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Décision

CCST.2009.0003

CCST - CCST.2009.0003 - 2009-12-16 - Société Vaudoise des Maîtres Secondaires (SVMS), BOUCHEZ/Conseil d'Etat, Département de la formation, de la jeunesse et de la culture

16 décembre 2009Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de

l'Etat de Vaud (LPers; RSV 172.31) est entrée en vigueur le 1er

janvier 2003. Elle prévoit à son art. 24 que le Conseil d'Etat arrête l'échelle

des salaires, fixe le nombre de classes et leur amplitude, détermine les

modalités de progression du salaire (augmentation annuelle) à l'intérieur de

chaque classe, définit les fonctions et les évalue. Elle remplace la loi du 9

juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales (ci-après:

le statut) dont seuls les art. 49, 51, 51 bis, 52 et 53 concernant l'échelle

des traitements demeuraient en vigueur en attendant une classification des

fonctions et un système de rémunération nouveaux (v. art. 68 LPers).

Selon l'art. 49 al. 1 du statut,

l'échelle des traitements comportait trente-deux classes, avec pour chacune un

montant minimum et maximum, la progression étant normalement assurée par des

augmentations annuelles égales au dixième de la marge prévue entre le minimum

et le maximum (art. 53 al. 1 du statut). A chaque fonction étaient attribués au

moins deux (mais en général trois) classes de traitement consécutives (art. 50

du statut). Ainsi les maîtres de gymnase étaient colloqués en classes 28 à 31,

soit un traitement correspondant en 2008 au minimum à 79'776 fr. et au maximum

à 137'230 fr. (13ème salaire non compris). Les maîtres secondaires

licenciés étaient eux rangés en classes 24 à 28, soit un traitement minimum en

2008 de 72'237 fr. et maximum de 122'401 francs. Les maîtres secondaires

enseignant dans un gymnase bénéficiaient en outre d'une indemnité

supplémentaire qui s'élevait en 2007 à 3'723 francs.

B.

La nouvelle classification des fonctions et le

nouveau système de rétribution des collaborateurs de l'Etat de Vaud sont entrés

en vigueur le 1er décembre 2008 (v. règlement du 28 novembre

2008 relatif à la classification des fonctions [RCF;

RSV 172.315.1] et règlement relatif au système de rétribution des

collaborateurs de l'Etat de Vaud [RSRC; RSV 172.315.2]). La nouvelle grille des

fonctions comporte 132 "chaînes", soit des métiers constitués d'une à

quatre fonctions classées selon un degré d'exigences croissant parmi 18 niveaux

de fonction qui correspondent à autant de classes de salaires. Chaque classe comporte un salaire minimum et un salaire maximum

entre lesquels la progression est répartie en 26 échelons (cf. art. 3 RSRC). La fonction de maître-sse d'enseignement post-obligatoire, qui a

succédé à celle de maître-sse de gymnase, appartient à la chaîne n° 145 et est

classée au niveau de fonction 12, correspondant à un salaire annuel (13ème

compris) de 92'342 fr. et de 133'896 au maximum.

La transition des fonctions de

l'ancien au nouveau système est régie par l'arrêté du 28 novembre 2008 relatif

à la mise en œuvre de la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud (ANPS;

RSV 172.320.1). Le passage de l'ancien au nouveau système fait l'objet d'un

avenant au contrat de travail qui mentionne l'emploi-type, la chaîne, le niveau

de la fonction, ainsi que la classe ou le taux de rétribution (art. 13 al. 1 et

2 ANPS). L'avenant est signé par l'autorité d'engagement et le collaborateur.

Si un recours n'a pas été déposé dans le délai imparti à cet effet, le contrat

est réputé accepté (art. 13 al. 3 ANPS).

Chaque collaborateur est placé sur

un échelon à l'intérieur de la classe de salaire de sa fonction (art. 4 al. 1

ANPS). L'échelon dans la nouvelle classe de salaire est

déterminé

selon la formule suivante (art. 4 al. 2 ANPS):

Salaire actuel –

salaire minimum de la fonction actuelle

________________________________________________x

26 x 0.75 – 1 échelon

Salaire maximum de la fonction actuelle – salaire

minimum de la fonction actuelle

C.

Considérants

Eric Bouchez est enseignant au gymnase de

Morges. Il a été engagé à partir du 1er août 2007 en tant que maître

secondaire spécialiste classe 24-28, avec indemnité pour enseignement au

gymnase. En décembre 2008, son contrat de travail a fait l'objet d'un avenant

qui range sa fonction dans l'emploi-type de maître d'enseignement post-obligatoire,

n° "de chaîne de la grille des fonctions" 145, niveau de fonction 12.

Il a par ailleurs été placé à l'échelon 11 de la classe de salaire de sa

fonction.

D.

Pour la fixation de l'échelon de la classe de

traitement des enseignants précédemment placés en classe 24-28 avec indemnité

gymnasiale (ci-après: enseignant 24-28+), ces derniers ont, semble-t-il (ni les

requérants ni le Conseil d'Etat ne sont clairs sur ce point), été assimilés aux

maîtres de gymnase (classes-28-31) de sorte que ce sont le minimum et le

maximum des classes 28 à 31 qui ont été introduits dans la formule de l'art. 4

al. 2 ANPS et non le minimum et le maximum des classes 24 à 28 (le cas échéant

augmenté de l'indemnité gymnasiale). Ce procédé aurait pour effet de

défavoriser les enseignants 24-28+, soit 160 personnes. Le Conseil d'Etat a été

saisi de cette situation par le Département de la formation, de la jeunesse et

de la culture (DFJC). Dans sa séance du 25 février 2009, il a refusé d'entrer

en matière sur une proposition du DFJC concernant l'application de l'art. 4

ANPS aux enseignants 24-28+.

E.

Le 27 mars 2009, la Société vaudoise des maîtres

secondaires et Eric Bouchez ont déposé auprès de la Cour constitutionnelle une

requête tendant à l'annulation de "la décision du Conseil d'Etat en

date du 25 février 2009 de ne pas promulguer sa prise de position valant

arrêté, concernant la modification de l'arrêté du 28 novembre 2008 pour les

enseignants 24-28+". Les requérants exposent en substance que la

décision du Conseil d'Etat "modifie la portée de l'art. 4 ANPS",

dont la formule "n'est pas appliquée aux enseignants 24-28+, puisque

les classes de salaire prises en compte ne sont pas les classes de salaire

contractuelles desdits enseignants". Elle équivaudrait à une "modification

de normes existantes ou à la création d'une nouvelle norme à l'égard des

enseignants 24-28+" dont l'absence de promulgation violerait la loi du

28.

novembre 1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés (LPLDA; RSV

170.

) et la loi du 18 mai 1977 sur la législation vaudoise (LLV; RSV 170.51).

La décision du Conseil d'Etat violerait en outre "plusieurs

dispositions constitutionnelles (dont les art. 11 et 27 CST-VD)".

Avertis que leur requête, dirigée

contre une "décision de ne pas promulguer [une]

prise de position valant arrêté", paraissait à première vue

irrecevable, les requérants ont été invités soit à la retirer, soit à en justifier

la recevabilité. La SVMS en outre a été invitée à justifier sa qualité pour

agir.

Les requérants se sont exprimés sur

ces questions dans un mémoire complémentaire du 9 avril 2009.

Le Conseil d'Etat s'est déterminé

le 25 mai 2009. Il conclut à l'irrecevabilité de la requête, subsidiairement à

son rejet "dans la mesure de sa recevabilité".

Les requérants ont déposé un

mémoire complémentaire le 20 juin 2009 aux termes duquel ils ont requis

l'audition de témoins et précisé leurs conclusions en demandant que soit

constaté:

"que le vote

du Conseil d'Etat instituait une règle de droit;

qu'une telle

règle de droit doit être publiée, pour entrer en vigueur et pouvoir être

attaquée;

qu'à défaut, la

décision de non promulgation doit être publiée, pour pouvoir être attaquée;

que faute de

publication, la règle de droit ne peut entrer en vigueur".

Les requérants ont également

formulé une requête d'effet suspensif, à laquelle la cour n'a pas donné suite.

Le Conseil d'Etat a formulé

d'ultimes observations le 10 juillet 2009. A la demande du juge instructeur lui

demandant de préciser le contenu exact de sa "décision relative à la

collocation des maîtres de gymnase" telle qu'elle avait été protocolée

au procès-verbal de la séance, il a répondu: "Pour ce qui concerne le

contenu exact de la décision relative à la collocation des maîtres de gymnase,

on mentionnera que le Conseil d'Etat n'est pas entré en matière sur une

proposition présentée par le Département de la formation, de la jeunesse et de

la culture. Il s'ensuit qu'aucune décision n'a été protocolée."

Dispositif

La cour a décidé à l'unanimité de

statuer par voie de circulation.

1.

Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution

du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle

contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la

conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 de la loi du 5

octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) précise que

ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales contenant

des règles de droit (al. 1). Peuvent faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils

remplissent ces conditions: a) les lois et les décrets du Grand Conseil; b) les

règlements du Conseil d'Etat; c) les directives publiées d'un département ou

d'un service (al. 2).

Pour le législateur, la notion de

"règle de droit" doit recevoir la même acception que celle qui

résultait de l'art. 5 al. 2 de l'ancienne loi fédérale sur les rapports entre

les conseils (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction

constitutionnelle, BGC septembre 2004, p. 3650). Sont réputées règles de droit

les dispositions générales et abstraites qui visent un nombre indéterminé de

personnes et de situations et qui imposent des obligations ou confèrent des

droits aux personnes physiques ou morales, règlent l'organisation, la

compétence ou les tâches des autorités ou fixent une procédure (Häfelin / Müller

/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5ème éd., Zurich 2006, p. 80,

n. 383; art. 22 al. 4 de la LF du 13 décembre 2002 sur l'Assemblée fédérale [RS 171.110]; ATF 125 I 316 c. 2a; 106 Ia 307).

2.

En l'occurrence, la requête conclut à

l'annulation de "la

décision du Conseil d'Etat en date du 25 février 2009 de ne pas promulguer sa

prise de position valant arrêté, concernant la modification de l'arrêté du 28

novembre 2008 pour les enseignants 24-28+".

Elle ne porte pas sur une norme juridique, mais sur un acte matériel, ou plus

précisément sur une omission, consistant à ne pas publier ce que les recourants

supposent être un acte normatif.

Ainsi que les requérants l'ont

eux-mêmes défini, l'objet de leur requête n'est pas un acte "contenant des règles de droit". Il ne

s'agit pas non plus d'une décision au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre

2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). L'absence de

publication que les requérants reprochent au Conseil d'Etat n'a en effet aucune

portée sur la situation juridique des particuliers, laquelle ne se trouve en

rien modifiée. Si le Conseil d'Etat avait adopté le 25 février 2009 à l'égard

des enseignants 24‑28+ une règle de droit dérogeant à l'art. 4 ANPS, le

défaut de publication la rendrait inefficace. Dans un Etat de droit, la

publication des actes législatifs est, sous réserve d'exceptions qui n'entrent

pas en ligne de compte ici, une condition nécessaire pour qu'ils soient

applicables et acquièrent un caractère contraignant envers les citoyens (ATF 125

I 182 consid. 2b/cc p. 186; 120 Ia 1 consid. 4b p. 8; 104 Ia. 167 c.

2 p. 170 et les références).

3.

Dans leur mémoire complémentaire du 20 juin

2009, les requérants ont modifié leurs conclusions en demandant notamment à la

Cour constitutionnelle de constater "que le vote du Conseil d'Etat

instituait une règle de droit". La recevabilité de ces conclusions

nouvelles paraît douteuse à double titre. Tout d'abord, dans le cadre du

contrôle abstrait des normes cantonales ou communales, la requête à la Cour

constitutionnelle ne peut pas tendre à la seule constatation que l'acte

contesté n'est pas conforme au droit supérieur. Si tel est le cas, l'acte

attaqué doit être annulé (art. 17 LJC). Ensuite, les griefs adressés à un acte

normatif doivent en principe être contenus dans la requête elle-même (art. 79

al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36] applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC).

On peut admettre qu'ils le soient dans la réplique, lorsque la cour ordonne un

second échange d'écritures, mais seulement dans la mesure où les déterminations

de l'autorité intimée y donnent lieu. Les conclusions et moyens qui auraient

déjà pu être présentés dans le délai de requête ne sont pas recevables après

son échéance (CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009 consid. 6 in fine;

CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005 consid. 1c).

Quoi qu'il en soit, aucun élément

du dossier ne permet de supposer, comme le font les requérants, que le Conseil

d'Etat aurait adopté une norme dérogeant à l'art. 4 ANPS, qu'il tiendrait

secrète en refusant de la publier. Ce qui ressort au contraire des explications

des parties est que les enseignants 24-28+ ont été placés, à l'intérieur de la

classe de salaire de leur fonction, sur un échelon qui, selon les requérants,

ne correspondrait pas à une application correcte de la formule de l'art. 4 al.

2 ANPS, que le DFJC a formulé sur ce sujet une proposition au Conseil d'Etat et

que ce dernier, dans sa séance du 25 février 2009, a refusé d'entrer en matière

sur cette proposition. Il n'a pas révélé quelle en était la teneur exacte, mais

il n'était pas tenu de le faire: les propositions que les départements

présentent au Conseil d'Etat (art. 46 de la loi du 11 février 1970 sur

l'organisation du Conseil d'Etat [LOCE; RSV 172.115]) sont exclues du droit à

l'information (art. 9 al. 2 de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information

[LInfo; RSV 170.21]; art. 14 du règlement du 24 septembre 2002 de la LInfo

[RLInfo; RSV 170.21.1]). A supposer que cette proposition ait visé l'adoption

d'une norme, le fait que le Conseil d'Etat ne soit pas entré en matière signifie

que le droit en vigueur n'a pas été modifié, de sorte qu'il n'y a pas lieu à

requête auprès de la Cour constitutionnelle.

4.

Même si le vote du Conseil d'Etat devait avoir à

l'égard de son administration valeur de directive sur la manière d'appliquer

l'art. 4 al. 2 ANPS aux enseignants 24-28+, la requête ne serait pas plus

recevable. Aux termes de l'art. 3 al. 2 let. c LJC, seules les directives

publiées d'un département ou d'un service – pour autant qu'elles contiennent

des règles de droit – peuvent faire l'objet d'un contrôle par la Cour

constitutionnelle (en principe, le Conseil d'Etat n'édicte pas de règles de

droit par le biais de directives). La cour de céans a déjà jugé qu'il convenait

d'interpréter la portée de l'art. 136 al. 2 let. a Cst-VD en se référant à la

jurisprudence du Tribunal fédéral, selon laquelle les ordonnances

administratives (ou directives) ne peuvent être attaquées directement que

lorsque, d'une part, elles déploient des effets externes, c'est-à-dire portent

atteinte au moins virtuellement au droit des citoyens et, d'autre part, ne

donnent pas lieu à une décision formelle contre laquelle l'intéressé pourrait

raisonnablement recourir de manière efficace (CCST.2008.0010 du 17 avril 2009

consid. 1b/aa et les références). Or, en l'occurrence, il n'est pas contesté

que les enseignants 24-28+ qui considèrent que l'échelon dans lequel ils ont

été placés ne correspond pas à une application correcte de l'art. 4 al. 2 ANPS

ont la faculté de saisir le Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale

(TRIPAC; art. 14 ss LPers-VD). Bon nombre d'entre eux l'ont semble-t-il déjà

fait, puisque les requérants allèguent que la SVMS s'est trouvée dans

l'obligation "d'organiser en urgence un véritable atelier de

fabrication de recours individuels (…) auprès du TRIPAC" (mémoire

complémentaire du 9 avril 2009, ch.12, p. 2). Qu'une pratique prétendument

erronée de l'administration puisse susciter un grand nombre d'actions ou de

recours individuels ne constitue pas un motif de la soumettre au contrôle de la

Cour constitutionnelle.

5.

Quoique les requérants aient été d'emblée

avertis que leur requête apparaissait à première vue irrecevable et que

l'occasion leur ait été donnée par deux fois de la retirer sans frais, ils ont

maintenu leurs conclusions, fondées sur une argumentation passablement

tortueuse. Conformément aux art. 45 et 49 al. 1 LPA-VD, applicables par renvoi

de l'art. 12 al. 2 LJC, il y a lieu de mettre à leur charge un émolument de

justice.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête est irrecevable.

II.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est

mis à la charge de la Société vaudoise des maîtres secondaires et d'Eric

Bouchez, solidairement entre eux.

Lausanne, le 16 décembre 2009

Le

juge présidant:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.