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Décision

CCST.2008.0003

CCST - CCST.2008.0003 - 2008-10-08 - Municipalité de Lausanne/Conseil communal de Lausanne, Service des communes et des relations institutionnelles

8 octobre 2008Français41 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 1er février 2007, la

Municipalité de Lausanne a déposé un rapport-préavis n° 2007/04 dans lequel

elle proposait diverses modifications du règlement du Conseil communal du 12

novembre 1985 (ci-après : RCCL) pour l'adapter aux dispositions légales en

vigueur, en particulier à la loi du 3 mai 2005 modifiant la loi sur les

communes, et donnait son avis préalable sur plusieurs projets de règlements

portant modification du RCCL déposés par divers conseillers communaux.

Parmi ces projets figurait celui de

Michel Brun, intitulé "Amélioration des pouvoirs du Conseil communal en

matière de surveillance de l'activité municipale et administrative et

renforcement de l'indépendance du service de révision". La commission

chargée de rapporter sur sa prise en considération l'a amendé en proposant

l'introduction de six nouveaux articles dans le RCCL. La Municipalité a proposé

au Conseil communal de rejeter le projet présenté.

Un avis de droit du Service des

communes et des relations institutionnelles du 30 avril 2007 a conclu que les

articles de la proposition Brun étaient contraires au droit cantonal.

B.

La commission du Conseil communal

chargée de l'examen du rapport-préavis no 2007/04 a siégé les 28

mars, 23 avril, 14 mai et 6 juin 2007. A l'unanimité, elle proposait

l'introduction d'un article 37bis RCCL portant le titre marginal

"Commissions d'enquête", qui devait conférer au Conseil communal la

faculté de décider à la majorité qualifiée de 51 membres la constitution de

commissions d'enquête.

Le 13 septembre 2007, la

Municipalité a présenté un rapport-préavis no 2007/04bis qui tenait

compte des modifications supplémentaires préconisées par la commission

précitée, mais proposait toutefois de refuser l'introduction d'un article

37bis. La commission du Conseil communal a poursuivi son examen des

rapports-préavis nos 2007/04 et 2007/04bis le 21 septembre 2007,

puis a rendu son rapport le 23 novembre 2007. A l'unanimité, elle maintenait la

proposition d'adopter un article 37bis RCCL relatif aux commissions d'enquête.

C.

Dans sa séance du 11 mars 2008, le

Conseil communal a adopté l'article 44 RCCL dans la teneur suivante et a fixé

son entrée en vigueur au 12 mars 2008 :

"Commissions d'enquête

Art. 44.- Le

Conseil peut décider à la majorité absolue des conseillers de la constitution

de commissions d'enquête; l'élection de leurs membres se fait à la majorité

simple; leur effectif est identique à celui des commissions ordinaires. Le

Conseil peut également charger la Commission de gestion d'une telle enquête.

L'objet et le cadre précis de la mission des

commissions d'enquête sont définis par le Conseil.

Les conclusions du rapport des commissions

d'enquête sont soumises au Conseil. La commission peut elle-même proposer le

texte d'une motion, d'un postulat, voire d'une résolution, lequel est

formellement déposé par le président de la commission.

Dès la date du rapport, la Municipalité dispose

également de la faculté de se déterminer ou de déposer un rapport-préavis qui

répond aux conclusions de la commission."

D.

Le 31 mars 2008, la Municipalité

de Lausanne a déposé une requête devant la Cour constitutionnelle, dans

laquelle elle concluait à "l'acceptation de la requête et à la

suppression de l'article 44 RCCL adopté le 11 mars 2008, respectivement à

l'incompétence du Conseil communal de Lausanne de créer des commission (sic !)

d'enquête". Elle a requis "de suspendre l'examen de la requête

pour permettre aux autorités concernées de procéder à l'échange de vues prévu à

l'art. 21 LJC et, le cas échéant, (¿) permettre par la suite à la Municipalité

de compléter son argumentation".

Par avis du 3 avril 2008, le

président de la Cour constitutionnelle a indiqué que la requête suspendait

l'entrée en vigueur de l'article 44 RCCL et a informé le Conseil communal qu'il

avait la faculté de demander la levée de l'effet suspensif dans le délai de

réponse qui lui était imparti.

Dans ses observations du 30 avril

2008, le Service des communes et des relations institutionnelles a conclu, avec

dépens, à l'admission de la requête, la novelle adoptée le 11 mars 2008

introduisant un article 44 RCCL étant annulée, subsidiairement à la suspension

de la cause afin de permettre aux parties concernées de procéder à l'échange de

vues prévu par l'article 21 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle (ci-après LJC, RSV 173.32).

Par réponse du 2 mai 2008, le

Conseil communal de Lausanne a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet

des conclusions de la requête dans la mesure où elles sont recevables.

Par courrier du 14 mai 2008, le

juge rapporteur a indiqué aux parties que la question de l'échange de vues au

sens de l'article 21 LJC serait examinée par la cour dans son arrêt au fond,

l'instruction de la cause n'étant, en l'état, pas suspendue.

Par écriture complémentaire du 12

juin 2008, la Municipalité de Lausanne a renoncé à sa requête de suspension en

vue de procéder à forme de l'article 21 LJC. Pour le surplus, elle a maintenu

ses conclusions.

Par courrier du 1er juillet

2008, le Conseil communal de Lausanne a déclaré renoncer à déposer une écriture

complémentaire. Il a par ailleurs requis la fixation d'une audience de jugement

afin "d'examiner une dernière fois si, en présence de toutes les parties,

un modus vivendi quant à l'interprétation de l'art. 44 RCCL ne peut être

trouvé".

E.

Par avis du 16 juillet 2008, la

cour a fait savoir qu'elle renonçait à tenir une audience, la cause étant pour

le surplus instruite. Elle a décidé à l'unanimité de statuer par voie de

circulation (art. 14 LJC).

Considérants

1.

La Cour constitutionnelle examine

d'office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF

2006.

I 88).

a) Selon l'article 136 alinéa 2 de

la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la

cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication,

la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la

qualité pour agir (let. a); elle juge, sur recours et en dernière instance

cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière

cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits de compétence entre

autorités (let. c).

Le législateur a adopté une loi

d'application, la LJC, dont l'article 1er précise qu'elle définit les

attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes

interjetées auprès d'elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1). Son titre II (art. 3 à 18

LJC) a trait au contrôle abstrait des normes cantonales et communales.

L'article 3 alinéa 3 LJC prévoit que tous les règlements, arrêtés ou tarifs

communaux et intercommunaux contenant des règles de droit, de même que le refus

d'approbation de tels actes par le Canton peuvent faire l'objet d'un contrôle

de la cour de céans quant à leur conformité au droit supérieur. La requête

dirigée contre des règlements communaux et intercommunaux soumis à

l'approbation cantonale doit être déposée dans un délai de vingt jours à

compter de la publication officielle de cette approbation ou du refus

d'approbation (art. 5 al. 2 LJC); s'agissant des règlements communaux non

soumis à l'approbation cantonale, le délai de vingt jours court à compter de

l'affichage au pilier public (art. 5 al. 3 LJC). Selon l'article 10 alinéa 2

lettre a LJC, la municipalité a qualité pour former une requête contre une

règle de droit communal.

Le titre IV de la LJC, comprenant

les articles 20 à 22, est relatif au contentieux en matière de conflits de

compétence. L'article 20 mentionne que la cour tranche les conflits de

compétence opposant différentes autorités, notamment le conseil communal ou

général et la municipalité (let. e). L'article 21 prévoit qu'avant de saisir la

cour, les autorités concernées procèdent à un échange de vues. Enfin, l'article

22.

précise que les personnes concernées et les autorités en conflit ont qualité

pour saisir la cour.

b) La Municipalité de Lausanne

fonde sa requête notamment sur le titre IV de la LJC, soit le contentieux en

matière de conflits de compétence. Selon la requérante, l'adoption de l'article

44.

RCCL constituerait un "empiètement du Conseil dans les compétences

de la Municipalité" (mémoire du 12 juin 2008, p. 1), de sorte que la

tâche de la cour de céans serait "moins de contrôler la conformité de

l'article 44 litigieux au droit supérieur que d'arbitrer un litige sur les

compétences respectives du délibérant et de la Municipalité" (requête

du 31 mars 2008, p. 2).

De tels conflits sont très rares

(Jean-François Poudret, Contentieux administratif et compétences respectives de

l'administration et du juge civil, in JdT 1986 III p. 1; Jean-Claude de Haller,

Les institutions judiciaires, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, p.

283). L'article 20 LJC a essentiellement pour but de régler les conflits de

compétence opposant autorités exécutives et judiciaires, mais confère également

la compétence pour trancher un conflit mettant aux prises le conseil général ou

communal et la municipalité; par le passé, il appartenait au Conseil d'Etat

d'en connaître (art. 90 al. 3 aCst-VD) (Exposé des motifs de la LJC, Bulletin

du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 3668). II existe deux types de

conflits de compétence, le conflit dit "positif" lorsque deux

autorités saisies se déclarent toutes deux compétentes et le conflit dit

"négatif" lorsque celles-ci se considèrent toutes deux comme

incompétentes (Rapport de majorité relatif à l'examen du projet de LJC, BGC

septembre 2004, p. 3708; cf. également Pierre Moor, Droit administratif, vol.

II, 2ème éd., ch. 2.2.5.1, p. 237; Jacques Haldy, Avis de droit

délivré à la Conférence itinérante des secrétaires municipaux relatif à la

répartition des compétences entre la municipalité et les conseils

communaux/généraux à la suite des nouveaux instruments et des nouvelles

dispositions mis en place par la Constitution vaudoise et la loi sur les

communes, p. 9, spécialement l'exemple donné p. 12). La cour de céans a déjà eu

l'occasion d'appliquer les articles 20 à 22 LJC, mais dans un cas de conflit

entre la municipalité et le conseil communal quant à la compétence de conclure

un contrat (CCST.2006.0008 du 22 mai 2007, consid. 1).

Selon le législateur, en règle

générale, la plupart des conflits de compétence peuvent se dénouer à l'occasion

d'un échange de vues entre les autorités dont la compétence peut entrer en

ligne de compte; il a donc été prévu qu'avant de saisir la cour, les autorités

concernées procèdent à un échange de vues (art. 21 LJC; BGC septembre 2004, pp.

3669.

et 3708).

La compétence se définit, pour une

autorité publique ou une juridiction, comme l'aptitude légale à accomplir un

acte ou à instruire et juger un procès (Dalloz, Lexique de termes juridiques;

cf. également Moor, Droit administratif, vol. III, ch. 1.2.2.3 et 1.2.2.4, pp.

16.

ss). En l'espèce, la Municipalité de Lausanne ne conteste pas que le conseil

communal dispose de la compétence d'édicter son propre règlement

d'organisation, en application des articles 146 alinéa 1 lettre a Cst-VD et 4

alinéa 1 chiffre 13 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV

175.

). Même si la requérante soutient que la norme empiète sur ses

compétences, elle ne prétend pas qu¿elle aurait elle-même la compétence

d¿édicter une telle norme, à juste titre dès lors que la réserve en faveur de

la municipalité prévue à l'article 4 alinéa 1 chiffre 13 LC n'est pas

applicable ici. Il ne s'agit donc pas d'arbitrer laquelle des deux autorités a

la compétence d'édicter un tel règlement. Comme le relève l'autorité intimée,

une fois la norme annulée, le prétendu conflit de compétence n'existerait plus,

ce qui démontre que le litige a trait au contenu même de la norme. La

requérante admet d'ailleurs sans réserve dans ses déterminations du 12 juin

2008.

que la question du conflit de compétence peut rester en suspens dès lors

qu'il est possible d'arriver au résultat souhaité par le biais du contrôle

abstrait de la norme.

Les règles du titre IV de la LJC ne

sont donc pas applicables en l'état.

En conséquence, l'on ne saurait

donner suite à la requête de la Municipalité et du Service des communes et des

relations institutionnelles visant à suspendre la cause pour permettre aux

autorités de procéder à un échange de vues au sens de l'article 21 LJC. Cette

disposition, qui n'est envisageable qu'en relation avec les conflits de

compétence relevant du titre IV de la LJC, ne trouve pas application en

l'espèce. Les travaux précédant l'adoption du règlement démontrent de toute

manière que cet échange de vues a déjà eu lieu. La requête a d'ailleurs été

formellement retirée.

c) L¿article 44 RCCL est un acte

adopté par une autorité communale en vertu des articles 146 alinéa 1 lettre a

Cst-VD et 4 alinéa 1 chiffre 13 LC, contenant des règles de droit (art. 3 LJC);

l'article 44 RCCL appartient en effet à la catégorie des règles générales et

abstraites qui fixent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités

et, partant, sont considérées comme des normes (CCST.2006.0011 du 14 août 2007,

consid. 1a; Exposé des motifs de la LJC, BGC septembre 2004, p. 3650). A la

suite d'un amendement du projet de la LJC, le Grand Conseil a accepté que tous

les actes communaux contenant des règles de droit puissent être contestés

devant la cour, qu'ils soient soumis ou non à l'approbation de l'autorité

cantonale (Rapport de majorité relatif au projet de LJC, BGC septembre 2004,

pp. 3702-3703). L'autorité intimée ne conteste pas ce point.

Au regard de l'article 3 LJC,

l'article 44 RCCL peut être soumis à un examen abstrait de sa compatibilité

avec le droit supérieur (CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, consid. 1 b). Une

audience de conciliation serait donc vaine.

La municipalité a sans conteste

qualité pour demander un tel contrôle (art. 10 al. 2 let. a LJC).

d) Le point de départ du délai de

vingt jours pour déposer la requête varie selon que l'acte communal est soumis

ou non à l'approbation de l'autorité cantonale. L'article 5 LJC précise que

dans le premier cas, le délai court dès la publication officielle de

l'approbation cantonale ou du refus d'approbation; dans le second cas, le délai

court dès l'affichage au pilier public.

L'autorité intimée fait observer

que si l'on adopte le point de vue de la requérante selon lequel l'article 44

RCCL crée de nouveaux droits ou obligations non encore prévus par le droit

cantonal, cette norme aurait dû recevoir l'approbation de l'autorité cantonale;

la requête serait donc irrecevable.

L'article 94 alinéa 2 LC dispose

que les règlements imposés par la législation cantonale, de même que les

règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou obligations

aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de

loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département concerné, la

décision d'approbation devant être publiée. Cette disposition ne s'applique pas

au règlement du conseil communal, comme tous les règlements d'organisation des

communes (Rapport de majorité relatif au projet de LJC, BGC septembre 2004, p.

3702). La lettre de l'article 94 alinéa 2 LC indique clairement que seules les

normes déterminant les rapports juridiques entre la puissance publique d'une

part et les particuliers d'autre part sont visées. Une approbation cantonale ne

se justifiait donc pas. En effet, en l'état, l'article 44 RCCL relève de

l'organisation du conseil communal, qui n'entraîne pas directement des droits

et des obligations pour les autorités ou les particuliers (dans le même sens,

Haldy, op. cit., p. 17). Quant à la voie des articles 145 et 146 LC, elle

est subsidiaire et n'entre pas en ligne de compte en l'espèce, puisqu'elle vise

des "décisions" et non une norme réglementaire (Exposé des motifs de

la LC, BGC août 1955, p. 853; Haldy, op. cit., p. 16).

S'agissant d'actes non soumis à

l'approbation du canton, l'article 5 alinéa 3 LJC dispose que le délai court

dès l'affichage au pilier public. Or la requérante indique que l'article 44

RCCL n'a pas été affiché au pilier public.

Selon l'article 129 RCCL, les

décisions susceptibles de référendum font l'objet d'un affichage au pilier

public dans les trois jours dès leur adoption. Cette disposition ne fait que

rappeler l'article 109 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits

politiques (LEDP, RSV 160.01). Si les "décisions" (lato sensu)

adoptées par le Conseil communal sont en principe soumises au référendum (art

107.

al. 1 LEDP), le législateur cantonal en exempte notamment les

"décisions" qui concernent l'organisation et le fonctionnement du

Conseil ou ses rapports avec la Municipalité (art. 107 al. 2 let. b LEDP,

repris à l'art. 126 ch. 2 RCCL). L'article 44 RCCL litigieux entre précisément

dans cette catégorie et n'était donc pas soumis au référendum. A contrario, les

actes non soumis au référendum n¿ont pas à faire l¿objet d¿un tel affichage au

pilier public.

Lorsque le législateur a décidé

d'étendre le contrôle de la cour aux règlements non soumis à l'approbation

cantonale (art. 3 al. 3 LJC), il a expressément cité comme exemple le règlement

du conseil communal (BGC septembre 2004, p. 3702). On ne saurait donc inférer

de l'article 5 LJC qu'il restreint la portée de l'article 3 LJC en excluant du

contrôle les actes non soumis au référendum tels que ledit règlement.

S'agissant d'un règlement

d'organisation du conseil communal, la Municipalité a qualité pour agir,

contrairement aux particuliers qui n'ont pas d'intérêt digne de protection en l'espèce

(art. 10 al. 1 et 2 LJC; CCST.2006.0007 du 16 février 2007, consid. 1c;

CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, consid. 2). L'exigence de publication

n'existe pas et la requête a été déposée dans le délai de vingt jours dès

l'adoption de la norme.

Il découle de ce qui précède que la

requête est recevable sous l'angle des articles 3, 5 et 10 alinéa 2 LJC. Pour

le surplus, la requête indique une violation d'une règle de droit de rang

supérieur et précise en quoi consiste cette violation (art. 8 LJC).

2.

a) Selon la requérante, l'article

44.

RCCL contrevient aux articles 146 alinéa 1 lettre a et 150 Cst-VD ainsi

qu'aux dispositions de la LC, plus particulièrement à l'article 93c LC.

Quant à l'autorité intimée, elle

plaide en substance qu'une base légale de rang cantonal n'est pas nécessaire

pour instituer des commissions d'enquête parlementaires dans les communes et ne

le serait que pour octroyer à ces commissions des pouvoirs d'investigation

étendus, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. La volonté du constituant

d'élargir le contrôle du législatif communal sur l'exécutif et les nouveaux

moyens d'information et de contrôle offerts au législatif et aux citoyens

(droit d'initiative, motion contraignante, loi du 24 septembre 2002 sur

l'information, ci-après LInfo, RSV 170.21) devraient conduire à une nouvelle

interprétation de la LC, en particulier de son article 93c.

b) Selon la Constitution vaudoise,

chaque commune est dotée d'une autorité délibérante, le conseil communal ou le

conseil général, et d'une autorité exécutive, la municipalité (art. 141 al. 1

Cst-VD). Les communes disposent d'autonomie notamment dans le domaine de

l'administration (art. 139 litt. b Cst-VD). Le conseil communal ou général

édicte les règlements (art. 146 al. 1 let. a Cst-VD), adopte l'arrêté

d'imposition et le budget et autorise les dépenses extraordinaires et les

emprunts (let. b), se prononce sur les collaborations intercommunales (let. c),

décide des projets d'acquisition et d'aliénation d'immeubles (let. d), contrôle

la gestion (let. e) et adopte les comptes (let. f), la loi pouvant lui confier

d'autres compétences (art. 146 al. 2 Cst-VD). L'article 146 alinéa 1er Cst-VD

énumère les compétences exclusives de l'autorité délibérante (Commentaire du

projet de nouvelle Constitution, ad art. 146, p. 63).

De son côté, la municipalité

s'organise librement et a toutes les compétences communales, à l'exception de

celles attribuées par la Constitution ou la loi à l'autorité délibérante (art.

150.

Cst-VD).

Il était prévu d'inscrire dans la

Constitution les principales attributions et compétences respectives du conseil

communal ou général et de la municipalité, sans prévoir d'innovations

importantes dans ce partage de compétences, qui pourrait être précisé et

complété par le législateur (Rapport de la Commission 6 à l'Assemblée

constituante du 30 juin 2000, ad art. 6.1.9, Partage des compétences; cf.

également Haldy, op. cit., p. 2).

Le constituant a introduit la

faculté pour le Grand Conseil de décider à tout moment d'enquêter sur un point

particulier de l'activité du Conseil d'Etat (art. 107 al. 3 Cst-VD). La

Commission 5 de la Constituante avait envisagé, dans un article 55-15 chiffre

2, de conférer une faculté identique au conseil communal (Rapport de la

Commission 5 à l'Assemblée constituante du 30 juin 2000, commentaire ad art.

55.

, Surveillance de la gestion communale). Cette partie a toutefois été

retirée au profit des propositions de la Commission 6 de la Constituante.

Si l'on reprend la teneur des

débats de l'Assemblée constituante, lors de la discussion sur la proposition

relative à l'article 6.1.9 (Partages de compétences) de la commission 6, la

constituante Christelle Luisier s'est exprimée en ce sens :

"Les amendements que nous avons déposés

concernant les articles 54-6 à 54-11 forment un tout. Je vous propose donc de

regarder avec moi l'ensemble de ces amendements du groupe Radical qui visent la

suppression de ces articles. Avant de crier au loup, je vous demande de prendre

en compte les arguments qui nous ont poussés à proposer cette suppression. Le

groupe Radical est parti du constat que les commissions 5 et 6 ont eu des

approches totalement différentes par rapport aux points traités dans ces

articles. On a en effet ici deux visions différentes qui s'affrontent. Le

groupe Radical a choisi de suivre la commission 6 qui a réglé en un seul

article le partage des compétences entre conseil communal et municipalité. Ces

éléments nous semblent importants et nous soutiendrons donc l'article 6.1.9

dans sa globalité. En revanche, les autres éléments prévus par la commission 5

ne nous semblent pas de rang constitutionnel. Ils relèvent de la loi sur les

communes. Ils sont d'ailleurs traités aujourd'hui dans cette loi sur les

communes (...) ".

Plus loin, le constituant Jacques

Haldy approuve la proposition Luisier en rappelant que la commission 6 a

souhaité "qu'effectivement, au niveau constitutionnel, en un seul article

on règle d'une façon non exhaustive les compétences municipales et les

compétences du conseil communal (... )". Il admet que "tous ces problèmes-là

peuvent être réglés dans le détail par la loi, comme le propose l'article

6.1.19

(recte : 6.1.9)".

Ainsi, malgré l'opposition du

constituant Roland Ostermann, qui se référait d'ailleurs déjà aux relations

entre la Municipalité et le Conseil communal de Lausanne, la version de

l'article 6.1.9 était préférée à celle de la commission 5 et l'article adopté

dans ses alinéas 1 et 2 (Bulletin de séance de l'Assemblée constituante du

canton de Vaud, 6 avril 2001, pp. 63 à 66).

Lors de la reprise des débats le 27

avril 2001, l'Assemblée constituante a décidé de poursuivre dans la voie

choisie lors de la précédente séance. Par motion d'ordre, il était décidé

d'examiner le texte proposé par la commission 6 plutôt que les articles 55-1 et

suivants de la commission 5, nonobstant l'opposition renouvelée de Roland

Ostermann. Le constituant Laurent Desarzens ajoutait : "Je suis un peu

désolé pour les personnes qui ont travaillé sur ces articles 55 et suivants

mais, pour l'essentiel de ces articles, vous les retrouverez, d'une manière un

peu plus panachée, dans la loi sur les communes (...). Et puis, un peu plus

loin, si je me reporte maintenant au 55-13, on est au chapitre 2, article 4 de

la loi sur les communes, idem pour le 55-15, c'est le chiffre 2, article 4.1

(.... )". La motion a été acceptée à une évidente majorité (Bulletin

de séance de l'Assemblée constituante du canton de Vaud, 27 avril 2001, pp. 9 à

11).

Sous l'angle constitutionnel, on ne

saurait donc inférer de la nouvelle faculté offerte au Grand Conseil de créer

des commissions d'enquête que ces dernières seraient également possibles au

niveau communal en se référant par analogie à la même base légale. Les textes

finalement écartés démontrent d'ailleurs plutôt le contraire, soit une volonté

du constituant de ne pas retenir cette possibilité, ou à tout le moins de ne

pas changer le système constitutionnel sur ce point et de renvoyer tout

changement éventuel à la loi sur les communes.

c) L'article 4 alinéa 1er LC, qui

définit les attributions du conseil général ou communal, a la teneur suivante :

"Le conseil général ou communal délibère sur :

1.

le contrôle de la gestion;

2.

le projet de budget et les comptes;

3.

les propositions de dépenses extra-budgétaires;

4.

le projet d'arrêté d'imposition;

5.

¿

6.

l'acquisition et l'aliénation d'immeubles, de droits réels

immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières. L'article 44,

chiffre 1, est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité

l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en

fixant une limite;

6bis. la constitution de sociétés commerciales, d'associations et de

fondations, ainsi que l'acquisition de participations dans les sociétés

commerciales. Pour de telles acquisitions, le conseil peut accorder à la municipalité

une autorisation générale, le chiffre 6 s'appliquant par analogie. Une telle

autorisation générale est exclue pour les sociétés et autres entités citées à

l'article 3a ;

7.

l'autorisation d'emprunter, le conseil pouvant laisser dans les

attributions de la municipalité le choix du moment ainsi que la détermination

des modalités de l'emprunt;

8.

l'autorisation de plaider (sous réserve d'autorisations générales

qui peuvent être accordées à la municipalité);

9.

le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur

rémunération;

10.

les placements (achats, ventes, remplois) de valeurs mobilières qui

ne sont pas de la compétence de la municipalité en vertu de l'article 44, ch.

2;

11.

l'acceptation de legs et de donations (sauf s'ils ne sont affectés

d'aucune condition ou charge), ainsi que l'acceptation de successions,

lesquelles doivent au préalable avoir été soumises au bénéfice d'inventaire;

12.

les reconstructions d'immeubles et les constructions nouvelles,

ainsi que la démolition de bâtiments;

13.

l'adoption des règlements, sous réserve de ceux que le conseil a

laissés dans la compétence de la municipalité."

L'alinéa 2 in fine du même article

prévoit encore que "...La municipalité doit rendre

compte, à l'occasion du rapport sur sa gestion, de l'emploi qu'elle a fait de

ses compétences".

Les articles 93a ss LC ont trait au

budget, aux comptes et à la gestion de la commune. Ils ont notamment la teneur

suivante :

"Art. 93c

Le rapport de la municipalité sur la

gestion, les comptes arrêtés au 31 décembre précédent, accompagnés cas échéant

du rapport-attestation du réviseur, sont remis au conseil général ou communal

au plus tard le 31 mai de chaque année et renvoyés à l'examen d'une commission.

Art. 93d

Le rapport écrit et les observations

éventuelles de cette commission, les réponses de la municipalité et les

documents visés à l'article 93c sont soit communiqués en copie à chaque

conseiller dix jours au moins avant la délibération, soit tenus pendant dix

jours à la disposition des membres du conseil.

Art. 93e

La municipalité est tenue de fournir à la

commission de gestion tous les documents et renseignements nécessaires.

Art. 93f

La municipalité est entendue sur la gestion

et les comptes."

Comme le rappelait l'exposé des

motifs, ces dispositions intéressent non seulement le conseil, "mais

aussi ¿ et au premier chef ¿ la municipalité" (Exposé des motifs, BGC

mai 1975, p. 152).

L'article 35 du règlement du 14

décembre 1979 sur la comptabilité des communes (RCCom;

RSV 175.31.1) prévoit que la commission de gestion procède à un examen

approfondi des comptes. Cet examen peut être confié, le cas échéant, à la

commission des finances. Selon l'art. 35a RCCom, dans le cadre de leur mandat,

ces commissions ont un droit d'investigation illimité (al. 1), et la municipalité

est tenue de leur fournir tous les documents et renseignements nécessaires (al.

2).

La commission de gestion est la

seule prévue expressément par la loi sur les communes. Pour le surplus, les

articles 33 et 35 LC permettent d'instituer des commissions du conseil communal

(ou conseil général) chargées de préaviser sur les propositions émises par un

conseiller communal ou par la municipalité. Chaque membre du conseil dispose du

droit d'initiative (art. 30 et 31 LC) et du droit d'interpeller la municipalité

pour obtenir une explication sur un fait de son administration (art. 34 LC).

Dans le cadre des travaux

législatifs ayant fait suite à l'adoption de la nouvelle Constitution, il n'a pas été question d'une modification ou d'une

adaptation de l'article 4 LC en relation avec les débats rappelés plus haut

(Exposé des motifs et projets de loi modifiant la LC, BGC avril 2005, pp. 9078

ss). La volonté de certains constituants n'a donc jamais été formalisée au

niveau de la loi.

d) Dans le canton de Vaud, la municipalité

dispose donc d'une compétence générale et primaire, alors que les attributions

du conseil général ou communal sont fixées par des énumérations limitatives de

la Constitution et de la loi, sauf en matière réglementaire où ce conseil

détient un pouvoir primaire et général (Haldy, L'organisation territoriale et

les communes, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, pp. 291 ss, spéc.

p. 301; Commentaire du projet de nouvelle Constitution, ad art. 150, p. 64;

Henri Zwahlen, Des pouvoirs respectifs de la Municipalité et du Conseil général

ou communal en droit vaudois, RDAF 1958 pp. 169 ss, spéc. p. 174); cette

caractéristique se retrouve dans beaucoup de cantons (Moor, op. cit., vol. III,

ch. 4.3.1, p. 174).

L'article 4 alinéa 1 chiffre 1 LC,

qui répète l'article 146 alinéa 1 lettre e Cst-VD, confère au conseil communal

ou général la compétence d'exercer le "contrôle de la gestion". La LC

(ainsi que le RCCom) précise en quoi consiste ce contrôle. En substance, la

municipalité doit rendre un rapport sur sa gestion et les comptes pour l'année

écoulée (art. 93c LC); les investigations du conseil communal doivent être

conduites à partir du rapport de gestion et des comptes annuels, par le biais

des commissions de gestion et des finances. Il s'agit donc d'un contrôle

subséquent, et périodique, de l'activité administrative. Les articles 30 ss LC

explicitent à quelles conditions chaque membre du conseil communal peut exercer

un rôle sur l'activité municipale. Un contrôle concomitant de la gestion peut

s¿exercer par le biais d¿une interpellation.

Comme le relève Zwahlen, le

contrôle sur la municipalité peut s'exercer "occasionnellement, par le

moyen de l'interpellation, et périodiquement, par l'examen général et annuel de

la gestion des affaires communales" (Zwahlen, op. cit., p. 176).

"Le but des contrôles confiés

au conseil est triple. D'abord, sous l'angle de la légalité, il importe de

s'assurer que l'administration respecte le droit, exécute les lois et les

tâches qui en découlent. Ensuite, du point de vue politique, il est nécessaire

de garantir une certaine publicité des actes de l'exécutif (...). Enfin, on

sait que l'équilibre des institutions dépend en partie de cette surveillance

qui permet d'assujettir la municipalité, détentrice de la compétence générale

et du pouvoir de fait, à un indispensable contrepoids" (Etienne Grisel,

Les relations entre la municipalité et le Conseil général ou communal en droit

vaudois, RDAF 1987 pp. 237 ss, spéc. p. 249). Cet auteur fait une distinction

entre le contrôle des comptes et celui de la gestion. Dans le premier cas, la

commission chargée d'un tel examen doit se livrer à un contrôle approfondi,

puisqu'elle doit attester de l'exactitude des comptes et donc bénéficier d'un

droit de regard très étendu, voire illimité sur l'ensemble des documents et

renseignements nécessaires (Grisel, op. cit., p. 251). L'article 93e LC oblige

d'ailleurs la municipalité à fournir à la commission de gestion tous les

documents et renseignements nécessaires. Dans le cadre de ce mandat, la commission

a un "droit d'investigation illimité" (art. 35a al. 1 RCCom).

"En revanche, lorsqu'il s'agit

de la gestion, la question se présente un peu différemment, car l'objet des

investigations a davantage d'étendue. Il concerne une foule d'actes très divers,

d'importance variable, des appréciations plus ou moins générales ou, au

contraire, des faits qui concernent la sphère privée des particuliers. Ici,

l'article 35a du règlement ne s'applique pas, et les autorités feront preuve de

prudence et de retenue, les investigations des conseillers ne devant pas

empiéter sans nécessité sur les droits des tiers" (Grisel, op. cit., p.

251).

La Constitution et la loi sur les

communes n'ayant finalement pas été modifiées sur ces points, les

considérations de ces auteurs restent d'actualité.

e) La requérante soutient que la

faculté d'instituer des commissions d'enquête peut se déduire du pouvoir de

surveillance du conseil communal, comme on l'admet au niveau de la

Confédération, des cantons et même des communes d'autres cantons.

L'article 169 alinéa 1 de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101)

dispose que l'Assemblée fédérale exerce la haute surveillance sur le Conseil

fédéral et l'administration fédérale, les tribunaux fédéraux et les autres

organes ou personnes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération.

Les motifs et le but d'une telle

surveillance sont les mêmes que ceux exposés par Grisel à propos du conseil

communal vaudois (cf. supra lettre d) et découlent du principe de la séparation

des pouvoirs. Ce principe d'organisation politique fondé sur une conception

juridique du fonctionnement de l'Etat, axé sur la loi, divise le pouvoir

étatique en trois fonctions ¿ législative, exécutive et judiciaire ¿ qu'il

attribue à des organes distincts et indépendants. Ce principe interdit à un

organe d'outrepasser le cadre qui lui est tracé et d'empiéter sur les

compétences d'un autre organe. Dans le même temps, il entend assurer un

équilibre entre les trois pouvoirs par un système de contrepoids et de

contrôles réciproques (Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd.,

ch. 3.1.1, pp. 185 ss et ch. 3.1.2.3, p. 195; Erol Baruh, Les commissions

d'enquête parlementaires, thèse Lausanne 2007, n. 207 p. 79; Andreas Auer,

Giorgio Malinverni et Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2ème

éd., n. 1720 ss, pp. 608 ss).

La haute surveillance vise à

déceler d'éventuels dysfonctionnements de l'appareil administratif ou

judiciaire; elle peut porter sur des problèmes structurels ou ponctuels, liés à

une affaire ou une personne déterminée (Baruh, op. cit., n. 169 p. 62). Elle ne

se fonde pas sur une supériorité hiérarchique et n'implique aucun pouvoir

d'instruction sur la manière dont les organes surveillés s'acquittent de leurs

tâches, mais uniquement le pouvoir d'examiner qu'ils fonctionnent normalement

(Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., n. 35, pp.

9-10; Message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996,

FF 1997 1403; Baruh, op. cit., nn. 210 ss, pp. 80-81). L'exercice des

compétences de l'Assemblée fédérale en matière de surveillance a fait l'objet

d'une législation détaillée (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.2.1, pp. 203 s.).

L'article 163 de la loi sur l'Assemblée fédérale (RS 171.10) confère en

particulier au parlement fédéral, dans l'exercice des attributions qui lui sont

conférées en matière de haute surveillance, la faculté d'instituer des

commissions d'enquête.

Le canton de Vaud a procédé de

manière semblable à la Confédération. Sa constitution énonce que le Grand

Conseil exerce la haute surveillance sur l'activité du Conseil d'Etat, ainsi

que sur la gestion du Tribunal cantonal, et peut à tout moment décider

d'enquêter sur un point particulier de l'activité du Conseil d'Etat (art. 107

Cst-VD). L'article 37 alinéa 2 de la loi du 8 mai 2007 sur le Grand Conseil

(LGC, RSV 171.01) prévoit la faculté, dans des cas exceptionnels, d'instituer

une commission d'enquête parlementaire.

La séparation des pouvoirs existe

aussi au niveau communal, mais le concept est particulier à ce niveau, puisque

chacune des fonctions étatiques traditionnelles n'est pas remplie exclusivement

par un organe spécifique (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.1.3.4, p. 199; cf.

aussi Jean Meylan, Martial Gottraux et Philippe Dahinden, Communes suisses et

autonomie communale, pp. 23-24; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., vol. I,

n. 250, p. 87 et vol. II, 2ème éd., n. 23, p. 11). La production de

normes communales est relativement faible, tandis que les compétences

administratives du conseil communal sont plus importantes que pour un organe

législatif ordinaire (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.1.3.4, p. 199 et vol. III,

ch. 4.3.1, p. 174). Si le parlement communal exerce une surveillance étroite

sur les affaires communales de par sa proximité et ses intérêts sur des

domaines relativement restreints, il peut aussi exister une prédominance de

l'exécutif, qui reçoit parfois directement délégation d'exécution du droit

cantonal et qui dispose souvent d'une compétence générale alors que l'assemblée

communale n'a qu'une liste exhaustive de compétences (Moor, op. cit., vol. III,

ch. 4.3.1, p. 174 et ch. 4.3.2.1, p. 176). Entre les deux autorités politiques

que sont le gouvernement et le parlement, il n'y a donc pas de réelle

séparation, mais plutôt une interdépendance, un partage du pouvoir (Alain

Bauer, Constitution annotée de la République et Canton de Neuchâtel, n. 2.2 ad

art. 46, p. 120).

Cette répartition particulière des

pouvoirs influe donc aussi sur les contrôles exercés entre organes. Une autre

particularité provient du statut spécial des communes : il s'agit en effet de

collectivités publiques subordonnées, qui ne créent pas elles-mêmes leur propre

ordre juridique (Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit., vol. I, n. 231, p.

81). Organisées par le droit cantonal, elles disposent certes d'autonomie, mais

dans une mesure déterminée essentiellement par la constitution et la

législation cantonales; le canton peut ainsi changer le champ et la portée de

cette autonomie au gré de modifications législatives (ATF 1C_384/2007 du 14 mai

2008, consid. 2.1; ATF 129 I 410 consid. 2.1; CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005,

consid. 3 et 4). De manière plus générale, la réglementation communale doit

être conforme au droit de rang supérieur, en particulier à la répartition

matérielle des compétences entre Confédération et canton d'une part, et commune

d'autre part, ce en vertu du principe de la hiérarchie des normes (Moor, op.

cit., vol. III, ch. 4.2.3, p. 172).

Nonobstant le mode particulier

d'organisation du pouvoir au sein des communes, on admet que le principe de la

séparation des pouvoirs existe aussi au niveau communal et que les autorités

communales n'ont pas le droit de dépasser le cadre qui leur est tracé par la

législation cantonale et communale (Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit.,

vol. I, n. 250, p. 87).

Il découle surtout du régime légal

exposé ci-dessus que le législateur vaudois a voulu régler de façon exhaustive

la façon dont le conseil communal exerce une surveillance sur la municipalité,

sans pour autant contrevenir à la constitution vaudoise. En effet, la garantie

d'autonomie des communes dans leur administration (art. 139 let. a Cst-VD) est

très générale, compte tenu d'une part de l'acception large que doit recevoir la

notion d'autonomie ¿ il suffira ainsi que les communes disposent d'un pouvoir

de décision relativement important dans l'application du droit fédéral ou

cantonal ¿ et d¿autre part de l'étendue des domaines énumérés à l'article 139

Cst-VD (CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005, consid. 4c). Les travaux

préparatoires portant sur la constitution cantonale et la révision de la LC

corroborent le fait qu'il est nécessaire, dans un tel système, de disposer

d'une base légale de rang cantonal (par opposition à communal) pour instituer

des commissions d'enquête et attestent de la renonciation à entreprendre une

révision de la législation cantonale sur les rapports entre le législatif et

l'exécutif municipal. La séparation des pouvoirs au niveau communal, telle que

voulue et organisée par le législateur vaudois, s'oppose à ce que le conseil

communal édicte des règles permettant d¿élargir le contrôle de l'activité de

l'exécutif.

En d'autres termes, la séparation

des pouvoirs au niveau communal vaudois obéit à des règles particulières quant

à la répartition des rôles entre municipalité et conseil communal.

Certes, Baruh considère, en se

fondant sur deux précédents, l'un bernois et l'autre zurichois, qu'aucune base

légale ne serait nécessaire pour qu'une commission d'enquête parlementaire ne

soit instituée (Baruh, op. cit., nn. 96-97, pp. 34-35). Outre le fait que le

droit de ces cantons n'est pas comparable, l'auteur relève tout de même que

l'adoption de dispositions explicites est indispensable pour attribuer à cette

commission des moyens d'investigation extraordinaires, tels l'audition de

témoins ou l'accès à des informations couvertes par le secret de fonction. De

telles commissions se retrouvaient donc tributaires de la collaboration du

gouvernement, faute de rester une coquille vide. De toute manière, comme le

rappelle l'auteur, l'un des préalables à la création d'une commission d'enquête

parlementaire est que le parlement dispose d'un pouvoir de haute surveillance

(Baruh, op. cit., nn. 162 ss, pp. 58 ss, spéc. nn. 169-170, pp. 62-63).

Haldy, dans l'avis de droit

mentionné plus haut, a été interpellé sur le cas de figure faisant précisément

l'objet du présent recours. Il a retenu qu'une telle commission d'enquête

serait "contraire au droit supérieur, soit à la loi sur les communes

qui définit la répartition des compétences entre municipalité et conseil et la

surveillance qui peut être exercée par celui-ci sur celle-là" (Haldy,

op. cit., p. 16).

f) L'autorité intimée soutient

encore que l'article 44 RCCL peut faire l'objet d'une interprétation conforme

au droit supérieur. Elle fait remarquer que cette disposition ne confère pas de

pouvoirs d'investigation spéciaux et que le conseil communal devra s'astreindre

à définir l'objet de l'enquête dans les limites du droit supérieur, en

particulier de l'article 4 LC.

Le principe de l'interprétation

conforme au droit supérieur découle de la hiérarchie existant au sein de

l'ordre juridique. Il s'applique chaque fois qu'une norme est susceptible de

recevoir plusieurs sens, dont tous sont conformes à sa lettre, le juge ne

devant retenir que l'interprétation qui évite le conflit avec la norme

supérieure (Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., vol. I, n. 1446, p. 511).

Encore une fois, l'autorité intimée

se fonde sur une prémisse erronée, à savoir qu'une base légale cantonale ne

serait pas nécessaire pour instituer des commissions d'enquête. L'article 44

RCCL offre au conseil communal la faculté d'exercer en tout temps un contrôle

de l'activité municipale par le biais de commissions d'enquête, de définir

l'objet de ce contrôle et choisir la manière dont il doit être exercé, alors

même que ce contrôle est organisé de façon exhaustive par le droit de rang

cantonal, notamment par les articles 30 ss et 93a ss LC. Même en faisant de

preuve de réserve quant à l'objet du contrôle et aux moyens utilisés, le

conseil communal élargit son pouvoir de contrôle et agit dans un domaine où le

droit cantonal ne lui a pas laissé de compétence.

En définitive, on ne saurait, sans

base légale cantonale plus large à tout le moins, envisager que le conseil

communal intervienne de manière investigatrice dans telle ou telle affaire en

disposant de pouvoirs de quasi-police. Le conseil communal dispose pour cela

des instruments mis à sa disposition par la loi, soit la commission de gestion

et le droit d'initiative et d'interpellation des conseillers prévu aux articles

31.

et suivants LC. Faute d'une base constitutionnelle, ou au moins légale par

le biais de la loi sur les communes, l'article 44 RCCL se révèle contraire au

droit supérieur. Seule une modification de rang cantonal pourrait permettre au

conseil communal d'intervenir dans le sens voulu par l'autorité intimée. Le

législateur cantonal l'a d'ailleurs bien compris puisqu'une motion Cesla

Amarelle et consorts "portant sur la création de commissions d'enquête

parlementaires au niveau communal" doit être examinée par une commission

du Grand Conseil en novembre 2008 (Feuille des Avis officiels n° 50 du 20 juin

2008).

3.

a) L'autorité intimée plaide qu'il

existe un précédent, voire plusieurs, en ce sens qu'une commission d'enquête

parlementaire a déjà été mise sur pied à la suite de la motion Hubler "De

solides amarres pour les Docks !". Celle-ci fait d'ailleurs référence

à une précédente commission d'enquête sur les services sociaux de la Ville de

Lausanne.

Il faut relever que c'est dans le

cadre du traitement de la motion que la municipalité requérante avait accepté

"de tout mettre en oeuvre pour permettre à une commission extraordinaire

issue de ce Conseil d'examiner les responsabilités du Conseil de fondation

ancien, sous la forme que vous souhaiterez, pour autant que cette forme soit

légale" (Bulletin du Conseil communal [ci-après BCC], séance du 13 février

2007, p. 187). A cette occasion, le syndic a d'ailleurs relevé qu'il s'agissait

d'une procédure exceptionnelle et toutes les interventions ont relié cette

"extension" du travail de la commission à la motion Hubler (BCC, 13

février 2007, pp. 187 à 194). Comme le relève la requérante, elle avait

consenti à la création d'une commission étendue, abandonnant volontairement son

pouvoir de gestion sur le point discuté pour permettre un examen complet du

problème.

En l'état, qu'il existe un ou des

précédents relatifs à la création d'une commission aux pouvoirs élargis ne

change rien à la question de la légalité et de la conformité au droit supérieur

de telles commissions. Il n'y a pas de droits acquis dans ce domaine, comme

cela existe pour les administrés (Moor, op. cit., vol. II, ch. 1.1.2.4, pp. 18

ss). Au demeurant, la municipalité peut prendre l'avis du conseil à propos

d'une importante affaire de son ressort, mais la responsabilité de la décision

lui incombe en dernier lieu (Zwahlen, op. cit., p. 176).

b) Le droit à l'information n'est

d'aucun secours à l'autorité intimée non plus. Le sujet ne trouve d'ailleurs

pas une application directe dans la présente cause.

De toute manière, la requérante ne

se prévaut d'aucune violation de l'article 41 Cst-VD relatif à l'information du

public, ni d'une violation de la LInfo. Conformément aux articles 8 et 13 LJC,

la cour n'a donc pas à examiner d'office le moyen tiré d'une éventuelle

violation de ces dispositions. Au demeurant, la LInfo ne saurait être utilisée

pour contourner le système de contrôle organisé par le législateur cantonal.

4.

Les considérations qui précèdent

conduisent à l'admission de la requête et à l'annulation de l'article 44 du

règlement du Conseil communal de Lausanne du 12 novembre 1985, introduit par la

novelle du 11 mars 2008 (art. 17 LJC).

Un émolument de justice est mis à

la charge de la Commune de Lausanne, qui a donné lieu au litige (art. 1 al. 1

et 2 al. 1 du Tarif des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle,

RSV 173.32.5) et il n'est pas alloué de dépens.

Dispositif

Par ces motifs,

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête est admise.

II.

L'article 44 du règlement du

Conseil communal de Lausanne du 12 novembre 1985 introduit par novelle du 11

mars 2008 est annulé.

III.

L'émolument d'arrêt, par Fr.

2'000.- (deux mille francs), est mis à la charge de la Commune de Lausanne.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 octobre 2008

Le

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour

autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.