CCST.2007.0002

CCST - CCST.2007.0002 - 2007-07-06 - COMITE D'INITIATIVE Sauver les Bosquets de Fontanivent, KREIS, WEBER, HINDERER, COCHARD, GARCIA, VIQUERAT c/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Municipalité de Montreux

6 juillet 2007Français40 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Par disposition testamentaire homologuée le 7 juin 1988,

feu Lucie Zehnder, décédée le 23 mai 1988, a légué à la Commune de Montreux,

selon le désir exprimé par son mari, le Dr Roland Zehnder, la propriété des

parcelles n° 8089 (au lieu-dit Fontanivent, comprenant notamment deux

habitations), 8090 (Fontanivent, Pré-champ), 8091 (La Rotte, Pré-champ) et 8101

(Fontanivent, Place-jardin). Le legs, délivré le 6 février 1989, ne comprenait

aucune obligation à la charge de la Commune.

Les parcelles litigieuses sont situées en zone de

faible densité avec prescription de protection des sites. Ce statut devrait

perdurer selon projet de révision du plan général d'affectation de janvier

2007.

Le 25 avril 2005, la Commune de Montreux et la société TFI

Buchillon SA ont passé un contrat de vente à terme portant sur la vente des

parcelles 8089, 8090 et 8101, pour un prix de 7'600'000 francs.

Selon chiffre 6 du contrat, l'acquéreur s'engage à

maintenir l'immeuble villa "Les Bosquets" et respecter ses valeurs

patrimoniales, le vendeur entendant par maintien des valeurs patrimoniales que

l'acquéreur accepte de respecter le concept architectural du bâtiment prévoyant

la réalisation d'une villa comprenant un seul logement, en conservant son style

Heimatstill aussi bien dans les aménagements intérieurs que dans les aspects

extérieurs; à respecter le principe des implantations selon le plan-masse –

échelle 1:1000 – du 15 mars 2005, établi par le Service de l'Urbanisme; à

limiter les accès sur la route de Fontanivent et à regrouper les installations

de stationnement; à protéger les arbres majeurs selon le plan dressé par le

Service de l'Urbanisme en date du 15 mars 2005 et la nomenclature qui

l'accompagne, plan dont l'acquéreur déclare avoir connaissance; à appliquer

pour le surplus les règles applicables aux constructions selon le règlement sur

le plan d'affectation et la police des constructions du 15 décembre 1972 (RPA),

zone de faible densité avec prescription de protection des sites, et à inscrire

une servitude en faveur de la Commune de Montreux garantissant à terme le

maintien du dispositif (implantations, volumétries, végétal, etc).

Selon chiffre 7, la vente est subordonnée aux trois

conditions cumulatives suivantes: à l'obtention par la Municipalité de

Montreux, de l'autorisation du Conseil communal de vendre, tous délais de

recours échus; à l'obtention, par la Municipalité de Montreux, de

l'autorisation préfectorale de vendre; à l'obtention par l'acquéreur d'un

permis de construire définitif et exécutoire conforme au règlement sur le plan

d'affectation et la police des constructions.

Le contrat prévoit que si le permis de construire

définitif et exécutoire n'est pas délivré au 30 avril 2007 tout délai de

recours échu, la vente sera annulée, sans qu'il soit dû d'indemnité quelconque

ni d'une part, ni de l'autre (art. 7 al. 4). L'acquéreur a toutefois la

possibilité, selon l'art. 7 al. 6, de demander en tout temps l'exécution de la

vente en payant le solde du prix de vente, même si la condition susmentionnée

n'est pas réalisée.

Le 17 juin 2005, la Municipalité de Montreux a

adopté le préavis n° 24/2005 sur la vente de la propriété "Les

Bosquets" à Fontanivent, parcelles n° 8089, 8090 et 8101. Dit préavis

relève notamment que la propriété a été louée jusqu'au 30 juin 2003 et que, dès

cette date, en relation avec la volonté de réaliser un hôtel de ville, la

Municipalité a pris l'option d'offrir ces parcelles à la vente afin de

participer au financement de ce projet communal. Il demande en conclusion au

Conseil communal d'autoriser la Municipalité à vendre à la société TFI

Buchillon SA pour le prix de 7'600'000 fr., sous réserve de l'autorisation

finale de l'autorité cantonale, les parcelles n° 8089, 8090 et 8101, d'affecter

le produit de la vente à l'amortissement de la couverture financière du crédit

de construction de l'hôtel de ville selon le rapport-préavis n° 11/2005 et

d'autoriser la Municipalité à signer tout acte et convention en rapport avec

cette affaire.

Dans sa séance du 5 octobre 2005, le Conseil

communal de Montreux, suivant le rapport favorable émis par sa commission le 6

septembre 2005, a adopté le préavis n° 24/2005 précité. Aucune demande de

referendum n'a été déposée à l'encontre de cette autorisation.

Lors de sa séance du 29 juin 2005, le Conseil communal de

Montreux a autorisé notamment la Municipalité à entreprendre la construction

d'un hôtel de ville et lui a octroyé à cet effet un crédit maximum de

34'740'000 francs.

A la suite d'une demande de referendum, les citoyens

de la commune de Montreux ont refusé le 21 mai 2006 la demande de crédit

relative à la réalisation de l'hôtel de ville.

Un projet de construction sur les parcelles litigieuses a

été mis à l'enquête du 7 au 27 avril 2006. Le 29 août 2006, la Municipalité de

Montreux a délivré un permis de construire. Helvetia Nostra et 25 consorts ont

recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif, devant lequel

la procédure est toujours pendante. L'effet suspensif a été accordé au

recours.

Le 15 mai 2006, TFI Buchillon SA, agissant sous la

nouvelle raison sociale TFI Buchimmob SA, a informé la Municipalité de Montreux

qu'elle exerçait son droit à l'exécution de la vente indépendamment de

l'obtention d'un permis de construire.

Considérants

Par courrier du 30 mai 2006, la Municipalité a

répondu qu'elle attendait dès lors le versement du montant du prix d'achat

convenu pour l'exécution. Le 8 novembre 2006, le prix a été acquitté et les

parcelles n° 8089, 8090 et 8101 ont été transférées à TFI Buchimmob SA.

Le 19 mai 2006, l'initiative populaire communale

"Sauver les Bosquets de Fontanivent" a été lancée, demandant que la

question suivante soit soumise aux électeurs de la Commune de Montreux:

"Acceptez-vous que le domaine des "Bosquets de Fontanivent" avec

ses arbres et ses bâtiments existants reste la propriété de la commune de

Montreux et soit ouvert à la population ?"

La Municipalité a autorisé la récolte de signatures

le 19 mai 2006, tout en attirant l'attention des initiants sur le fait que

l'initiative devrait être invalidée parce que sans objet, dès lors que la vente

à terme du 25 avril 2005 avait été autorisée par le Conseil communal sans

qu'une demande de référendum n'ait été déposée.

Le 1er septembre 2006, la Municipalité de Montreux a

constaté par publication officielle que l'initiative avait abouti.

La Municipalité a sollicité un avis de droit du

professeur Grisel sur la validité de l'initiative. Dit avis du 12 novembre 2006

conclut que l'initiative remplit les conditions formelles de validité des

demandes populaires en droit vaudois, mais se heurte à trois obstacles

juridiques qui la rendent invalide :

a) elle n'a

pas d'objet susceptible d'initiative au sens de l'article 106 alinéa 1 lettre a

LEDP (loi vaudoise sur l'exercice des droits politiques, RSV 160.01);

b) elle ne se

conforme pas au droit supérieur, notamment au principe de la bonne foi;

c) elle

n'est pas susceptible d'exécution.

Le 23 novembre 2006, la Municipalité de Montreux a déposé

le préavis municipal n° 42/2006, sollicitant du Conseil communal qu'il invalide

l'initiative. Dans sa séance du 31 janvier 2007, le Conseil communal, suivant

le rapport de sa commission, a fait siennes les conclusions dudit préavis et a

constaté :

"1. que l'initiative populaire communale

'Sauvez les Bosquets de Fontanivent' remplit les conditions formelles de

validité des demandes populaires en droit vaudois;

2.

qu'elle n'a pas d'objet susceptible d'initiative

au sens de l'article 106 alinéa 1 lit. a LEDP;

3.

qu'elle ne se conforme pas au droit supérieur,

notamment au principe de la bonne foi;

4.

qu'elle n'est pas susceptible d'exécution;

5.

la nullité de l'initiative populaire communale

'Sauver les Bosquets de Fontanivent' au sens de l'article 106m alinéa 2 lit.

a,b LEDP;

6.

que l'initiative n'ayant pas d'effet suspensif,

son dépôt n'a pas empêché l'exécution du contrat de vente par les

parties."

Par courrier du ler février 2007, la Municipalité de

Montreux a notifié la décision d'invalidité au Comité d'initiative.

Par recours du 17 février 2007 déposé auprès de la Cour

constitutionnelle, Franz Weber, Edith Hinderer, Jean-Pierre Hinderer,

Jean-Claude Cochard, Marie-Bénédicte Garcia, Denis Viquerat, Judith Weber, Vera

Weber, Fritz Kreis et le Comité d'initiative "Sauver les Bosquets de

Fontanivent" ont pris les conclusions suivantes :

"1. La décision du Conseil communal de Montreux

du ler février 2007 déclarant invalide l'initiative populaire 'Sauver les

Bosquets de Fontanivent' est annulée.

2.

L'initiative 'Sauver les Bosquets de

Fontanivent' est valide.

3.

Le Conseil communal de Montreux est invité à

prendre les décisions prévues à l'article 106o de la Loi sur l'exercice des

droits politiques (LEDP)."

Par mémoire du 21 mars 2007, le Conseil communal et

la Municipalité de Montreux ont conclu avec suite de frais et dépens au rejet

du recours.

Le Conseil d'Etat ne s'est pas déterminé.

Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire

le 7 mai 2007 et le Conseil communal et la Municipalité de Montreux, une

duplique le 21 mai 2007.

Les recourants ont requis la production de

différentes pièces, à savoir la production par la commune de l'entier du

dossier concernant le legs Zehnder, la vente du domaine Les Bosquets, y compris

l'offre publique et toute correspondance et accord avec l'acheteur, ainsi que

l'initiative "Sauver les Bosquets de Fontanivent". Ils ont en outre

requis l'édition par le notaire Stéphane Perrin, à Montreux, du dossier relatif

à la vente TFI Buchillon SA/Commune de Montreux, y compris toute écriture ou

garantie relative à cette transaction, l'édition par le registre foncier du

journal des enregistrements concernant les bien-fonds 8089, 8090 et 8101 et

l'édition par le Tribunal administratif du dossier AC.2006.0213.

Conformément à l'article 48 LJPA (loi vaudoise sur

la juridiction et la procédure administratives, RSV 173.36), applicable en

vertu des articles 123e LEDP et 12 alinéa 2 LJC (loi vaudoise sur la

juridiction constitutionnelle, RSV 173.32), le Juge instructeur de la cour de

céans a invité le Conseil communal par courrier du 20 février 2007 à produire

le dossier relatif au legs Zehnder et le dossier relatif à la vente du domaine

Les Bosquets.

Dans leur mémoire du 7 mai 2007, les recourants ont

soutenu que les dossiers produits par la Commune de Montreux étaient

incomplets, en ce sens notamment qu'il manquait le procès-verbal des

délibérations du Conseil communal, la correspondance relative aux offres de

vente et l'expertise sur la valeur de la propriété. Ils ont en outre écrit

qu'il serait intéressant d'entendre les municipaux comme témoins.

Le droit d'être entendu garanti par l'article 29

alinéa 2 Cst (Constitution fédérale de la Confédération suisse, RS 101) et

concrétisé par l'article 48 LJPA n'empêche pas de procéder à une appréciation

anticipée des preuves (cf. ATF 130 II 425 (f) c. 2.1; arrêt du Tribunal

administratif du 27 mars 2007, PE.2006.0383, et arrêt du Tribunal fédéral du 5

août 2002,2P.120/2002, c. 2.2).

En l'espèce, les pièces figurant au dossier sont

suffisantes pour pouvoir se former une conviction. En conséquence, le Juge

instructeur a prononcé la clôture de l'instruction le 23 mai 2007.

Dispositif

La Cour a décidé à

l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 LJC).

La décision du Conseil communal de Montreux constatant

l'invalidité de l'initiative communale est susceptible de recours à la Cour

constitutionnelle (art. 106m al. 3 et 123 g LEDP, art. 19 al. 1 LJC). Le

recours a été formé dans le délai légal de 20 jours dès communication de la

décision (art. 123i et 106m al. 3 LEDP). Les recourants 1 à 9 sont membres du

corps électoral de la Commune de Montreux et ont dès lors qualité pour recourir

(art. 123h al. 2 LEDP). Il en va de même du Comité d'initiative "Sauver

les Bosquets de Fontanivent", dans la mesure où le pourvoi concerne

l'exercice de ce droit populaire (art. 123h al. 3 LEDP; Grisel, Initiative et

référendum populaires, 3e éd., Berne 2004, n° 338 p. 143).

Le recours étant au surplus recevable à la forme (art.

123j LEDP), il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

Les recourants invoquent une violation de leur droit

d'être entendu du fait qu'ils n'ont pu s'exprimer sur la question de la

validité de l'initiative avant que la décision attaquée ne soit prise, en

particulier sur le fait nouveau que constituait l'exécution du contrat de vente

le 8 novembre 2006. Cette violation devrait entraîner l'annulation de la

décision.

Le Tribunal fédéral n'a pas résolu la question de

savoir si l'autorité compétente pour statuer sur la validité d'une initiative

doit, en vertu de l'article 29 alinéa 2 Cst (auparavant, de l'art. 4 aCst),

donner aux initiants l'occasion de s'exprimer préalablement à ce sujet (ATF 123

I 63 (f) c. 2; ATF 100 Ia 386, c. 3). Cette question peut également rester en

suspens dans le cas d'espèce. En effet, en autorisant la récolte des signatures

le 19 mai 2006, la Commune a d'emblée attiré l'attention des initiants sur le

fait que l'initiative était sans objet et devrait être invalidée, puisque la

vente était désormais "complètement exécutoire", ayant été autorisée

par le Conseil communal et l'autorité préfectorale et n'ayant pas donné lieu à

une demande de référendum. Les recourants se sont abstenus de réagir à ce

moment, ainsi que dans la suite de la procédure, alors qu'ils n'ignoraient pas

que leur initiative posait problème, de sorte qu'ils ne sauraient se plaindre

en recours seulement d'une violation de leur droit d'être entendu. De toute

manière, la vente était déjà conclue avec l'approbation du Conseil communal au

moment du dépôt de l'initiative, de sorte que les initiants devaient compter

sur son exécution, qui ne constitue pas véritablement un fait nouveau sur

lequel ils auraient dû s'exprimer spécifiquement. Le moyen est dès lors infondé.

a) Selon son objet, l'initiative populaire en matière

communale est rédigée de toutes pièces ou conçue en termes généraux (art. 106c,

106n et 106o LDEP). L'initiative qui porte sur l'adoption, la modification ou

l'abrogation d'un règlement peut, respectivement doit être présentée sous forme

d'un projet rédigé de toutes pièces. Dans les autres cas, elle doit être conçue

en termes généraux et énoncer les objectifs du projet (art. 106c LEDP).

b) La caractéristique essentielle de

l'initiative populaire conçue en termes généraux est d'être un instrument très

souple, qui consiste en une demande d'ordre général et non pas en un texte

contraignant rédigé; l'autorité législative dispose ainsi d'une marge de

manœuvre étendue pour concrétiser l'initiative, ce qui lui permet par exemple,

dans le respect des règles d'interprétation reconnues, de réaliser dans un sens

conforme à la Constitution une initiative populaire générale qui serait

contraire à la Constitution (ATF 124 I 107 (f) c. 5 a/bb).

c) Pour être validée, une initiative populaire

communale doit tout d'abord satisfaire à trois conditions formelles, à savoir

l'unité de rang, de forme et de matière (art. 106m al. 2 litt. b LEDP; cf.

Grisel, op. cit., n° 674 ss pp. 261 ss; arrêt TF du 26 mai 2004,1P.622/2003).

En l'espèce, il n'est pas contesté que ces conditions sont réalisées, de sorte

qu'il n'y a pas lieu de les examiner plus avant.

Elle doit ensuite satisfaire à des conditions

matérielles, qui seront examinées en détail ci-dessous (c. IV et V), et qui ont

trait à l'objet de la demande, lequel doit relever de la compétence du Conseil

communal, à l'exécutabilité de la proposition et à sa conformité au droit

supérieur.

L'autorité appelée à statuer sur la validité

matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus

favorable aux initiants. Lorsque le texte de l'initiative se prête à une

interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle

doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme

doit permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité,

conformément à l'adage in dubio pro populo (arrêt TF du 28 mars 2007,

1P.541/2006, c. 2.5 non publié in ATF 133 I 110; ATF 132 I 282 (f) c. 3.1 et

réf.).

La marge d'appréciation de l'autorité de contrôle

est à cet égard plus grande pour une initiative conçue en des termes généraux

que pour une initiative formulée de toutes pièces. En effet, confrontée à un

simple voeu articulé par des citoyens, l'autorité ne peut méconnaître qu'il

appartiendra encore au législateur de concrétiser l'initiative en adoptant les

normes nécessaires à sa réalisation, et en disposant pour ce faire d'une

certaine liberté. On peut présumer à cet égard que le législateur agira dans le

respect du droit supérieur et que, tout en tenant compte de la volonté des

initiants, pourra corriger les imperfections éventuelles de l'initiative, lors

de sa concrétisation (ATF 124 I 107 c. 5 b/aa; ATF 112 Ia 240 c. 5b, JT 1988 I

268). Toutefois, lorsque, par son but même ou les moyens mis en œuvre, le

projet contenu dans l'initiative ne pourrait être reconnu conforme au droit

supérieur que moyennant l'adjonction de réserves ou de conditions qui en

modifient profondément la nature, une telle interprétation entre en conflit avec

le respect, fondamental, de la volonté des signataires de l'initiative et du

peuple appelé à s'exprimer; la volonté de ce dernier ne doit pas être faussée

par la présentation d'un projet qui, comme tel, ne serait pas

constitutionnellement réalisable (ATF 124 I 107, c. 5b/bb; ATF 105 Ia 362 (f)

c. 4).

La décision attaquée a invalidé l'initiative pour le

premier motif qu'elle n'est pas susceptible d'exécution.

a) Selon la jurisprudence, une initiative populaire

doit être invalidée si son objet est impossible (ATF 128 I 190 (f) c. 5). Il

s'agit là d'une règle générale, qui s'impose dans tous les cas, même en

l'absence de disposition cantonale expresse (Grisel, op. cit., n° 691 p. 267).

L'invalidation ne se justifie que dans les cas les

plus évidents. L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une

difficulté relative est insuffisante. L'impossibilité peut être matérielle ou

juridique. S'il n'est pas d'emblée hors de question que les difficultés

juridiques ou matérielles puissent être surmontées, le projet doit être exposé

au scrutin, car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les

avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de

l'initiative (Grisel, op. cit., n. 693, pp. 267-268; ATF 128 I 190 c. 5; ATF 99

Ia 402 c. 4b in fine). En outre, le défaut doit être hors de doute et ressortir

du texte lui-même. Si celui-ci peut être interprété de telle manière que les

vœux des initiateurs paraissent réalisables, il sera regardé comme valable

(Grisel, op. cit., no 694 p. 268).

S'agissant des initiatives tendant à la remise en

cause de travaux, la jurisprudence considère qu'il n'y a pas inexécutabilité du

simple fait que l'ouvrage est déjà commencé, mais bien lorsqu'il est en état

d'achèvement. Pour juger de cette question, il y a lieu, compte tenu de l'objet

et du caractère de l'initiative, de se placer non au moment de son dépôt, mais,

au plus tôt, au moment où l'autorité compétente statue sur sa recevabilité,

voire au moment le plus proche possible de celui où l'initiative devrait être

soumise au vote populaire. Le droit d'initiative n'implique en effet aucun

effet suspensif, de sorte qu'il est possible qu'une initiative exécutable au

moment de son dépôt devienne impossible à réaliser au moment du scrutin, pour

autant toutefois que ce dernier n'ait pas été retardé à dessein (ATF 128 I 190

c. 5 et 5.1 et réf.; Grisel, op. cit., n° 692 ss pp. 267 s.).

b) En l'espèce, l'initiative intitulée "Sauver

les Bosquets de Fontanivent" propose de demander aux citoyens actifs s'ils

acceptent que le domaine en question "avec ses arbres et ses bâtiments

existants" reste la propriété de la commune de Montreux et soit ouvert à

la population. L'initiative ne désigne pas les parcelles en cause, mais il

ressort du dossier que le domaine dit "Bosquets de Fontanivent" est

composé des parcelles n° 8089, 8090 et 8101 léguées par Lucie Zehnder à la

commune de Montreux. Or la commune a signé avec la société TFI Buchimmob SA un

contrat de vente à terme portant sur ces parcelles, dont la propriété a été

transférée le 8 novembre 2006. L'initiative est donc devenue inexécutable dès

cette date, du moins en tant qu'elle demande le maintien de la propriété

communale sur ce domaine.

c) Les recourants font cependant valoir que l'une

des conditions de la vente, soit l'approbation de la commune, ne serait pas

réalisée. Ils observent que la décision du 5 octobre 2005 par laquelle le

Conseil communal autorise la vente du domaine de Fontanivent prévoit sous

chiffre 2 d'affecter le produit de cette vente à l'amortissement de la

couverture financière du crédit de construction de l'Hôtel de Ville, selon le

rapport-préavis n° 11/2005; or ce chiffre 2 ne peut être exécuté en raison de

l'admission d'un référendum dirigé contre ce crédit de construction. Les

recourants en concluent que l'ensemble de la décision du 5 octobre 2005 est

nulle et de nul effet, et donc également son chiffre 1 conférant l'autorisation

de vente du domaine.

La décision relative à l'affectation des fonds n'est

cependant qu'une conséquence de l'autorisation donnée à la vente. Rien

n'indique en effet que l'autorisation de vente ait été liée à l'affectation du

produit de la vente à un tel point que si l'affectation initialement prévue ne

pouvait être réalisée, elle devait entraîner l'invalidité du consentement donné

sur le principe même de la vente. Au contraire, la vente de ce domaine

s'inscrit dans un programme plus vaste de restructuration du patrimoine

financier communal et dans la volonté des autorités de se défaire de certains

objets du patrimoine communal (cf. préavis n° 24/2005, pièce 3 p. 1). Dans son

rapport du 6 septembre 2005 adressé au Conseil communal (pièce 7), la

commission de la Municipalité souligne que le projet de construction de l'hôtel

de ville a renforcé la volonté de désinvestissement, mais que les conclusions

du préavis sur l'hôtel de ville ne font pas mention de la vente des Bosquets,

qui n'est évoquée que comme piste de désinvestissement. Un des membres de la

commission a proposé d'affecter le produit de la vente "à des crédits de

construction importants à venir", et non pas expressément au crédit de

construction de l'hôtel de ville, afin d'éviter de bloquer des fonds compte

tenu des incertitudes pesant sur le projet d'hôtel de ville. Les recourants

eux-mêmes soulignent qu'au moment du vote du Conseil communal sur la vente, le

dépôt des signatures pour le référendum dirigé contre le crédit de construction

avait déjà été effectué. Il découle de ces éléments que le Conseil communal

avait son attention attirée sur le problème du lien opéré entre la vente et le

crédit de construction de l'hôtel de ville, et en particulier quant au fait que

le produit de la vente ne pourrait cas échéant pas être affecté au poste prévu.

Si elle entendait subordonner l'autorisation de vente à l'acceptation du crédit

de construction de l'hôtel de ville, l'autorité aurait dû faire ressortir de

manière claire que son acceptation était conditionnelle. Or tel n'est pas le

cas. A tout le moins, on ne saurait dire que la décision du Conseil communal

est affectée dans son ensemble d'un vice si grave qu'il justifierait sa nullité

absolue, constatable en tout temps par toute autorité (sur la distinction entre

nullité absolue et annulabilité, cf. Moor, Droit administratif, vol II, 2e

éd., Berne 2002, n° 2.3.1.2 ss pp. 306 ss).

d) Les recourants font encore valoir que l'autorité

communale a agi contrairement au principe de la bonne foi, en modifiant l'état

de fait après le dépôt de l'initiative, dans le but de la rendre invalide après

son aboutissement.

Le moyen est infondé. Encore une fois, le droit

d'initiative n'implique aucun effet suspensif et l'autorité n'a donc aucune

obligation fondée sur le principe de la bonne foi, de ne rien entreprendre de

nature à rendre l'initiative sans objet. On ne se trouve d'ailleurs pas dans la

situation où les autorités communales auraient pris la décision de vendre le

domaine en cause suite au dépôt de l'initiative, dans le but de priver celle-ci

d'objet, et auraient accéléré le processus pour conclure puis exécuter la vente

avant la fin de la procédure d'initiative. Quant à la réserve jurisprudentielle

d'un retard volontaire du scrutin, elle est ici inapplicable. En effet,

l'initiative ayant abouti le 1er septembre 2006, on ne saurait à

l'évidence considérer que l'autorité était tenue d'organiser un scrutin dans

les deux mois sans commettre un abus de droit.

Il y a dès lors lieu de constater que l'initiative

est invalide en tant qu'elle demande que le domaine des Bosquets de Fontanivent

reste en main de la Commune de Montreux.

e) Les recourants demandent subsidiairement

que leur initiative soit déclarée partiellement invalide et qu'elle soit

soumise à votation avec le texte suivant: "Acceptez-vous que le domaine

des Bosquets de Fontanivent" avec ses arbres et ses bâtiments existants

soit ouvert à la population ?"

Lorsque seule une partie de l'initiative apparaît

inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant

qu'elle forme un tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la

volonté des initiants (ATF 128 I 190 c. 4 et c. 6; ATF 124 I 107 c. 5 b; ATF

121 I 334 c. 2a, JT 1997 I 354). A ces conditions l'invalidation partielle

peut, au besoin, porter sur une partie importante du texte de l'initiative (TF,

1 P. 541/2006 du 28 mars 2007, c. 3.1). En vertu du principe de la

proportionnalité, l'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit en effet

entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé

(ATF 128 I 190 c. 6). Le législateur cantonal a rappelé que

l'invalidation d'une initiative devait se limiter autant que possible aux

parties viciées (BGC mars/avril 2005 p. 8446).

Selon son titre, l'initiative vise à "sauver

les Bosquets de Fontanivent". Sous sa forme initiale, l'initiative

demandait que ce domaine reste, avec ses arbres et ses bâtiments existants, la

propriété de la commune de Montreux et soit ouvert au public. L'initiative

poursuit un but de protection du site, fondé sur les qualités prêtées aux

bâtiments et au parc d'arbres; elle entend maintenir le site dans son état actuel

et en faire profiter le public, selon des modalités restant à définir. Dans ce

cadre, le maintien de la propriété en main communale apparaissait comme le

meilleur moyen de réaliser ce but de protection et d'ouverture au public, mais

non comme une fin en soi. Il en résulte que, même amputée de la question

relative à la propriété, l'initiative conserve un sens qui correspond encore à

la volonté des initiants et des signataires de l'initiative, dont on peut

admettre qu'ils y auraient également souscrit.

Il s'agit dès lors d'examiner si l'initiative ainsi

partiellement invalidée et réduite à la question "Acceptez-vous que le

domaine des 'Bosquets de Fontanivent' avec ses arbres et ses bâtiments

existants soit ouvert à la population?" est matériellement valable.

a) L'intimée fait valoir que les initiants

commettent un abus de droit et que l'exercice correct des droits démocratiques

aurait consisté à lancer un référendum contre l'approbation de la vente.

L'interdiction de l'abus de droit (art. 2 CC, art. 5

al. 3 Cst) est également applicable en matière de droits politiques. On ne

saurait refuser de soumettre une initiative au peuple qu'en cas d'abus

manifeste ou d'utilisation insensée des institutions démocratiques (ATF 128 I

190 c. 7.1. et réf.). Il pourrait ainsi être admis dans le cas d'une initiative

tentant de remettre en cause un objet sur lequel les citoyens se sont déjà

clairement prononcés, et ce à plusieurs reprises (ATF 99 Ia 402 c. 4b, non

résumé sur ce point au JT 1975 I 504). Dans un arrêt relatif au projet de

construction du stade de la Praille, à Genève, le Tribunal fédéral a laissé en

suspens la question de l'abus de droit (ATF 128 I 190 c. 7.2). Il a relevé que

le projet de stade, largement rendu public, avait été débattu par trois fois au

Grand Conseil, lors de l'adoption des lois de 1996, 1997 et 1999, soumises au

référendum facultatif, qui n'avait pas été demandé, alors même que les

conditions juridiques et financières à la construction étaient déjà clairement

fixées. Il a exprimé certains doutes sur la légitimité de la démarche des

initiants compte tenu de la lourdeur de la procédure ayant précédé l'octroi des

autorisations de construire (adoption successive de trois lois, puis du plan de

quartier mis à l'enquête, avec une double étude d'impact), de l'absence de

toute circonstance nouvelle justifiant un réexamen de l'ensemble du projet, du

peu de temps écoulé depuis son adoption et des problèmes d'exécutabilité qui se

posaient d'emblée (c. 7.2. p. 205).

En l'espèce, on ne se trouve pas dans les circonstances

exceptionnelles évoquées dans ce dernier arrêt. Au demeurant, la question du

maintien de la propriété en main communale ne constituait qu'un des volets de

l'initiative; le but essentiel étant la préservation des Bosquets de

Fontanivent et son ouverture au public, on ne voit pas que les recourants aient

commis un abus de droit en lançant une telle initiative après avoir omis de

déposer un référendum contre la vente. Ce faisant, ils ont certes rendu plus

difficile la réalisation de leur but, mais la question doit être examinée sous

l'angle de la conformité de l'initiative au droit supérieur (cf. infra, litt.

c/cc) et non de l'abus de droit.

b) Pour être matériellement valable,

l'initiative doit porter sur un objet autorisé par la loi, être réalisable et

conforme au droit supérieur.

La loi définit expressément les objets exclus du

droit d'initiative au niveau communal (art. 106a LEDP). Le Conseil d'Etat a

jugé utile de prévoir également un article dans lequel figure la liste des

objets sur lesquels elle peut porter (BGC printemps 2005, 15 mars, pp. 8441

s.). Ainsi, l'article 106 alinéa 1 LEDP autorise notamment l'initiative

communale lorsqu'elle porte sur la réalisation d'un projet relevant de la

compétence du conseil communal (litt. a) ou sur l'adoption, la modification ou

l'abrogation d'un règlement relevant de la compétence du conseil communal

(litt. b).

La loi limite l'objet du droit d'initiative à des

matières relevant de la compétence du conseil communal; la municipalité doit

pouvoir exercer de la manière la plus appropriée les compétences que la loi lui

attribue.

L'article 106 alinéa 1 lettre a LEDP s'explique par

le fait que les principales compétences des communes consistent en

l'élaboration de projets concrets (construction des bâtiments, création

d'infrastructures), plutôt qu'en l'adoption de règlements généraux et

abstraits.

Dans ce cas de figure, l'objet du droit porte sur le

principe de la réalisation d'un projet. Si les autorités communales ou le

peuple adhère au but de l'initiative, le projet devra être réalisé, ce qui

impliquera d'autres décisions sujettes, cas échéant, aux droits populaires (BGC

printemps 2005, ibidem).

Les règlements visés par l'article 106 alinéa 1

lettre b LEDP sont tous ceux qui relèvent de la compétence du conseil communal

(police, distribution de l'eau, taxe de séjour etc.), y compris les règlements

liés à un plan directeur ou de quartier, ou le statut du personnel communal

(BGC printemps 2005, ibidem).

En l'espèce, la question de savoir si le maintien de

la propriété en mains communales porte sur la réalisation d'un projet relevant

de la compétence du conseil communal peut être laissée indécise dès lors que ce

volet doit être invalidé pour les raisons déjà exposées.

En revanche, en tant qu'elle vise à ouvrir le domaine

au public avec ses arbres et bâtiments existants, l'initiative entre dans les

prévisions de l'article 106 LEDP. En effet, le but recherché est réalisable par

le biais de mesures d'aménagement du territoire, qui tend notamment à protéger

la nature, le paysage, les sites et monuments (cf. art. 1 al. 2 litt. a, 3 al.

2 et 17 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, LAT, RS 700; art. 1

al. 3 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions,

LATC, RSV 700.11). Or les communes disposent d'autonomie en la matière (cf.

art. 139 litt. d de la Constitution du canton de Vaud, RSV 101.01). Le conseil

communal est compétent pour adopter les plans directeurs régionaux, communaux

et localisés et les plans d'affectation (art. 17a LATC). Le plan directeur

communal comporte les principes directeurs portant notamment sur l'utilisation

du sol, les espaces publics, les sites, paysages, monuments et ressources

naturelles à préserver (art. 36 al. 1 LATC). L'affectation et la mesure de

l'utilisation du sol peuvent être définies par un plan général ou partiel

d'affectation portant sur tout ou partie du territoire d'une commune, ou par un

plan de quartier (art. 44 LATC). Les plans et règlements d'affectation peuvent

contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, sites, rives de

lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments

méritant protection; à l'aménagement et à la destination des espaces et des

voies publiques existants ou à créer ainsi qu'aux accès aux constructions; à la

création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la

protection des arbres; à la création d'emplacements de délassement (art. 47 al.

2 litt. 2 à 5 LATC).

En résumé, le but de l'initiative apparaît

réalisable par le biais de la planification, qui est dans le domaine de

compétence du conseil communal. Dans la mesure où le projet impliquerait une

modification de règlement se poserait un problème de forme, l'article 106c LEDP

exigeant un projet rédigé de toutes pièces. Toutefois, le plan constitue un

acte sui generis, revêtant des aspects aussi bien normatifs que décisionnels

(Moor, op. cit., n° 4.1.1.2 pp. 437 s.); s'il s'accompagne d'un règlement, le

plan lui-même ne constitue pas un règlement.

On relèvera enfin que l'initiative ne remet pas en

cause des faits révolus. Le plan d'affectation a force obligatoire pour les

particuliers (art. 21 al. 1 LAT) et peut donc être imposé nonobstant le fait

que le domaine a passé dans les mains d'un acquéreur privé. Si le contrat de

vente prévoit déjà certaines mesures de protection du bâtiment et des arbres,

il n'empêche pas l'adoption de mesures d'aménagement du territoire.

De par son objet, l'initiative entre donc dans la

compétence du conseil communal. Il est d'ailleurs reconnu que là où

l'initiative populaire existe au niveau communal, les citoyens peuvent demander

par ce moyen l'adoption ou la modification d'un plan (Moor, op. cit., p. 440;

Tanquerel, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, n.

52 ad art. 21 LAT).

c) Selon la décision attaquée, l'initiative n'est

pas conforme au droit supérieur, en particulier au principe de la bonne foi

(art. 5 al. 3 Cst; 2 CC).

ca) L'examen de la conformité d'une initiative

communale au droit supérieur (art. 106m al. 2 litt. a LEDP) se fait au regard

de l'ensemble du droit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (ATF

128 I 190 c. 4; ATF 124 I 107 c. 5b), y compris les principes généraux du droit

(Grisel, op. cit., n° 700 p. 269), tel celui de la bonne foi.

Là encore, la question n'est pas de savoir si la

Commune de Montreux peut valablement résilier unilatéralement le contrat de

vente, ce volet de l'initiative devant être invalidé pour les raisons déjà

vues.

Il s'agit de savoir si le projet de prendre des

mesures d'aménagement du territoire pour préserver le domaine des Bosquets de

Fontanivent dans son état actuel et l'ouvrir au public est conforme au droit

supérieur.

cb) On peut donner acte aux recourants qu'il

n'existe aucune disposition d'un plan directeur fédéral ou cantonal au sens de

l'article 9 LAT, qui interdirait à la partie intimée de prévoir une

préservation du domaine des Bosquets telle que la souhaitent les initiants.

cc) L'autorité intimée soutient que l'initiative

imposerait de renier ses engagements contrairement au principe de la bonne foi.

Le contrat de vente contient à son chiffre 6 divers

"engagements de l'acquéreur", qui s'oblige notamment à respecter le

concept architectural du bâtiment, à protéger les arbres majeurs, à appliquer

pour le surplus les règles applicables aux constructions selon le règlement sur

le plan d'affectation et la police des constructions du 15 décembre 1972, zone

de faible densité avec prescription de protection des sites, et à inscrire une

servitude en faveur de la commune garantissant à terme le maintien du

dispositif. En revanche, la commune n'a pris aucun engagement contractuel à la

délivrance d'un permis si les engagements de l'acquéreur étaient respectés; rien

n'indique non plus qu'elle ait garanti que la planification actuelle ne serait

pas modifiée. Au demeurant, un tel engagement excèderait sa compétence, compte

tenu notamment du droit d'initiative communal. Au contraire, la validité du

contrat était subordonnée à l'obtention d'un permis de construire au 30 avril 2007,

l'acquéreur ayant toutefois la faculté de demander l'exécution de la vente en

payant le solde du prix même si la condition susmentionnée n'était pas

réalisée. En payant le solde du prix le 8 novembre 2006 et en obtenant le

transfert de propriété à cette date, à un moment où l'initiative avait déjà

abouti et où le Tribunal administratif était déjà saisi d'un recours contre la

décision de délivrance du permis de construire, les acquéreurs ont pris le

risque que soient adoptées ultérieurement des règles susceptibles de mettre en

cause leur projet.

Cela étant, on peut laisser ouverte la question de

savoir si, par principe, la violation d'engagements contractuels pris par la

Commune en sa qualité de propriétaire foncier privé est de nature à fonder une

violation du droit supérieur au sens de l'art. 106m al. 2 lettre a LEDP.

cd) L'intimée fait encore valoir qu'il serait

contraire au droit de propriété, et donc au droit supérieur, d'empêcher le

propriétaire d'user de son droit privatif et de laisser le domaine ouvert à la

population.

Des restrictions à la propriété, garantie par

l'article 26 alinéa 1 Cst, sont admissibles si elles reposent sur une base

légale suffisante, sont justifiées par un intérêt public suffisant et

respectent le principe de proportionnalité (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, pp. 41 ss

n° 92 ss; arrêt TF du 16 mars 2000,1P. 801/1999).

Dans le domaine de l'aménagement du territoire, le

principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation communal doit

être contenu dans la délégation législative cantonale. Par ailleurs, une

atteinte grave à un droit fondamental doit être réglée pour l'essentiel de

manière claire et non équivoque dans une loi au sens formel, soit une règle de

droit adoptée par l'organe législatif et généralement soumise au référendum.

Une atteinte est particulièrement grave lorsque la propriété foncière est

enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou des

prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du

sol conforme à sa destination (sur toutes ces questions, cf. arrêt TA précité

du 27 avril 2007, AC.2004.0247, et réf.).

L'autorité peut, dans le cadre de son activité

planificatrice, prévoir des zones de protection et de détente

(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 384 p. 173; Brandt/Moor, Commentaire de

la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, nn. 44 ss ad art. 18 LAT),

voire des zones à protéger, au sens des art. 17-18 LAT. Elle peut également procéder

à la révision du plan aux conditions de l'art. 21 al. 2 LAT.

Au niveau cantonal, l'article 47 alinéa 2 LATC

précise que les plans d'affectation communaux peuvent contenir des dispositions

relatives notamment aux paysages, aux sites (al. 2 ch. 2), à l'aménagement et à

la destination des espaces et des voies publiques existants ou à créer ainsi

qu'aux accès aux constructions (al. 2 ch. 3), à la création et à la

préservation d'espaces ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres

(al. 2 ch. 4), ou encore à la création d'emplacements de délassement (al. 2 ch.

5). L'article 54 LATC précise que les zones protégées sont destinées en

particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière

ou des espaces de verdure. Des mesures de protection adéquates peuvent

également être prescrites pour d'autres zones, dont la zone à bâtir. Ces

dispositions constituent une base légale suffisante pour habiliter l'autorité

législative communale à prendre des mesures d'aménagement du territoire restreignant

le droit de propriété de particuliers dans le but de préserver les bâtiments et

arbres d'un site dans la perspective de l'ouvrir au public.

Une pesée générale de tous les intérêts existants

doit être faite (cf. art. 3 de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire,

OAT, RS 700.1). L'exigence de la stabilité du plan doit être prise en

considération. Toutefois, la garantie de la propriété ne confère pas

directement un droit au maintien du régime applicable en vertu d’un plan

d’affectation (arrêt TA du 22 juin 2006, AC.2006.0058 et réf.).

Les mesures destinées à la protection de

l'environnement et des paysages "dignes de protection" répondent à un

intérêt public et constituent même l’un des buts essentiels de l’aménagement du

territoire (voir art. 1 al. 2 litt. a LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.,

pp. 43-44 n° 99).

En outre, dans la mesure où la réalisation des buts

de l'initiative, en particulier l'ouverture au public, pourrait entraîner des

mesures d'expropriation formelles, celles-ci n'apparaissent pas d'emblée

exclues et pourraient se fonder sur l'art. 76a al. 1 LATC. En matière de droits

populaires, ce qui a été fait peut être défait (cf. ATF 113 Ia 156) et une

initiative peut entraîner une expropriation (ATF 88 I 248).

Quoi qu'il en soit, à ce stade, la question de la

compatibilité du projet aux normes supérieures ne peut faire l'objet d'un

examen poussé. La retenue s'impose particulièrement dans le cas d'une

proposition en forme de vœu: aux prises avec un droit matériel largement

indéterminé et un texte rédigé en termes généraux, l'autorité communale n'est

pas en position d'apprécier si l'initiative est légale ou non. Une censure ne

peut intervenir que dans le cas théorique où aucune des concrétisations

possibles des propositions contenues dans l'initiative ne pourrait

manifestement se conformer au droit supérieur. Autrement dit, le doute profite

aux initiants (Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Thèse

Lausanne, 1990, p. 125; décision du Regierungsrat d'Argovie, 22 août

1988, ZBl 1989, p. 268).

En l'état, on ne peut que constater que le site des

Bosquets de Fontanivent est digne de protection. On en veut pour preuve que la

municipalité elle-même a imposé à l'acquéreur de prendre un certain nombre

d'engagements relatifs à la préservation des bâtiments et des arbres et à

inscrire une servitude afin de maintenir le dispositif existant. Les parcelles

se trouvent d'ailleurs en l'état dans une zone de faible densité "avec

prescription de protection des sites". L'intérêt public à protéger un tel

site ne saurait être dénié.

En définitive, il n'appartient pas à la Cour de

céans d'examiner quelles mesures planificatrices ou d'expropriation sont

précisément envisageables pour réaliser l'objectif fixé par l'initiative. Il

suffit ici de constater que l'invalidation ne se justifiant que dans les cas

les plus évidents et l'obstacle à la réalisation devant être insurmontable,

l'initiative, amputée de la question relative à la propriété (cf. supra c. II.)

ne saurait en l'espèce être considérée comme manifestement inexécutable pour

des raisons juridiques.

On ajoutera que, l'initiative étant rédigée en

termes généraux, peuvent aussi être envisagées, fondé sur le principe d'une

collaboration avec les particuliers, des conventions définissant les prestations

réciproques à fournir (Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement

du territoire, n. 90 ad art. 17 LAT). Au vu des mesures planificatrices

envisageables, il est en outre concevable que le promoteur ne soit plus

intéressé à conserver sa propriété, de sorte que l'annulation de la vente ou le

rachat de la parcelle par la commune entreraient en ligne de compte.

Les conséquences financières que pourraient

entraîner pour la commune l'acceptation de l'initiative n'impliquent pas que

celle-ci soit inexécutable. Il appartient en effet aux électeurs de décider et

d'assumer le choix des conséquences financières des options prises (ATF 99 Ia

402 c. 4 c; ATF 94 I 120 c. 4b, rés. JT 1969 I 202).

Le recours doit ainsi être partiellement admis et la

décision réformée en ce sens que l'initiative "Sauver les Bosquets"

de Fontanivent est partiellement valide et qu'elle doit être soumise à la suite

de la procédure prévue à l'art. 106o LEDP avec le texte suivant:

"Acceptez-vous que le domaine des 'Bosquets de Fontanivent' avec ses

arbres et ses bâtiments existants soit ouvert à la population ?".

Compte tenu du sort du recours, il y a lieu de

mettre les frais de justice à raison d'un tiers à la charge des recourants,

solidairement entre eux, et de deux tiers à la charge de la Commune de

Montreux.

Les recourants ont droit à des dépens réduits, qu'il

y a lieu de fixer à 1'500 francs.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

L'initiative "Sauver les Bosquets de

Fontanivent" est partiellement valide.

III.

L'initiative "Sauver les Bosquets de

Fontanivent" est soumise à la procédure prévue à l'art. 106o LEDP avec le

texte suivant : "Acceptez-vous que le domaine des 'Bosquets de

Fontanivent' avec ses arbres et ses bâtiments existants soit ouvert à la

population ?".

IV.

L'émolument d'arrêt, par 2'400 fr. (deux mille quatre

cents francs), est mis à la charge des recourants Franz Weber, Edith Hinderer,

Jean-Pierre Hinderer, Jean-Claude Cochard, Marie-Bénédicte Garcia, Denis

Viquerat, Judith Weber, Vera Weber, Fritz Kreis et le Comité d'initiative

"Sauver les Bosquets de Fontanivent", solidairement entre eux, à

raison d'un tiers et de l'intimée Commune de Montreux à raison des deux tiers.

L'intimée Commune de Montreux doit verser aux recourants

Franz Weber, Edith Hinderer, Jean-Pierre Hinderer, Jean-Claude Cochard,

Marie-Bénédicte Garcia, Denis Viquerat, Judith Weber, Vera Weber, Fritz Kreis

et le Comité d'initiative "Sauver les Bosquets de Fontanivent",

solidairement entre eux, la somme de 1'500 fr. (mille cinq cents francs) à

titre de dépens.

Lausanne, le 6 juillet 2007

nom de la Cour Constitutionnelle,

vice-président :

Jean-Luc

Colombini

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.

CCST - CCST.2007.0002 - 2007-07-06 - COMITE D'INITIATIVE Sauver les Bosquets de Fontanivent, KREIS, WEBER, HINDERER, COCHARD, GARCIA, VIQUERAT c/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Municipalité de Montreux

Composition

Objet

Faits

Considérants

2.

3.

4.

5.

6.

2.

3.

Dispositif