CCST.2010.0004

CCST - CCST.2010.0004 - 2010-11-16 - NEYROUD, JACQUIN, GENTON, BRUN, BARMAN, MONACHON, BERNEL, FLOTRON, THUILLARD, GILLIERON, GROSS, POTTERAT, PARISOD, HAENNI, DELAY, BLONDEL, VON KAENEL, BOVY, CHAPPU

16 novembre 2010Français46 min

L'annulation des passages contraires au droit supérieur des art. 4, 18, 19, 20 et 35 du projet de loi proposé par l'initiatice "Sauver Lavaux" aurait pour effet que le texte soumis au vote aurait une portée bien différente que celle voulue par les initiants. Le texte, sans les dispositions contraires au droit supérieur, apparaît ainsi comme dénaturé dans une mesure trop large pour permettre une invalidation partielle et n'a pas pour conséquence une simple réduction de l'objet de l'initiative. Il en résulte que l'initiative doit être invalidée dans son entier.(Ce point fait l'objet d'une opinion divergente).

Faits

Vu les faits suivants

Le 20 mars 2009 a été publié dans la Feuille des

avis officiels du canton de Vaud (ci après: FAO) le texte d'une initiative

populaire cantonale intitulée "Sauver Lavaux". Il s'agit d'une

initiative populaire législative rédigée de toutes pièces au sens de l'art. 102

de la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989 (LEDP; RSV

160.01), qui tend à modifier une grande partie de la loi du 12 février 1979 sur

le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43).

Avant de procéder à la récolte des

signatures, les initiants avaient soumis leur projet à l'examen du Service

juridique et législatif. Les conclusions de cette première analyse (avis de

droit du 16 février 2009) étaient que plusieurs dispositions de la loi modifiée

(nLLavaux) prévues par l'initiative n'étaient pas conformes au droit supérieur.

Par la suite, les initiants ont partiellement modifié le texte de l'initiative

(ajout de l'art. 34 nLLavaux et modification de l'art. 35 al. 2 nLLavaux, qui

était auparavant l'art. 34 al. 2 nLLavaux), tout en maintenant son texte pour

l'essentiel.

Par publication dans la FAO du 14

août 2009, le Département de l'intérieur a constaté que l'initiative avait

abouti.

Le 16 décembre 2009, le Conseil d'Etat a adopté

un exposé des motifs et projet de décret proposant au Grand Conseil de

constater la nullité de l'initiative.

Par décret du 8 juin 2010, le Grand

Considérants

Conseil a constaté la validité de l'initiative populaire "Sauver

Lavaux". Ce décret a été publié dans la FAO du 18 juin 2010.

Par recours du 5 juillet 2010, Maurice Neyroud,

Serge Jacquin, Claude Genton, Franz Brun, Gaston Barman, Pierre Monachon,

Alexandre Bernel, Daniel Flotron, Jean-Philippe Thuillard, René Gilliéron,

Nicole Gross, Jean-François Potterat, Alain Parisod, Jean-Pierre Haenni,

Jean-Daniel Delay, Willy Blondel et Pierangelo von Kaenel ont conclu avec suite

de frais et dépens à l'annulation du décret validant l'initiative populaire

"Sauver Lavaux" et à la constatation de la nullité de cette

initiative.

Par recours du 6 juillet 2010,

Bernard Bovy, Vincent Chappuis, Nicolas Henchoz, Pierre Keller, François

Margot, Marc-Henri Mermoz, Alain Neyroud, Daniel Porta, Jean-Pierre Porchet,

Denis Sulliger et Pierre Volet ont conclu avec suite de frais et dépens à la

constatation de la nullité de l'initiative populaire "Sauver Lavaux".

Par recours du 8 juillet 2010,

Philippe Porta a conclu avec suite de frais et dépens à l'annulation du décret

validant l'initiative populaire "Sauver Lavaux" et à la constatation

de la nullité de cette initiative.

Les trois recours ont été joints

par avis du 9 juillet 2010.

Le Comité d'initiative "Sauver

Lavaux" a conclu avec suite de frais et dépens au rejet des recours par

mémoire du 2 août 2010. Ce comité est composé de Franz Weber, à Clarens, Judith

Weber, à Clarens, Maurice Ducret, à Chardonne, Marc Leyvraz, à Rivaz, Laurent

Kohli, à Corsier, Pierrette Guisan, à Pully, Suzanne Debluë, à Lutry, Fritz

Kreis, à Territet et Ruth Bär, à Chardonne.

Le Conseil d'Etat s'en est remis à

justice par courrier du 4 août 2010.

Le Grand Conseil a conclu au rejet

des recours par mémoire du 5 août 2010.

Dispositif

La cour a décidé à l'unanimité de statuer sur le

fond par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la juridiction

constitutionnelle, ci après: LJC; RSV 173.32).

La décision du Grand Conseil du Canton de Vaud

relative à la validité d'une initiative cantonale est susceptible de recours à

la Cour constitutionnelle (art. 123g LEDP et 19 al. 1 LJC). Les recours ont été

formés dans le délai légal de 20 jours suivant la publication de la décision

(art. 123i LEDP). Les recourants sont membres du corps électoral cantonal et

ont donc qualité pour recourir (art. 123h al. 1 LEDP).

Les recours étant au surplus

recevables en la forme (art. 123j LEDP), il y a lieu d'entrer en matière sur le

fond.

a) L'initiative législative cantonale peut être

rédigée de toutes pièces, auquel cas elle se présente sous la forme d'un projet

de loi ou de décret susceptible d'être soumis au référendum facultatif (art.

102 LEDP) ou être conçue en termes généraux; elle se limite alors à désigner le

contenu des dispositions législatives dont elle demande l'élaboration ou la

modification (art. 103 LEDP). L'initiative litigieuse entre dans la première

catégorie.

b) Selon la jurisprudence du

Tribunal fédéral, l'inviolabilité du droit de vote exige que l'autorité qui se

prononce sur la validité matérielle d'une initiative interprète cette dernière

dans le sens le plus favorable aux initiants. Lorsqu'une initiative peut,

d'après les règles générales d'interprétation des textes juridiques, être

comprise dans un sens qui ne permette pas de la considérer comme étant

manifestement et indubitablement inexécutable, il faut la déclarer recevable et

la soumettre au vote populaire (ATF 111 Ia 292 c. 2, JT 1987 I 619; ATF 104 Ia

343 c. 4, rés. in JT 1980 I 502; ATF 101 Ia 354 c. 9c in

fine, rés. in JT 1977 I 587; ZBl 1991, p. 266 c. 4a).

L'interprétation conforme doit permettre d'éviter autant que possible les

déclarations d'invalidité, conformément à l'adage in dubio pro populo (TF

1C_357/2009 du 8 avril 2010 c. 2.2; TF 1P.541/2006 du 28 mars 2007 c. 2.5, non

publié in ATF 133 I 110; ATF 132 I 282 c. 3.1; ATF 129 I 392 c. 2.2; ATF 128 I 190

c. 4; ATF 125 I 227 c. 4a; Tornay, La démocratie directe saisie par le juge,

thèse Genève 2008, pp. 69 à 71). En outre, le principe général de la

proportionnalité (rappelé à l'art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la

Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst; RS 101) en ce qui concerne les

atteintes aux droits fondamentaux) veut que l'intervention étatique porte

l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens et que les

décisions d'invalidation soient autant que possible limitées, en retenant la

solution la plus favorable aux initiants (ATF 134 I 172 c. 2.1 et les réf.

citées).

La marge d'appréciation de

l'autorité de contrôle est plus grande pour une initiative conçue en des termes

généraux que pour une initiative formulée de toutes pièces. En présence d'une

initiative formulée à la manière d'un acte normatif - et appelée à devenir

elle-même texte légal en cas d'acceptation –, il y a lieu d'appliquer les

principes qui ont été dégagés en matière de contrôle des normes, en se basant sur

le texte même de l'initiative, sans égard à la volonté subjective des

initiants. En revanche, confrontée à un simple voeu articulé par des citoyens,

l'autorité ne peut méconnaître qu'il appartiendra encore au législateur de

concrétiser l'initiative en adoptant les normes nécessaires à sa réalisation,

et en disposant pour ce faire d'une certaine liberté. On peut présumer que le

législateur agira dans le respect du droit supérieur et que, tout en tenant

compte de la volonté des initiants, il pourra corriger les imperfections

éventuelles de l'initiative lors de sa concrétisation (TF 1P.387/2006 du 19

septembre 2007 c. 3.1; TF 1P.633/2000 du 29 janvier 2001 c. 2b; ATF 124 I 107

c. 5b/bb; ATF 112 Ia 240 c. 5b, JT 1988 I 268; ATF 105 Ia 362 c. 4, rés. In JT

1981 I 579; CCST.2007.0002 du 6 juillet 2007 c. 3c). De même, s'agissant d'une

norme constitutionnelle appelée à être concrétisée par des dispositions

législatives ou réglementaires, l'autorité de contrôle ne peut faire

abstraction de la manière dont le texte sera vraisemblablement appliqué. Dans

cette perspective, les travaux préparatoires à l'appui de la décision de

validation peuvent constituer des facteurs d'interprétation (TF 1P.541/2006 c.

2.5 in fine non reproduit in ATF 133 I 110).

c) Selon la jurisprudence de la

cour de céans, la limitation de l'invalidation aux cas où

l'inconstitutionnalité apparaît évidente résulte directement du principe in

dubio pro populo, de sorte que des dispositions qui, à l'instar de l'art. 66

Cst/GE, limitent l'invalidation aux initiatives manifestement contraires au

droit ne font que concrétiser ce principe et n'ont aucune portée propre (SJ

2001 p. 237 c. 3b in fine). Il importe dès lors peu que l'art. 80 de la

Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD, RSV 101.01) ne

mentionne pas le caractère "manifeste" de la contrariété au droit

supérieur (CCST. 2009.0009 du 19 mai 2010 c. 5c; apparemment contra:

Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel

suisse, vol. I, 2ème éd., n. 2231 pp. 777ss, qui semblent

faire dépendre du droit cantonal la densité du contrôle exercé par les

autorités judiciaires). Une telle limitation du pouvoir d'examen ne se justifie

cependant que pour les initiatives conçues en termes généraux ou les

initiatives constitutionnelles nécessitant une concrétisation législative,

telles que concernées par l'arrêt CCST 2009.0009 précité. S'agissant, comme en

l'espèce. d'une initiative législative rédigée de toutes pièces contenant des

dispositions détaillées directement applicables, qui ne nécessitent aucune

concrétisation ultérieure, l'examen peut se faire comme en contrôle abstrait,

en analysant si le texte est compatible ou non avec le droit supérieur, sous

réserve de l'interprétation conforme, qui doit permettre d'éviter autant que

possible les déclarations d'invalidité, conformément à l'adage in dubio pro

populo (c. 2b ci-dessus).

Dans ses déterminations, le Grand

Conseil fait valoir que la Cour de céans devrait se borner à sanctionner des

violations évidentes, dès lors que le droit supérieur à prendre en

considération est une législation fédérale qui doit se limiter à des principes

généraux (art. 75 Cst). Dans la mesure toutefois où les normes de droit fédéral

qui entrent concrètement en ligne de compte sont suffisamment précises pour que

la conformité du droit cantonal à leur égard puisse être immédiatement

examinée, il n'y a pas de motif pour limiter le pouvoir d'examen de la cour.

a) Pour être validée, une initiative législative

cantonale doit tout d'abord satisfaire à trois conditions formelles, à savoir

l'unité de rang, de forme et de matière (art. 88 al. 1 let. b et 97a al. 1 let.

b LEDP). En l'espèce, il n'est pas contesté que ces conditions sont réalisées,

de sorte qu'il n'y a pas lieu de les examiner plus avant.

b) L'initiative législative cantonale

doit en outre respecter le droit supérieur (art. 88 al. 1 let. a et 97a al. 1

let. a LEDP).

S'il est en principe admis qu'une

initiative populaire puisse tendre à une modification de la planification

existante, elle doit néanmoins s'inscrire dans le cadre des procédures mises en

place par le droit fédéral et respecter les exigences formelles et matérielles

du droit fédéral de l'aménagement du territoire et de la législation spéciale

qui prévalent en pareil cas (TF 1P. 387/2006 du 19 septembre 2007 c. 3.1 et

réf.).

En l'occurrence, les recourants

soutiennent en substance que l'initiative contreviendrait aux garanties

procédurales des art. 33 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire (LAT; RS 700), 86 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral

( LTF; RS 173.110), 29 al. 2 Cst et 6 de la Convention de sauvegarde des droits

de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101).

Elle serait également contraire aux art. 15, 21 et 27 LAT, ainsi qu'à l'art.

139 Cst-VD.

c) Les recourants font tout d'abord

valoir que les art. 4 et 35 nLLavaux, dans la teneur proposée par les

initiants, serait contraire à l'art. 33 LAT.

aa) En vertu de l'art. 4 LLavaux,

dans sa teneur actuelle, la loi sur le plan de protection de Lavaux et la carte

annexée ont force obligatoire pour les autorités uniquement, le statut

juridique de la propriété étant régi par les plans et règlements communaux,

sous réserve des dispositions transitoires. Il détermine globalement

l'affectation des divers secteurs territoriaux de la région. S'il lie les

autorités de planification, il ne fixe en revanche pas définitivement le sort

des parcelles, dont le mode d'utilisation doit être précisé dans les plans

d'affectation selon les art. 6-7 LLavaux. Il équivaut dès lors matériellement,

à un plan directeur cantonal (ATF 113 Ib 299 c. 2b). Le statut du sol

définissant les droits et obligations des propriétaires est ainsi régi par un

plan d'affectation communal et son règlement, qui sont mis à l'enquête

publique, pendant laquelle les intéressés pouvant déposer des oppositions et

observations, avant d'être adoptés par le Conseil général ou communal, avec

possibilité de recours auprès de la Cour de droit administratif et public, qui

dispose d'un libre pouvoir d'examen (art. 57 à 60 de la loi du 4 décembre 1985

sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11),

conformément aux exigences de l'art. 33 al. 3 let. b LAT

(Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction,

4è éd., n. 1 ad art. 60 LATC).

L'art. 4 nLLavaux, selon le texte

des initiants, prévoit que la loi et la carte annexée sont directement

applicables (al. 1). Les règlements et plans communaux qui ne s'y conforment

pas sont nuls (al. 2). Aucun permis de construire, démolir ou transformer ne

peut être accordé si le projet ne respecte pas strictement les dispositions de

la présente loi (al. 3). Les communes peuvent adopter des dispositions plus

restrictives (al. 4). Les art. 6 et 7 LLavaux seraient par ailleurs abrogés.

Il en résulte que, selon

l'initiative, les dispositions légales définissant le statut des différentes

zones, selon les art. 15 ss nLLavaux sont directement applicables et s'imposent

aux particuliers. Il en va de même de la carte annexée. L'art. 35 nLLavaux,

selon le texte de l'initiative, prévoit par ailleurs que la carte annexée à la

loi du 12 février 1979 reste en vigueur (al. 1) et sera révisée conformément à

la présente loi dans un délai de cinq ans à compter de son acceptation par le

peuple (al. 2), ce plan révisé étant soumis à la procédure de l'art. 73 LATC

(al. 5). Dans l'attente de cette révision, les terrains non encore construits

ne peuvent pas être bâtis jusque là, sauf s'ils font l'objet d'une autorisation

donnée par le Département à titre exceptionnel et s'il s'agit de petites

extensions ou dépendances (al. 3); par ailleurs, les procédures de

planification en cours sont suspendues jusqu'à l'adoption du plan révisé (al.

4).

bb) L'art. 33 LAT impose aux

cantons des obligations minimales de procédure lors de l'élaboration des plans

d'affectation. Ceux-ci doivent être mis à l'enquête (al. 1) et le droit

cantonal doit prévoir au moins une voie de recours auprès d'une autorité

disposant d'un libre pouvoir d'examen, devant laquelle la qualité pour recourir

est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de

droit public devant le Tribunal fédéral (al. 3).

Les plans d'affectation règlent le

mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT). Ce sont les actes juridiques par

lesquels la collectivité définit de manière impérative les facultés

d'utilisation des bien-fonds dans un ou plusieurs périmètres déterminés;

l'affectation des parcelles, le volume, les dimensions, le style, les distances

à respecter, le but des constructions admises, ou d'autres prescriptions encore

sont ainsi posées et localisées par zones. Autrement dit, les plans ont pour

fonction, en ayant force obligatoire pour chacun, de déterminer le mode, le

lieu et la mesure de l'utilisation admise du sol (Moor, Commentaire de la Loi

fédérale sur l'aménagement du territoire, n. 1 ad art. 14 LAT; cf.

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, nos 269ss pp. 123ss; ATF 135 II 328 c. 2.2. et réf.).

Conformément à cette fonction, les plans se présentent sous la forme,

premièrement d'une carte, sur laquelle chaque bien-fonds est précisément

visible, qui divise le périmètre en zones, chacune ayant un statut spécifique,

et secondement d'une réglementation qui définit ces statuts (Moor, op. cit., n.

2 ad art. 14 LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 276 p. 127). Les mêmes

règles de procédure s'appliquent à l'une et à l'autre

(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, loc. cit.).

Doivent être considérées comme

dispositions soumises aux exigences de l'art. 33 LAT les normes qui

concrétisent la mission, les mesures et la procédure d'aménagement du

territoire et qui permettent ainsi leur réalisation pratique; tel est le cas

non seulement des mesures d'aménagement proprement dites, mais aussi des

prescriptions de construction qui donnent un contenu concret à la

réglementation des zones (indices d'utilisation, distances, volume, mode de

construction) (ATF 118 Ib 26, JT 1994 I 456).

En l'espèce, la nLLavaux constitue

matériellement un plan d'affectation cantonal. Comme le relève le préavis du

Conseil d'Etat au Grand Conseil, en cas d'adoption de l'initiative, la nLLavaux

deviendrait directement applicable et régirait de manière contraignante

l'utilisation des sols dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, sans

qu'aucune intervention communale intermédiaire ne soit nécessaire. L'objectif

des auteurs de l'initiative est d'ailleurs que la LLavaux ait force obligatoire

tant pour les autorités que pour les particuliers, ce qui est caractéristique

des plans d'affectation. Que les modifications proposées à la LLavaux ne

portent dans l'immédiat que sur la réglementation matérielle des différents

territoires énumérés à l'art. 14 et que la révision de la carte doive faire

ultérieurement l'objet d'un plan d'affectation soumis à la procédure de l'art.

73 LATC (art. 35 al. 5 nLLavaux) n'y change rien. Du moment que la carte

annexée à la LLavaux demeure en vigueur (art. 35 al. 1 nLLavaux), qu'elle

devient, comme la loi, directement applicable (art. 4 nLLavaux), que, de

surcroît, les règlements et plans communaux qui ne se conforment pas à la

nouvelle réglementation sont nuls (art. 4 al. 2 nLLavaux), on se trouve bien en

présence d'une construction juridique qui aurait pour effet de modifier, dès

son entrée en vigueur, les plans d'affectation existants. Le plan partiel d'affectation

"Champs de l'Essert", à Villette, dans le cadre duquel le requérant

Porta a déposé une demande de permis de construire, en est une parfaite

illustration: ce plan classe en zone d'habitation de faible densité 16'000 m2

de terrain précédemment en zone intermédiaire. Adopté par le Conseil communal

le 22 octobre 2007, il a été jugé conforme à l'art. 21 LLavaux (Cour de droit

administratif et public, arrêt AC.2008.0006 du 13 février 2009 consid. 5) et

est entré en vigueur le 6 mars 2009 (FAO n° 21 du 13 mars 2009). Comme il est

postérieur à "l'adoption du principe constitutionnel de sauvegarde

inscrit à l'art. 52a de la Constitution", son périmètre devrait

devenir à nouveau en principe inconstructible (art. 20 al. 1 nLLavaux).

Le fait que des exceptions soient

possibles dans les limites définies très étroitement par les art. 19 let. f et

g et 20 al. 1 nLLavaux ne change rien à la qualification de la réglementation.

Cela étant, la détermination directe

par la loi (art. 15ss nLLavaux directement applicables selon l'art. 4 nLLavaux)

de la réglementation des différentes zones, qui fixe au demeurant l'affectation

concrète de nombreuses parcelles déterminées, est contraire à l'art. 33 LAT,

puisqu'elle prive les intéressés de pouvoir s'exprimer sur la réglementation

applicable des possibilités de construire, et de recourir. Il n'est que de

rappeler ici que, dès l'entrée en vigueur de la loi, toute nouvelle

construction, à l'exception des constructions souterraines, est exclue dans le

territoire des villages et hameaux et le territoire de centre ancien de bourgs

(art. 18 let. g et 19 let. g nLLavaux) et que, dans les territoires

d'agglomération I et II, les secteurs colloqués en zone à bâtir mais qui n'ont

pas fait l'objet d'un commencement d'exécution ou qui n'étaient pas équipés

lors de l'adoption du principe constitutionnel de sauvegarde inscrit à l'art.

52a de la Constitution du 14 avril 2003 – soit en novembre 2005 - sont en

principe inconstructibles (art. 20 al. 1 nLLavaux).

Le fait que, dans le système

projeté par les initiants après la période transitoire, la carte sera soumise,

par le renvoi de l'art. 35 al. 5 LLavaux à la procédure de l'art. 73 LATC, à

une procédure d'enquête publique, suivie d'une décision motivée susceptible de

recours répondant aux exigences de l'art. 33 LAT, ne guérit pas le vice,

puisque la protection juridique prévue par le droit fédéral s'étend tant à la

réglementation définissant le statut des zones qu'à la carte (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., no 276 p. 127).

Par ailleurs, le droit de recours

prévu par l'art. 34 nLLavaux, selon lequel les dispositions et décisions

d'application de la présente loi peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal qui exerce un libre

pouvoir d'examen, n'équivaut pas au recours garanti par l'art. 33 LAT. En

effet, un éventuel recours contre une décision d'application ne guérirait pas

le vice découlant de l'absence de participation au stade de l'élaboration du

plan et ne remplacerait de toute manière pas le recours contre le plan

lui-même: une éventuelle admission du recours conduira à l'annulation de la

décision d'application, mais pas de la norme sur laquelle elle repose (cf. ATF

132 I 49 c. 4); il n'assure par conséquent pas la même protection juridique, en

particulier sous l'angle de la sécurité et de la prévisibilité du droit

De plus, la faculté d'obtenir, sur

requête déposée dans les 20 jours à compter de la publication officielle de

l'acte attaqué, le contrôle de la conformité au droit supérieur de la loi

auprès de la cour de céans dans le cadre du contrôle abstrait des normes (art.

3 ss LJC) ne satisfait pas aux conditions posées par l'art. 33 al. 2 let. b

LAT. Cette dernière disposition exige en effet que l'autorité dispose d'un

libre pouvoir d'examen, soit une pleine cognition tant en ce qui concerne le

contrôle de la légalité (y compris l'excès et l'abus du pouvoir

d'appréciation), la constatation incomplète ou inexacte des faits pertinents et

l'opportunité (ATF 131 II 96 c. 6.6, JT 2005 I 720; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., no 1620 p. 678; Aemisegger/Haag, Commentaire de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire, n. 52 ad art. 33 LAT). La Cour constitutionnelle

ne dispose pas d'un tel pouvoir d'examen, puisque le requérant doit invoquer la

violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi consiste

cette violation (art. 8 LJC) et la cour limite son examen aux griefs invoqués,

sauf s'il apparaît que l'acte est manifestement contraire au droit de rang

supérieur (art. 13 LJC).

On relèvera enfin que la

possibilité de s'exprimer dans une campagne de votation n'est pas assimilable à

la protection des intéressés dans les procédures d'aménagement du territoire.

Le cercle n'est d'ailleurs pas le même, puisque les propriétaires ou les

personnes ayant qualité pour recourir n'ont pas nécessairement le droit de

vote. Au demeurant, une votation populaire ne permet pas d'aboutir à une

motivation, qui est indispensable s'agissant des oppositions en matière

d'aménagement du territoire.

cc) Les recourants font également

valoir que les garanties procédurales de l'art. 33 LAT sont violées par l'art.

35 nLLavaux, en tant que cette disposition institue matériellement une zone

réservée.

Selon l'art. 35 al. 3 nLLavaux, les

terrains non encore construits ne peuvent pas être bâtis jusqu'à la révision de

la carte annexée, sauf s'ils font l'objet d'une autorisation donnée par le

département et s'il s'agit de petites extensions ou dépendances.

En vertu de l'art. 27 LAT, s'il

n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,

l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires

exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris

qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation. La zone réservée

permet d'interdire toute construction nouvelle, une interdiction absolue devant

cependant respecter le principe de proportionnalité, de n'autoriser que celles

qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement, voire d'interdire de surcroît

toute transformation (Zen- Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 460 pp. 201-202).

Les garanties procédurales sont applicables à l'instauration d'une zone

réservée (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 464 p. 203). A tout le moins

doivent-elles faire l'objet d'une enquête publique et d'un contrôle judiciaire

au sens de l'art. 33 LAT (Ruch, Commentaire de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire, n. 43 ad art. 27 LAT).

L'art. 35 al. 3 nLLavaux instaure,

dans tout le périmètre du plan de protection de Lavaux, l'équivalent d'une zone

réservée. C'est en vain que les initiants font valoir que l'art. 35 LAT ne fait

que prévoir une mesure conservatoire et n'institue pas une zone réservée. Si les

cantons peuvent prendre d'autres mesures provisoires que les zones réservées

(Ruch, op. cit., n. 3 ad art. 27 LAT, qui se réfère à n. 13 ss ad art. 36 LAT),

il est ainsi fait référence aux mesures prévues à l'art. 36 al. 2 LAT, qui

n'entrent pas en ligne de compte en l'espèce. Les garanties procédurales de

l'art. 33 LAT sont dès lors ici applicables. Elles ne sont pas respectées en

l'espèce, pour les raisons invoquées précédemment.

dd) Il résulte de ce qui précède

que les art. 4 et 35 LLavaux violent l'art. 33 LAT.

Au demeurant, ils sont également

contraires aux art. 86 al. 2 LTF et 6 CEDH. La jurisprudence impose en effet,

sur la base de ces dispositions, qu'une autorité judiciaire – donc un tribunal

– puisse se prononcer en dernière instance cantonale sur les contestations

relatives à l'adoption de plans d'affectation en bénéficiant

(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit. no 1620 p. 678). Sont notamment soumis à

l'art. 6 CEDH les plans d'affectation, y compris la délimitation des zones

réservées emportant interdiction de construire pour une période relativement

longue (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 1620 p. 679; ATF 120 Ia 209, JT

1996 I 545). Cette autorité judiciaire doit bénéficier d'un pouvoir de libre

examen sur toutes les questions de fait et de droit (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., no 1596 p. 668). Tel n'est pas le cas en l'espèce pour les motifs

déjà indiqués.

Ils sont également contraires à

l'art. 29 al. 2 Cst. La jurisprudence a déduit du principe constitutionnel du

droit d'être entendu le droit pour tout propriétaire dont le bien-fonds est

compris dans le périmètre d'un plan d'affectation celui d'être entendu

individuellement de manière appropriée dans la procédure de modification d'un

plan de zones avant qu'une décision définitive ne soit prise au sujet de son

bien-fonds. Il suffit que les propriétaires touchés par la modification du plan

puissent faire valoir leurs objections par la voie soit de l'opposition, soit

du recours, auprès d'une autorité cantonale ou communale disposant d'un plein

pouvoir d'examen (TF 1A.16/2003 du 9 janvier 2004 c. 2.4.). Ce droit comprend

en outre celui de recevoir des décisions motivées (Aubert/Mahon, Petit

commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, p. 268). Le

droit d'être entendu ainsi défini ne peut être assuré dans le cadre d'une

campagne de votation. En particulier, en matière de votation populaire par les

urnes, une motivation satisfaisante des décisions est par nature impossible

(ATF 129 I 232 c. 3.3 et 3.5. à 3.7, JT 2004 I 588). Dans le système proposé

par les initiants, le droit d'être entendu des intéressés n'est sauvegardé

qu'en ce qui concerne la carte, mais non la réglementation s'appliquant à la

zone dans laquelle leur terrain est colloqué, étant précisé que le droit d'être

entendu doit être respecté non seulement au stade de la décision appliquant la

réglementation découlant du plan d'affectation, mais déjà au stade du plan

d'affectation lui-même.

d) Les art. 18 let. g et 19 let. g nLLavaux prohibent de manière générale toute

construction nouvelle dans le territoire des villages et hameaux, ainsi que

dans le territoire de centre ancien de bourgs, sous réserve des constructions

souterraines et des exceptions de peu d'importance répondant à des besoins

avérés et prépondérants de l'exploitation viticole. L'art. 20 nLLavaux déclare

notamment inconstructibles, dans les territoires d'agglomération I et II, les

secteurs dont le plan d'affectation ou le plan de quartier n'ont pas fait

l'objet d'un commencement d'exécution lors de l'adoption du principe

constitutionnel de sauvegarde inscrit à l'art. 52a de la Constitution du 14

avril 2003.Les recourants voient là une "interdiction

quasi générale de bâtir en surface" dans ces territoires, ce qui

serait contraire à l'art. 15 LAT.

En vertu de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction

qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou seront probablement nécessaires à la

construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de

temps (let. b). La zone à bâtir est une notion de droit fédéral. Les cantons ne

peuvent ni l'étendre ni la restreindre (ATF 115 II 167 c. 7b, JT 1990 I 48;

Flückiger/Grodecki, Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du

territoire, n. 5 ad art. 15 LAT). Un terrain répondant à la définition précitée

doit en principe être affecté à la zone à bâtir (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.

cit., no 311 p. 142; Flückiger/Grodecki, op. cit., n. 94 ad art. 15 LAT), à

moins qu'il ne doive être attribué, entièrement ou partiellement, à une autre

zone, pour des motifs découlant de la mise en balance des différents objectifs

d'organisation du territoire, notamment des motifs d'aménagement local (ATF 123

I 175 c. 3 e/aa, JT 1998 I 432) ou de protection des sites (Flückiger/Grodecki,

loc. cit.). Il n'est ainsi nullement exclu de limiter,

voire d'interdire, les nouvelles constructions dans une zone à bâtir existante

pour des motifs de protection du patrimoine ou du paysage.

Le problème que posent les art. 18,

19 et 20 nLLavaux ne réside donc pas dans une contrariété matérielle à une

définition fédérale de la zone à bâtir; il tient plutôt au fait qu'en raison de

leur caractère à la fois détaillé et schématique ces dispositions ne permettent

pas à l'autorité chargée d'établir les plans d'affectation d'effectuer la pesée

des intérêts qu'exige la mise en œuvre des principes régissant l'aménagement du

territoire (art. 3 LAT).

Lorsqu'une autorité de planification (communale ou cantonale) vérifie si un plan d’affectation existant

doit être adapté (art. 21 al. 2 LAT) et, dans ce cadre, examine s’il faut

modifier les zones à bâtir (art. 15 LAT), elle doit effectuer une pesée globale

de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT; TF 1P. 387/2006 du 19 septembre

2007 c. 3.1). Aux termes de l’art. 47 OAT, l’autorité qui établit le plan doit

fournir à l’autorité cantonale d’approbation (prévue par l’art 26 LAT) un

rapport relatif à ces différents éléments (rapport 47 OAT). Si sa liberté d'appréciation n'est pas totale et doit s'exercer en

tenant compte notamment des objectifs et des lignes directrices contenus dans

les plans directeur, encore faut-il que ces derniers lui laissent une marge

suffisante. Tel n'est pas le cas des dispositions précitées, quand bien même,

en raison de l'annulation de l'art. 4 nLLavaux pour les motifs indiqués au

consid. 3c, elles n'auraient force obligatoire que pour les autorités. Elles ne

laisseraient à ces dernières, lors de la révision de leurs plans d'affectation,

qu'une liberté extrêmement réduite, et cela sans qu'on ait pu vérifier, en

l'absence notamment de rapport 47 OAT, si les adaptations de la planification

qu'elles exigent sont justifiées. Alors que les plans directeur sont censés

fixer "dans les grandes lignes, les objectifs à atteindre, compte tenu

du développement souhaité et de l'évolution des besoins individuels et

collectifs" (art. 25 al. 2 LATC), les art. 18, 19 et 20 nLLavaux

définissent de manière extrêmement précise, plus même que ne le font certains

plans d'affectation, l'utilisation du sol dans les territoires susceptibles

d'être affectés à la zone à bâtir. Une telle réglementation, par sa rigidité,

rend inconstructible dans l'ensemble du périmètre de plan de protection de

Lavaux - qui concerne quatorze communes et 27'800 habitants, dont 5'640 en zone

centrale et 8'770 en zone tampon (Lavaux, Vignobles en terrasses, Lausanne,

2007, p. 164) - des terrains appartenant en vertu de l'art. 15 LAT à la zone à

bâtir, puisque situés dans un secteur déjà largement bâti. Par leur schématisme

même, elles ne permettent pas la pesée des intérêts en présence qu'exige la

mise en œuvre des principes régissant l'aménagement du territoire.

Pour ce motif, les art. 18, 19 et

20 nLLavaux ne sont pas compatibles avec le droit supérieur. Cela étant, il

n'est pas nécessaire d'examiner s'ils sont également contraires à l'art. 21

LAT.

e) Les recourants soutiennent

encore que l'art. 35 nLLavaux contrevient à l'art. 27 LAT.

aa) Selon l'art. 27 LAT, s'il

n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,

l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires

exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris

qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone

réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut

prolonger ce délai (al. 2).

L'art. 35 nLLavaux prévoit que la

carte annexée à la loi du 12 février 1979 sur le plan directeur de Lavaux reste

en vigueur (al. 1) et sera révisée conformément à la présente loi dans un délai

de 5 ans à compter de son acceptation par le peuple (al. 2). Les terrains non

encore construits ne peuvent être bâtis jusque là, sauf s'ils font l'objet

d'une autorisation donnée par le Département à titre exceptionnel et s'il

s'agit de petites extensions ou dépendances (al. 3).

Il a été relevé que cette

disposition instaure matériellement une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT

(cf. cons. 3 c) cc) ci-dessus).

bb) La limitation à cinq ans de la

durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle

générale une autre durée (Ruch, Commentaire de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire, n. 55 ad art. 27 LAT). Les cantons peuvent

permettre une prolongation de la durée de cinq ans (cf. art. 46 LATC, qui permet

une prolongation de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des

principes régissant l'aménagement du territoire l'exige). Une prolongation

n'est admissible que si elle respecte dans le cas concret les principes

d'intérêt public et de proportionnalité. Il est dès lors exclu d'épuiser

d'emblée la prolongation maximale de la prolongation légale autorisée par le

droit cantonal. Les termes de "prolongation", en relation avec ceux

de "au plus" de l'al. 1, démontrent enfin qu'il est exclu de fixer la

durée initiale de la zone réservée pour une durée supérieure à cinq ans, une

prolongation "préventive" étant ainsi illicite (Ruch, op. cit., n. 57

ad art. 27 LAT).

En l'espèce, l'interdiction de

construire n'est pas instituée pour une durée limitée, mais jusqu'à l'adoption

de la carte révisée. Celle-ci doit certes intervenir dans les cinq ans dès

l'acceptation de l'initiative par le peuple. Les conséquences d'un dépassement

de ce délai n'apparaissent cependant pas clairement. S'il devait s'agir d'un délai

d'ordre, l'art. 35 nLLavaux serait contraire à l'art. 27 al. 2 LAT. La question

peut cependant rester ouverte, dès lors que l'art. 35 nLLavaux viole l'art. 27

LAT pour le motif qui suit.

cc) En tant que restriction à la

garantie de la propriété, la zone réservée doit respecter les conditions de la

base légale, de l'intérêt public et de la proportionnalité

(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit. no 455, p. 200).

L'intérêt public de la mesure

présuppose une intention réelle de planification (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.

cit., no 457 p. 200), en l'espèce établie.

Le principe de la proportionnalité

exige que la zone réservée ne soit pas plus vaste et ne dure pas plus longtemps

que ne le requiert le but poursuivi. L'art. 27 LAT exige d'ailleurs que les

zones réservées soient établies "dans des territoires exactement

délimités". En particulier, l'affectation de l'ensemble d'un territoire

communal à la zone réservée serait difficilement justifiable

(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 458 p. 200). Il en va a fortiori de

même en l'espèce. La restriction au droit de bâtir instituée est en effet très

générale et vise un périmètre d'une grande étendue, comprenant quatorze

communes, indépendamment de l'utilité de la mesure. Elle ne fait aucune

distinction de zone ou de situation. En particulier, elle concernerait

également les propriétaires dont la parcelle est actuellement comprise dans le

territoire d'agglomération II, dont le fonds a été colloqué en zone à bâtir et

qui n'est pas construit au mois de novembre 2005, alors que leur situation ne

devrait pas être modifiée après la révision de la carte, s'ils remplissent les

conditions de l'art. 20 nLLavaux.

C'est en vain que les initiants

font valoir que l'art. 35 nLLavaux réserve des exceptions et permet

l'application du principe de la proportionnalité. Les exceptions définies dans

la loi sont très étroites et concernent exclusivement les "petites

extensions ou dépendances". Elles ne permettent pas une libre application

du principe de proportionnalité. En gelant indistinctement toute construction

nouvelle à l'exception "de petites extension ou dépendances", l'art.

35al. 3 nLLavaux va au-delà de ce qui serait nécessaire pour éviter d'entraver

l'établissement du plan, en bloquant par exemple les

secteurs des territoires d'agglomération I et II qui ont été colloqués en zone

à bâtir ou équipés avant l'adoption de l'art. 52a Cst-VD et où des

constructions nouvelles demeureraient admises en application de l'art. 20 ch. 2

nLLavaux).

L'art. 35 nLLavaux viole ainsi

l'art. 27 LAT.

a) En résumé, l'art. 4 nLLavaux est contraire

aux art. 33 LAT, 86 al. 2 LTF, 6 CEDH et 29 al. 2 Cst. Dans ces conditions peut

rester ouverte la question de savoir si cette disposition viole également

l'autonomie communale comme le soutiennent les recourants, en référence à

l'art. 139 Cst-VD.

Les art. 18, 19 et 20 nLLavaux sont

contraires au droit supérieur en tant qu'ils ne permettent pas la pesée des

intérêts en présence qu'exige la mise en œuvre des principes de droit fédéral

régissant l'aménagement du territoire.

L'art. 35 nLLavaux est contraire

aux art. 27 et 33 LAT, 86 al. 2 LTF, 6 CEDH et 29 al. 2 Cst.

b) Se pose dès lors la question de

savoir si l'initiative doit être invalidée en son entier ou seulement

partiellement.

Une initiative peut être partiellement

invalidée. Même si la loi ne le prévoit pas expressément, cette possibilité

découle du principe selon lequel une initiative doit être interprétée dans le

sens le plus favorable aux initiants, selon l'adage in dubio pro populo. Elle

apparaît également comme une concrétisation, en matière de droits populaires,

du principe général de la proportionnalité (rappelé à l'art. 36 al. 3 Cst en ce

qui concerne les atteintes aux droits fondamentaux) qui veut que l'intervention

étatique porte l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens,

et que les décisions d'invalidité soient autant que possible limitées en

retenant la solution la plus favorable aux initiants. Ainsi, lorsque seule une

partie de l'initiative paraît inadmissible, la partie restante peut subsister

comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent, qu'elle puisse encore

correspondre à la volonté des initiants et qu'elle respecte en soi le droit

supérieur. L'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du

tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé (ATF 134 I 172 c.

2.1 et réf.).

En l'espèce, l'annulation des

passages contraires au droit supérieur des art. 4, 18, 19, 20 et 35 nLLavaux

aurait pour effet que le texte soumis au vote aurait une portée bien différente

que celle voulue par les initiants, puisqu'il n'imposerait plus de manière

contraignante un régime d'affectation des sols dans le périmètre du plan de

protection de Lavaux. Il laisserait toujours aux communes le soin de régler ces

questions dans leurs plans d'affectation. Il supprimerait le blocage immédiat

et total de toute construction jusqu'à révision de la carte prévu par l'art.

35. Il ne supprimerait pas de manière générale la possibilité de bâtir dans

plusieurs territoires actuellement désignés par ce plan comme étant des zones

constructibles (notamment dans la zone de villages et hameaux et de centre

ancien de bourgs, ainsi que dans les secteurs d'agglomération non affectés,

équipés ou construits en novembre 2005). Le texte, sans les dispositions

contraires au droit supérieur, apparaît ainsi comme dénaturé dans une mesure

trop large pour permettre une invalidation partielle et n'a pas pour

conséquence une simple réduction de l'objet de l'initiative. Il en résulte que

l'initiative doit être invalidée dans son entier.

Le recours doit en définitive être admis et

l'initiative "Sauver Lavaux" invalidée.

Au vu de l'issue du recours, il est

renoncé à percevoir un émolument de justice (art. 1 al. 6 et 2 al. 2 du Tarif

des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle, RSV 173.32.5).

Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou

plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, il

y a lieu de mettre les frais et dépens à la charge de cette partie adverse

déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est

annulée ou modifiée (AC.2008.0265 du 19 mai 2009 et les réf.; RDAF 1994 p.

324). Chaque groupe de recourants, qui a agi par l'intermédiaire de mandataires

professionnels, a dès lors droit à des dépens, fixés à 3'000 fr., à charge du

Comité d'initiative "Sauver Lavaux", savoir Franz Weber, à Clarens, Judith Weber, à Clarens, Maurice

Ducret, à Chardonne, Marc Leyvraz, à Rivaz, Laurent Kohli, à Corsier, Pierrette

Guisan, à Pully, Suzanne Debluë, à Lutry, Fritz Kreis, à Territet et Ruth Bär,

à Chardonne.

Par ces motifs,

la Cour constitutionnelle

arrête:

Le recours est admis.

II.

Le décret du Grand Conseil du 8 juin 2010

validant l'initiative populaire "Sauver Lavaux" est annulé.

III.

La nullité de l'initiative populaire "Sauver

Lavaux" est constatée.

IV.

Il n'est pas perçu d'émolument de justice.

Franz Weber, Judith Weber, Maurice Ducret, Marc

Leyvraz, Laurent Kohli, Pierrette Guisan, Suzanne Debluë, Fritz Kreis, et Ruth

Bär, solidairement entre eux, doivent verser aux recourants Maurice Neyroud,

Serge Jacquin, Claude Genton, Franz Brun, Gaston Barman, Pierre Monachon,

Alexandre Bernel, Daniel Flotron, Jean-Philippe Thuillard, René Gilliéron,

Nicole Gross, Jean-François Potterat, Alain Parisod, Jean-Pierre Haenni,

Jean-Daniel Delay, Willy Blondel et Pierangelo von Kaenel, solidairement entre

eux, la somme de 3'000 fr. (trois mille francs) à titre de dépens.

VI.

Franz Weber, Judith Weber, Maurice Ducret, Marc

Leyvraz, Laurent Kohli, Pierrette Guisan, Suzanne Debluë, Fritz Kreis, et Ruth

Bär, solidairement entre eux, doivent verser aux recourants Bernard Bovy,

Vincent Chappuis, Nicolas Henchoz, Pierre Keller, François Margot, Marc-Henri

Mermoz, Alain Neyroud, Daniel Porta, Jean-Pierre Porchet, Denis Sulliger et

Pierre Volet, solidairement entre eux, la somme de 3'000 fr. (trois mille

francs) à titre de dépens.

VII.

Franz Weber, Judith Weber, Maurice Ducret, Marc

Leyvraz, Laurent Kohli, Pierrette Guisan, Suzanne Debluë, Fritz Kreis, et Ruth

Bär, solidairement entre eux, doivent verser au recourant Philippe Porta la

somme de 3'000 fr. (trois mille francs) à titre de dépens.

Lausanne, le 16 novembre 2010

président:

Avis minoritaire du juge Pierre-Yves Bosshard (art.

134 Cst-VD)

1. L’initiative populaire

dont la validité est mise en cause est une initiative législative rédigée de

toutes pièces. Si, validée, elle était approuvée par le peuple, elle

modifierait une loi existante.

Peu après

l’adoption de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT – RS 700) et

son entrée en vigueur, le 1er janvier 1980, il a été soutenu dans les

commentaires officiels puis dans la jurisprudence que lorsque les décisions ou

plans d’affectation sont le fait du législateur cantonal, que ce soit le

parlement ou les électeurs sur le plan cantonal, les actes juridiques émanant

de tels organes n’étaient pas soumis à un contrôle juridictionnel, pour des

raisons de droit public. Le commentaire officiel de la LAT, édité par le

Département fédéral de justice et police et l’Office fédéral de l’aménagement

du territoire en 1981, mentionnait ainsi que l’art. 33 al. 3 LAT ne

garantissait la protection juridique que dans la mesure où les actes juridiques

étaient le fait d’une autorité qu’on pouvait raisonnablement soumettre à un

contrôle sur le plan cantonal et qu’on ne saurait retirer des compétences au

législateur cantonal au nom de la protection juridique, même s’il était

judicieux de prévoir dans de tels cas une voie de droit préalable qui permette

au législateur, le moment venu, de statuer en toute connaissance de cause sur

les objections et oppositions soulevées par le plan (DFJP/OFAT, Etude relative

à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, n. 34 ad art. 33 LAT). De

même, le Tribunal fédéral a rejeté le 26 mai 1982 un recours d’un propriétaire

qui se plaignait de l’absence d’une voie de recours contre une décision du

Grand Conseil genevois classant sa parcelle en zone agricole, étant précisé que

le canton de Genève présente la particularité que la division du territoire

cantonal en zones est réglé par une loi et que c’est ainsi le Grand Conseil qui

adopte les plans de zones et qui est compétent pour modifier les limites de

zones (ATF 108 Ib 479 c. 3c, rés. in JT 1984 I 538). Cette absence de voie de

recours était encore admise en doctrine à la fin des années 1980 (Tanquerel, La

participation de la population à l’aménagement du territoire, thèse Genève

1988, pp. 247 à 249).

Cependant, dans

le cours des années 1990, la jurisprudence a évolué en ce sens qu’en se

référant à l’art. 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de

l’homme et des libertés fondamentales (CEDH – RS 0.101) et à l’art. 98a de

l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire fédérale (aOJ – RS 173.110),

introduit en 1992, le Tribunal fédéral considère désormais qu’un litige sur un

classement d’un terrain dans une zone à bâtir requiert un contrôle par un

tribunal (Aemisegger/Haag, Commentaire LAT, nn. 68 ss ad art. 33 LAT; ATF 122 I

294 c. 4b, JT 1997 I 571; Rouiller, La protection juridique en matière

d’aménagement du territoire par la combinaison des art. 6 par. 1 CEDH, 33 LAT

et 98a OJ : complémentarité ou plénitude ?, in RSJ 1994 pp. 21 ss,

spéc. p. 24 et pp. 27-28; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction expropriation, p. 679 et les références à la note infrapaginale n.

3829). Du reste, le droit genevois a été modifié en 1998 et prévoit depuis lors

un recours au Tribunal administratif contre les décisions par lesquelles le

Grand Conseil genevois adopte des plans d’affectation (art. 35 al. 1 LALAT –

RSG L 1 30).

Ainsi, dans la

mesure où, par l’application conjointe des art. 4 et 35 du projet de loi

contenu dans l’initiative populaire, l’adoption par le peuple aurait pour effet

l’adoption d’un plan d’affectation soustrait à un contrôle juridictionnel aussi

étendu que l’exige l’art. 33 LAT, ces articles 4 et 35 de l’initiative ne me

paraissent pas conformes au droit supérieur.

2. L’initiative législative

propose non seulement de modifier les art. 4 et 35 de la loi sur le plan de

protection de Lavaux, mais encore d’en modifier les art. 1 (but de la loi), 9

et 10 (tâches cantonales), 15 (territoire viticole), 16 (territoire agricole),

17 (territoire d’intérêt public et d’équipements collectifs), 18 (territoire

des villages et hameaux), 19 (territoire de centre ancien des bourgs), 20

(territoire d’agglomération I), 22 et 33 (transition avec les territoires

situés au voisinage), d’abroger les art. 6 à 8 et 21 ainsi que d’introduire de

nouveaux articles 24 et 34 (protection juridique).

Autrefois, le

Tribunal fédéral considérait que de manière générale une initiative

partiellement viciée devait être invalidée dans son ensemble, sous réserve de

l’hypothèse où le défaut concernait un point tout à fait mineur auquel cas

l’autorité avait la possibilité de soumettre au scrutin populaire la partie

valide (ATF 98 Ia 637 c. 5, JT 1974 I 616; ATF 61 I 331 c. 3). En 1979, le

Tribunal fédéral a transformé cette possibilité en obligation. L’autorité ne

peut pas prononcer l’invalidité totale d’une initiative partiellement viciée

sans violer le droit fédéral, en particulier le principe de la proportionnalité

(ATF 105 Ia 362 c. 3, rés. in JT 1981 I 579; Tornay, La démocratie directe

saisie par le juge, thèse Genève 2008, pp. 118-119 et les références citées à

la note infrapaginale n. 588).

Ainsi, même si la

loi ne la prévoit pas expressément, l’invalidation partielle découle du

principe selon lequel une initiative doit être interprétée dans le sens le plus

favorable aux initiants, selon l’adage «in dubio pro populo». Elle apparaît

également comme une concrétisation en matière de droits populaires du principe

général de la proportionnalité (rappelé à l’art. 36 al. 3 Cst en ce qui

concerne les droits fondamentaux) qui veut que l’intervention étatique porte

l’atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens, et que les

décisions d’invalidation soient autant que possible limitées, en retenant la

solution la plus favorable aux initiants (ATF 134 I 172 c. 2.1 et les

références citées).

Cette

invalidation partielle est soumise à deux conditions, l’une subjective, l’autre

objective. Il faut en premier lieu que l’on puisse raisonnablement admettre que

les signataires auraient aussi approuvé la partie valable de l’initiative, si

elle leur avait été présentée seule. Il faut en second lieu qu’amputée de

certaines parties viciées, les dispositions restantes représentent encore un

tout assez cohérent pour avoir une existence indépendante et correspondre à

l’objectif principal visé par les initiants, tel qu’il pouvait être

objectivement compris par les signataires. Tel est le cas lorsque la partie

restante de l’initiative forme un tout homogène qui suit la direction donnée

par l’initiative complète, de sorte que l’initiative ne soit pas dépouillée de

son contenu essentiel (Tornay, op. cit., p. 120; ATF 125 I 227 c. 4a; ATF 125 I

21, JT 2000 I 343; ATF 124 I 107 c. 5b; ATF 121 I 334 c. 2a, JT 1997 I

354 ; ATF 119 Ia 154 c. 9a, JT 1995 I 66 et les références citées). L’invalidité

d’une partie de l’initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne

peut être amputé sans être dénaturé (ATF 134 I 172 précité c. 2.1 in fine; ATF

128 I 190 c. 6).

3. Actuellement, le chapitre

IV de la loi sur le plan de protection de Lavaux, intitulé «Territoires et

principes matériels», définit les principes régissant les différents

territoires du plan. Ainsi, l’art. 15, relatif au territoire viticole, indique

que ce dernier est régi par les principes énumérés aux lettres a à e de cet article.

L’art. 15 al. 1 let. c prévoit que le territoire viticole est en principe

inconstructible, à moins d’un besoin objectivement fondé pour des constructions

en relation directe avec la viticulture. Dans un arrêt du 21 août 1987, le

Tribunal fédéral a estimé que le plan actuel n’était pas un plan d’affectation,

mais équivalait matériellement à un plan directeur cantonal (ATF 113 Ib 299, JT

1989 I 438).

L’ajout de

nouveaux principes directeurs aux art. 18, 19 et 20, notamment ceux figurant à

la lettre g des art. 18 et 19, similaires à celui figurant à l’art. 15 al. 1

let. c de l’actuelle loi, ne rend pas pour autant cette loi assimilable à un

plan d’affectation. Ils ne doivent donc pas être analysés au regard des règles

imposées à une autorité de planification.

Comme il ne

s’agit que de principes directeurs, qui devront ensuite être concrétisés par

les autorités de planification, le principe «in dubio pro populo» commande,

comme en cas d’une initiative rédigée en termes généraux, de ne pas les

considérer comme contraires au droit supérieur.

4. Amputée des seuls art. 4

et 35 et, par cohérence, sans abroger les art. 7 et 8 de la loi actuelle,

l’initiative populaire forme encore un tout cohérent et correspond à la volonté

centrale des initiants de mieux protéger Lavaux (cf. ATF 125 I 227 c. 14).

L’initiative n’est pas dénaturée par cette amputation, même si un des

instruments juridiques de protection pour lequel a techniquement opté le comité

d’initiative - savoir l’équivalent d’un plan d’affectation cantonal - n’est pas

recevable au regard du droit supérieur. En revanche, l’invalidation totale de

l’initiative ne respecte pas le principe de la proportionnalité qui doit régir

toute l’activité de l’Etat.

Pierre-Yves

Bosshard

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CCST - CCST.2010.0004 - 2010-11-16 - NEYROUD, JACQUIN, GENTON, BRUN, BARMAN, MONACHON, BERNEL, FLOTRON, THUILLARD, GILLIERON, GROSS, POTTERAT, PARISOD, HAENNI, DELAY, BLONDEL, VON KAENEL, BOVY, CHAPPU

Composition

Objet

Faits

Considérants

Dispositif