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Décision

CCST.2009.0001

CCST - CCST.2009.0001 - 2009-01-30 - DURUSSEL, FELLI, DIRLEWANGER, MIVELAZ/Conseil d'Etat

30 janvier 2009Français28 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 14 mai 2008, le Conseil d’Etat a adopté un

exposé des motifs et projet de loi (EMPL) modifiant la loi du 4 juillet 2000

sur les impôts cantonaux (LI), la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts

communaux (LICom), ainsi que la loi du 27 février 1963 concernant le droit de

mutation sur les transferts immobiliers et l’impôt sur les successions et

donations (LMSD).

B.

Le Grand Conseil a adopté les lois modifiant la

LICom et la LMSD le 2 septembre 2008, celle modifiant la LI le 9 septembre 2008.

Ces trois lois ont été publiées dans la Feuille des avis officiels (FAO) le 12

septembre 2008.

C.

La LI et la LICom ont fait l’objet de demandes

de référendum. Par avis publié dans la FAO du 18 novembre 2008, le Département

de l’intérieur a constaté l’aboutissement des demandes de référendum. Le 3

décembre 2008, le Conseil d’Etat a émis un arrêté de convocation, prévoyant que

les électrices et les électeurs seraient convoqués le dimanche 8 février 2009

pour se prononcer notamment sur les objets précités.

D.

Le 26 novembre 2008, la brochure explicative en

vue de la votation du 8 février 2009 a été soumise au Conseil d’Etat. Elle a

ensuite été placée sur le site internet de l’Etat de Vaud, puis adressée aux

électeurs avec l’ensemble du matériel officiel durant les premières semaines de

janvier.

E.

Par acte du 8 janvier 2009, Claude Durussel,

Romain Felli et Dominique Dirlewanger ont formé recours devant le Conseil

d’Etat contestant la validité de la brochure explicative.

F.

Par décision du 13 janvier 2009, le Conseil

d’Etat a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable. Il a considéré

que, faute de motivation, le recours dirigé contre les explications relatives à

la modification de la LICom était irrecevable et il n’est dès lors entré en

matière que sur les griefs formulés à l’encontre de la LI. Il a estimé que le

tableau relatif aux effets de la déduction sociale et des frais de garde

n’était pas trompeur du simple fait qu’il n’indiquait pas combien de

contribuables bénéficieraient de l’allègement. La mention de la déduction pour

contribuable modeste s’avérait en outre nécessaire pour éviter que le calcul ne

soit biaisé; c’était à tort que Claude Durussel, Romain Felli et Dominique

Dirlewanger y voyaient une manœuvre destinée à faire croire qu’une telle

déduction constituait une nouveauté. Le Conseil d’Etat a également rejeté le

grief selon lequel la brochure ferait croire à tort aux électeurs qu’une bonne

partie des mesures faisant l’objet du scrutin seraient imposées par le droit

fédéral. Il admet que, bien que l’art. 72h de la loi fédérale du 14

décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des

communes (LHID; RS 642.14) impose aux cantons d’adapter leur législation aux articles modifiés dans les deux ans qui suivent l’entrée en vigueur de la modification du 23 mars 2007 (adoptée en votation populaire le 24

février 2008; FF 2088 2455), cette obligation ne concerne pas l’allègement de

l’imposition sur les dividendes. Il estime néanmoins que cet élément a été

correctement retranscrit dans la brochure, qui permet à l’électeur de

comprendre qu’il n’est pas lié par la LHID sur ce point.

G.

Agissant le 16 janvier 2009, Claude Durussel,

Romain Felli et Dominique Dirlewanger (ci-après: les recourants) ont formé

recours contre la décision du Conseil d’Etat du 13 janvier 2009 auprès de la

Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal, concluant à l’admission du

recours, à l’annulation et au report du scrutin du 8 février 2009, pour ce qui concerne

les objets cantonaux 1 et 2, ainsi qu’à l’établissement d’un nouveau matériel

de vote conforme aux règles constitutionnelles et légales. Ils ont également

conclu, à titre de mesures provisionnelles, au report du scrutin, pour ce qui

concerne les objets cantonaux 1 et 2, jusqu’à droit connu sur le sort de la

cause au fond. Ils estiment en premier lieu que c’est à tort que le Conseil

d’Etat a considéré que le recours était partiellement irrecevable. Dans la

mesure où la brochure elle-même ne faisait aucune distinction entre les deux

objets soumis au vote, il ne pouvait être exigé des recourants qu’ils se

déterminent séparément sur ces deux points. Sur le fond, ils estiment que le

tableau relatif aux effets de la déduction sociale et des frais de garde est de

nature à tromper l’électeur, d’une part car il n’indique pas quelle part de la

population pourrait être concernée par ce tableau et, d’autre part, car la

mention de la déduction pour contribuable modeste aurait pour but de laisser

penser - à tort - au citoyen que l’objet du vote vise les contribuables

modestes, ce qui relève d’un procédé fallacieux. Les recourants contestent

également la brochure explicative en tant qu’elle ferait croire à tort aux

électeurs que l’ensemble des mesures faisant l’objet du scrutin seraient

imposées par le droit fédéral.

H.

Se déterminant en date du 23 janvier 2009,

l'autorité intimée a conclu au rejet de la requête de mesures provisionnelles

et, en tant que besoin, à la levée de l’effet suspensif; à titre principal,

elle a conclu au rejet du recours. Elle a repris et développé les arguments

contenus dans la décision attaquée.

Considérants

1.

En vertu de l'art. 136 al. 2 let. b de

la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; RSV 101.01), la

Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les

litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et

communale. Reprenant ce principe, l’art. 19 de la loi

du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle

(LJC; RSV 173.32) dispose que la cour connaît, en dernière

instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat,

du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits

politiques, conformément à la loi du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits

politiques (LEDP; RSV 160.01). Faisant écho à l'art. 19 LJC, l'art. 123a LEDP prévoit que les décisions relatives aux scrutins communaux et cantonaux peuvent

faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle.

En l'espèce, l’acte attaqué par les

recourants consiste en une décision du Conseil d’Etat relative à un scrutin

cantonal. Le contrôle en a été requis dans le délai de dix jours à compter de

la publication officielle (art. 123c LEDP). Le recours a été exercé par

écrit et contient un exposé sommaire des faits, les motifs, ainsi que les

conclusions (art. 120 al. 1 LEDP, par renvoi de l’art. 123d LEDP;

l’art. 120 al. 2 LEDP n’étant en l’occurrence pas pertinent). La

présente requête a ainsi été déposée en temps utile et dans les formes

prescrites par la loi. Il y a ainsi lieu d’entrer en matière.

2.

Les recourants estiment que c’est à tort que le

Conseil d’Etat a considéré dans sa décision que, faute de motivation suffisante

au sens de l’art. 120 al. 1 LEDP, le recours dirigé contre les

explications relatives à la modification de la LICom était irrecevable. A leur

avis, dans la mesure où la brochure elle-même ne faisait aucune distinction

entre les deux objets soumis au vote, il ne pouvait être exigé de leur part

qu’ils se déterminent séparément sur ces deux points.

Dès lors que la brochure litigieuse

ne distingue pas clairement les différents objets concernés par la votation, il

apparaît soutenable que les griefs formulés par les recourants conformément aux

exigences de motivation concernaient également la modification de la LICom. Il

apparaît ainsi que c’est à tort que l’autorité intimée a estimé dans la

motivation de la décision attaquée que le recours était irrecevable en tant

qu’il portait sur cette loi. De fait, le Conseil d’Etat aurait dû constater que,

pour les mêmes motifs que pour la LI, les griefs formulés devant lui étaient

également sans fondement dans la mesure où ils concernaient la LICom. Cela

étant, dès lors que le Conseil d’Etat s’est prononcé au fond sur tous leurs

arguments, le fait qu’il ait considéré le recours comme irrecevable en tant

qu’il portait sur la LICom dans la motivation (alors qu’il a rejeté l’ensemble

du recours en tant que recevable dans le dispositif) n’a pas eu de conséquence

pour les recourants. Partant, il n’y a pas lieu d’examiner cette question plus

avant puisque les recourants ne retireraient aucun

avantage de l'admission de ce grief.

3.

a) Les recourants dénoncent une violation des

art. 34 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999

(Cst.; RS 101) qui garantit les droits

politiques et 24 al. 2 LEDP, lequel prévoit que « la brochure

explicative contient mot pour mot la question posée aux électeurs ainsi que des

explications succinctes et objectives sur l'objet du vote. Elle contient

également le résultat du vote du Grand Conseil, un avis et une recommandation

de vote des autorités et, le cas échéant, l'avis d'importantes minorités. Les

recommandations de vote des différentes formations politiques représentées par

un groupe au Grand Conseil y figurent également ».

b) L'art. 34

al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques,

tant sur le plan fédéral que sur le plan cantonal ou communal. Selon l'art. 34

al. 2 Cst., qui codifie la jurisprudence du Tribunal fédéral établie sous

l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (Message du Conseil fédéral

du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I

191; ATF 124 I 55 consid.

2a p. 57; 121 I 138 consid. 3 p.

141; 104 Ia 187 consid. 3a

p. 190), cette garantie protège la libre formation de l'opinion des citoyens et

des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. Une formation et

une expression libres de la volonté des électeurs supposent que les objets

soumis au vote soient portés à temps et de façon adéquate à leur connaissance (ATF 130 I 290 consid. 3.1 p. 294, traduit et résumé in RDAF 2005 I, p. 454; 129 I 185 consid. 5 p. 192; 121 I 138

consid. 3 p. 141 et les références citées).

La liberté de vote impose aux

autorités une double obligation, qui comporte un aspect positif et un aspect

négatif. Positivement, les autorités sont tenues de fournir aux électeurs les

informations relatives à l’objet et aux enjeux des votations populaires, ainsi

qu’aux modalités des élections. L'Etat doit notamment être en mesure de

contrebalancer, dans une certaine mesure, les prises de position souvent

unilatérales des groupes de pressions influents de la société civile (Pascal

Mahon, L'information par les autorités, RDS 118/1999 II p. 199, ch. 35, p.

243.

s.). Négativement, les autorités doivent s’abstenir de leur donner des

informations susceptibles d’exercer une influence illicite sur le résultat du

scrutin (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel

Hottelier, Droit constitutionnel suisse vol. I, 2e édition,

Berne 2006, n° 887). Contrairement aux partis ou groupements

politiques, l'autorité doit faire preuve d'une grande rigueur (Andreas Auer,

L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires in

RDAF 1985 p. 200 s.), mais sans être tenue à la neutralité (ATF 117 Ia 41

consid. 5a p. 46). Il est ainsi admis que

l'autorité recommande aux citoyens d'accepter le projet soumis à votation,

pourvu qu'elle respecte son devoir d'information objective et ne donne pas

d'indications fallacieuses sur le but et la portée du projet (ATF 132 I 104

consid. 4.1 p. 112 et nombreuses références citées; ZBl 2007,

p. 275, traduit et résumé in RDAF 2008 I, p. 407). Le texte du message explicatif doit être simple, exact, impartial et

complet (entre autres, Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der

Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000, p. 1027 ss). Dans un arrêt du 18 novembre 2008 (ATA/583/2008), le Tribunal administratif genevois a ainsi

considéré que les termes abrupts employés par le Conseil d’Etat (le texte de présentation était

intitulé "Une initiative

qui n’atteint pas sa cible" et abordait le texte de l’initiative avec le présupposé que les

élèves en difficulté seraient

irrémédiablement exclus du

cycle d’orientation) étaient de nature à créer un déséquilibre portant atteinte

au caractère complet et objectif de l’information que l’autorité devait donner

au corps électoral. Il a ainsi annulé le scrutin prévu pour le 30 novembre 2008.

Il n’en demeure pas moins que le rapport explicatif ne

constitue pas une expertise juridique et qu'une certaine simplification,

comportant un résumé des éléments juridiques ou techniques essentiels, est

possible (ATF 130 I 290 consid. 4.1

p. 296 s., traduit et résumé in RDAF 2005 I, p. 454, JT 2006 I

384, votation concernant la suppression du pourvoi en nullité à Zurich).

Pour qu’une erreur matérielle contenue

dans le message explicatif soit considérée comme un vice entachant la validité

du vote, il faut qu’elle touche un point essentiel et qu’elle paraisse grave

(Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 3e édition, Berne 2004, p. 120). De

manière générale, même lorsque les

autorités judiciaires constatent que des fautes de procédure ont été commises, elles

n'annulent la votation que si celles-ci sont importantes et ont pu avoir une influence

sur le résultat du vote (cf. dans cet esprit, l’art. 120 al. 2 LEDP). Sont

déterminantes notamment les circonstances suivantes: l'écart de voix, la

gravité des vices de procédure et leur portée sur le vote dans son ensemble. Si

la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure n'aurait pas été

viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en

considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas

contraire, il faut considérer le vice comme important

et annuler la votation (ATF 132 I 104 consid. 3.3

p. 111; 130 I 290

consid. 3.4 p. 296; 129 I 185

consid. 8.1 p. 204; 113 Ia 46 consid. 7a p. 59, 291 consid. 4 p. 302 s.; ZBl 2005, p. 246, traduit et résumé in RDAF 2006 I, p. 459). Le Tribunal fédéral a par exemple refusé

d’annuler un scrutin, malgré l’emploi du terme « fallacieux » pour qualifier les arguments des

référendaires, terme qui n'a en

principe pas sa place dans un message officiel, et bien que la prise

de position des autorités ait pu paraître au premier

regard réductrice. Il a estimé

que les manquements constatés étaient d'une importance mineure et, en tout cas, largement insuffisante

pour avoir été de nature à influer d'une manière décisive sur le débat et

l'issue claire du vote (ATF 132

I 104 consid. 4.2 et 4.3 p. 113 s.). Dans un autre arrêt récent

concernant un scrutin cantonal relatif à la loi sur les aides en matières de

formation, le Tribunal fédéral a considéré que l'affirmation selon laquelle les

dépenses pour les bourses seraient doublées, information qui figurait à plusieurs

reprises en bonne place dans le rapport explicatif, était importante. Elle

était toutefois partiellement compensée par le fait que, dans une communication

aux médias précédant de dix jours le scrutin, le Conseil d'Etat s'était référé

au montant exact du surcoût. Cet élément n'était au demeurant pas le seul

déterminant pour les électeurs. Compte tenu du résultat très clair du scrutin,

avec un écart de 28,4% (64,2% non / 35,8% oui), les vices affectant le rapport

explicatif, bien que devant être considérés comme sérieux, n'avaient pas été

décisifs. Le tribunal a donc refusé d'annuler le scrutin en cause (ZBl 2007,

p. 275-286, traduit et résumé in RDAF 2008 I, p. 407).

4.

En l’espèce, les recourants soutiennent que la

prise de position des autorités relative à la déduction des frais de garde

serait trompeuse d’une part en tant qu’elle n’indique pas quelle part de la

population pourrait être concernée par ladite déduction et, d’autre part, car elle

contient un tableau relatif aux « effets de la déduction sociale et des

frais de garde » qui inclut une déduction pour contribuable modeste alors

que celle-ci ne fait pas partie du paquet soumis au vote, ce qui aurait pour

effet de tromper le citoyen sur l’objet du vote et de lui laisser penser - à

tort - que ce dernier vise les contribuables modestes (let. a ci-dessous).

Les recourants contestent également la brochure explicative en tant qu’elle

ferait croire à tort aux citoyens que l’ensemble des mesures faisant l’objet du

scrutin seraient imposées par le droit fédéral (let. b ci-dessous).

a) Les éléments contestés par les

recourants figurent en page 6 de la brochure explicative, reproduite ci-dessous:

Le Canton de Vaud, cher pour la classe

moyenne

Le débat sur les diminutions d’impôts s’est fait persistant ces dernières

années en Suisse. Des baisses de la fiscalité ont déjà été enregistrées dans de

nombreux cantons, au nom de l’équité fiscale sociale et de l’attractivité

cantonale. Les autorités vaudoises ont estimé qu’elles devaient s’y adapter.

En comparaison intercantonale, le canton de Vaud est particulièrement favorable

aux faibles revenus (76'000 personnes ne paient pas d’impôt, soit un

contribuable sur cinq). Par contre, la classe moyenne subit une pression

fiscale supérieure à la moyenne suisse. Le Conseil d’Etat et le Grand Conseil

ont voulu remédier à ce déséquilibre par une nouvelle déduction sociale d’une part,

et, d’autre part, en permettant aux parents de déduire plus largement les frais

de garde de leurs enfants.

Les effets de la déduction sociale et des frais de garde

Le tableau ci-dessous présente un calcul d’impôt cantonal et communal

(ICC), pour une famille lausannoise avec deux enfants, selon les baisses

d’impôt proposées par le Grand Conseil (nouvelle déduction sociale et frais de

garde maximum).

Revenu net

Frais de garde

Déduction contrib. modeste

Déduction pour famille

Revenu imposable

Impôt total

(ICC) selon

projet

Impôt total

(ICC)

actuel

Différence

en francs

Différence

en %

Cas 1

30’000

7’000

23’000.

3’300

0.

0.

84.45

- 84.45

- 100 %

Cas 2

50’000

7’000

16’000.

3’300

23’700

1’660.60

2’908.95

- 1’248.35

- 42.91 %

Cas 3

70’000

7’000

6’000.

3’300

53’700

6’078.50

7’785.15

- 1’706.65

- 21.92 %

Cas 4

90’000

7’000

0.

3’300

79’700

10’798.85

12’252.05

- 1’453.20

- 11.86 %

Cas 5

120’000

7’000

0.

3’100

109’900

16’620.10

18’205.80

- 1’585.70

- 8.71 %

Le but du message explicatif précédant

une votation est d’informer les citoyens de façon à ce que leur opinion puisse

se forger librement. Il importe ainsi en premier lieu que ceux-ci puissent

avoir connaissance de la nature et des buts visés par les objets sur lesquels

ils sont appelés à voter. En l’occurrence, le tableau figurant dans la brochure

explicative permet aux citoyens vaudois d’apprécier l¿mpleur des déductions

projetées en fonction de différentes catégories de revenu. Il résulte clairement

des explications précédant le tableau que celui-ci se fonde sur un exemple

particulier, à savoir une famille lausannoise avec deux enfants. Il n’y a par

conséquent pas d’ambiguïté sur le fait que, strictement, les chiffres

mentionnés ne concernent qu’une minorité de citoyens et ne s’appliquent pas

tels quels à toutes les situations. L’exemple choisi ne saurait au surplus être

considéré comme arbitraire ou susceptible de tromper l’électeur par son

caractère par trop particulier. La question de savoir quelle proportion de la

population est concernée directement par le tableau, si elle n’est certes pas

sans intérêt, n’apparaît ainsi nullement essentielle à la formation de la volonté

populaire. La cour relève en outre que la déduction pour frais de garde

d’enfants ne constitue pas une nouveauté dans le canton de Vaud. Le vote porte

donc à cet égard sur une mesure fiscale déjà connue du citoyen vaudois, qu’il

s’agit d’augmenter sans en changer la nature, et dont l’impact sur la

population n’a dans ce contexte pas à être analysée en détail.

Pour ce qui est de la mention de la

déduction pour contribuable modeste dans le tableau, il est vrai que celle-ci

ne permet pas, contrairement à ce que soutient le Conseil d’Etat, de procéder à

un calcul exhaustif, dès lors que les cas de figure présentés dans le tableau

ne peuvent tenir compte de l’ensemble des facteurs influençant le calcul de

l’impôt (parmi lesquels de nombreuses déductions autres que celles mentionnées)

et que les exemples figurant dans le tableau litigieux sont nécessairement

schématiques; ce n’est pas pour autant que la mention de la déduction pour

contribuable modeste doit être considérée comme trompeuse. Au contraire, elle permet

de procéder à un calcul se rapprochant – même si ce n’est que partiellement –

du montant réel des impôts payés par les contribuables concernés et elle est par

conséquent nécessaire pour la lisibilité du tableau. Sans elle, on ne

comprendrait pas comment, après les déductions pour frais de garde et pour la

famille, un revenu net de 30'000 fr. conduit à un revenu imposable de zéro, un

revenu net de 50'000 fr. à un revenu imposable de 23'700 fr. et un revenu net

de 70'000 fr à un revenu imposable de 53'700 fr. Certes, afin d’éviter toute

ambiguïté à cet égard, on aurait pu attirer expressément l’attention du lecteur,

soit dans l’introduction précédant le tableau soit par un procédé graphique

dans le tableau lui-même, sur le fait que la déduction pour contribuable

modeste ne fait pas l’objet de la votation, contrairement aux frais de garde et

à la déduction pour famille. Sur ce point, on aurait pu attendre un peu plus de

clarté et de précision de la part de l’autorité. Cela étant, une lecture

complète de la brochure permet de déterminer précisément quelles sont les

nouvelles déductions soumises au vote (cf. notamment l’énumération des

allègements figurant en p. 4 de la brochure) et l’on ne se trouve par

conséquent pas en présence d’une informalité susceptible d’influencer de

manière décisive le débat et l’issue du vote.

Quant à l’argument selon lequel la

mention de la déduction pour contribuable modeste dans le tableau de calcul

aurait pour but de laisser penser - à tort - au citoyen que l’objet du vote

vise les contribuables modestes, il tombe manifestement à faux. Si l’on examine

la brochure dans son ensemble, on constate qu’elle ne fait à aucun moment

mention d’une nouvelle déduction pour contribuable modeste. Elle se contente de

mentionner à titre de nouvelle déduction la déduction sociale pour couples

mariés et familles monoparentales (déduction pour famille). La lecture du texte

de loi permet également de se rendre facilement compte de l’absence d’autre

déduction. Par ailleurs, la lecture du texte figurant au-dessus du tableau de

calcul permet de lever de façon indiscutable d’éventuels doutes. Le texte

mentionne en effet que la réforme a pour but d’alléger la pression fiscale

pesant sur la classe moyenne (par opposition aux faibles revenus qui

bénéficient d’une situation particulièrement favorable dans le Canton de Vaud).

b) Les recourants contestent

également le paragraphe suivant figurant en page 5 de la brochure explicative:

Des modifications imposées par le droit fédéral

Il est à noter que les baisses d’impôts pour les entreprises ont déjà

été acceptées par le peuple suisse le 24 février 2008. Les cantons sont donc

tenus d’adapter leur législation, avec une marge de manoeuvre sur l’imposition

des dividendes et l’imputation de l’impôt sur le bénéfice sur l’impôt sur le

capital. Pour les dividendes, tant le Conseil d’Etat que le Grand Conseil ont

souhaité tenir compte du vote des Vaudois – qui ont voté contre le projet de

réforme de l’imposition des entreprises le 24 février dernier – par une baisse

modérée. Pour l’imputation, cette mesure facultative a été adoptée car elle a

pour effet de dynamiser l’entreprise.

Le titre de ce paragraphe serait

trompeur car toutes les mesures soumises au vote ne sont pas imposées par le

droit fédéral – en particulier l’allègement de l’imposition sur les dividendes.

Le Conseil d’Etat estime pour sa part que cet élément a été correctement

retranscrit dans la brochure, qui permet à l’électeur de comprendre qu’il n’est

pas lié par la LHID sur ce point.

Il n’est pas contesté que

l’allègement de l’imposition sur les dividendes n’est pas imposé par

l’art. 72h LHID. La cour constate à cet égard que la prise de position des

autorités peut paraître réductrice si l'on s'en tient au seul intitulé mis en

évidence par les recourants. Il en va de même de l’affirmation figurant en page

3.

selon laquelle « Les modifications de l’imposition des entreprises

répondent au besoin d’adapter le droit cantonal au droit fédéral. Elles visent

également à préserver la capacité concurrentielle du canton de Vaud par rapport

à ses voisins », qui semble à première vue et hors contexte s’appliquer

à toutes les modifications envisagées. On peut néanmoins attendre du citoyen

qu’il procède à une lecture attentive de la brochure qui lui est soumise (dans

ce sens, cf. ATF 132 I 104 consid. 4.2.1 p. 113). Une lecture attentive de

l’ensemble du message suffit en l’occurrence pour se rendre compte que l’allègement

de l’imposition sur les dividendes n’est pas imposée par le droit fédéral. En

premier lieu, la cour relève que le paragraphe incriminé précise que les

cantons disposent d’une « marge de manœuvre sur l’imposition des dividendes ».

Certes, le terme « marge de manœuvre » n’est pas sans équivoque et il

pourrait être interprété en ce sens que les cantons sont libres de déterminer

les modalités de l’allégement de l’imposition sur les dividendes; il ne permet

pas au lecteur de comprendre immédiatement que les cantons ont la faculté de

renoncer entièrement à un tel allègement. La lecture du texte figurant sous le

paragraphe litigieux permet toutefois de lever l’ambiguïté. Il précise en effet:

Les effets du vote

• Si le peuple vote deux fois

OUI (…)

• Si le peuple vote deux fois

NON, toutes les déductions

fiscales tombent, que ce soit celles en faveur des familles ou celles en faveur

des entreprises. Le contribuable restera alors soumis aux lois actuelles (non

modifiées) qui devront être présentées à nouveau au Grand Conseil pour les

adaptation fédérales obligatoires (voir liste p. 7).

• Si le peuple dit OUI à la loi

sur les impôts directs cantonaux (…)

• Si le peuple dit OUI à la loi

sur les impôts communaux (…).

Si l’on se rapporte à la liste des

adaptations fédérales obligatoires figurant en page 7, on constate que l’allègement de l’imposition sur les dividendes n’y figure pas.

Enfin, il ressort du paragraphe figurant en haut de la page 7 que le but visé par l’allègement de l’imposition sur les dividendes consiste

en la préservation de la capacité concurrentielle du Canton de Vaud; une

obligation fédérale n’est aucunement invoquée en relation avec cet objet dans

ledit texte, comme cela ressort de l’extrait suivant:

En effet,

si le Canton de Vaud ne réagissait pas aux réformes fiscales menées à bien dans

d’autres cantons, il prendrait le risque de voir des contribuables importants

le quitter rapidement, ce qui s’est déjà produit à plusieurs reprises

récemment. Ce constat est vrai tant pour des personnes morales que pour des

personnes physiques. C’est pourquoi le Canton a estimé nécessaire d’entrer en

matière sur les dividendes au vu de la position des cantons voisins, tels

Valais, Genève et Fribourg qui ont réduit l’imposition des dividendes.

En fin de compte, la cour relève

que la brochure, en raison du titre incriminé, peut effectivement, sur la base

d’une lecture superficielle, laisser planer une certaine ambiguïté sur la

nature obligatoire ou non de l’allègement de

l’imposition sur les dividendes. La formule « Des modifications imposées

par le droit fédéral » peut signifier que, parmi les dispositions sujettes

au référendum, il en est qui sont imposées par le droit fédéral (ce qui est

exact), mais aussi que toutes les modifications soumises au vote sont

impérativement dictées par la Confédération (ce qui serait trompeur). Ce manque

de clarté est regrettable. Toutefois, cette seconde interprétation peut être

écartée par quiconque prend la peine de lire l'ensemble

du message et non pas uniquement le titre mis en exergue par les recourants. En outre, force est de reconnaître que

la majeure partie des modifications soumises au vote ont pour objectif

d’adapter le droit cantonal au droit fédéral, ce qui peut expliquer la

formulation du titre. Il n’est au demeurant nulle part mentionné expressément

que toutes les modifications sont imposées par le droit fédéral. Enfin, l’impact

réel de l’affirmation selon laquelle on se trouve en présence de

« modifications imposées par le droit fédéral » sur la formation de

l’opinion de l’électeur doit probablement être relativisé. En tous les cas, il

apparaît exclu que des citoyens, après avoir dûment pris connaissance des

explications du Conseil d’Etat, se sentent incités à voter oui pour se

conformer au droit supérieur. En définitive, si, sur ce point, la brochure

litigieuse n'échappe pas à toute critique au regard de l’exigence de clarté que

les autorités devraient respecter dans la rédaction d'un message explicatif,

les manquements constatés ne sont pas tels qu’ils puissent influer d'une

manière décisive sur le débat et l'issue du vote.

On relèvera en dernier lieu que la

présente affaire se distingue de celle jugée par le Tribunal administratif du

Canton de Genève le 18 novembre 2008 où le Conseil d’Etat s’était manifestement

écarté de son devoir d’information objective en développant une argumentation

contre l’initiative soumise à votation dans la partie réservée à la

présentation de l’objet du vote. Tel n’est pas le cas en l’espèce dès lors que,

mis à part un certain manque de rigueur et de clarté relevé ci-dessus, la

brochure incriminée s’en tient à une présentation objective des lois soumises

au vote et des objectifs qui ont guidé le législateur.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Conformément aux

art. 123e et 121a LEDP le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Conseil d’Etat du 13 janvier 2009

est confirmée.

III.

L’arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 30 janvier 2009

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.