Lexipedia

Décision

CCST.2010.0007

CCST - CCST.2010.0007 - 2011-01-26 - CROT, ETIENNE, SIGNER/Conseil communal de Vaulion, Département de la sécurité et de l'environnement

26 janvier 2011Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 24 juin 2010, le Conseil communal de Vaulion

a adopté le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux

(ci-après: le règlement), ainsi que l'annexe n° 1 consacrée aux "Tarifs

des taxes uniques de raccordement" et l'annexe n° 2 relative aux "Tarifs

de la taxe annuelle d'épuration". En ce qui concerne les taxes, le règlement

prévoit ce qui suit :

"VI. TAXES

Dispositions générales

Art. 40.- Les

propriétaires d’immeubles bâtis et raccordés aux installations collectives

d’évacuations et d’épuration des eaux participent aux frais de construction

et d’entretien des dites installations en s’acquittant:

• d’une taxe unique de raccordement (art. 41

à 43 ci-après);

• d’une taxe annuelle de construction et de

rénovation (art. 44);

• d’une taxe annuelle d’épuration (art. 45);

• d’une taxe annuelle spéciale, le cas

échéant (art. 46).

La fixation et la perception de ces

contributions sont réglées par les dispositions qui suivent, ainsi que par

une annexe sur les taxes qui fait partie intégrante du présent règlement

Taxe unique de raccorde- ment EU et EU+EC

Art. 41.- Pour

tout bâtiment nouvellement raccordé directement ou indirectement aux

collecteurs publics d’eaux et d’eaux claires ou d'eaux usées uniquement, il

est perçu, conformément à l’annexe, une taxe unique de raccordement.

Cette taxe est exigible du propriétaire, sous

forme d’acompte lors de l’octroi de l’autorisation de raccordement (art. 18

et 19, ci-dessus), la taxation définitive, acompte déduit, intervenant dès le

raccordement effectif.

Taxe unique de raccorde- ment EC

Art. 42.- Lorsque

le bâtiment n’est raccordé qu’aux collecteurs publics d’eaux claires, la taxe

de raccordement prévue aux articles 41 (sic) est réduite aux conditions de l’annexe.

L’article 41, alinéa 2 est applicable.

Réajustement de la taxe unique de raccorde-ment

EU+EC

Art. 43.- En cas

de transformation, d’agrandissement ou de reconstruction d’un bâtiment déjà

raccordé aux collecteurs publics d’eaux de raccordement usées et/ou claires,

la taxe unique EU+EC est fixée aux conditions de l’annexe.

Taxe annuelle de construction et de

rénovation

Art. 44.- Pour

tout bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs EU et/ou

EC, dans la zone à bâtir ou hors de celle-ci, il est perçu du propriétaire

une taxe annuelle qui couvre les frais de construction, de rénovation ou de

transformation des installations et qui est calculée de manière à les amortir

en capital et intérêts sur une période de quinze ans au maximum.

Les frais de construction ou de rénovation

peuvent faire l’objet d’un accord avec la commune portant sur un versement

unique à la fin des travaux.

Le propriétaire de nouvelles constructions ou

de constructions existantes qui se raccorde à un réseau des canalisation

communales existant paie également cette taxe et finance, de la même manière

que les autres propriétaires raccordés, l’amortissement et les intérêts des

sommes investies par la commune.

L’art. 41, alinéa 2 est applicable.

Taxe annuelle d’épuration

Art. 45.- Pour

tout bâtiment dont les eaux usées aboutissent directement ou indirectement

aux installations collectives d’épuration, il est perçu du propriétaire, aux

conditions de l’annexe, une taxe annuelle d’épuration qui couvre les frais de

fonctionnement du réseau et de la Step.

Taxe annuelle spéciale

Art. 46.- En cas

de pollution particulièrement importante des eaux usées, il est perçu une

taxe annuelle spéciale. Elle est en particulier due pour les exploitations

dont la charge polluante en moyenne annuelle est supérieure à 50 EH en

Considérants

demande biochimique en oxygène (DBO), demande chimique en oxygène (DGO),

phosphore ou matières en suspension et par celles qui sont dans

l’impossibilité de mettre en place un prétraitement adéquat (par exemple

séparateur de graisse pour les restaurants).

(…)

Affectation - Comptabilité

Art. 47.- La taxe

unique de raccordement couvre généralement toutes les dépenses engagées par

la commune pour le réseau en son entier, y compris la Step. Elle peut être

affectée à un fonds de rénovation.

La taxe annuelle de construction et de

rénovation couvre en capital et intérêts le montant des dépenses consenties

par la commune.

La taxe annuelle d’épuration et les taxes

spéciales couvrent les frais de fonctionnement en proportion de la

consommation ou du coût effectif de la prestation.

Les recettes des taxes et émoluments prélevés

au titre de l’évacuation et de l’épuration des eaux doivent figurer, dans la

comptabilité communale, dans un décompte des recettes affectées.

(…)"

B.

Quant à l'annexe n° 1 du règlement, elle est ainsi

libellée:

"Annexe N° 1

TARIFS DES TAXES UNIQUES DE RACCORDEMENT

Les taxes sont fixées dans les limites de la

législation fédérale et cantonale, ainsi que de la jurisprudence, en tenant

compte des principes de base tels que la causalité, la solidarité et

l'incitation, de manière à assurer l'autofinancement.

Taxe unique de raccorde-ment EU et EU/EC

Art. 41.- Taxe

unique de raccordement calculée au taux de 4,5 pour mille de la valeur

incendie (valeur ECA) dudit bâtiment préalablement rapportée à l’indice 100

de 1990.

Taxe unique de raccorde-ment EC

Art. 42.- Taxe

unique de raccordement réduite à 3,5 pour mille de la valeur incendie (valeur

ECA) dudit bâtiment préalablement rapportée à l’indice 100 de 1990.

Réajustement de la taxe unique de raccorde-ment

EU et/ou EC

Art. 43.-

Complément de taxe unique de raccordement au taux réduit de 2,5 pour mille

pris sur l’entier de la différence entre les valeurs incendie (valeur ECA)

dudit bâtiment d’avant et d’après travaux, préalablement rapportée à l’indice

100.

de 1990.

(…)

Taxe annuelle de construction et de

rénovation

Art. 44.- Taxe

annuelle de construction et de rénovation couvrant les frais de construction

et/ou de rénovation répartis entre tous les propriétaires raccordés, au

maximum au 100% du coût des travaux sous imputation d’éventuels subsides.

Les frais d’intérêts sont calculés au taux

moyen des emprunts communaux.

Taxe annuelle d'épuration

Art. 45.- Taxe

annuelle d'épuration régie par l'annexe 2 du présent règlement.

Taxe annuelle spéciale

Art. 46.- Taxe

annuelle spéciale fixée par la Municipalité en fonction des coûts effectifs,

selon le principe de l'équivalence.

La Municipalité est autorisée à modifier les

taxes annuelles en fonction des résultats d'exploitation."

C.

Le 3 septembre 2010, la cheffe du Département de

la sécurité et de l'environnement (DSE) a approuvé le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux et ses

deux annexes adoptés par le Conseil communal de Vaulion le 24 juin 2010, selon

avis publié dans la Feuille des avis officiels du 17 septembre 2010. Il est

prévu que ces textes entrent en vigueur dès leur approbation cantonale (art. 57

du règlement) et que le règlement abroge l'ancien règlement communal sur les

égouts du 22 avril 2002 et ses annexes (art. 56 du règlement).

D.

Le 7 octobre 2010, Nicole Crot, Mireille Etienne

et Jean-Werner Signer, tous trois propriétaires de résidences secondaires sur

le territoire de la Commune de Vaulion, ont déposé devant la Cour

constitutionnelle du Tribunal cantonal une requête tendant à l'annulation du règlement

en tant qu'il porte sur la taxe annuelle de construction et de rénovation (art.

44).

E.

Dans sa réponse, la Commune de Vaulion a conclu

au rejet de la requête, tout en sollicitant la levée de l'effet suspensif.

F.

Le 5 novembre 2010, le DSE, agissant par le

Service des eaux, sols et assainissement (SESA), s'en est remis à justice quant

au sort de la requête, sans prendre de conclusions.

G.

Le 30 novembre 2010, les requérants ont déclaré

s'opposer à la demande de levée de l'effet suspensif.

H.

Dispositif

La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par

voie de circulation.

1.

D'après l'art. 3 de la loi cantonale du 5 octobre

2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), la cour contrôle,

sur requête, la conformité au droit supérieur en particulier des règlements,

arrêtés ou tarifs communaux contenant des règles de droit. En vertu de l'art. 5

al. 2 LJC, pour les règlements communaux soumis à l'approbation cantonale, la

requête doit être déposée dans un délai de vingt jours à compter de la

publication officielle de cette approbation ou du refus de celle-ci. En

l'espèce, l'approbation cantonale du règlement en cause ayant été publiée

officiellement le 17 septembre 2010 et le référendum n'ayant pas été demandé

dans le délai légal, la présente requête, déposée le 7 octobre 2010, l'a été en

temps utile. Formée au surplus par des propriétaires fonciers ayant

manifestement qualité pour agir au sens de l'art. 10 al. 1 LJC, la présente

requête est recevable.

2.

Selon les requérants, l'art. 44 du règlement

prévoyant une taxe annuelle de construction et de rénovation, en sus de la taxe

unique de raccordement au sens de l'art. 41 dudit règlement, serait

contraire au droit supérieur.

a) L'art. 3a de la loi fédérale du

24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dispose que celui

qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les

frais. A cet égard, l'art. 60a al. 1 LEaux prévoit que les cantons veillent à

ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement

et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux

concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire

d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la

production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé en particulier en

fonction: (a) du type et de la quantité d'eaux usées produites; (b) des

amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces

installations; (c) des intérêts et (d) des investissements planifiés pour

l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour

leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à

leur exploitation. Il ressort des travaux préparatoires qu'aux termes de la

réglementation proposée, la Confédération n'introduit pas elle-même les

émoluments nécessaires, mais charge les cantons de le faire dans les limites

des conditions-cadres qu'elle a édictées. A cet égard, les cantons peuvent

décider s'ils veulent agir eux-mêmes ou s'ils préfèrent déléguer l'élaboration

de la législation d'exécution à des collectivités locales. Si les cantons

disposent d'une grande souplesse dans l'élaboration d'émoluments conformes au

principe de causalité, il doivent cependant prévoir "un système combinant des taxes de bases et des taxes

qui sont fonction de la quantité d'eaux usées à évacuer" (Message

du Conseil fédéral du 4 septembre 1996 relatif à la modification de la loi

fédérale sur la protection des eaux, in FF 1996 IV 1213 ss, p. 1219 s. et

1227). Même si les conditions-cadres de l'art. 60a LEaux augmentent les

exigences quant aux critères de répartition des frais, il incombe encore

aujourd'hui aux droits cantonal et communal, qui conservent à cet égard un

caractère autonome, de les concrétiser (ATF 128 I 46 consid. 1b/cc p. 50 s.).

b) Dans le Canton de Vaud, l'art.

66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la

pollution (LPEP; RSV 814.31) dispose que les communes peuvent percevoir,

conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes

pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des

canalisations publiques et des installations d'épuration (al. 1). Elles peuvent

également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour

l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques; la

redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les

canalisations (al. 2). Selon l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les

impôts communaux (LICom; RSV 650.11), les communes peuvent percevoir des taxes

spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses

particulières (al. 1); ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à

l'approbation du chef du département (al. 2); elles ne peuvent être perçues que

des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les

dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur montant doit être

proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).

c) Conformément à ses attributions,

la Commune de Vaulion s'est dotée d'un nouveau règlement sur l'évacuation et

l'épuration des eaux, approuvé le 3 septembre 2010 par l'autorité

cantonale compétente, qui prévoit - outre une taxe unique

de raccordement (art. 41 à 43), une taxe annuelle d'épuration (art. 45) et, le

cas échéant, une taxe annuelle spéciale (art. 46) - une taxe annuelle de

construction et de rénovation (art. 44) qui fait l'objet de la présente procédure.

Aux termes de l'art. 44 al. 1 du règlement, "Pour tout bâtiment raccordé directement ou

indirectement aux collecteurs EU et/ou EC, dans la zone à bâtir ou hors de celle-ci,

il est perçu du propriétaire une taxe annuelle qui couvre les frais de construction,

de rénovation ou de transformation des installations et qui est calculée de

manière à les amortir en capital et intérêts sur une période de quinze ans au

maximum" (al. 1).

3.

a) En premier lieu, les

requérants soutiennent que l'art. 44 du règlement prévoyant une taxe annuelle

de construction et de rénovation, en sus de la taxe unique de raccordement au

sens de l'art. 41 dudit règlement, serait contraire au droit supérieur, en

particulier à l'art. 66 LPEP. Selon eux, le financement des collecteurs publics

se ferait exclusivement par le biais de la taxe unique de raccordement, si bien

que prévoir à la fois une taxe unique de raccordement et une taxe annuelle de

construction et de rénovation reviendrait à réclamer aux propriétaires deux

fois le financement du même objet, ce qui constituerait notamment une violation

du principe de la couverture des frais.

Contrairement à l'avis des

requérants, ni l'art. 60a LEaux, ni l'art. 66 LPEP n'excluent la possibilité

pour les communes d'aménager à la fois une taxe unique d'introduction et une

taxe d'utilisation périodique pour couvrir les coûts de construction des

installations publiques d'évacuation des eaux et les coûts d'exploitation du

réseau de canalisations. Certes, une partie de la doctrine part du postulat que

les contributions uniques sont destinées à couvrir les frais d'investissement

et de construction liés à la réalisation d'ouvrages d'évacuation et de collecte

des eaux alors que les taxes périodiques perçues chaque année couvrent, quant à

elles, les dépenses résultant de l'exploitation et de l'entretien de ces

installations (cf. Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière,

en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 170 ss).

De même, le Tribunal fédéral a relevé que la taxe unique de raccordement était généralement

destinée à couvrir les frais d'investissement et de construction du réseau

d'alimentation en eau potable et/ou des canalisations d'égouts; avec cette contribution,

l'assujetti achetait en quelque sorte le droit d'utiliser le réseau (ATF non

publiés 2C_153/2007 du 10 octobre 2007, consid. 4;2C_608/2007 du 30 mai 2008,

consid. 5). Toutefois, rien ne s'oppose en principe à ce qu'une commune prévoie

dans son règlement, outre une taxe unique (taxe de base), une ou plusieurs

redevances périodiques destinées à couvrir la part des frais d'investissement

et d'exploitation qui n'est pas entièrement couverte par la taxe unique, étant

précisé que le produit total des différentes taxes à percevoir auprès du

propriétaire assujetti devra respecter in concreto notamment les principes de

la couverture des frais et de l'équivalence. Autrement dit, le cumul des taxes

ne saurait aller au-delà du coût total des travaux relatifs à l'équipement. Les

communes sont donc libres de choisir les types de taxes qui leur semblent les

plus appropriées pour financer les installations publiques.

Dans le cas concret, l'art. 47 du règlement

précise que la taxe unique de raccordement "couvre généralement toutes les dépenses engagées par

la commune pour le réseau en son entier, y compris la Step" (al.

1); quant à la taxe annuelle de construction et de rénovation, elle "couvre en capital et intérêts le montant des dépenses

consenties par la commune". Il convient d'interpréter cette

disposition réglementaire en ce sens que si la taxe unique (calculée au taux de

4,5 pour mille de la valeur incendie) ne permet pas de couvrir la totalité des

coûts liés à la construction et à l'amortissement du réseau de canalisations

publiques, il sera alors possible de recourir pour le solde à une taxe annuelle

de construction et de rénovation. En d'autres termes, le cumul de ces deux

types de taxes n'est admissible que pour le cas où la taxe unique (dont le taux

est relativement faible) ne suffit pas à couvrir la totalité de ces coûts.

b) Les requérants font valoir

qu'une taxe doit pouvoir être calculée en fonction du règlement qui l'instaure,

conformément au principe de la légalité et de la prévisibilité de l'impôt. L'art.

44 du règlement prescrit que la taxe annuelle de construction et de rénovation

est calculée de manière à amortir en capital et intérêts les frais de

construction de l'équipement public; quant à l'art. 44 de l'annexe n° 1 du règlement,

il précise que les frais couverts par la taxe annuelle de construction et de

rénovation seront répartis entre tous les propriétaires raccordés, au maximum

au 100 % du coût des travaux sous imputation d'éventuels subsides. Dans la

mesure où les requérants se plaignent de ce que le règlement ne permet pas de

déterminer le coût des travaux, leur grief est mal fondé. En effet, un

règlement portant sur l'évacuation et l'épuration des eaux n'a pas à prévoir in

abstracto la manière de déterminer le coût des travaux. Une telle question pourra

le cas échéant être examinée dans le cadre d'un contrôle concret des taxes,

étant précisé que, selon le principe de la couverture des frais, le produit des

taxes ne devra pas dépasser l'ensemble des coûts des canalisations publiques à

déterminer sur la base de justificatifs (comptes, factures) fournis par la

commune. En revanche, il y a lieu d'admettre que la lecture de ces dispositions

réglementaires ne permet pas de calculer le montant de cette taxe annuelle pour

chaque propriétaire concerné sur la base de critères objectifs. L'art. 60a LEaux

prévoit que les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont

accessibles au public. Or, en l'occurrence, on ignore selon quels critères

seront répartis les frais visant à couvrir les dépenses d'amortissement et

d'intérêts du réseau des collecteurs communaux entre les différents

propriétaires assujettis.

En conséquence, l'art. 44 du règlement

et l'art. 44 de l'annexe n° 1 doivent être annulés en tant qu'ils ne

contiennent aucun critère de répartition des frais entre les différents propriétaires

assujettis, ce qui est constitutif d'une violation du principe de la légalité

: le principe du "pollueur-payeur" consacré par l'art. 60a LEaux doit

être concrétisé dans une base légale formelle pour permettre le transfert et la

répartition des coûts sur les propriétaires concernés (cf. ATF 132 II 371 consid.

3.3 et 3.6). Si la Commune de Vaulion choisit d'aménager, en sus de la taxe

unique, une taxe annuelle de construction et de rénovation, elle devra alors respecter

les principes constitutionnels en matière de perception des taxes, en

particulier les principes de la couverture des frais et d'équivalence.

4.

Vu ce qui précède, la requête doit être admise

en ce qui concerne la taxe annuelle de construction et de rénovation. En

conséquence, l'art. 44 du règlement et l'art. 44 de l'annexe n° 1 dudit

règlement sont annulés en tant qu'ils ne contiennent aucun critère de

répartition des frais entre les différents propriétaires. Il convient également

d'annuler les termes "taxe annuelle de construction et de rénovation (art. 44)" et les références à ladite taxe annuelle ou à l'art. 44, qui

figurent aux art. 40, 47 al. 2, 48 et 50 du règlement.

Avec ce prononcé, la requête de

levée de l'effet suspensif devient sans objet.

Obtenant gain de cause, les

requérants, assistés d'un avocat, ont droit à une indemnité équitable à titre

de dépens à verser par la Commune de Vaulion, qui doit également s'acquitter

d'un émolument judiciaire.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête est partiellement admise.

II.

L'art. 44 du règlement communal sur l'évacuation

et l'épuration des eaux adopté par le Conseil communal de Vaulion le 24 juin

2010 et approuvé le 3 septembre 2010 par la cheffe du Département de la

sécurité et de l'environnement est annulé, de même que l'art. 44 de l'annexe 1

audit règlement dans la mesure où ils concernent la "taxe annuelle de construction et de rénovation".

Les art. 40, 47 al. 2, 48 et 50 du règlement sont également annulés en tant

qu'ils contiennent les termes "taxe

annuelle de construction et de rénovation (art. 44)" ou qu'ils se

réfèrent à ladite taxe annuelle ou encore à l'art. 44 du règlement.

Pour le surplus, ledit règlement et ses annexes

sont maintenus.

III.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge de la Commune de Vaulion.

IV.

La Commune de Vaulion versera aux requérants,

solidairement entre eux, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs au

titre de dépens.

Lausanne, le 26 janvier 2011

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.