. Le 27

décembre 2006, Résid'EMS a déposé une seconde requête contre la loi du 21

novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi que contre un décret du 21 novembre 2006

abrogeant celui du 19 juin 2001 instaurant une subvention cantonale couvrant la

part du coût des soins non reconnue à charge des assureurs-maladie.

Résid'EMS a agi

en temps utile.

La novelle

modifiant la LPFES impose des obligations aux établissements sanitaires qui

entendent être reconnus d'intérêt public, prévoit une subvention facultative à

l'exploitation des EMS ainsi que des mesures de surveillance et des sanctions.

Quant au décret, il abroge un décret qui allouait une subvention couvrant une

part du coût des soins pour les personnes ne bénéficiant pas d'une aide financière

individuelle pour leur hébergement dans les EMS ou hôpitaux. Manifestement, les

deux actes attaqués ne règlent pas des situations concrètes et individuelles et

entrent dans la catégorie des actes normatifs. Par ailleurs, aussi bien la loi

que le décret règlent des points qui intéressent directement les résidents

d'EMS. La seconde requête formée par Résid'EMS est donc recevable.

II. Requête du 11 décembre 2006

contre la novelle du 14 novembre 2006 modifiant la LPFES

Avant d'entrer

en matière sur les griefs des requérants, il convient d'exposer brièvement le

système dont est issue la réglementation.

4. L'Etat

de Vaud a pour mission "d'assurer la couverture des besoins et l'accès à

des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité" (art. 1

al. 2 LPFES, RSV 810.01). Il garantit en particulier l'accès à un encadrement

médico-social de qualité à domicile et lors d'hébergement (art. 1 al. 1 de la

loi d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale [ci-après :

LAPRAMS, RSV 850.11]). A ce titre, l'Etat verse des subventions aux

établissements médico-sociaux reconnus d'intérêt public et soutient

financièrement les résidents dont les ressources sont insuffisantes pour

couvrir les frais de séjour (cf. notamment art. 2 LAPRAMS). En contrepartie de ces

aides publiques, les EMS subissent des contrôles et restrictions, en

particulier au niveau de la liberté économique dont ils peuvent normalement se

prévaloir en tant que fournisseurs de prestations socio-hôtelières (Tribunal

fédéral, arrêt du 19 décembre 2002,2P.99/1999,2P.162/1999 et 2P.315/1999, c.

6.1).

Le canton est

confronté à la nécessité d'augmenter le nombre de places d'hébergement dans les

EMS. Par ailleurs, le financement actuellement assuré par l'Etat des charges

d'entretien et mobilières des EMS de forme idéale est insuffisant pour assurer

un entretien adéquat. Pour financer ces deux priorités dans sa politique

sanitaire, le Conseil d'Etat a décidé de supprimer les subventions qui étaient

versées pour l'entretien et le mobilier des EMS, d'intégrer à l'avenir ces

dépenses dans les coûts d'exploitation des EMS et de les financer comme une

prestation socio-hôtelière (Exposé des motifs et projet de loi modifiant la

LPFES du 5 décembre 1978, exposé des motifs et projets de décrets accordant la garantie

de l'Etat de Vaud (…), n° 364, septembre 2006 [ci-après : EMPL sur la LPFES n°

364], ch. 1 et ch. 3.1 et 3.2).

5. a)

Les requérants soutiennent que, sous couvert de reporter sur les résidents des

charges d'infrastructure des EMS, l'article 26f LPFES introduirait, en

violation de l'article 127 de la Constitution fédérale de la Confédération

suisse (ci-après : Cst féd., RS 101), un véritable impôt d'affectation destiné

à financer la construction des cinq nouveaux EMS. Les requérants fondent leur

raisonnement sur le fait que les charges d'entretien des EMS sont déjà

largement financées par les tarifs socio-hôteliers, que les charges

supplémentaires qui leur seraient facturées ne correspondraient donc à aucune

réalité économique et que le Conseil d'Etat pourrait affecter au but de son

choix les montants perçus auprès des résidents au titre de couverture des

charges d'entretien.

b) Selon l'article 127 Cst féd., les principes

généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable,

l'objet de l'impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi (al. 1). Dans

la mesure où la nature de l'impôt le permet, les principes de l'universalité,

de l'égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en

particulier, être respectés (al. 2). L'article 127 alinéa 1 Cst féd. garantit

le principe de la légalité en soumettant le principe même de la perception de

contributions publiques à l'exigence d'une base légale au sens formel (ATF 129

I 346, c. 5.1).

Il ressort de

l'exposé des motifs précité et des articles 26 et 26f LPFES dans leur teneur au

14 novembre 2006 que l'Etat entend cesser de subventionner les charges

d'entretien et mobilières, qui seront "intégrées dans les charges

d'exploitation" (art. 26f), c'est-à-dire assumées par les EMS en lieu et

place de l'Etat, et "financées conformément aux conventions tarifaires

applicables aux prestations socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés

par le Conseil d'Etat". En d'autres termes, les EMS pourront reporter ces

charges sur les résidents en les incluant dans les tarifs socio-hôteliers selon

des modalités à définir par le Conseil d'Etat.

Les montants

versés par les résidents en échange des prestations socio-hôtelières reviennent

aux EMS. L'article 5 alinéa 2 LAPRAMS dit clairement que ces montants sont

facturés par les fournisseurs de prestations, soit les EMS; aucune disposition

ne prévoit que les EMS doivent reverser ces sommes à l'Etat. On ne saurait dès

lors parler de contributions publiques s'agissant de prestations versées

définitivement aux EMS. Si le législateur habilite le Conseil d'Etat à

déterminer les modalités d'intégration de ces charges dans les tarifs

socio-hôteliers et l'affectation des revenus y relatifs (art. 26f al. 2 LPFES),

cela tient au système de restrictions et contrôles évoqué ci-dessus (c. 4), qui

veut que l'Etat veille à ce que les tarifs imposés aux résidents ne soient pas

trop élevés et à ce que les EMS utilisent les sommes touchées conformément à

leur affectation. C'est donc au regard de ces principes qu'il faut interpréter

l'habilitation conférée au Conseil d'Etat par l'article 26f alinéa 2 LPFES.

L'exposé des motifs précise d'ailleurs que ces modalités porteront en

particulier sur les aspects comptables, ainsi que sur le mode de contrôle de

l'entretien et du renouvellement du mobilier (EMPL sur la LPFES n° 364, ch. 4.2

ad art. 26f). A supposer que le Conseil d'Etat adopte une réglementation

contraire au but voulu par le législateur, elle serait susceptible d'une

requête à la cour de céans. Or les requérants n'ont pas formé de requête à

l'encontre du règlement du 6 décembre 2006 sur les charges d'entretien et

mobilières des établissements médico-sociaux reconnus d'intérêt public

(RCEMMS), publié dans la FAO du 12 décembre 2006. Les griefs qu'ils soulèvent à

l'encontre de ce règlement sont donc irrecevables.

Par ailleurs,

les requérants objectent vainement que les charges qui seraient facturées aux

résidents ne correspondraient à aucune réalité économique dès lors qu'elles

seraient déjà financées par les tarifs socio-hôteliers. Selon une directive du

Département de la santé et de l'action sociale sur l'information financière des

EMS, les dépenses d'entretien et de réparation d'installations, d'équipements

et d'immeubles inférieures à 15'000 fr., ainsi que les dépenses d'achat

d'installations et d'équipements inférieures à 15'000 fr. sont enregistrées

comme des charges d'exploitation (comptes de classe 4); à ce titre, elles sont

déjà intégrées dans les tarifs socio-hôteliers. En revanche, les dépenses de

même nature mais d'un montant supérieur à 15'000 fr. sont enregistrées dans des

comptes d'investissements (comptes de classe 5); jusque-là financées par les

subventions étatiques, elles doivent désormais l'être par les tarifs

socio-hôteliers (cf. Directive réglementant l'information financière, sociale

et des activités ainsi que les principes comptables et les qualifications et

l'indépendance du contrôleur des comptes relatifs à la formule de reporting des

comptes des EMS, dans sa teneur au 1er janvier 2007; cf. aussi l'avenant

du 1er avril 2007 appliquant le règlement du 6 décembre 2006, compte

n° 58530; P. 2 du bordereau fourni le 27 mars 2007 par l'autorité intimée et P.

5 du bordereau fourni le 18 avril 2007 par Résid'EMS).

Comme le relève

l'autorité intimée, de même qu'il n'y avait pas double financement lorsque ces

deux types de charges étaient financées par deux sources différentes – à savoir

les tarifs socio-hôteliers et les subventions de l'Etat -, de même n'y a-t-il

pas double financement lorsqu'elles sont désormais financées par une source

unique, soit les tarifs socio-hôteliers.

Il ne ressort

pas de la nouvelle LPFES que des charges vont être facturées à double aux

résidents; la loi précise que les charges d'entretien et mobilières des EMS

seront reportées sur les frais de séjour facturés aux résidents, ce qui ne

ressort d'aucun autre texte légal. Si les requérants estimaient qu'en pratique

il y a une double facturation de charges, ils devaient s'en prendre au

règlement d'application et aux tarifs socio-hôteliers, publiés dans la FAO du 3

avril 2007 – ce qu'ils n'ont pas fait.

Il résulte de ce

qui précède que les montants facturés aux résidents ne constituent pas une

contribution publique destinée à financer la construction de nouveaux EMS,

laquelle sera assurée par l'argent public économisé par la suppression des

subventions. Le cas présent se distingue de l'ATF 129 I 346 cité par les

requérants, où le Tribunal fédéral avait qualifié d'impôt d'affectation le

montant mis à la charge des résidents; ceux-ci devaient alors payer à l'Etat

une contribution destinée à rembourser la subvention aux investissements des

EMS. Par conséquent, le grief selon lequel l'objet de l'impôt et la base de

calcul seraient insuffisamment définis au regard de l'article 127 Cst féd.

tombe à faux.

Pour le surplus,

les requérants ne prétendent – à juste titre – pas que le désengagement de

l'Etat pour certaines des subventions allouées jusque-là aux EMS enfreindrait

une règle de droit supérieur. En particulier, la législation en matière

d'assurance-maladie n'a pas changé sur ce point par rapport à celle qui

prévalait dans l'ATF 129 I 346 (cf. c. 3.4).

6. a)

Les requérants déplorent une "incohérence" entre les nouveaux

articles 26 et 26f LPFES. La première disposition excepte du financement

étatique les "dépenses d'équipement" des EMS alors que la seconde

excepte les "charges d'entretien et mobilières". Il en résulterait un

doute sur les charges qui pourront être intégrées dans les tarifs

socio-hôteliers. Par ailleurs, l'article 26f alinéa 2 LPFES serait

"insuffisant" parce qu'il donnerait un blanc-seing au Conseil d'Etat

pour fixer les montants facturés aux résidents; il permettrait de mettre à leur

charge des montants sans rapport avec la qualité de l'équipement, du mobilier

et de l'immeuble dans lequel ils sont hébergés.

b) Ces griefs ne disent pas quelle norme de droit

supérieur serait enfreinte. On peut se demander si les requérants, qui

procèdent sans conseil, entendent invoquer une violation du principe de la

légalité (art. 5 Cst féd.), indépendamment du grief fondé sur l'article 127 Cst

féd. A supposer que ce soit le cas, ce grief doit être rejeté.

c) Le principe de la légalité exige que la base

légale revête une certaine "densité normative", c'est-à-dire qu'elle

présente des garanties suffisantes de clarté, de précision et de transparence.

Cette exigence découle aussi de la sécurité du droit et de l'égalité

devant la loi : les personnes concernées doivent pouvoir prévoir, à un degré

raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences qui

résulteront d'un acte déterminé (TA,

AC.2005.0068 du 25 avril 2006, c. 2a). Les exigences en matière de densité

normative sont relatives : on ne saurait en effet exiger du législateur qu'il

renonce totalement à avoir recours à des notions imprécises ou indéterminées,

qui comportent une part nécessaire d'interprétation. Cela tient d'abord à la

nature générale et abstraite de toute règle de droit et à la nécessité qui en

découle de laisser aux organes chargés de l'appliquer une certaine marge de

manœuvre lors de sa concrétisation. Le degré de précision que doit revêtir la

loi dépend notamment du cercle de ses destinataires, de la gravité des

atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux, ainsi que de la possibilité

de prévoir et cerner à l'avance, en dehors d'un cas concret, la forme et le

contenu que doit revêtir l'action étatique pour régler un problème donné,

compte tenu de la diversité, de la variété et de la complexité des situations

pouvant se présenter (cf. ATF 128 I 327 c. 4.2; Auer/Malinverni/Hottelier,

Droit constitutionnel suisse I, n° 1749; cf. également CCST.2006.0004 du 14

septembre 2006, c. 9b). Les garanties de procédure et le principe de la

proportionnalité peuvent également, jusqu'à un certain point, compenser une

relative imprécision de la loi, en particulier si leur respect peut

efficacement être garanti par une autorité judiciaire dans le cadre d'un

contrôle concret (ATF 128 I 327 précité).

Le problème se

complique lorsque la base légale se dédouble en une clause de délégation et une

disposition réglementaire (Moor, op. cit., n° 4.2.3.2, p. 343 s.). La première

doit fixer la matière sur laquelle porte la délégation, ainsi que son but et

son étendue (TA, GE.2000.0143 du 23 mai 2002, c. 3a). La précision de la norme

de délégation doit être proportionnelle à la gravité de l'atteinte portée aux

administrés. L'exigence de précision peut être atténuée eu égard notamment à la

complexité et la technicité de la matière, la nécessité d'adaptations rapides,

la multiplicité des solutions envisageables, les exigences de coordination avec

d'autres mesures, le cas échéant avec d'autres collectivités (Moor, op. cit.,

n° 3.3.3.3, p. 253).

d) L'article 26 alinéa 1 LPFES (dans sa teneur au

14 novembre 2006) pose le principe d'une subvention étatique pour les

investissements nécessaires à la rénovation, à la construction et à

l'équipement des établissements sanitaires privés reconnus d'intérêt public. Il

réserve une exception à l'encontre "des dépenses d'équipement des EMS

d'intérêt public" qui sont "intégrées dans les charges d'exploitation

conformément à l'article 26f". L'Etat renonce donc à subventionner

certaines dépenses d'équipement des EMS, soit celles énumérées à l'article 26f.

Selon cette disposition, il s'agit des "charges d'entretien et mobilières".

Les dépenses d'équipement des EMS qui n'appartiennent pas à l'une ou l'autre de

ces charges continueront donc à être subventionnées par l'Etat, conformément à

l'article 26 LPFES. Par opposition aux charges dites mobilières, les charges

d'entretien se rapportent manifestement à des immeubles. L'exposé des motifs

confirme cette interprétation, en soulignant que le législateur entend éviter

la dégradation des immeubles et du mobilier des EMS (EMPL sur la LPFES n° 364,

ch. 3.1.2). Il n'y a dès lors pas d'incohérence entre les articles 26 et 26f

LPFES.

Ceci dit, la loi

laisse le soin au Conseil d'Etat de définir plus précisément ces charges

d'entretien et mobilières, leurs modalités d'intégration dans les conventions

ou tarifs et les modalités d'utilisation et d'affectation des revenus. Le

caractère relativement général de la clause de délégation peut s'expliquer par

le mécanisme de fixation des prix des prestations socio-hôtelières. En effet,

les partenaires du secteur de la santé doivent disposer d'une grande

flexibilité pour fixer les tarifs et atténuer autant que possible la hausse des

coûts; ils doivent en particulier pouvoir disposer d'un modèle souple, qui

permet d'allier des standards communs avec des paramètres propres à chaque

établissement . Les tarifs socio-hôteliers sont issus d'un mécanisme de

concertation entre les différents acteurs; à défaut d'accord, ils sont fixés

par le Conseil d'Etat, mais après consultation des parties intéressées (cf.

CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, c. 6d et 10d). En l'occurrence, la notion de

charges d'entretien et mobilières est suffisamment précise pour être comprise

par l'autorité chargée d'établir le règlement, ce d'autant plus qu'il s'agit de

reporter sur les résidents des postes comptables jusque-là subventionnés par le

budget étatique, lesquels sont aisément identifiables. Les requérants peuvent

soumettre au contrôle de la cour de céans le règlement d'exécution adopté sur

la base de l'article 26f (art. 3 al. 2 litt. b LJC), ainsi que les tarifs

socio-hôteliers (CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, c. 1b) – ce qu'ils ont

renoncé à faire en l'espèce. Le contrôle judiciaire est ainsi suffisant pour

que l'on puisse s'accommoder d'une clause de délégation plus générale. A

supposer que les requérants aient voulu invoquer une violation du principe de

la légalité, ce grief doit être rejeté.

7. Les

requérants invoquent une violation du principe de l'égalité de traitement à

plusieurs égards.

a) La jurisprudence fédérale souligne que le

principe d'égalité (art. 8 Cst féd.) et la protection contre l'arbitraire (art.

9 Cst féd.) sont étroitement liés. Une décision est arbitraire lorsqu'elle ne

repose pas sur des motifs sérieux et objectifs ou n'a ni sens ni but. Elle

viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des

distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au

regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des

distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsqu'elle

traite de manière identique deux situations dissemblables ou lorsqu'elle traite

de façon différente deux situations semblables. Il faut que le traitement

différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait

importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme

particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui

devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 131 I 394, c. 4.2 et

réf. citées; arrêt TF du 24 juin 2003,2P.47/2002,2P.48/2002 et 2P.49/2002, c.

4.1).

b) Résid'EMS et consorts invoquent tout d'abord une

inégalité de traitement entre les résidents d'EMS et les résidents d'hôpitaux.

Alors que ces deux types d'établissements sanitaires accueillent des "lits

C", seuls les résidents d'EMS devraient assumer les charges d'entretien et

mobilières de l'établissement qui les héberge, celles-ci étant intégrées dans

les prestations socio-hôtelières qui leur sont facturées.

Comme le relève

l'autorité intimée (mémoire du 19 janvier 2007, p. 4), il faut tenir compte du

fait que la révision de la LPFES a été adoptée en plusieurs étapes. Or la

novelle du 21 novembre 2006, publiée dans la FAO du 8 décembre 2006, introduit

un nouvel article 3a LPFES, lequel constate in fine que dans la mesure

où ils exploitent des divisions de lits de type C, les hôpitaux sont, pour ces

divisions, assimilés à des EMS au sens de la LPFES. Il s'ensuit que le

subventionnement des hôpitaux pour leurs divisions de lits C et la tarification

de l'hébergement dans ces divisions suivront les mêmes règles que celles

applicables aux EMS. Les deux novelles (du 14 novembre et du 21 novembre 2006)

étant destinées à entrer en vigueur en même temps, le grief d'inégalité de

traitement se révèle infondé. Les requérants l'ont d'ailleurs implicitement

admis dans leur réplique du 6 mars 2007.

c) Les requérants invoquent ensuite une inégalité

de traitement entre les résidents d'EMS qui fournissent des prestations à des

personnes non hébergées et les résidents d'EMS qui n'en fournissent pas. En

substance, ils observent que dans le premier type d'EMS, les résidents seront

seuls à supporter des charges d'entretien et mobilières alors que les tiers non

hébergés utilisent parfois les mêmes équipements mobiliers et bâtiments qu'eux.

En revanche, dans le second type d'EMS, soit ceux qui ne fournissent pas de

prestations à des tiers, les résidents ne payeront ces charges que pour

eux-mêmes.

Par

"prestations fournies à des personnes non hébergées" au sens de

l'article 3a LPFES [inchangé sur ce point par la novelle du 21 novembre 2006],

la loi vise notamment les prestations fournies aux personnes en unité d'accueil

temporaire (UAT) ou en logement protégé (art. 13 ss LAPRAMS).

L'unité

d'accueil temporaire (UAT) est une structure reconnue d'intérêt public

assurant, en coordination avec un établissement médico-social ou un organisme

favorisant le maintien à domicile, une prise en charge de personnes âgées ou

handicapées vivant à domicile. L'UAT dispense notamment des prestations

socio-hôtelières, de transport et d'animation. Selon l'article 16 du règlement

d'application de la LAPRAMS (RLAPRAMS, RSV 850.11.1), les prestations

dispensées en UAT sont de nature ambulatoire et ne s'apparentent pas à un

hébergement; elles peuvent comprendre un repas, un lit, des soins ou un temps

d'animation, pendant la journée, pour une nuit ou au cours d'un week-end, mais

au maximum pour 48 heures consécutives. La participation financière des

personnes accueillies bénéficiant de l'aide sociale fait l'objet d'une

convention tarifaire ou d'un arrêté du Conseil d'Etat (art. 17 al. 3 RLAPRAMS).

Un logement

protégé est un appartement

indépendant conçu pour permettre le maintien à domicile de personnes âgées ou

handicapées et dans lequel des prestations médico-sociales reconnues par la loi

sont dispensées (art. 16 LAPRAMS). Les prestations spécifiques au logement

protégé sont la mise à disposition d'un encadrement sécuritaire ou

socio-éducatif de proximité, de locaux communautaires, l'accompagnement social

et l'animation, ainsi que les prestations courantes à domicile (aide au ménage,

repas). Un contrat entre l'organisme d'aide à domicile, le locataire et, cas

échéant le bailleur, détermine les droits et devoirs des parties (art. 19

RLAPRAMS). L'octroi de l'aide sociale individuelle s'effectue sur la base d'une

convention dans laquelle sont précisés les tarifs des prestations reconnues

(art. 22 RLAPRAMS).

Il paraît

inévitable que certains biens d'équipement soient appelés à servir aux deux

types de bénéficiaires de prestations. A titre d'exemple, on peut envisager le

cas où l'EMS accueille dans le même bâtiment des résidents et des tiers vivant

en logements protégés. Dans un système de calculs des prix qui allie des

standards communs à des paramètres propres à chaque établissement, on ne peut

pas postuler que l'influence des tiers non hébergés sur les charges

d'équipement est nulle ou insignifiante dans tous les cas et justifie de les

exempter par principe de toute participation à ces charges. Toutefois,

l'article 26f LPFES n'impose pas de reporter les charges litigieuses sur les

seuls résidents, à l'exclusion de tiers non hébergés.

Cette

disposition précise en effet que les charges d'entretien et mobilières seront

intégrées dans les charges d'exploitation de l'EMS et financées

"conformément aux conventions tarifaires applicables aux prestations

socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés par le Conseil d'Etat".

Il est vrai que cette tournure évoque en premier lieu le système tarifaire

appliqué aux résidents d'EMS et régimes sociaux selon le standard SOHO (art. 29

et 31 RLAPRAMS). Toutefois, le but de cette disposition est d'autoriser le

report de charges jusque-là financées par des subventions sur les bénéficiaires

des prestations socio-hôtelières des EMS (par opposition aux prestations de

soins), dans le respect du mécanisme de contrôle des prix mis en place pour

garantir des prestations de qualité à un coût raisonnable pour les

bénéficiaires de prestations et pour l'Etat, qui doit aider financièrement une

partie de ceux-ci.

L'article 26f

LPFES n'impose aucune règle quant à l'intégration de ces dépenses dans les

charges d'exploitation de l'entreprise et quant au financement par les tarifs;

cette disposition n'interdit donc pas de répartir certaines charges

"communes" entre les comptes principaux de l'EMS et ceux concernant

les activités annexes pour les tiers non hébergés (cf. Directive précitée

réglementant l'information financière, p. 15 n° 2.2) et de financer

partiellement ces charges par les tarifs applicables aux tiers non hébergés –

notamment aux personnes en UAT ou en logement protégé – qui reçoivent aussi des

prestations socio-hôtelières soumises à des tarifs contrôlés (cf. art. 14

LAPRAMS et 17 RLAPRAMS pour les UAT et art. 16-17 LAPRAMS et 22 RLAPRAMS pour

les logements protégés).

A supposer que

des inégalités de traitement soient introduites au niveau du règlement

d'application ou des tarifs socio-hôteliers, il conviendrait de former une

requête contre ces actes – ce qui n'a pas été fait.

Il s'ensuit que

le grief d'inégalité de traitement doit être rejeté.

d) Les requérants invoquent encore une inégalité de

traitement entre résidents de chambres à 1, 2 ou 3 lits; comme le standard SOHO

ne fait pas de distinction entre ces types de résidents, ceux-ci vont payer une

taxe identique au titre de l'entretien du mobilier et de l'immobilier sans plus

d'égard aux avantages dont ils bénéficient.

Encore une fois,

la loi attaquée ne fait qu'autoriser le principe d'un report des charges dans

les tarifs socio-hôteliers, sans régler les modalités de ce report, qui doivent

être déterminées par voie réglementaire puis par le biais des conventions

tarifaires. Au niveau de la LPFES, qui seule fait l'objet de la requête, on ne

saurait déceler d'inégalité de traitement.

Par

surabondance, on peut rappeler qu'un standard détermine les prestations

socio-hôtelières de base répondant aux besoins du résident, lesquelles font

l'objet du tarif journalier (art. 29 RLAPRAMS); des "prestations

supplémentaires à choix" peuvent être fournies aux résidents qui désirent

augmenter leur confort et sont facturées en sus du prix socio-hôtelier; sont

ainsi facturés un supplément pour une chambre à un lit ou les frais de location

d'un téléviseur (EMPL sur la LPFES n° 353, septembre 2006, ch. 3.3.3). La

novelle du 21 novembre 2006 modifiant la LPFES prévoit de soumettre ces

prestations à des prix maximaux (art. 4 al. 1bis litt. c LPFES). Le système mis

en place permet d'assurer l'égalité de traitement entre résidents.

Le grief des

requérants se révèle infondé.

8. a)

Les requérants soutiennent que le nouvel article 7 alinéa 2 LPFES [recte : al.

1 ch. 2] ne met pas cette loi en conformité avec la loi sur les subventions,

entrée en vigueur le 1er janvier 2006 (LSubv, RSV 610.15). L'article

26 alinéa 4 LPFES, qui n'a pas été révisé, ne respecte pas les exigences posées

par l'article 30 LSubv. En renonçant à exiger des garanties pour assurer sa

créance en restitution lors de désaffectation ou d'aliénation de biens

subventionnés, l'Etat perdrait des ressources qui auraient dû servir à réaliser

les buts fixés par l'article 65 Cst-VD.

b) De l'aveu même des requérants, l'article 26

alinéa 4 LPFES n'a pas été touché par la modification législative; se pose dès

lors la question de savoir si les requérants peuvent contester une disposition

du droit antérieur. A priori, le juge constitutionnel ne devrait pas entrer en

matière sur des dispositions qui ne sont pas touchées par la modification

législative, sauf si le requérant invoque un droit constitutionnel nouveau ou

si une profonde mutation des circonstances qui avaient justifié l'adoption

d'une règle aurait dû conduire le législateur à la réexaminer dans la procédure

de révision (cf. Moor, op. cit., n° 2.2.2.2 pp. 89-90 et réf. citées, à propos

de l'ancien recours de droit public au TF). En l'espèce, cette question peut rester

en suspens dans la mesure où le grief doit de toute façon être rejeté.

En substance, le

nouvel article 7 alinéa 1 chiffre 2 LPFES habilite le Grand Conseil à décider,

par voie de décret, d'octroyer la garantie de l'Etat et les moyens nécessaires

au financement des investissements des établissements sanitaires privés

reconnus d'intérêt public dans les limites que les articles 31, 34 et 35 de la

loi sur les finances prévoient; cette disposition ne réserve pas la loi sur les

subventions. Quant à l'article 26 alinéa 4 LPFES, il dispose que les

subventions versées aux établissements sanitaires privés reconnus d'intérêt

public ne font pas l'objet de créances hypothécaires. En revanche, pour les

établissements exploités en la forme commerciale, d'autres formes de garanties

relatives aux subventions d'investissement versées par l'Etat peuvent être

demandées. Enfin, l'article 30 LSubv prévoit que l'autorité compétente exige la

restitution totale ou partielle des subventions lorsque les biens mobiliers ou

immobiliers pour lesquels les subventions ont été accordées sont aliénés ou

désaffectés. La créance en restitution est garantie par une hypothèque légale

privilégiée, conformément aux articles 188 à 190 de la loi d'introduction dans

le Canton de Vaud du Code civil suisse (LVCC). Selon l'article 36 alinéa 2

LSubv, l'adaptation de la législation se fera dans un délai de cinq ans dès

l'entrée en vigueur de la loi.

Il n'y a nulle

contradiction entre l'article 26 alinéa 4 LPFES et l'article 30 alinéa 3 LSubv.

La première disposition exclut de subordonner l'octroi des subventions

d'investissements aux établissements sanitaires d'intérêt public à la

fourniture de garanties hypothécaires, tandis que la seconde disposition

institue une hypothèque légale garantissant la créance en restitution des

subventions en cas d'aliénation ou de désaffectation des biens subventionnés.

Il s'agit de deux hypothèses distinctes. Dans la mesure où l'on voudrait y voir

une contradiction, elle devrait être résolue selon la maxime lex posterior

derogat priori. Au demeurant, la LSubv prévoit un délai d'adaptation de

cinq ans, de sorte que le législateur n'était pas tenu d'adapter la LPFES dans

le cadre de cette révision, qui portait sur d'autres objets. En l'occurrence,

le Grand Conseil a renoncé en connaissance de cause à adapter pour l'heure la

LPFES à la LSubv (EMPL sur la LPFES n° 353, ch. 3.1.3).

Les requérants

se réfèrent à l'article 65 Cst-VD, qui a la teneur suivante :

"Art. 65 Santé publique

1 L'Etat coordonne et organise le système de santé.

2 Pour contribuer à la sauvegarde de la santé de la

population, l'Etat et les communes :

a. encouragent chacun à prendre

soin de sa santé;

b. assurent à chacun un accès

équitable à des soins de qualité, ainsi qu'aux informations nécessaires à la protection

de sa santé;

c. favorisent le maintien des

patients à domicile;

d. soutiennent les institutions

publiques et privées actives dans la prévention et les soins.

3 L'Etat et les communes

portent une attention particulière à toute personne vulnérable, dépendante,

handicapée ou en fin de vie."

On ne saurait

prétendre que l'Etat contrevient à sa mission de santé publique, en particulier

qu'il compromet l'accès à des soins de qualité, en renonçant à exiger des

garanties hypothécaires.

Il s'ensuit que

le grief des requérants doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.

9. a)

Les requérants observent qu'aux termes de l'article 8 alinéa 5 LPFES, le

Conseil d'Etat fixe le budget global au sens de l'article 27a LPFES. Or ni la

LPFES avant modification, ni la LPFES dans sa teneur au 14 novembre 2006 ne

contiennent une telle disposition. Les dépenses d'équipement mises à la charge

des résidents en vertu de l'article 26f LPFES concernent le budget global. En

renvoyant à une disposition non publiée, la loi empêcherait les résidents

d'apprécier les conséquences des articles 26 et 26f, ce qui constituerait une

violation de leurs droits constitutionnels. La non-entrée en vigueur de

l'article 27a LPFES poserait un problème de sécurité du droit.

b) L'article 27a LPFES – qui doit être mis en

relation avec l'article 51 de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal,

RS 832.10) – précise notamment que l'Etat peut fixer un budget global pour le

financement de l'hébergement médico-social, soit pour la part des soins, soit

pour la part des frais socio-hôteliers mise à charge des résidents ou des

régimes sociaux (al. 2). L'article 27a LPFES a été adopté par la loi du 10

novembre 1997, en même temps que l'article 8 alinéa 5 LPFES, qui prévoit que le

Conseil d'Etat fixe le budget global au sens de l'article 27a (RLV 1997, p. 639

et p. 647). S'il y a sans doute une incohérence à mettre cette dernière

disposition en vigueur et pas la première, l'incohérence résulte non pas de la

LPFES, mais de l'arrêté du 4 mars 1998 fixant les modalités d'entrée en vigueur

de la loi du 10 novembre 1997 modifiant la LPFES (RLV 1998, p. 158). Au

demeurant, on ne voit pas en quoi la non-entrée en vigueur de l'article 27a

LPFES pourrait influer sur la portée des articles 26 et 26f LPFES qui, encore

une fois, prévoient que les charges mobilières et d'entretien des EMS seront

reportées sur les tarifs socio-hôteliers selon des modalités définies par un

règlement d'application.

Le grief doit

être rejeté.

10. En

définitive, la requête formée le 11 décembre 2006 par Résid'EMS et consorts

doit être rejetée dans la mesure où elle est recevable.

III. Requête du 27 décembre 2006

contre la novelle du 21 novembre 2006 modifiant la LPFES et contre le décret

abrogatoire du 21 novembre 2006

11. a)

En substance, Résid'EMS conteste la modification législative visant à remplacer

une subvention obligatoire par une subvention facultative de la part du coût

des soins non reconnue à charge des assureurs-maladie. La requérante conteste

également l'article 32b LPFES, qui impose aux établissements sanitaires et aux

réseaux de soins de fournir des informations statistiques, comptables et

financières.

L'autorité

intimée soutient que la requérante n'a pas un intérêt suffisant pour agir, dans

la mesure où la prise en charge des soins non assumés par les assureurs

concerne exclusivement l'Etat et les EMS, le droit fédéral s'opposant à un

report de ces frais sur les résidents d'EMS; si tel devait néanmoins être le

cas, il leur serait loisible d'attaquer les tarifs socio-hôteliers. L'article

32bis LPFES ne concernerait pas davantage les résidents.

b) On rappellera que pour former une requête, il

faut avoir un intérêt personnel à la mise en œuvre du droit supérieur, se

trouver avec l'objet du litige dans un rapport direct, digne d'être pris en

considération (cf. supra, c. 1b). En l'espèce, le passage d'une subvention

obligatoire à une subvention facultative de la part du coût des soins non prise

en charge par les assureurs-maladie est de nature à entraîner un désengagement

de l'Etat et un report de ces coûts sur les EMS. On ne saurait nier qu'une

mesure susceptible d'affecter financièrement les EMS concerne aussi leurs

résidents. Que le droit fédéral s'oppose au report des coûts sur les résidents

ne supprime pas le risque qu'un tel report ait lieu; les EMS pourraient en

outre être amenés à diminuer leurs prestations aux résidents, que cela soit

conforme ou non au standard qui leur est imposé. Nonobstant le fait que les

résidents ont la faculté d'attaquer les tarifs socio-hôteliers, ils ont un

intérêt à pouvoir contester la suppression de la subvention obligatoire. Il

faut dès lors admettre que Résid'EMS, qui a pour but statutaire d'améliorer le

bien-être des résidents d'EMS, a un intérêt digne de protection à former une

requête en tant qu'elle porte sur la suppression du décret du 19 juin 2001 et

sur l'article 29b LPFES.

Résid'EMS

conteste en outre l'article 32b LPFES, qui impose aux établissements sanitaires

d'intérêt public de fournir au département des informations statistiques,

comptables et financières. Cette disposition concerne au premier chef l'Etat et

les EMS. Cela étant, elle figure dans le chapitre consacré à la surveillance et

cette mesure doit notamment permettre au département de contrôler que les EMS

utilisent les ressources allouées conformément à l'affectation prévue (art. 32a

LPFES; EMPL sur la LPFES n° 353, ch. 4 ad art. 32a et 32b LPFES). Une telle

mesure est donc dans l'intérêt des résidents. Quoi qu'il en soit, il n'est pas

nécessaire d'examiner plus avant si Résid'EMS a qualité pour soumettre cette

disposition au contrôle de la cour, dans la mesure où la requête doit de toute

façon être rejetée pour d'autres motifs.

12. a) La requérante juge contraire au droit fédéral

d'abroger le décret qui instaurait une subvention cantonale pour la part du

coût des soins non prise en charge par les assureurs-maladie et de ne prévoir

qu'une subvention facultative dans le nouveau droit. Elle fait observer que

cette subvention avait été instaurée pour faire face à une situation transitoire

due au manque de transparence des coûts et que cette situation demeure

inchangée. Le nouvel article 32b LPFES violerait aussi le droit fédéral en

réservant au Conseil d'Etat la faculté de fixer les règles de comptabilité et

de statistiques des prestations sans se référer à l'article 49 alinéa 6 LAMal

et sans prendre en compte les exigences de l'ordonnance fédérale sur le calcul

des coûts.

b) Selon l'article 43 LAMal, les fournisseurs de

prestations de soins établissent leurs factures sur la base de tarifs et prix

fixés par des conventions tarifaires conclues avec les assureurs ou par

l'autorité compétente. L'article 44 LAMal instaure le principe de la protection

tarifaire, en ce sens que les fournisseurs de prestations doivent respecter les

tarifs et prix fixés par convention ou par l'autorité compétente et ne peuvent

exiger de rémunération plus élevée pour les prestations fournies en application

de cette loi. L'article 50 LAMal prévoit qu'en cas de séjour dans un EMS,

l'assureur prend en charge les mêmes prestations que pour un traitement

ambulatoire et pour les soins à domicile. Il peut toutefois convenir, avec

l'EMS, d'un mode de rémunération forfaitaire.

La loi impose

aux hôpitaux et EMS de calculer leurs coûts et de classer leurs prestations

selon une méthode uniforme et de tenir à cet effet une comptabilité analytique

ainsi qu'une statistique de leurs prestations (art. 49 al. 6 et 50 LAMal). En

exécution de l'article 49 alinéa 6 LAMal, le Conseil fédéral a édicté

l'Ordonnance sur le calcul des coûts et le classement des prestations par les

hôpitaux et les EMS dans l'assurance-maladie (OCP, RS 832.104, entrée en

vigueur le 1er janvier 2003, cf. art. 17). Les articles 9 ss

précisent l'exigence pour les hôpitaux et EMS de tenir une comptabilité

analytique, dans laquelle les coûts sont justifiés de manière appropriée selon

le lieu où la prestation est fournie et par rapport à la prestation.

En attendant que

les fournisseurs de prestations aient introduit dans le secteur des soins les

instruments de transparence requis par cette ordonnance, des tarifs-cadres ont

été imposés par le Département fédéral de l'Intérieur à compter du 1er

janvier 1998 (cf. l'Ordonnance sur les prestations dans l'assurance obligatoire

des soins en cas de maladie [OPAS, RS 832.112.31], édictée notamment sur la

base de l'art. 59a de l'Ordonnance sur l'assurance-maladie [OAMal, RS

832.102]). Ainsi, tant que les EMS fournisseurs de prestations ne disposent pas

d'une comptabilité analytique uniforme, l'article 9a alinéa 2 OPAS impose quatre

tarifs-cadre journaliers qui ne peuvent pas être dépassés.

Bien que le

tarif convenu ou fixé doive idéalement correspondre exactement au coût effectif

des prestations de soins, il se peut que le coût effectif dépasse le tarif.

Dans ce cas, le principe de la protection tarifaire trouve sa pleine

application et le fournisseur de prestations ne peut exiger de supplément de

la part de l'assuré afin de financer ses surcapacités. Il est donc contraire à

l'article 44 LAMal de reporter sur l'assuré la part des frais de soins non

couverte par les assureurs, que ce report soit direct ou indirect, soit

notamment par le biais de prestations complémentaires dont ils peuvent

bénéficier. Il a ainsi été jugé que le report de ces frais sur les tarifs

socio-hôteliers vaudois appliqués aux résidents d'EMS viole ladite protection

tarifaire (cf. notamment décision du Conseil fédéral du 20 décembre 2000, c.

10.5, JAAC 66/2002, n° 69, p. 817). En conséquence, il appartient soit aux

fournisseurs de prestations d'assurer leur fonctionnement avec une rémunération

inférieure, soit aux collectivités publiques de verser des subventions

permettant de compléter le financement des EMS. Dans la perspective de

l'introduction des tarifs-cadre de l'article 9a OPAS, le Conseil fédéral avait recommandé

en 1997 aux gouvernements cantonaux de prendre en charge les frais non couverts

par l'assurance-maladie pendant une période de transition de quelques années.

Le Tribunal

fédéral a précisé qu'aucune disposition du droit fédéral ne fait obligation aux

cantons de prendre à leur charge le déficit résultant de la réduction des

tarifs – c'est-à-dire la part non couverte par les assureurs –, ni d'assurer la

survie des fournisseurs de soins concernés, en particulier les EMS, dont les

revenus sont ainsi réduits. Il a souligné que la recommandation faite aux

cantons par le Conseil fédéral en 1997 ne crée aucune obligation juridique et

que si les autorités vaudoises avaient décidé de ne pas instaurer de

subvention, cela n'aurait en aucune manière violé le droit fédéral, et encore

moins le principe de la protection tarifaire (arrêt TF du 25 octobre 2006,

2P.94/2005, c. 3.2).

c) L'exposé des motifs sur la modification de la

LPFES et l'abrogation du décret du 19 juin 2001 explique que l'Etat devra

continuer à assumer en tout ou en partie le "report soins" tant que

les assureurs-maladie ne prendront pas en charge l'intégralité du coût des

soins ou tant que l'on ne considérera pas leur financement comme une simple

contribution, le solde ne tombant plus sous la protection tarifaire et pouvant

être reporté sur les résidents. Le principe d'une subvention facultative plutôt

qu'obligatoire anticipe la future révision LAMal, qui devrait limiter la

protection tarifaire (EMPL sur la LPFES n° 353, ch. 3.3.5 et ch. 4 ad art. 29b

LPFES).

Dans le cadre de

la révision partielle de la LAMal, les cantons ont demandé un assouplissement

de la protection tarifaire afin de pouvoir reporter des coûts de soins sur les

résidents d'EMS, ce que le Conseil fédéral a refusé (cf. message du 26 mai

2004, FF 2004, p. 4038). Le Conseil fédéral a ensuite soumis au Parlement un

projet de loi fédérale sur le nouveau régime de financement des soins, qui

concerne les soins à domicile et les EMS (message du 16 février 2005, FF 2005,

pp. 1911 ss). Les cantons ont proposé un modèle de financement consistant à

mettre à la charge de l'assurance-maladie une contribution correspondant à 60 %

des coûts imputables et à facturer le solde au bénéficiaire des prestations; ce

modèle a été rejeté (FF 2005, p. 1953). Le projet prévoit un financement par

les autres assurances sociales, en particulier par les prestations

complémentaires (PC) AVS et AI. Le relèvement des PC devrait entraîner une

charge supplémentaire pour les cantons (et la Confédération) mais pourrait réduire

le besoin de subventionnement des EMS publics (FF 2005, p. 1959). Dans

l'intervalle, le système des tarifs-cadres a été prorogé jusqu'au 31 décembre

2008 (RO 2006, 5767).

d) Il ressort clairement de la jurisprudence

fédérale qu'aucune règle de droit fédéral positif n'impose aux cantons de

prendre en charge la part du coût des soins non remboursée par les

assureurs-maladie; les cantons décident librement d'allouer ou non des

subventions. Il s'ensuit que même si le contexte "transitoire" des tarifs-cadre

dans lequel le canton de Vaud a décidé d'allouer une subvention perdure, il

peut renoncer à toute subvention sans enfreindre le droit supérieur. En

remplaçant la subvention obligatoire par une subvention facultative, le

législateur vaudois n'a donc pas enfreint la législation fédérale relative à

l'assurance-maladie.

Comme le relève l'autorité intimée, dans l'hypothèse

où la suppression de la subvention serait

compensée par un report des frais de soins sur les tarifs socio-hôteliers, la

requérante serait en droit d'attaquer ces tarifs pour violation du droit

supérieur.

e) Le grief selon lequel l'article 32b LPFES irait

à l'encontre de l'ordonnance fédérale sur le calcul des coûts (OCP) est

également infondé.

Comme le relève

l'autorité intimée, l'OCP est une ordonnance d'application de la LAMal, en

particulier de son article 49 alinéa 6. Elle vise notamment à déterminer le

coût des soins prodigués par les EMS et pris en charge par l'assurance

obligatoire, afin de calculer les tarifs et établir les planifications

cantonales (art. 2 OCP). A ce titre, les EMS sont soumis à l'obligation de

tenir une comptabilité analytique (art. 9 OCP).

Cette

réglementation n'empêche pas les cantons de recueillir parallèlement des

informations en posant cas échéant leurs propres exigences. L'article 32b LPFES

entend fournir à l'Etat les données nécessaires pour définir sa politique

sanitaire et pour contrôler que la LPFES et ses dispositions d'application sont

correctement appliquées, et notamment que les EMS utilisent les ressources

allouées conformément à l'affectation prévue (art. 32a LPFES).

13. En définitive, la requête formée par Résid'EMS le 27

décembre 2006 doit être rejetée dans son ensemble.

IV. Conclusions

14. Vu le

sort des requêtes, un émolument de justice doit être mis à la charge des

requérants (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 du règlement sur les émoluments et les

frais perçus par la Cour constitutionnelle, RSV 173.32.5).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

décide :

La requête formée le 11 décembre 2006 par Résid'EMS, par

Lise-Rose Gendre et par Jean-Daniel Fluhmann est rejetée dans la mesure où elle

est recevable.

II.

La requête formée le 27 décembre 2006 par Résid'EMS est

rejetée.

III.

Un émolument de justice d'un montant de 2'000 fr. (deux

mille francs) est mis à la charge de Résid'EMS et consorts, solidairement entre

eux, pour la requête du 11 décembre 2006.

IV.

Un émolument de justice d'un montant de 2'000 fr. (deux

mille francs) est mis à la charge de Résid'EMS pour la requête du 27 décembre

2006.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 août 2007/gz

président de la

Cour

constitutionnelle :

François

Kart

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.

CCST - CCST.2006.0011 - 2007-08-14 - Résid'EMS, GENDRE, FLUHMANN/Grand Conseil, Conseil d'Etat

Composition

Objet

Faits

Considérants

11.

27.

14.

Dispositif