CCST.2009.0008

CCST - CCST.2009.0008 - 2010-02-05 - DORIOT c/Conseil d'Etat, Municipalité de Montreux

5 février 2010Français27 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Jean-Claude Doriot, né en 1952, est conseiller municipal de la Commune

de Montreux depuis 1999, à la tête de la Direction du développement urbain et

du territoire.

Suite à une dénonciation intervenue en 2007, Jean-Claude Doriot a fait

l’objet d’une enquête pénale diligentée par le Juge d’instruction cantonal. En

relation avec cette enquête, la Municipalité de Montreux (ci-après: la

municipalité) a décidé, le 8 avril 2008, de relever Jean-Claude Doriot de ses

fonctions de conseiller municipal jusqu’à ce que les résultats de l’instruction

pénale soient connus.

Par lettre du 16 mai 2008, la municipalité a saisi le Conseil d’Etat d’une

demande d’ouverture d’une procédure de révocation à l’égard de Jean-Claude

Doriot. Cette demande se fondait sur les soupçons de corruption qui pesaient

sur lui et qui avaient justifié l’ouverture de l’enquête pénale.

Le 17 septembre 2008, le Conseil

d’Etat a fait savoir, par voie de communiqué de presse, qu’il considérait

qu’une procédure de révocation ne pouvait être ouverte qu’une fois

l’instruction close et pour autant que l’ordonnance de renvoi permette

d’arriver à la conclusion qu’une condamnation apparaisse comme quasiment

certaine.

Par ordonnance du Juge d’instruction cantonal du 7 septembre 2009,

Jean-Claude Doriot a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de

l’arrondissement de l’Est vaudois comme accusé de corruption passive et

d’acceptation d’un avantage. Le juge d’instruction a prononcé un non-lieu en

faveur de Jean-Claude Doriot sur les chefs de prévention d’escroquerie, d’usure

et de tentative de contrainte. Par la même ordonnance, le juge d’instruction a

renvoyé A.________ pour corruption active et octroi d’un avantage ainsi que B.________

pour octroi d’un avantage.

Le 11 septembre 2009, la municipalité a décidé de renouveler sa requête

auprès du Conseil d’Etat afin qu’il accepte d’ouvrir la procédure de révocation

à l’égard de Jean-Claude Doriot.

Suite à cette demande, une

délégation de la municipalité et Jean-Claude Doriot ont été entendus par une

délégation du Conseil d’Etat le 7 octobre 2009.

Invité à se déterminer sur la

procédure envisagée, Jean-Claude Doriot a réaffirmé par courrier du 23 octobre

2009 qu’il contestait en bloc les accusations portées contre lui et a conclu au

rejet de la requête formée par la municipalité.

Par arrêté du 4 novembre 2009, le

Conseil d’Etat a appelé les électrices et les électeurs de la Commune de Montreux

Considérants

à se prononcer le dimanche 7 mars 2010 sur la révocation de Jean-Claude Doriot,

conseiller municipal, en application de l'art. 139b de la loi sur les

communes. Le jour de son adoption, l’arrêté a été communiqué à Jean-Claude

Doriot. Le Conseil d’Etat se référait au fait que l’ordonnance de renvoi était

définitive et exécutoire et qu’il n’était pas possible d’attendre une

éventuelle condamnation car la procédure pénale ne trouverait vraisemblablement

son issue qu’après la fin de la législature en cours.

Agissant le 9 novembre 2009, Jean-Claude Doriot (ci-après: le recourant)

a formé recours contre l’arrêté du Conseil d’Etat du 4 novembre 2009, concluant

à l’annulation de l’arrêté de convocation et à ce qu’il soit renoncé à toute

publication de l’arrêté attaqué et à toute convocation des électrices et électeurs

de la Commune de Montreux pour se prononcer sur sa révocation. Il invoque

essentiellement la violation de la présomption d’innocence. Le recourant a

adressé son recours au Conseil d’Etat en se basant sur l’art. 16 de l’acte

attaqué, mais en précisant qu’il lui apparaissait que l’autorité compétente

pour trancher ledit recours serait plutôt la Cour constitutionnelle du Tribunal

cantonal en vertu de l’art. 123 let. c de la loi sur l’exercice des

droits politiques.

A la suite d’un échange de vues

entre le Service juridique et législatif de l’Etat de Vaud et la Cour

constitutionnelle, celle-ci s’est estimée compétente pour traiter du recours

formé contre l’arrêté de convocation du 4 novembre 2009.

Par arrêt du 11 décembre 2009, le Tribunal d’accusation a admis le

recours déposé par B.________ contre l’ordonnance de renvoi et l’a réformée en

ce sens qu’un non-lieu était prononcé en faveur de B.________, ainsi qu’à

l’endroit de Jean-Claude Doriot en ce qui concernait les deux voyages en

Finlande offerts par B.________.

Le 22 décembre 2009, le Conseil d’Etat a adressé à la Cour

constitutionnelle sa réponse au recours. Il conclut au rejet du recours et à la

confirmation de l’arrêté attaqué, ainsi qu’à l’irrecevabilité, subsidiairement

au rejet, de la requête d’effet suspensif. Il estime que c’est à tort que le

recourant invoque la présomption d’innocence dans le cadre de l’art. 139b de la

loi sur les communes, qui a été appliqué à juste titre en l’espèce.

Le 8 janvier 2010, la Cour

constitutionnelle a rejeté la requête tendant à l’octroi de l’effet suspensif

au recours formé le 9 novembre 2009.

Le recourant a déposé des

observations le 15 janvier 2009, par lesquelles il confirme en tous points les

conclusions prises dans le cadre de son recours. Il soutient que le caractère

pénal des faits qui lui sont reprochés n’a été ni établi ni admis, et que par

conséquent les motifs graves requis à l’art. 139b de la loi sur les communes ne

sont pas réalisés. Il se réfère à la présomption d’innocence, dont il maintient

qu’elle s’applique à son cas, et qui rendrait illégale la décision attaquée.

Le Conseil d’Etat a dupliqué le 28

janvier 2009 et a maintenu les conclusions prises dans la réponse. Il souligne

que les faits reconnus, indépendamment de leur qualification pénale, sont de

nature à porter atteinte au lien de confiance qui doit lier la population à ses

autorités. Il soutient également qu’il ne serait en rien aberrant que le

recourant soit révoqué alors qu’il pourrait ensuite être acquitté.

Le juge instructeur s’est fait

remettre en consultation le dossier pénal, dont une partie (dénonciation de C.________,

arrêt du Tribunal d’accusation du 11 décembre 2009 et procès-verbaux des

auditions) a été photocopiée pour être versée au dossier de la présente cause.

Dispositif

La cour a décidé à l'unanimité de

statuer par voie de circulation (art. 14 LJC).

a) En vertu de l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du

Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle

juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à

l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. Reprenant

ce principe, l’art. 19 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) dispose que la Cour constitutionnelle

connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les

décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou

généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi du 16 mai 1989

sur l’exercice des droits politiques (LEDP;

RSV 160.01). Faisant écho à l'art. 19 LJC, l'art. 123a

LEDP prévoit que les décisions relatives aux scrutins communaux et cantonaux

peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle.

En l'espèce, la décision attaquée

entre bien dans le cadre des décisions "en matière de

droits politiques" (art. 19 LJC) ou, selon

la formulation de l'art. 123a LEDP, dans celui des décisions "relatives aux scrutins communaux et cantonaux",

fondant ainsi la compétence de la Cour constitutionnelle en dernière instance

cantonale. Cela étant, il y a lieu de se demander si les voies de droit

préalables à la saisine de l'autorité de recours supérieure ont été épuisées

(sur cette règle, cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p.

322 s.; voir aussi CCST.2008.0004 du 2 juin 2008 consid. 1c).

b) Selon l’article 122 LEDP, le

Grand Conseil tranche des recours relatifs à son élection, à celle du Conseil

d’Etat ainsi qu’à l’élection des députés au Conseil des Etats, alors que le

Conseil d’Etat tranche les autres recours.

Vu ce qui précède, il apparaît à

première vue que c'est le Conseil d’Etat qui serait compétent pour statuer sur

le recours formé contre la décision attaquée et non pas directement la Cour

constitutionnelle. En l'occurrence, la situation est toutefois particulière dès

lors que c'est le Conseil d'Etat qui a rendu la décision attaquée sur la base

de l’art. 139b de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV

175.11). En rendant cette décision, le Conseil d’Etat s’est d’ores et déjà

prononcé sur la seule question litigieuse, à savoir l’existence de "motifs

graves" au sens de la disposition précitée. Comme en convient

d’ailleurs l’autorité intimée, le fait de retourner au Conseil d'Etat le

dossier afin qu'il statue dans un premier temps sur le recours formé contre la

décision litigieuse n'aurait dès lors aucun sens et se heurterait au principe

de l'économie de procédure, qui postule notamment d'éviter dans le traitement

des procédures administratives des pertes de temps inutiles et des actes sans

portée réelle. Dans ces conditions, la Cour constitutionnelle est compétente

pour connaître d'un recours dirigé contre une décision du Conseil d'Etat basée

sur l’art. 139b LC.

a) Selon l’art. 149 Cst-VD, les membres de la municipalité sont

élus directement par le corps électoral selon le système majoritaire à deux

tours (al. 1). L’alinéa 3 du même article dispose que la loi prévoit les

cas et la procédure de révocation des membres de la municipalité. Le mandat

constitutionnel a été concrétisé par une modification de la loi sur les

communes entreprise en 2005, qui a amené à l’adoption de l’art. 139b LC.

Selon cette disposition, "en présence de motifs

graves, le Conseil d'Etat soumet la question de la révocation d'un ou de

plusieurs membres de la municipalité au corps électoral de la commune concernée".

Dans le projet de loi, le Conseil

d’Etat avait jugé utile de prévoir une étape intermédiaire avant la révocation,

soit celle de la suspension d’un ou plusieurs membres de la municipalité par le

Conseil d’Etat, en présence de faits suffisamment graves, par exemple lorsque "une procédure pénale pour crimes ou délits est ouverte

à l’encontre d’un ou plusieurs membres de la municipalité ou que leur état de

santé ne leur permettent (sic) plus d’assumer les charges pour

lesquelles ils ont été élus, ce qui entamerait la confiance du peuple et

pourrait provoquer un dysfonctionnement au sein de la commune"

(Bulletin du Grand Conseil [BGC] 19 avril 2005 p. 9086 s.). Le projet a toutefois été amendé par le Grand Conseil, qui a considéré

qu’une suspension décidée par le Conseil d’Etat constituerait une ingérence

inadmissible dans les affaires communales.

Respectueuse des attributions du corps

électoral, la procédure instituée par l’art. 139b LC ne prévoit pas de

destitution directe d’un élu (contrairement à la procédure d’impeachment

selon le droit anglo-saxon), mais permet au corps électoral de mettre fin de

manière anticipée à un mandat public. Comme le dit le Conseil d’Etat, le vote par

le peuple s’explique par le fait que c’est à celui-ci qu’il appartient de

défaire ce qu’il a fait (BGC 19 avril 2005 p. 9122).

b) aa) Selon le texte légal, une

procédure de révocation ne peut se justifier qu’en présence de "motifs

graves"; il s’agit d’une notion juridique

indéterminée qui soulève un problème d’interprétation. La loi s'interprète en

premier lieu selon sa lettre. Si le texte n'est pas absolument clair, si

plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher

quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les

éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la

règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou

encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 133 IV 228

consid. 2.2 p. 230 et les références citées).

Pour ce qui est des travaux

préparatoires, on note que, dans le cadre des débats relatifs à l’art. 149

CST-VD, le président de la commission 6 "Organisation

territoriale et communes" avait déclaré: "Nous

avons jugé utile, dans cet article général sur la municipalité, de préciser

qu'il pouvait y avoir des cas où les autorités municipales devaient être

révoquées, par exemple lorsqu'un municipal, voire un syndic, aurait un comportement

qui serait contraire à la loi, qui ferait l'objet d'une condamnation. Nous

avons en revanche laissé le soin au législateur de régler quels seraient les

cas précis, puisqu'on peut avoir un débat très large pour savoir si c'est

uniquement par exemple dans le cas d'une condamnation pénale ou bien si ces cas

de révocation peuvent être étendus à d'autres hypothèses, et pour savoir quelle

serait la procédure de ces cas. C'est une possibilité que nous avons laissée à

la loi" (Bulletin de l’Assemblée constituante, 6

avril 2001, p. 57). Les travaux préparatoires relatifs à l’art. 139b LC ne

permettent pas de définir beaucoup plus précisément la notion de "motifs

graves" puisque l’exposé des motifs et projet de loi se contente

d’indiquer que l’on se trouve en présence de motifs graves "notamment

lorsque les membres de la municipalité font l’objet d’une condamnation pénale

ou sont dans l’incapacité durable d’exercer leur fonction suite à une absence

prolongée par exemple" (BGC 19 avril 2005 p. 9122).

Pour interpréter la notion de

"motifs graves" figurant à l’art. 139b LC, il convient de se fonder

principalement sur le but visé par le législateur, qui est d'empêcher qu'un

municipal demeure en fonction s'il n'est plus capable d'exercer sa charge ou

s'il a commis des actes d'une gravité telle qu'ils sont susceptibles de

remettre en cause la confiance que lui a témoigné le corps électoral en

l'élisant. Par actes graves, il faut entendre non seulement les actes pénalement

répréhensibles, mais également tout acte contraire au droit, soit illicite,

pourvu qu'il présente un caractère de gravité suffisant pour remettre en cause

la confiance du corps électoral. Tel est le cas notamment lorsqu'un conseiller

municipal a gravement excédé les attributions qui lui sont confiées,

respectivement gravement violé son serment au sens de l'art. 62 LC. On peut

également s’inspirer dans une certaine mesure des justes motifs de renvoi des

fonctionnaires ou d'employés de l'État, qui impliquent également une rupture du

lien de confiance (cf. parmi d’autres arrêts, Cour de droit administratif et

public, GE.2008.0092 du 23 octobre 2008). Les motifs graves pouvant donner lieu

à l’ouverture d’une procédure de révocation d’un conseiller municipal doivent

également être définis en gardant à l’esprit le contexte politique dans lequel

ils apparaissent, en particulier le système de la législature. La loi fixe en

effet la durée du mandat politique à cinq ans (art. 32 al. 1 LEDP),

considérant qu'il s'agit d'une période adéquate pour mener à bien une politique

cohérente qui puisse se construire sans être soumise à la pression de l’opinion

publique. L’intérêt public à la confiance que le citoyen doit pouvoir placer en

ses représentants – et plus largement dans l’ensemble des institutions

étatiques – doit ainsi être mis en balance avec l’intérêt public à la stabilité

politique, garantie par des législatures dont la durée est définie par la loi. Des

actes problématiques sur le seul plan politique, qui ne seraient pas en même

temps illicites, ne suffisent ainsi pas pour engager la procédure de révocation

au sens de l’art. 139b LC. Ceux-ci doivent être cas échéant sanctionnés

sur le plan politique, soit dans le cadre de la réélection ordinaire.

Il convient également de tenir

compte de la présomption d'innocence, garantie par l'art. 6 § 2 de la

Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du

4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) et l'art. 32 al. 1 de Constitution fédérale de la

Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Même

si celle-ci ne s’applique directement qu’aux procédures pénales et ne peut en

tant que telle faire obstacle à une mesure administrative telle que celle

prévue à l’art. 139b LC, il n’en demeure pas moins qu’une autorité

administrative ne peut statuer que sur la base de faits établis, sauf à verser

dans l’arbitraire proscrit par la Constitution. Selon la jurisprudence et la

doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait

comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (ATF 121 V 204

consid. 6b p. 208; 119 V 7 consid. 3c/aa p. 9; Fritz

Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 278 ch. 5).

Lorsque les motifs graves se

fondent sur des faits pénalement répréhensibles, ceux-ci doivent être établis sans

contestation possible, soit que la personne concernée les ait reconnus soit

qu’un jugement pénal ait été rendu. Pourrait également éventuellement entrer en

considération l’hypothèse dans laquelle des faits devant être qualifiés de graves

ressortiraient clairement du dossier pénal. Ne saurait par contre constituer un

grave motif au sens de l’art. 139b LC la simple ouverture d’une procédure

pénale pour des faits qui, s’ils devaient être retenus par le juge pénal,

mettraient en cause l’intégrité ou la compétence du conseiller municipal

concerné ou seraient de nature à faire naître des doutes à ce sujet. Ainsi la

seule suspicion d'actes pénalement répréhensibles ne suffit pas. Sur ce point, on

peut se référer à la doctrine et à la jurisprudence de droit privé qui

considèrent que le dépôt d'une plainte pénale et les soupçons sérieux que

l'employeur pourrait nourrir à l'endroit du travailleur ne suffisent pas pour

fonder un motif de renvoi immédiat, car il s'agit de circonstances unilatérales

qui ne dispensent pas celui qui invoque les justes motifs d'établir la réalité

objective des faits dont il se prévaut (cf. Rémy Wyler, Droit du travail, 2è

éd., Berne 2008, p. 495).

Il faut cependant souligner que

l'autorité pourra également tenir compte de faits établis, lorsqu'ils

constituent un motif grave indépendamment de leur qualification pénale. Dans

cette hypothèse, elle peut apprécier les faits avant même qu'intervienne un

jugement pénal, sans violer le principe de présomption d'innocence, pourvu qu'elle

ne reflète pas le sentiment que la personne est coupable pénalement (ATF 124 I

327).

Il convient par conséquent

d’examiner ci-après les faits qui, à ce stade, sont établis et de se demander

si ceux-ci, isolément ou dans leur ensemble, constituent des motifs graves au

sens de l’art. 139b LC.

Dans le cas d’espèce, les faits susceptibles de justifier la décision

attaquée sont deux voyages en Finlande payés au recourant par le promoteur B.________

(a); la libéralité prétendument reçue par le recourant du promoteur A.________

dans le but de le favoriser dans le cadre de la vente des Bosquets (b); le prêt

sans intérêt de 115'000 fr. obtenu de A.________ (c); la modification de la

proposition élaborée par le chef du Service de l’urbanisme en relation avec la

vente des Bosquets (d) et l’absence de récusation du recourant dans certaines

affaires (e).

En l'état de la procédure pénale

et des éléments admis par le recourant, il n'est pas sûr que les faits mentionnés

ci-dessus donnent lieu à une condamnation. Cela est même exclu pour certains

d'entre eux. Par ordonnance du Juge d’instruction cantonal du 7 septembre 2009,

le recourant a certes été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de

l’arrondissement de l’Est vaudois comme accusé de corruption passive et d’acceptation

d’un avantage et il n’a pas recouru contre cette ordonnance. Toutefois, le

simple fait de renoncer à recourir contre une ordonnance de renvoi ne constitue

pas encore un aveu de culpabilité. Le recourant a d’ailleurs déclaré, à

l’occasion de l’audition du 7 octobre 2009 par l’autorité intimée, puis dans

ses observations du 15 janvier 2010, qu’il avait renoncé à recourir pour ne pas

prolonger inutilement la procédure et qu’il comptait sur le procès pour prouver

son innocence. Il s'agit dès lors de déterminer si, indépendamment de leur

qualification pénale, les faits mentionnés ci-dessus sont suffisamment établis

et constituent des actes illicites dont la gravité justifie l’ouverture de la

procédure de la procédure de révocation prévue par l’art. 139b LC.

a) Il résulte du dossier que B.________,

qui entretenait des liens d'amitié avec le recourant, a offert deux voyages en

Finlande à ce dernier, mais également à d'autres amis. Ces vacances étaient

postérieures aux autorisations données par la Commune de Montreux dans

l'affaire Le National (dans laquelle B.________ avait des intérêts) et la cour

de céans n’a aucune raison de s’écarter de l’appréciation du Tribunal

d’accusation selon laquelle il n'existe aucun indice au dossier permettant de

considérer que B.________ aurait offert ces vacances au recourant en

contrepartie d’avantages dans les procédures immobilières qu’il menait sur le

territoire de la commune de Montreux ou qu’il pourrait à l'avenir s'adresser à

nouveau à Jean-Claude Doriot dans le même contexte (cf. arrêt du Tribunal

d'accusation du 11 décembre 2009). Ces voyages n'ayant pas été offerts à Doriot

ès qualités, mais en raison des liens d'amitié entretenus par ailleurs avec B.________,

ils ne sauraient dès lors constituer un motif grave au sens de l’art. 139b LC.

De manière plus générale, il

résulte du dossier pénal que le recourant avait des liens privilégiés avec

plusieurs personnes actives dans l’immobilier. Il ressort ainsi des

procès-verbaux d’audition que le recourant avait créé le groupe "Top

20", qui réunissait des promoteurs, des architectes et des entrepreneurs.

Les membres de ce groupe se retrouvaient deux fois par année au Casino de

Montreux et payaient alors 500 fr. pour un repas et des jetons de jeu.

Faisaient partie de ce groupe notamment MM. B.________ et A.________. S'il peut

paraître compromettant et critiquable sur le plan politique pour un conseiller

municipal en charge de l'aménagement du territoire et des constructions d'entretenir

ce type de relations avec un petit groupe de personnes pour la plupart actives

dans le domaine de l'immobilier, ces liens ne contreviennent à aucune norme

légale et ne sauraient dès lors également constituer un motif grave au sens de

l’art. 139b LC. On note au demeurant qu’il ne ressort pas du dossier que ces

liens auraient amené le recourant à favoriser l’une ou l’autre des personnes

concernées dans le cadre de son activité à la municipalité de Montreux.

b) Le recourant conteste avoir

reçu une libéralité du promoteur A.________ dans le but de le favoriser dans

le cadre de la vente des Bosquets. Selon l’ordonnance de renvoi, le recourant

aurait touché au mois de juillet 2005 une somme s’élevant à 150'000 fr. au

moins. Les prélèvements d’argent liquide sur lesquels le juge d’instruction a

interrogé A.________ sont cependant postérieurs à cette période, hormis un

retrait de 21'000 fr. le 17 mars 2005 (PV n° 4, D.18). A ce stade, il

n’est ainsi pas établi que le recourant ait reçu de l’argent de A.________,

hormis le prêt garanti par gage que ce dernier lui a consenti en février 2006

(cf. ci-dessous).

c) Le recourant a admis avoir

obtenu de A.________ un prêt de 115'000 fr. sans intérêts, avec une échéance à

dix ans, sous forme de ligne de crédit, peu de temps après la vente à E.________

SA de la propriété des Bosquets. Même si les conditions de ce prêt sont très

avantageuses, il convient de tenir compte du fait qu’il a été octroyé moyennant

remise d'une cédule hypothécaire de 80'000 fr. grevant la villa du recourant et

que A.________, avec qui le recourant entretenait par ailleurs des liens

d'amitié avant d'accéder à la municipalité, avait des vues sur cette villa en

relation avec une opération immobilière qu'il envisageait de réaliser moyennant

l'acquisition d'une ou plusieurs parcelles voisines. En l’état, la version du

recourant selon laquelle l’octroi du prêt sans intérêts est justifié par des

circonstances sans relation avec sa qualité de municipal, mais relève des

affaires privées, apparaît plausible. Cette hypothèse est notamment confirmée

par le fait que le choix de vendre la propriété des Bosquets à E._________ SA

ne soulève pas de suspicion, puisqu’elle repose sur des éléments objectifs, à

savoir notamment le fait que l’offre faite par cette société était la plus

élevée. En tous les cas, l'existence d'une libéralité susceptible d'entraîner

une condamnation pour corruption passive ou acceptation d'un avantage n'est en

l'état pas établie avec la certitude requise pour fonder un motif grave au sens

de l'art. 139b LC.

d) Ne saurait au surplus constituer

un motif grave au sens de l’art. 139b LC le fait que le recourant admet

avoir modifié la proposition soumise à la municipalité élaborée par son chef de

service dans le cadre de la vente de la propriété des Bosquets. Le fait d'avoir

supprimé dans cette proposition le passage qui relevait que la proposition D.________

SA, inférieure financièrement, s'accompagnait d'un projet de construction de

meilleure qualité et qui avait de meilleures chances d'adhésion de la

population, reste dans les attributions d'un conseiller municipal, qui a la

responsabilité politique de la proposition faite à la municipalité. Il résulte

d’ailleurs des auditions figurant au dossier pénal que le chef de service n'a

pas été choqué en l'espèce, le recourant ayant justifié son refus en indiquant

que le projet de A.________ répondait au cahier des charges techniques et que

l'offre financière de E.________ SA était plus intéressante (cf. procès-verbal

n° 13 R.10). La municipalité dans son ensemble voulait d’ailleurs vendre

le plus cher possible et elle a choisi le projet A.________ (cf. déclarations

du chef du Service de l'urbanisme, procès-verbal n° 13 R.13; n° 14

p. 2: "je savais que l'aspect financier était très important dans

le choix de l'offre finale, ce d'autant plus que les finances de la commune

étaient moins bonnes qu'aujourd'hui"), en ayant eu connaissance de

l'offre d'D.________ SA avant de faire son choix (cf. procès-verbal n° 19

D.13).

e) L’autorité intimée reproche

aussi au recourant d’avoir violé l’art. 65a al. 1 LC, selon lequel un

membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision lorsqu'il a un

intérêt personnel à l'affaire à traiter.

Les motifs de récusation tiennent

aux relations de famille ou à d'autres relations personnelles. De manière

générale, il doit y avoir récusation dès que, pour une raison ou une autre, il

est plausible que le membre de la municipalité puisse avoir, de par une

confusion d'intérêts, une opinion préconçue. La récusation est obligatoire;

elle sera en principe spontanée (BGC 2005, avril 2005, p. 9113). La question de

savoir si, dans les procédures de permis de construire, un conseiller municipal

doit se récuser spontanément à chaque fois qu’il a des liens amicaux avec un

constructeur est délicate, la réponse dépendant principalement de l’intensité

du lien d’amitié. Dans le cas d’espèce, les relations existant entre le

recourant et les promoteurs A.________ et B.________ pouvaient le mettre dans

une situation délicate et imposaient à celui-ci un devoir particulier de

réserve et de transparence. On aurait ainsi pu attendre qu’il se récuse dans

les dossiers concernant ces personnes. Cela étant, il convient d’avoir à

l’esprit que lorsque des actes juridiques

émanant de magistrats ou de fonctionnaires sont en cause, l'illicéité du

comportement de l'auteur de l'acte, qui accomplit une tâche officielle,

présuppose une violation de ses devoirs d'un degré particulier (ATF 118 Ib 163,

JT 1994 I 235); ainsi, l'illicéité du comportement du juge, dans l'exercice du

pouvoir juridictionnel, suppose un manquement caractérisé qui n'est pas réalisé

du seul fait déjà qu'une décision se révèle après coup dénuée de fondement,

contraire à la loi, voire arbitraire (ATF 123 II 577 consid. 4d/dd p. 582; 112 Ib 446

consid. 3b p. 449; SJ 1981 225, cons. 3c). Comme l'a relevé le Tribunal fédéral, dans le

cadre de l'activité judiciaire, il est délicat de déterminer ce que recouvre

exactement la notion d'acte illicite. Si le juge peut se rendre coupable d'une

violation flagrante des prescriptions claires et impératives de la loi ou des

devoirs primordiaux de sa charge, il lui arrive aussi de ne commettre qu'une

simple erreur d'interprétation ou d'appréciation; dans cette seconde hypothèse,

il ne saurait manquer aux devoirs de sa tâche que s'il abuse manifestement de

son pouvoir (SJ 1981 p. 225 consid. 3b). Ces principes sont applicables

par analogie au municipal amené à se récuser spontanément, la récusation

constituant un acte juridique dans le contexte décisionnel.

En l’occurrence, même si la nature

des liens qui liaient le recourant à certaines personnes – notamment dans le

cadre du groupe "Top 20" – soulève des questions et auraient dû

l’amener à se récuser, on ne saurait voir dans son comportement une violation

suffisamment grave des devoirs de fonction pour justifier l’ouverture d’une

procédure de révocation. Il n'est en particulier pas établi à ce stade que le

recourant ait effectivement favorisé certaines personnes dans le cadre de son

activité. Encore une fois, il s’agit essentiellement d’un comportement

critiquable sur le plan politique, qui devra cas échéant être sanctionné dans

le cadre de la réélection ordinaire.

f) On constate enfin que la

municipalité a décidé de suspendre le recourant de ses fonctions et que celui-ci

a ensuite offert ses services à deux reprises au moins, en vain (cf.

procès-verbal de l’audition de la municipalité par le Conseil d’Etat le 7

octobre 2009 et mémoire de recours). La surcharge de travail invoquée par la

municipalité en raison de l’absence du recourant ne peut dès lors pas justifier

à elle seule une demande de révocation.

g) Sur la base de ce qui précède, la

cour de céans parvient à la conclusion que les faits qui, à ce stade, sont

établis ne permettent pas de considérer, même pris dans leur ensemble, que l’on

se trouve en présence d’actes contraires au droit atteignant le degré de

gravité requis pour que la procédure exceptionnelle de révocation prévue par

l’art. 139b LC puisse être mise en œuvre.

Les considérations qui précèdent conduisent à l'admission du recours et

à l'annulation de l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 novembre 2009 convoquant les

électrices et les électeurs de la Commune de Montreux le dimanche 7 mars 2010

pour se prononcer sur la révocation de Jean-Claude Doriot, conseiller

municipal, en application de l'art. 139b de la loi sur les communes.

En application de l'art. 121a al.

1 et 4 LEDP, la procédure est en principe gratuite et il n'est pas alloué de

dépens, cette règle étant également applicable dans le cadre de la procédure

devant la Cour constitutionnelle (art. 123e 2ème phrase LEDP; cf. CCST.2005.0006 du 11 janvier 2006 consid. 4). Le présent

arrêt est par conséquent rendu sans frais ni dépens.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

Le recours est admis.

II.

L'arrêté du Conseil d'Etat du 4 novembre 2009 convoquant les électrices

et les électeurs de la Commune de Montreux le dimanche 7 mars 2010 pour se

prononcer sur la révocation de M. Jean-Claude Doriot, conseiller municipal, en

application de l'art. 139b de la loi sur les communes, est annulé.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 5 février 2010

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans

les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.

CCST - CCST.2009.0008 - 2010-02-05 - DORIOT c/Conseil d'Etat, Municipalité de Montreux

Composition

Objet

Faits

Considérants

Dispositif