CCST.2008.0016

CCST - CCST.2008.0016 - 2009-06-24 - Fédération syndicale SUD Service public, NICOLET, CURCHOD/Grand Conseil, Conseil d'Etat

24 juin 2009Français51 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Le 25 novembre 2008, le Grand Conseil a adopté

un décret relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la nouvelle

politique salariale de l'Etat de Vaud (ci-après : le décret).

Ce décret dispose ce qui suit :

"Art. 1 But

1 Le présent décret a pour but de fixer les

modalités de mise en oeuvre de la nouvelle classification des fonctions et de

la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud.

Art. 2 Accord

1 Il est pris acte de la "Convention

portant sur la mise en oeuvre de la nouvelle classification des fonctions et de

la nouvelle politique salariale" signée le 3 novembre 2008 entre la

Délégation du Conseil d’Etat aux ressources humaines et la Fédération des

sociétés de fonctionnaires (ci-après : la convention).

Art. 3 Financement

des mesures particulières dans le domaine du secondaire I et II

1 En référence à l’article 10 de la convention,

une partie de la fortune disponible sur le fonds destiné à financer les congés

sabbatiques en faveur des maîtres, à savoir CHF 9 millions, est affectée aux

mesures particulières à hauteur de :

Année Fortune

COSAB

2009 1'000’000.-

2010 2'000’000.-

2011 2'000’000.-

2012 2'000’000.-

2013 2'000’000.-

Art. 4 Enseignants

des classes enfantines du cycle initial

1 En dérogation à l’article 75, alinéa 1, lettre

a) de la loi scolaire du 12 juin 1984, le nombre de périodes d’enseignement

pour les maîtres des classes enfantines s’élève à 24, jusqu’à l’entrée en

vigueur de l’accord HarmoS.

Art. 5 Recours

individuel

Autorité

1 Une commission de recours (ci-après : la

commission) chargée de traiter les contestations individuelles liées au niveau

du poste est instituée.

Considérants

2.

La commission est composée :

- de deux représentants du

personnel désignés conjointement par les 3 syndicats et associations faîtières

du personnel reconnus au sens de l’article 13 LPers;

- d'un nombre identique de

représentants de l’employeur;

- d'un président externe à

l’administration cantonale désigné par les membres désignés. En cas de

désaccord sur le choix du président, l’Organe de conciliation et d’arbitrage

désigne le président.

3.

La commission bénéficie de l’appui technique

et administratif du Service du personnel.

4.

Les membres externes à l’administration sont

rémunérés selon l’arrêté sur les commissions. Il en va de même pour les membres

collaborateurs de l’Etat si la commission siège en dehors de leurs heures de

travail.

Art. 6 b) Procédure

1.

Le collaborateur dont la fonction n’a pas fait

l’objet d’une transition directe peut déposer un recours auprès de la

commission.

2.

Le recours s'exerce par acte écrit et motivé

dans les 40 jours suivant la réception de l’avenant au contrat.

3.

Le recours n'a pas d'effet suspensif.

4.

Si elle l’estime nécessaire, la commission

entend l’autorité d’engagement et le collaborateur. Dans ce cas, ce dernier

peut être accompagné d’une personne de son choix.

Dispositif

5La commission décide des autres mesures

d’instruction.

6 La procédure est gratuite.

7 Pour le surplus, la législation sur la

procédure administrative est applicable.

Art. 7 c) Recours au Tribunal de prud'hommes de l'administration

cantonale

1 Les décisions de la commission peuvent faire

l'objet d'un recours auprès du Tribunal de prud’hommes de l’administration

cantonale vaudoise.

2 Le recours s'exerce dans les 30 jours suivant

la notification de la décision attaquée.

3 La législation sur la procédure administrative

est applicable pour le surplus.

Art. 8 Caisse

de pensions

1 Le Conseil d’Etat est chargé de déterminer

l’impact de la mise en oeuvre de la nouvelle classification des fonctions et de

la nouvelle politique salariale sur le degré de couverture de la Caisse de

pensions de l’Etat de Vaud. Si l’impact est négatif, le Conseil d’Etat est

chargé de proposer au Grand Conseil, d’ici au 28 février 2009, des mesures en

compensation des effets produits sur le degré de couverture de la Caisse par le

nouveau système.

2 Sur les 59 millions versés par l’Etat à la

Caisse de pensions de l’Etat de Vaud en 2008, un tiers sera versé à la

provision pour indexation des rentes et deux tiers seront versés à la Caisse en

compensation des effets produits sur le degré de couverture par la mise en

oeuvre du projet. L’article 3 de la loi du 4 octobre 2005 modifiant celle du 18

juin 1984 sur la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud est abrogé.

Art. 9 Disposition

transitoire

1 La commission de recours est compétente pour

statuer sur les recours contre les avenants notifiés aux collaborateurs avant

l’entrée en vigueur du présent décret.

2 Toute cause pendante auprès d’une autre

autorité concernant la collocation d’un poste particulier dans le nouveau

système de classification des fonctions et de rémunération est transmise

d’office à la commission de recours.

Art. 10 Disposition

finale

1 Le Conseil d’Etat est chargé de l’exécution du

présent décret. Il en publiera le texte, conformément à l'article 84, alinéa 1,

lettre a) de la Constitution cantonale et en fixera, par voie d'arrêté, la date

d'entrée en vigueur".

Le décret a été publié dans la

Feuille des avis officiels (FAO) le 2 décembre 2008 et le délai référendaire a

couru jusqu'au 11 janvier 2009.

Cette même édition de la FAO

contenait en outre trois actes du Conseil d'Etat dont l'entrée en vigueur était

fixée au 1er décembre 2008, soit un arrêté du 28 novembre 2008

relatif à la mise en œuvre de la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud

(ANPJ, RSV 172.320.1), un règlement du 28 novembre 2008 relatif à la

classification des fonctions (RCF, RSV 172.315.1) et un règlement du 28

novembre 2008 relatif au système de rétribution des collaborateurs de l'Etat de

Vaud (RSRC, RSV 172.315.2).

L'ANPJ a notamment la teneur

"(…)

vu l'article 24

de la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud,

vu le décret du

25 novembre 2008 relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la

nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud,

(…)

Art. 3 Transition vers les nouvelles

fonctions

1 La transition des fonctions de l'ancien au

nouveau système peut être directe, semi-directe ou indirecte :

a. la transition

est directe lorsque les postes relevant d'une fonction actuelle sont colloqués

dans une seule fonction de même niveau de la nouvelle grille des fonctions;

b. la transition

est semi-directe lorsque les postes relevant d'une fonction actuelle sont

colloqués dans une chaîne de la nouvelle grille des fonctions. Le cahier des

charges produit par l'autorité d'engagement détermine le niveau à l’intérieur

de la chaîne;

c. la transition

est indirecte lorsque les postes relevant d'une fonction actuelle sont

colloqués dans plusieurs chaînes de la nouvelle grille des fonctions.

L'emploi-type détermine la chaîne et le cahier des charges produit par

l'autorité d'engagement le niveau à l'intérieur de celle-ci.

(…)"

Le 19 décembre 2008, la Fédération syndicale SUD

Service public, ainsi que Françoise-Emmanuelle Nicolet et Cyril Curchod, tous

deux employés de l'Etat de Vaud, ont déposé une requête contre le décret. Les

requérants ont conclu, à titre préliminaire, à ce que l'effet suspensif soit

accordé à la requête et, principalement, à ce que le décret soit annulé.

Par courrier du 23 décembre 2008

adressé aux parties, le président de la Cour constitutionnelle a rappelé que

l'acte attaqué bénéficiait de l'effet suspensif de par la loi.

Dans sa réponse du 23 janvier 2009, le Grand

Conseil a conclu, à titre provisionnel, à la levée de l'effet suspensif et, sur

le fond, au rejet de la requête dans la mesure où elle était recevable.

Par courrier du 26 janvier 2009, le

Conseil d'Etat a déclaré se rallier intégralement aux déterminations déposées

par le Grand Conseil le 23 janvier 2009 et a renoncé à déposer des

déterminations séparées.

Dans leur réplique du 18 mars 2009, les

requérants ont maintenu les conclusions prises dans leur écriture du 19

décembre 2008.

Le 20 avril 2009, le Grand Conseil a déposé une

duplique et a confirmé ses conclusions en rejet dans la mesure où la requête

est recevable. Le même jour, le Conseil d'Etat s'est rallié aux déterminations

du Grand Conseil.

Par décision sur effet suspensif du 30 mars

2009, la cour de céans a rejeté la requête tendant à la levée de l'effet

suspensif, l'entrée en vigueur du décret demeurant suspendue jusqu'à droit

connu sur la décision au fond.

La cour a décidé à l'unanimité de

statuer sur le fond par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la

juridiction constitutionnelle, ci-après : LJC, RSV 173.32).

La Cour constitutionnelle examine d'office et

librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie.

a) Selon l'article 136 alinéa 2

lettre a de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD, RSV 101.01),

la cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur

publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'article

3 LJC précise que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités

cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent notamment faire

l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les

décrets du Grand Conseil (art. 3 al. 2 let. a LJC).

Pour le législateur, la notion de

"règles de droit" doit recevoir la même acception que celle

qui était donnée à l'article 5 alinéa 2 de l'ancienne loi fédérale sur les

rapports entre les Conseils, soit "toutes

les normes générales et abstraites qui imposent des obligations ou confèrent

des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui règlent

l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une

procédure" (Exposé des

motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, BGC septembre

2004, p. 3650). Un auteur relève que, quelles que soient les controverses

doctrinales, deux éléments doivent être pris en considération, soit d'une part

la nature générale et abstraite de la règle, qui vise un nombre indéterminé et

indéterminable de personnes et de situations, et d'autre part l'objet de la norme,

qui est de déterminer des rapports juridiques entre sujets de droit (y compris

les autorités) (Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., n.

2.1.1.1, p. 31).

cour de céans est seule compétente pour déterminer si l'acte entrepris est une

norme susceptible de contrôle constitutionnel (CCST.2006.0011 du 14 août 2007

c. 1a; CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 c. 1b).

L'acte dont les requérants

entendent obtenir l'annulation est un décret du Grand Conseil qui contient des

règles de droit, sous réserve des considérations qui suivent.

b) Déposée dans les vingt jours

suivant la publication de l'acte contesté, la requête est intervenue en temps

utile (art. 5 al. 1 LJC).

c) Selon l'article 8 LJC, le

requérant doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et

préciser en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen

aux griefs invoqués par les requérants, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué

est manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC). Cette

limitation du pouvoir d'examen s'impose pour assurer le principe de célérité,

la cour devant statuer rapidement pour éviter une paralysie du droit (Exposé

des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, BGC septembre

2004, p. 3666; CCST.2006.0011 du 14 août 2007 c. 1c).

En l'occurrence, les requérants

s'en prennent non seulement et plus particulièrement aux articles 5, 6, 7 et 9

du décret, mais également, de manière plus large, au rang hiérarchique de

l'acte attaqué. A partir du moment où ils mettent en doute sa conformité au

regard de l'article 110 Cst-VD, ils invoquent une violation constitutionnelle

et motivent clairement leur point de vue et les éventuelles dispositions

violées, non seulement au regard de certains articles du décret, mais de l'acte

dans son ensemble. Les conditions de l'article 8 LJC sont remplies (cf. Bovay,

Procédure administrative, pp. 386-387).

a) A qualité pour agir contre une règle de droit

cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de

protection à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC).

Il suffit au requérant d'invoquer

la violation de règles de rang supérieur même si celles-ci ne lui confèrent à

elles seules aucun droit (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction

constitutionnelle, BGC septembre 2004, p. 3653; Moritz, Contrôle des normes: la

jurisprudence constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience

jurassienne, in RDAF 2005 I 1 ss, spéc. nn. 41 ss, pp. 19-21). L'intérêt digne

de protection n'est pas nécessairement juridique mais peut être de pur fait,

soit lorsqu'aucune règle de droit supérieur conférant un droit particulier, ni

aucune violation d'une règle protectrice ne peut être invoquée (CCST.2007.0004

du 16 avril 2008 c. 1c; CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 c. 2). Le requérant peut

notamment faire valoir que la norme attaquée est contraire à des principes

constitutionnels qui ne confèrent à eux seuls aucun droit, tels ceux de la

légalité et de l'égalité, ou à des dispositions programmatiques du droit

supérieur qui concernent les objectifs ou les tâches de l'Etat, pour autant que

le requérant ait un intérêt digne de protection au respect des principes et

dispositions dont il allègue la violation (Moritz, op. cit., n. 42 p. 19;

CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005 c. 2b).

Si un simple intérêt de fait

suffit, le requérant doit toutefois avoir été atteint dans une mesure et avec

une intensité plus grandes que la généralité des administrés et doit se trouver

avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en

considération; le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans

l'intérêt d'un tiers est exclu, exigence visant à éviter l'action populaire

(ATF 133 II 468 c. 1; CCST.2007.0004 du 16 avril 2008 c. 1c; CCST.2005.0003 du

26 octobre 2005 c. 2b). Si un intérêt actuel peut être exigé de celui qui

entend recourir contre une décision, tel ne peut pas être le cas pour le

contrôle d'une norme qui n'est pas en vigueur. Il suffit que l'intérêt du

requérant soit virtuel, à savoir qu'avec un minimum de vraisemblance, il puisse

être touché une fois ou l'autre par la norme en cause (ATF 133 I 286 c. 2; ATF

130 I 26 c. 1.2.1, JT 2005 I 143; CCST.2007.0004 du 16 avril 2008 c. 1c;

CCST.2007.0003 du 7 mars 2008 c. 1c; CCST.2006.0007 du 16 février 2007 c. 1c;

CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 c. 1e; CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 c. 2a;

CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005 c. 2b; Moritz, op. cit., n. 42, p. 19).

L'accès

à la Cour constitutionnelle ne peut à tout le moins pas être plus restreint que

ne l'est celui au Tribunal fédéral en matière de contrôle abstrait des normes

cantonales. Le requérant qui a un intérêt juridiquement protégé virtuel a ainsi

la qualité pour agir devant la Cour constitutionnelle, et ce même si son

intérêt digne de protection n'est pas actuel (CCST.2005.0003

du 26 octobre 2005 c. 2b).

b) S’agissant de l’intérêt digne de

protection des associations, la jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît à

celles-ci le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque les

statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre

eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir. La personne

morale doit démontrer l'existence d'un intérêt suffisant et digne de protection

à ce que l'acte attaqué soit annulé, le seul intérêt public à une application

correcte du droit objectif ne suffisant pas (ATF 133 V 239 c. 6.4; ATF 131 I

198 c. 2.1; ATF 130 I 26 c. 1.2.1, JT 2005 I 143; ATF 125 I 71 c. 1b,

JT 2002 I 278; ATF 125 I 369 c. 1a, JT 2000 I 826; ATF 123 I 221 c. I/2 et les

arrêts cités; Bovay, op. cit., pp. 361 à 363; Moritz, op. cit., n. 38, pp.

17-18). L'intérêt digne de protection consiste en effet dans l'utilité pratique

que l'admission de la requête apporterait aux intéressés, en leur évitant de subir

un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que l'acte

attaqué leur occasionnerait (ATF 133 II 468 c. 1; ATF 131 II 649 c. 3.1). La

jurisprudence de la cour de céans va dans le même sens (CCST.2007.0004 du 16

avril 2008 c. 1c; CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005 c. 2e/aa).

Selon les précisions non contestées de l'autorité intimée, la requérante

Françoise-Emmanuelle Nicolet est maîtresse de gymnase, tandis que le requérant

Cyril Curchod est maître d'enseignement professionnel. Au vu de leur fonction

respective, ils sont tous deux au bénéfice d'une transition directe de l'ancien

système au nouveau, si l'on se réfère à la "Liste des fonctions

cantonales (version 2002) ayant fait l'objet d'une transition" publiée

sur le site Internet de l'Etat de Vaud; au demeurant, les requérants ne le

contestent pas. "La transition est directe lorsque les titulaires d'une

fonction actuelle sont colloqués dans une seule fonction de même niveau de la

nouvelle grille des fonctions" (art. 3 let. a ANPJ; Exposé des motifs

et projet de décret relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la

nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud de novembre 2008, ci-après

Exposé des motifs et projet de décret, pp. 9-10). La voie de recours

particulière auprès de la commission de recours prévue aux articles 5 à 7 du

décret ne concerne pas les collaborateurs au bénéfice d'une transition directe

(art. 6 al. 1 du décret). En tant qu'ils s'en prennent à l'institution d'une

telle commission de recours, la qualité pour agir de ces deux requérants paraît

douteuse.

revanche, d'autres dispositions du décret pourraient les toucher. Tel est le

cas de l'article 3 du décret querellé puisqu'il est prévu qu'en dérogation aux

règles d'utilisation du fonds destiné à financer les congés sabbatiques des

maîtres, neuf millions de francs seront prélevés sur ce fonds pour financer les

mesures particulières dans le domaine du secondaire I et II. En tant

qu'enseignants pouvant bénéficier de ce fonds (art. 87a de la loi scolaire, ci-après

: LS, RSV 400.01), les requérants sont touchés par cette disposition du décret,

puisqu'ils pourraient se voir refuser un tel congé au motif que le financement

n'est pas assuré. Ils ont donc qualité pour agir.

S'agissant de l'association

Fédération syndicale SUD Service public, sa qualité pour agir doit être

également admise, dès lors qu'elle

sauvegarde l'intérêt de ses membres, dont il n'est pas contesté que certains

soient directement concernés par une transition semi-directe ou indirecte. Ses

buts statutaires, qui n'ont pas été produits, mais qui ne sont pas contestés,

sont "notamment de prendre en charge l'action générale liée à la

défense du service public et à la défense générale des intérêts des salariés et

salariées du Service public" (requête du 19 décembre 2008, p. 2).

L'admission éventuelle de la présente requête aurait pour effet l'absence de

création d'une commission de recours intermédiaire et la transmission de tous

les recours au Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale

(ci-après TriPAc), qui appliquerait une

procédure différente. Les membres de l'association SUD pourraient saisir une

seule juridiction, sans un passage obligé pour certains par une commission de

recours intermédiaire.

Les requérants s'en prennent au rang hiérarchique

du décret. Ils soutiennent qu'il serait de rang inférieur à la loi sur le

personnel de l'Etat de Vaud (ci-après LPers, RSV 172.31) et n'en serait qu'un

acte d'application. A ce titre, il ne pourrait déroger à cette loi. En d'autres

termes, les requérants seraient fondés à invoquer des violations de la LPers au

titre de droit supérieur (cf. art. 136 al. 2 let. a Cst-VD et art. 3 al. 1

LJC).

a) La hiérarchie des normes, qui

veut qu'un acte de rang inférieur respecte les actes de rang supérieur, signifie

qu'une autorité ne peut réviser ses actes que selon la procédure et la forme

dans lesquelles ils ont été adoptés. Ce principe découle du principe général de

la légalité, et du principe plus particulier de la suprématie de la loi (art. 5

al. 1 de la Constitution fédérale, ci-après Cst., RS 101, et art. 7 al. 1

Cst-VD; Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la

Confédération suisse, n. 8 ad art. 5). Le Tribunal fédéral distingue loi

matérielle et loi formelle. La première est un acte de l'autorité législative

qui contient des normes générales et abstraites, c'est-à-dire un acte de

législation. La loi au sens formel concerne tous les actes qui entrent dans la

compétence de l'autorité législative et qui sont adoptés selon cette procédure,

donc également des actes d'application du droit que cette autorité accomplit

dans les limites de son activité gouvernementale et administrative (ATF 98 Ia

637 c. 3b, JT 1974 I 616; ATF 119 Ia 154 c. 3a, JT 1995 I 66). Il n'en

reste pas moins que les deux modèles relèvent de la règle de droit et que les

définitions ont évolué au vu de la complexité de la matière sans qu'il ne soit

nécessaire de s'y arrêter ici (Moor, op. cit., vol. I, 2ème éd., ch.

3.2.2.2, pp. 207 à 210).

La notion de loi formelle s'oppose

également d'un côté à la constitution formelle et de l'autre à l'ordonnance,

soit à tout acte législatif infraconstitutionnel qui n'est pas une loi formelle

(Auer, Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2ème

éd., nn. 1456 à 1458, pp. 516-517). Le corollaire nécessaire de la hiérarchie

des normes est le parallélisme des formes, soit le principe que chaque règle

est par conséquent dotée de l'autorité de l'organe qui l'a émise, dont il

découle que cette règle ne peut être abrogée ou modifiée que par ce même

organe, selon les mêmes formes et la même procédure que celles qui ont présidé

à son adoption, ou par une règle de droit émanant d'un organe de rang supérieur

(Moor, op. cit., ch. 2.2.1.2, p. 82; ATF 112 Ia 136 c. 3c, JT 1988 I 116; Martenet,

L'autonomie constitutionnelle des cantons, p. 313).

Dans le chapitre relatif au Grand

Conseil, sous la note marginale "Forme des actes", l'article

110 alinéa 1 Cst-VD dispose:

"Le Grand Conseil exerce ses compétences sous la forme :

a. de lois pour

les règles générales et abstraites de durée indéterminée;

b. de décrets

pour les autres actes; les décisions de procédure interne sont réservées".

Selon la doctrine, en droit

vaudois, seuls les actes qui cumulent les deux caractéristiques de la lettre a

peuvent revêtir la forme d'une loi; le Grand Conseil doit adopter par décret

les règles générales et abstraites de durée déterminée (Dépraz, Parlement et

Gouvernement dans la nouvelle Constitution : une évolution plutôt qu'une

révolution, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, p. 253). Selon

l'article 84 alinéa 1er lettre a Cst-VD, les décrets du Grand

Conseil sont, à l'instar des lois, soumis au référendum facultatif. Selon les

articles 92 et suivants de la loi sur le Grand Conseil (LGC, RSV 171.01), la loi

et le décret suivent tous deux le même processus législatif. Ils sont donc de

même rang (CREC, 8 février 2007, N. et crts c. Etat de Vaud, n° 897).

Enfin, la cour de céans a retenu

que, sous l'angle formel, aucune distinction ne se justifiait entre règlement

et arrêté du Conseil d'Etat, qui opte en pratique pour l'un ou l'autre acte en

fonction de sa durée de validité (CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 c. 1).

b) En l'espèce, le décret litigieux

doit donc être considéré comme de même rang que la LPers. Il contient des

règles de droit et s'adresse à un nombre indéterminé de personnes. Il a été

adopté par le même organe législatif que la loi mentionnée, et selon le même

processus législatif. Il a d'ailleurs été traité régulièrement en commission,

quand bien même l'examen a été attribué à la commission des finances plutôt

qu'à une commission ad hoc. En application de l'article 38 alinéa 2 in fine

LGC, cette tâche peut également revenir à cette commission. Enfin, l'examen du

décret a fait l'objet de deux débats en plénum (art. 100 LGC). Le choix du

décret est justifié en raison de la limite dans le temps des dispositions

contenues dans l'acte. Il n'y a aucune anomalie, contrairement à ce que

soutiennent les requérants.

c) Les requérants soutiennent qu'au

vu de l'article 2 du décret, qui prend acte d'une convention signée entre une

Délégation du Conseil d'Etat et la Fédération des sociétés des fonctionnaires,

il ne s'agirait plus d'un acte de rang égal à la LPers, mais d'un acte

d'application de la LPers, le Grand Conseil ayant une attitude confuse à ce

sujet. En prenant acte de ladite convention, le Grand Conseil l'aurait intégrée

dans le décret, qui serait ainsi devenu la base légale d'une mise en œuvre des

compétences du Conseil d'Etat prévues à l'article 24 LPers.

D'une part, il serait réducteur de

porter une appréciation du décret uniquement sur la base de son article 2.

D'autre part, cet article n'a aucun effet normatif propre. L'expression "prendre

acte d'une chose" signifie "la faire constater légalement",

et par extension "en prendre bonne note (en vue d'une utilisation

ultérieure)" (Le Nouveau Petit Robert). C'est bien dans ce sens qu'il

faut comprendre l'article 2, qui constitue une disposition de portée politique

visant à légitimer l'accord trouvé entre les parties mentionnées. Il reste, au

même titre que les articles 1er ou 10 du décret, purement déclaratif

et n'a pas d'autre portée. On ne saurait y voir un sens caché ou une quelconque

portée législative, la loi se caractérisant par le fait qu'elle contient une

règle écrite, générale et permanente, élaborée par le parlement (Dalloz,

Lexique de termes juridiques, 6ème éd.; Auer, Malinverni, Hottelier,

op. cit., vol. I, n. 1456, p. 516). Par exemple, il ne saurait y avoir une

extension des compétences de la cour de céans au contrôle de cette convention,

dont il n'est que "pris acte".

En revanche, comme le relève à

juste titre le Grand Conseil, les autres articles du décret, soit les articles

3 à 9, contiennent des règles de droit. Plus particulièrement, les articles 3,

4 et 8 dérogent à des dispositions légales existantes et doivent être de rang

législatif égal aux dispositions modifiées. L'article 3

du décret prévoit qu'une partie de la fortune disponible sur le fonds destiné à

financer les congés sabbatiques en faveur des maîtres est affectée aux mesures

particulières. Il déroge à l'article 87a de la loi

scolaire, qui dispose que si l'intégralité du montant annuel alloué au fonds de

financement des congés sabbatiques n'est pas utilisée à la fin de l'année, le

solde est reporté sur l'année suivante (al. 4). Comme cela a été relevé au

cours de l'élaboration du décret, l'intervention du Grand Conseil est

nécessaire pour modifier l'affectation du fonds (cf. Exposé

des motifs et projet de décret, p. 11 ad art. 3, ainsi que rapport de la

majorité de la Commission des finances, RC-124, p. 3 ad art. 3). L'article 4 du

décret prévoit qu'en dérogation à l'article 75 alinéa 1 lettre a LS, le nombre

de périodes d'enseignement pour les maîtres des classes enfantines s'élève à 24,

jusqu'à l'entrée en vigueur de l'accord HarmoS. Cette dernière disposition

déroge expressément à la disposition de la loi scolaire susmentionnée, qui fixe

à 23 le nombre des périodes hebdomadaires d'enseignement pour les maîtres des

classes enfantines. Enfin, l'article 8 alinéa 2 in fine du décret prévoit

l'abrogation de l'article 3 de la loi du 4 octobre 2005 modifiant celle du 18

juin 1984 sur la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud (RSV 172.43). Cette

disposition impose à l'Etat de verser à la Caisse de pensions divers montants

par année sur une période de quinze ans.

Les articles 5, 6, 7 et 9

introduisent une nouvelle voie de recours, qui n'est pas prévue dans le système

ordinaire de la LPers (cf. art. 14 LPers, qui réserve d'ailleurs les

dispositions contraires d'autres lois). A ce titre, il s'agit également d'une

modification légale qui doit être de rang au moins équivalent.

En adoptant la voie du décret pour

modifier un certain nombre de dispositions légales, le Grand Conseil a suivi la

voie imposée par le parallélisme des formes.

Quant aux prétendues anomalies

législatives relevées par les requérants en pages 4 et 5 de leur écriture du 19

décembre 2008, on relèvera que soumettre un décret, avant son entrée en

vigueur, tant au délai référendaire qu'au délai de saisine de la cour de céans

constitue la procédure habituelle, l'article 6 LJC assurant la coordination en

cas de demande de référendum (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur la

juridiction constitutionnelle, BGC septembre 2004, pp. 3663-3664; s'agissant

des autres "anomalies" relevées, cf. infra, c. 4b).

Les requérants invoquent une violation du

principe de la séparation des pouvoirs par le Grand Conseil, "prenant

acte" de la convention à l'article 2 du décret, alors que cette

compétence serait attribuée au Conseil d'Etat en vertu de l'article 24 LPers.

a) Le principe de la séparation des

pouvoirs est un principe d'organisation politique fondé sur une conception

juridique du fonctionnement de l'Etat, axé sur la loi, qui divise le pouvoir

étatique en trois fonctions – législative, exécutive et judiciaire – attribuées

à des organes distincts et indépendants. Ce principe interdit à un organe

d'outrepasser le cadre qui lui est tracé et d'empiéter sur les compétences d'un

autre organe. Dans le même temps, il entend assurer un équilibre entre les

trois pouvoirs par un système de contrepoids et de contrôles réciproques (Moor,

op. cit., ch. 3.1.1, pp. 185 ss et ch. 3.1.2.3, p. 195; Baruh, Les commissions

d'enquête parlementaires, thèse Lausanne 2007, n. 207, p. 79; Auer, Malinverni,

Hottelier, op. cit., vol. I, nn. 1720 ss, pp. 608 ss).

Le principe de la séparation des

pouvoirs affirme en principe le monopole parlementaire sur les actes normatifs.

Toutefois, des raisons pratiques (temps nécessaire à l'examen, quantité d'actes

normatifs, connaissances scientifiques nécessaires, application de techniques

spécifiques, etc.) imposent de conférer un pouvoir réglementaire à l'exécutif.

Ce pouvoir trouve son fondement dans une règle légale ou constitutionnelle

(Moor, op. cit., ch. 3.3.1, pp. 241 à 243). Au contraire de la Constitution

fédérale, plusieurs constitutions cantonales consacrent explicitement le

pouvoir réglementaire du gouvernement. Doctrine et jurisprudence en ont déduit

l'existence d'un pouvoir réglementaire originaire général. Toutefois, même dans

cette construction, non seulement le parlement décide lui-même librement de ce

qui lui semble suffisamment important pour qu'il s'en occupe, mais il ne lui

est pas non plus interdit de légiférer sur des points secondaires jusqu'à

supprimer tout espace à un quelconque exercice du pouvoir règlementaire. Il

existe donc une primauté du pouvoir législatif (Moor, op. cit., ch. 3.3.1, pp.

243-244).

En droit vaudois, la Constitution

consacre explicitement le pouvoir réglementaire du gouvernement à son article

120 alinéa 2, selon lequel le Conseil d'Etat "édicte des règles de

droit, dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent. Il édicte

les dispositions nécessaires à l'application des lois et des décrets".

b) Le Grand Conseil a certes

délégué sa compétence au Conseil d'Etat pour arrêter l'échelle des salaires,

fixer le nombre de classes et leur amplitude, déterminer les modalités de

progression du salaire à l'intérieur de chaque classe, définir les fonctions et

les évaluer (art. 24 LPers), mais la question ne se pose pas sous l'angle de la

compétence pour adopter telle ou telle règle de droit, puisqu'il ne s'agit ici

que de prendre acte d'une convention signée entre une délégation de l'exécutif

et un syndicat. Ce faisant, le Grand Conseil n'a pas adopté des règles de

droit. On peut d'ailleurs se demander quelle portée juridique peut bien avoir

l'article 2 du décret, en sus de celle que peut apporter la signature de la

délégation du Conseil d'Etat. Cette question peut toutefois rester indécise,

puisque, sous l'angle du contrôle constitutionnel, on ne décèle aucune

violation d'une telle nature.

Quant à l'argument tiré des travaux

législatifs de la LPers, qui confirment la volonté du parlement de confier au

Conseil d'Etat certaines compétences liées à la gestion du personnel (Exposé

des motifs et projet de loi sur le personnel de l'Etat de Vaud, BGC septembre

2001, p. 2221), ce serait aller à l'encontre du principe constitutionnel

mentionné plus haut que de retenir, sur la base de l'exposé des motifs, que le

Grand Conseil n'aurait plus aucune compétence en la matière à partir du moment

où il aurait délégué l'une ou l'autre tâche au Conseil d'Etat. Les requérants

voient une violation du principe de la légalité dans le fait que les deux

règlements et l'arrêté du Conseil d'Etat du 28 novembre 2008 sont entrés en

vigueur le 1er décembre 2008, alors que le décret contesté ne l'est

toujours pas. A cet égard, il faut relever d'une part que ces actes – en tant

qu'ils seraient dépourvus de base légale en vigueur – ne sont pas visés par la

requête, d'autre part qu'il ne s'agit pas de dispositions d'exécution du

présent décret, mais bien de dispositions d'exécution adoptées par le Conseil

d'Etat sur la base de la compétence conférée par l'article 24 LPers, soit une

base légale claire, antérieure et différente du décret. Il est sans importance

que l'un des actes, soit l'ANPJ, se réfère dans son préambule au décret

litigieux. L'autorité intimée a expliqué que cette mention était due au lien

existant entre l'article 3 du décret et les articles 8 et 9 de l'arrêté du

Conseil d'Etat, qui ont trait aux mesures particulières dans le domaine du

secondaire. Il ne s'agit toutefois pas d'un lien juridique, les deux dernières

dispositions étant clairement fondées sur la base légale conférée par l'article

24 LPers.

Dans leur écriture du 19 décembre 2008, les

requérants invoquent encore la violation du principe de non-rétroactivité des

lois pour le motif que l'article 9 du décret prévoit une compétence de la

commission de recours pour statuer sur les recours contre les avenants notifiés

avant l'entrée en vigueur du décret, les recours déjà pendants au moment de

l'entrée en vigueur lui étant transmis.

a) Le principe de non-rétroactivité

des lois peut se définir comme l'interdiction d'attacher des effets juridiques

à des faits antérieurs à la mise en vigueur de celles-ci. La rétroactivité est

directement contraire au principe de la sécurité et de la prévisibilité du

droit, puisque, au moment où les faits pertinents se sont passés, les

intéressés ne pouvaient connaître les conséquences qu'ils auraient (Moor, op.

cit., ch. 2.5.3, p. 178; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème

éd., nn. 551 ss, p. 116). Toutefois, lorsque la nouvelle législation affecte

des relations administratives en cours, il peut arriver que la nouvelle règle

n'ait de portée que pour l'avenir et n'ait aucune conséquence pour la relation

administrative en cause en ce qui concerne la période qui s'achève lors de

l'entrée en vigueur du nouveau droit. En ce sens, elle n'a pas d'effet

rétroactif et crée une "rétroactivité improprement dite" (Knapp, op.

cit., n. 555, pp. 116-117). Ainsi en va-t-il de la création d'un tribunal et de

normes rétroactives contenues dans les dispositions transitoires ou de

dispositions de procédure (ATF 113 Ia 412 c. 6); en l'absence de règles de

droit transitoire, ces dernières sont immédiatement applicables, tout

particulièrement lorsque le nouveau droit de procédure est plus favorable pour

l'intéressé (ATF 115 II 97 c. 2c, JT 1989 I 544; RDAF 1999 II 131 c. 3b; Bovay,

op. cit., pp. 196-197).

b) L'article 9 du décret est une

disposition transitoire de procédure, qui octroie aux collaborateurs qui se

sont déjà vu notifier l'avenant à leur contrat, et partant ont déjà obtenu la

modification de leur situation, une possibilité de recourir différente de celle

prévue dans la LPers, auquel le décret déroge. Cette voie de recours vaut aussi

pour les recours déjà pendants. L'institution d'une voie de recours supplémentaire

et l'application de nouvelles règles de procédure constituent typiquement un

cas de rétroactivité improprement dite; en effet, si la cause de l'état de fait

pertinent juridiquement – soit la notification de l'avenant – a certes pris

naissance sous l'ancien droit, la situation continue à déployer des effets au

moment où le décret entrera en vigueur. Le grief de base légale insuffisante

tombe à faux dès lors que, d'une part, le décret est de même rang que la LPers

et, d'autre part, il s'agit d'un cas de rétroactivité improprement dite.

En offrant une voie de droit

supplémentaire au collaborateur de l'Etat, le décret paraît plus favorable. Les

questions de savoir si cette commission de recours est conforme à l'égalité de

traitement, à la sécurité du droit, au droit d'être entendu seront examinées

plus loin. Mais, en tant que tel, l'article 9 du décret ne viole pas le

principe de non-rétroactivité des lois et ce moyen doit être rejeté.

Les requérants s'en prennent enfin à divers

problèmes plus spécifiquement liés à la création de la commission de recours

prévue aux articles 5 à 7 du décret. Ils se réfèrent, dans leur écriture du 19

décembre 2008, aux principes de la légalité, de l'intérêt public, de la

proportionnalité et de la bonne foi, sous leurs diverses formes

constitutionnelles. Toutefois, comme le relève l'autorité intimée, les

arguments ne se recoupent pas dans la requête et la seconde écriture du 18 mars

2009, ni avec les dispositions attaquées. Faute de mettre clairement en lien

les principes prétendument violés et les dispositions attaquées, comme l'impose

l'article 8 LJC, la cour examinera la création de deux voies de droit et

l'application de deux procédures différentes uniquement, sans chercher si

d'autres problèmes auraient pu être soulevés.

a) Les requérants soutiennent que

les articles 5 à 7 du décret violent les articles 14 à 16 LPers.

L'article 14 LPers prévoit que sauf

dispositions contraires de la présente loi ou des lois spéciales, le TriPAc

connaît, à l'exclusion de toute autre juridiction, de toute contestation

relative à l'application de la LPers. Les règles de procédure de la loi sur la

juridiction du travail (LJT) sont applicables par analogie (art. 16 al. 1

LPers).

Comme déjà souligné, le décret, qui

institue une autorité de recours intermédiaire et prévoit d'autres règles de

procédure, est de même rang que la LPers, l'organe législatif étant en droit de

déroger au système qu'il a institué dans une autre loi.

b) Les requérants font valoir que

les dispositions procédurales du décret contiennent des incertitudes qui vont à

l'encontre des principes de sécurité et de prévisibilité du droit.

aa) Le principe de la légalité –

consacré aux articles 5 Cst. et 7 Cst-VD – exige que la base légale revête une

certaine "densité normative", c'est-à-dire qu'elle présente des

garanties suffisantes de clarté, de précision et de transparence. Cette

exigence découle aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi :

les personnes concernées doivent pouvoir prévoir, à un degré raisonnable dans

les circonstances de la cause, les conséquences qui résulteront d'un acte

déterminé (TA, AC.2005.0068 du 25 avril 2006, c. 2a). Les exigences en matière

de densité normative sont relatives : on ne saurait en effet exiger du

législateur qu'il renonce totalement à avoir recours à des notions imprécises

ou indéterminées, qui comportent une part nécessaire d'interprétation. Cela

tient d'abord à la nature générale et abstraite de toute règle de droit et à la

nécessité qui en découle de laisser aux organes chargés de l'appliquer une

certaine marge de manœuvre lors de sa concrétisation. Le degré de précision que

doit revêtir la loi dépend notamment du cercle de ses destinataires, de la

gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux, ainsi que de la

possibilité de prévoir et cerner à l'avance, en dehors d'un cas concret, la

forme et le contenu que doit revêtir l'action étatique pour régler un problème

donné, compte tenu de la diversité, de la variété et de la complexité des

situations pouvant se présenter (ATF 128 I 327 c. 4.2, JT 2003 I 309;

CCST.2006.0011 du 14 août 2007 c. 6c; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit.,

vol. I, n. 1749, p. 619). Les garanties de procédure et le principe de la

proportionnalité peuvent également, jusqu'à un certain point, compenser une

relative imprécision de la loi, en particulier si leur respect peut

efficacement être garanti par une autorité judiciaire dans le cadre d'un

contrôle concret (ATF 128 I 327 précité, JT 2003 I 309).

bb) En l'occurrence, les requérants

soutiennent que la notion de transition directe – qui permet de déterminer a

contrario la qualité pour recourir auprès de la commission spéciale instituée

par le décret (art. 6 al. 1) – est peu claire et ne permettra pas aux

collaborateurs de distinguer quelle voie de recours emprunter.

Selon l'article 3 ANPJ, la bascule

des fonctions a été réalisée selon trois modes de transition :

- la transition est directe lorsque

les titulaires d'une fonction de l'ancien système sont colloqués dans une seule

fonction de même niveau de la nouvelle grille des fonctions;

- elle est semi-directe lorsque les

titulaires d'une fonction de l'ancien système sont colloqués dans une chaîne de

la nouvelle grille des fonctions dans des niveaux différents;

- elle est indirecte lorsque les

titulaires d'une fonction de l'ancien système sont colloqués dans plusieurs

chaînes de la nouvelle grille des fonctions et dans des niveaux différents.

L'Exposé des motifs et projet de

décret explique que la méthode de reclassification des emplois a consisté à

décrire les emplois existant au sein de l'administration, ce qui a permis

d'identifier 415 emplois-types, c'est-à-dire les regroupements d'emplois

présentant des proximités d'activités et de compétences suffisantes pour être

étudiés et traités de façon globale. L'étape suivante a consisté à évaluer les

métiers répertoriés. Chaque fonction a recueilli un certain nombre de points

qui a permis de la positionner dans la grille des fonctions. 132 chaînes, soit

des métiers constitués par 1 à 4 fonctions classées selon un degré d'exigence

croissant, ont été identifiées. Cela représente au total 380 fonctions. Sur

l'axe horizontal, la grille comprend 18 niveaux de fonctions qui correspondent

au degré d'exigence et aux classes de salaire. Une des principales nouveautés

du système réside dans le fait qu'à chaque fonction figurant dans la grille des

fonctions correspond une seule classe de l'échelle des salaires (ch. 6.1 et

6.2, pp. 6-8).

Selon l'article 6 alinéa 1 du

décret, les collaborateurs au bénéfice d'une transition semi-directe ou

indirecte saisiront obligatoirement la commission de recours. A contrario, les

autres, soit ceux au bénéfice d'une transition directe, relèveront de la

compétence du TriPAc. L'article 5 du décret indique que

la commission est chargée de traiter les contestations individuelles liées au

niveau du poste. Dans l'Exposé des motifs et projet de décret (pp. 11-12 ad

art. 5, 6 et 7), la différence est expliquée par le fait que, pour une

transition directe, "la collocation d'un collaborateur particulier ne

pourra faire l'objet d'aucune discussion, sauf à remettre en cause la

classification de l'ensemble de la fonction. Or, la mission de la commission de

recours consistera à examiner des situations particulières (…). Cela s'explique

par la nécessaire cohérence dont devra faire preuve l'autorité de recours dans

le traitement de ces cas, et par le fait que, s'il pouvait être saisi

directement, le TriPAc risquerait d'être confronté à un grand nombre de causes

qui l'empêcherait de statuer dans des délais raisonnables sur les cas

ordinaires qui lui sont soumis". En d'autres termes, les litiges

concernant une transition indirecte ou semi-directe auront trait à l'adéquation

du niveau de fonction par rapport au cahier des charges du poste. Les litiges concernant

une transition directe devraient porter sur la classification de l'ensemble de

la fonction et des titulaires de celle-ci, donc remettre en cause la

classification retenue par le Conseil d'Etat. Il s'agira dans ce dernier cas de

contestations portant sur la construction des grilles de fonction et les

critères d'attribution.

Il est certes regrettable que les

textes législatifs et règlementaires conservent l'empreinte d'un langage

technocratique. Telle que publiée, la grille des fonctions ne permet pas

d'illustrer de manière parlante le problème des différents types de transition.

Toutefois, ces désagréments ne vont pas jusqu'à contrevenir à la sécurité du

droit. La mise en place d'un nouveau système salarial au sein d'un organisme

étatique qui compte plus de 26'000 collaborateurs et collaboratrices ne saurait

éviter les difficultés liées aux explications techniques nécessaires à cette

transition.

Pour autant que l'on comprenne le

grief, les requérants objectent en outre que l'article 5 alinéa 1 du décret ne

permet à la commission de recours de ne statuer que sur les questions liées au

niveau du poste, à l'exclusion des contestations liées à la chaîne, pour

lesquelles le TriPAc serait seul compétent.

L'article 5 alinéa 1 du décret doit

être lu en relation avec l'article 6 alinéa 1 (tous deux figurant d'ailleurs

sous le chapitre "recours individuel"). Il n'y a pas de raison de

limiter les motifs dont le collaborateur pourra se prévaloir, ni de retenir

qu'une fois la décision de la commission rendue, il ne pourrait plus revenir

devant le TriPAc sur les aspects déjà soulevés une première fois. A cet égard,

l'on peut douter de l'affirmation de l'autorité intimée selon laquelle il est

fort peu vraisemblable que les personnes au bénéfice d'une transition semi-directe

ou indirecte contestent l'ensemble de la fonction, puisqu'elles pourront faire

valoir non seulement les moyens individuels les concernant, mais également le

niveau de la collocation requise. Mais cela n'est pas déterminant à partir du

moment où ce dernier point pourra être réexaminé sur recours par le TriPAc, qui

sera déjà saisi des contestations liées aux transitions directes.

Pour le surplus, il ressort

clairement du décret que la procédure spéciale instituée ne concerne que le

problème de transition des fonctions et ne vise donc que les collaborateurs

déjà engagés sous l'ancien système des fonctions et classes, à l'exclusion des

collaborateurs engagés sous le nouveau système DECFO-SYSREM. Les requérants

l'ont d'ailleurs compris ainsi (cf. requête p. 12).

c) Les requérants soutiennent

ensuite que l'instauration de deux voies de droit, selon le type de transition

dont bénéficie le collaborateur dans son passage au niveau système de

rémunération, créerait une inégalité de traitement. Les différences entre les

litiges susceptibles de naître des régimes de transition directe et les litiges

résultant des deux autres types de transition ne seraient pas suffisamment

marquées pour justifier une différence de traitement au niveau des voies de

recours et de la procédure applicable. Les requérants

relèvent que, dans tous les cas, il s'agit de contestations relevant de la

classification et de la rémunération des collaborateurs de l'Etat.

aa) Le principe d'égalité est

consacré à l'article 8 Cst. Il vise à atteindre une égalité de résultat, à

savoir un traitement égal de personnes se trouvant dans une situation semblable

(Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., vol. II, n. 1016, p. 483). L'égalité

dans la loi interdit au législateur de faire, entre divers cas, des distinctions

qu'aucun fait important ne justifie, ou de soumettre à un régime identique des

situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes et de

nature à rendre nécessaire un traitement différent (ATF 132 I 157 c. 4.1; ATF

129 I 346 c. 6; ATF 129 I 1, JT 2003 I 208; ATF 127 I 185 c. 5 et les arrêts

cités; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., vol. II, nn. 1030 ss, pp. 484 ss

et la nombreuse jurisprudence citée; Moor, op. cit., n. 6.2.3, pp. 455 ss). Il

convient d'examiner si les deux régimes juridiques différenciés tiennent

correctement compte du but dans lequel la distinction a été faite. Il peut

arriver qu'une différenciation ne justifie pas la mesure prévue, mais en

permettrait une autre, moins grave; le principe de proportionnalité entre donc

aussi en compte (Moor, op. cit., n. 6.2.3 p. 456). La jurisprudence fédérale souligne le lien étroit entre le principe

d'égalité et la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.). L'inégalité de

traitement apparaît comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à

traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou

inversement (ATF 131 I 394 c. 4.2 et réf. citées).

bb) Le critère relatif au type de

transition est un motif objectif suffisant pour justifier une procédure particulière pour certains des

collaborateurs. L'examen de la bascule vers une transition indirecte ou

semi-directe repose effectivement sur des critères objectivement différents de

l'examen d'une transition directe. Comme le rappelle à juste titre le Grand

Conseil, "dans la transition directe, les collaborateurs d'une fonction

ancienne sont tous colloqués dans une fonction nouvelle sur un seul niveau sans

égard à leur cahier des charges spécifique ni à leur situation individuelle.

Ainsi, le recours, même individuel, contre une telle transition remet

nécessairement en cause la collocation de tous les collaborateurs de la

fonction, ceux-ci ne faisant pas l'objet de traitement différenciés sous cet

angle" (Déterminations du 20 avril 2009, p. 7). En outre, la

collocation d'une fonction dans la nouvelle grille relève en principe d'une

décision du Conseil d'Etat. A contrario, le collaborateur au bénéfice d'une

transition semi-directe ou indirecte peut contester, avant la collocation de la

fonction, l'emploi-type retenu pour son activité, la chaîne dans laquelle il a

été placé, le niveau de fonction selon son cahier des charges.

On peut donner acte aux requérants

du fait que la distinction entre l'enjeu collectif pour les litiges ayant trait

aux transitions directes et l'enjeu individuel pour les litiges relatifs aux

transitions non directes n'est pas absolue, et que ces derniers peuvent aussi

avoir une incidence pour d'autres collaborateurs. Il n'en demeure pas moins que

l'on peut objectivement considérer qu'il y aura une différence quant au nombre

de recours exercés et quant à la nature du travail requis selon le type de

transition litigieux, en ce sens que l'examen des transitions indirectes

impliquera de se pencher sur des éléments individualisés tels que le cahier des

charges et d'examiner la pertinence des éléments pris en compte pour établir

une concordance avec une fonction de la nouvelle grille. Ces questions ne se

posent pas s'agissant des transitions directes, où il s'agit d'examiner les

critères pris en compte pour attribuer une fonction à une certaine classe de

salaire.

Si l'on se réfère au but de la voie

de recours supplémentaire instituée par le décret, il s'agit d'assurer une

certaine célérité, d'éviter d'engorger le TriPAc, en principe directement

saisissable, et d'assurer une cohérence pour les cas qui nécessitent un examen

individuel, de par le type de transition qui leur est applicable (Exposé des

motifs et projet de décret, ad art. 5, 6 et 7, pp. 11-12). L'institution d'une

commission paritaire, bénéficiant de l'appui technique du Service du personnel,

apparaît apte à atteindre ces buts. On peut escompter que ladite commission,

composée de représentants du personnel et de l'employeur et d'un président

neutre externe à l'administration, pourra à tout le moins exercer un premier

filtrage facilitant le travail du TriPAc, et dans certains cas liquider

définitivement certains litiges.

En conséquence, il n'est pas

arbitraire d'imposer aux collaborateurs de l'Etat de Vaud au bénéfice d'une

transition semi-directe ou indirecte de saisir d'abord une commission de

recours ad hoc avant l'autorité judiciaire compétente.

Le moyen doit être rejeté, la

distinction étant objectivement justifiée. Pour le surplus, il n'appartient pas

à la cour de céans de se prononcer sur l'opportunité législative d'adopter tel

système plutôt que tel autre.

d) Les requérants soutiennent que

l'inégalité de traitement entre les différents types de transition se trouve

encore aggravée par le choix de la procédure opéré par le décret, qui prévoit,

à ses articles 6 alinéa 7 et 7 alinéa 3, l'application de la "législation

sur la procédure administrative" (soit la loi sur la procédure

administrative, LPA-VD, RSV 173.36), en dérogation à la loi sur la juridiction

du travail (LJT, RSV 173.61) prévue à l'article 16 LPers. Ils relèvent

notamment le risque d'incertitude du collaborateur face à la coexistence de

deux procédures, qui irait à l'encontre de la sécurité du droit, et les

engagements pris lors de l'adoption de la LPers, rappelés dans l'Exposé des

motifs et projet de loi de celle-ci : " (…). Certes, il eût été dans la

ligne classique de proposer que le Tribunal applique les normes de la LJPA.

Toutefois, en vertu de la jurisprudence actuelle du Tribunal administratif, la

distinction entre le contentieux objectif et subjectif subsiste, bien que les

choses soient en train d'évoluer. Il s'ensuit qu'il eût été possible de

soumettre à la procédure administrative les litiges liés à des décisions prises

en vertu de la nouvelle loi, cependant que la procédure de la loi sur la

juridiction du travail aurait été applicable pour les contestations liées à la

résiliation du contrat de droit administratif. Cette approche, concevable en

soi, serait source de complications et d'un manque de visibilité. Pour toutes

les raisons qui précèdent, le Conseil d'Etat privilégie une seule procédure,

reprise entièrement de la loi sur la juridiction du travail. (…)"

(BGC, septembre 2001, p. 2230). Le choix de la LPA-VD violerait l'égalité de

traitement et serait inadéquat.

aa) Le principe de la légalité vise

à garantir un traitement égal de situations comparables (Auer, Malinverni,

Hottelier, op. cit., vol. I, n. 1770, p. 624; ATF 129 I 161 c. 2, JT 2004 I

725; ATF 128 I 113 c. 3). Toutefois, l'acte peut être légal, mais inapproprié

face aux circonstances, une autre mesure étant mieux adaptée, plus efficace ou

susceptible de produire un meilleur résultat. Dans un tel cas, il s'agit du

principe de l'opportunité, mais qui ne relève que du contrôle hiérarchique

(Moor, op. cit., ch. 4.3.2.2, p. 375). De manière générale, il n'appartient pas

à la cour de céans de contrôler l'opportunité de la norme, qui relève de

l'appréciation du législateur uniquement.

bb) Le choix de la procédure

applicable relève de l'opportunité laissée au législateur. Les motifs évoqués

dans l'Exposé des motifs et projet de loi du décret (p. 12), soit le délai pour

ouvrir action, la procédure relativement longue de la LJT, prévue pour le

TriPAc fonctionnant comme tribunal de première instance et non de recours,

constituent des éléments probants pour justifier l'adoption d'une autre

procédure. Il n'existe aucune obligation de rang constitutionnel qui impose au

législateur tel ou tel type de procédure. L'autorité intimée explique encore

que la LPA-VD offrirait plus ou d'autres garanties que la LJT, que le pouvoir

d'examen serait plus large ou plus facile à comprendre. On peut émettre des

doutes sur ces derniers points, tout en relevant qu'il s'agit d'une question

d'opportunité qui échappe à son contrôle.

cc) Toujours dans le cadre du grief

d'inégalité de traitement, les requérants invoquent le manque d'indépendance de

la commission de recours. Il n'existe pas d'indice tendant à démontrer que la

commission de recours serait en fait soumise au Service du personnel de l'Etat

de Vaud. Composée paritairement (art. 5 al. 2 du décret), la commission

bénéficiera certes de l'appui du Service du personnel (art. 5 al. 3 du décret).

Toutefois, il paraît difficile d'imaginer que tel ne soit pas le cas. Selon

l'article 8 alinéa 1 LPers, il est de la compétence de ce service général

d'édicter les instructions techniques (let. a), de mettre en œuvre la politique

des ressources humaines (let. b) ou encore de recueillir toutes les données

relatives au personnel (let. c). Cela démontre que la commission ne saurait se

passer du lien envisagé avec le service en question, mais pas encore que

celui-ci prendrait les décisions à la place de la commission. Si tel devait

être effectivement le cas, il appartiendrait à la commission de s'en plaindre

au Grand Conseil.

dd) Les requérants invoquent une

violation de la loi sur l'information (LInfo, RSV 170.21), sans s'étendre sur

la motivation.

Cette loi est de toute manière

inapplicable en matière juridictionnelle (art. 2 al. 1 let. b et c LInfo).

e) Les requérants paraissent s'en

prendre également au pouvoir d'examen de la commission de recours, qui serait

limité.

L'article 6 alinéa 7 du décret

renvoie à la LPA-VD. L'article 76 LPA-VD prévoit expressément que le recourant

peut invoquer la violation du droit, la constatation inexacte ou incomplète des

faits pertinents et l'opportunité. L'article 33 garantit le droit d'être

entendu et l'article 34 la participation à l'administration des preuves. Il en

va de même de l'accès au dossier, prévu à l'article 35 alinéa 1 LPA-VD. En

conséquence, contrairement à l'avis des requérants, les collaborateurs de

l'Etat de Vaud ne seront pas limités dans leurs moyens de recours, ni devant la

commission de recours, ni devant le TriPAc, si l'on se réfère à la systématique

de la loi. L'accès au juge à forme de l'article 29a Cst. est garanti, puisque

les contestations seront portées devant le TriPAc, qui disposera d'un libre

pouvoir d'examen.

A partir de là, il n'est pas

question de revoir la constitutionnalité de la LPA-VD, qui ne fait pas l'objet

de la présente requête et qui respecte le droit d'être entendu, garanti par les

articles 29 alinéa 2 Cst. et 27 alinéa 2 Cst-VD.

f) S'agissant du grief lié à la

sécurité du droit, il faut relever que dans la LPers, le législateur a renoncé,

par souci de clarté pour le justiciable, à faire coexister deux types de

procédure pour les différents litiges liés aux relations de travail; cela

n'exclut pas de prévoir une procédure spéciale pour une situation particulière

clairement identifiable pour le justiciable, soit la transition des fonctions.

Quant au fait que la même autorité – le TriPAc – soit amenée à appliquer deux

procédures différentes, il n'a rien d'inhabituel dans l'ordre juridique; les

articles 14 et 16 LPers et 7 du décret indiquent dans quelles conditions le

TriPAc doit appliquer l'une ou l'autre procédure. Le grief d'insécurité du

droit formulé à cet égard se recoupe en fait avec celui d'insécurité liée à la

notion de transition directe; or celui-ci doit être rejeté pour les motifs déjà

exposés (supra, c. 6b).

g) Enfin, les requérants expliquent

que les avenants ne mentionnent aucune voie de droit et que les collaborateurs

ignorent même le type de transition dont ils font l'objet, l'administration

s'étant contentée de les renvoyer au site Internet de l'Etat de Vaud.

Ils invoquent ici la violation du

droit d'être entendu. Si la jurisprudence fédérale a refusé de considérer

l'obligation d'indiquer les voies de droit comme une exigence du droit

constitutionnel fédéral (ATF 123 II 231 c. 8, JT 1998 I 542; Bovay, op. cit.,

p. 271; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., vol. II, n. 1340, p. 613), en

droit vaudois, cette indication est une obligation de rang constitutionnel

(art. 27 al. 2 Cst-VD). Elle résulte également expressément de l'article 42

lettre f LPA.

Cet argument n'est pas pertinent en

l'espèce, le défaut des voies de droit sur les avenants déjà notifiés ne

remettant pas en cause la constitutionnalité de l'article 2 du décret prenant

acte de la convention.

Sur ces points non plus, il n'y a

pas lieu de constater une violation du droit constitutionnel.

En conclusion, le recours doit être rejeté.

Un émolument de 3'000 fr. sera mis

à la charge des requérants, qui succombent (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 du Tarif

des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle, RSV 173.32.5).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

La requête formée

le 19 décembre 2008 par la Fédération syndicale SUD Service public,

Françoise-Emmanuelle Nicolet et Cyril Curchod est rejetée.

II.

Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs

est mis à la charge des requérants, solidairement entre eux.

III.

Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 24 juin 2009

Le juge présidant:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CCST - CCST.2008.0016 - 2009-06-24 - Fédération syndicale SUD Service public, NICOLET, CURCHOD/Grand Conseil, Conseil d'Etat

Composition

Objet

Faits

Considérants

2.

3.

4.

1.

2.

3.

4.

Dispositif