CCST.2010.0008

CCST - CCST.2010.0008 - 2011-01-14 - AMARELLE, ROHRBACH, ROD, BOUVERAT, FAVEZ, GUIGNARD, GANDER, SCHWAAB, BARBLAN, DUVOISIN/Conseil d'Etat

14 janvier 2011Français26 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Le 15 septembre 2010, le Conseil d'Etat du

Canton de Vaud a adopté trois arrêtés de convocation aux élections communales

(législature 2011-2016), dans les communes à conseil communal utilisant le

système proportionnel (ci-après : arrêté 1), dans les communes à conseil

communal utilisant le système majoritaire et dans les fractions de commune

(ci-après : arrêté 2), et dans les communes à conseil général (ci-après :

arrêté 3). Ces arrêtés ont été publiés dans la Feuille des avis officiels du

mardi 5 octobre 2010.

Les trois arrêtés attaqués organisent la

procédure à suivre en vue des prochaines élections communales, pour la

législature débutant le 1er juillet 2011. Les dispositions de ces arrêtés

s'appliquent à toutes les communes du canton, que ce soit pour les communes à

conseil communal utilisant le système proportionnel ou le système majoritaire,

ou encore pour les communes à conseil général. Sous la rubrique "Contenu des listes", l'art. 14 al. 3 deuxième phrase de l'arrêté 1, l'art. 15 al.

3 deuxième phrase de l'arrêté 2 et l'art. 13 al. 3 deuxième phrase de l'arrêté

3 énoncent tous trois :

"On ne peut parrainer une liste si on

est soi-même candidat".

Considérants

Par requête du 15 octobre 2010, Cesla Amarelle,

Daniel Rohrbach, Yann Rod, Arnaud Bouverat et Jean-Michel Favez ont conclu,

avec suite de dépens, à ce que la Cour constitutionnelle annule la deuxième

phrase figurant respectivement à l'art. 14 al. 3 de l'arrêté 1, à l'art. 15 al.

3.

de l'arrêté 2 et à l'art. 13 al. 3 de l'arrêté 3. Par requête du 22 octobre

2010, Jean Guignard, Patrick Gander, Jean Christophe Schwaab, Reto Barblan et

Ginette Duvoisin ont conclu, avec suite de frais et dépens, à ce que la Cour

constitutionnelle annule la deuxième phrase figurant respectivement à l'art. 15

al. 3 de l'arrêté 2 et 13 al. 3 de l'arrêté 3.

Par décision du 27 octobre 2010, la Cour

constitutionnelle a levé l'effet suspensif pour toutes les dispositions des

arrêtés 1, 2 et 3, à l'exception des articles respectivement 14 al. 3 deuxième

phrase, 15 al. 3 deuxième phrase et 15 (recte : 13) al. 3 deuxième phrase

desdits arrêtés.

Par décision du 29 octobre 2010, le

juge rapporteur a ordonné la jonction des deux requêtes.

Par courrier du 16 novembre 2010, le Conseil

d'Etat a conclu à l'irrecevabilité des requêtes.

Au terme d'un second échange

d'écritures, les requérants ont confirmé leurs conclusions, le Conseil d'Etat

exposant quant à lui ne pas vouloir se déterminer sur le fond tant que la

question de l'autorité compétente pour connaître des présentes requêtes ne

serait pas tranchée. Le courrier du juge rapporteur du 17 décembre 2010 avisait

les parties que l'échange des écritures serait clos après le dépôt de la

détermination de l'autorité intimée. Les arguments des parties exposés dans les

lettres déposées après le délai fixé ont toutefois été également examinés.

Dispositif

La cour a décidé à l'unanimité de statuer sur le

fond par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la juridiction

constitutionnelle, ci-après : LJC; RSV 173.32).

a) Selon l'art. 136 de la Constitution du Canton

de Vaud (Cst-VD, RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête

déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes

cantonales au droit supérieur (al. 2 let. a). En outre, elle juge, sur recours

et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits

politiques en matière cantonale et communale (al. 2 let. b).

Cette disposition a été concrétisée

par la loi sur la juridiction constitutionnelle (LJC, RSV 173.32) et par la loi

sur l'exercice des droits politiques (LEDP, RSV 160.01). En l'occurrence se

pose la question de savoir si l'on se trouve dans un cas de contrôle abstrait

des normes (titre II de la LJC, art. 3 ss) ou, comme le soutient l'autorité

intimée, dans un contentieux en matière de droits politiques (titre III de la

LJC, art. 19).

b) L'art. 3 LJC précise que la cour

contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par

des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent faire

l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les

décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil d'Etat et les directives

publiées d'un département ou d'un service (al. 2).

Par normes, il faut entendre toutes

les règles générales et abstraites visant un nombre indéterminé et

indéterminable de personnes et de situations, qui imposent des obligations ou

confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui

règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une

procédure (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction

constitutionnelle, Bulletin du Grand Conseil, septembre 2004, p. 3650;

CCST.2009.0003 du 16 décembre 2009 c. 1; CCST.2006.0011 du 14 août 2007 c. 1a).

Deux éléments caractérisent la norme : d'une part sa nature générale et

abstraite, et d'autre part son objet, qui est de relier une conséquence

juridique à un état de fait et de déterminer ainsi des rapports juridiques

entre sujets de droit (y compris les autorités) (Moor, Droit administratif,

vol. I, 2ème éd., ch. 2.1.1.1 et 2.1.1.2, pp. 31 et 35-36). Par sa généralité

et son abstraction, la norme s'oppose à la décision, qui fixe un régime

juridique de façon concrète. Il y a décision, et non pas norme, lorsque, par

l'objet même du régime juridique sur lequel porte l'acte, le nombre des

destinataires, ou le nombre de situations, ou les deux à la fois, sont déterminés

ou déterminables (Moor, op. cit., vol. II, 2ème éd., ch. 2.1.2.6, pp. 171 ss).

Les décisions collectives forment une catégorie particulière de décisions; il

s'agit d'actes dont les destinataires sont en nombre indéterminé, mais réglant

une situation individuelle/concrète : elles portent sur un objet déterminé, à

raison duquel sont fixés les droits ou obligations d'un nombre inconnu de

destinataires, tel que la réglementation du trafic à un endroit déterminé

(Moor, op. cit., vol. II, n. 2.1.2.6, p. 173; RDAF 2000 I 468, c. 1).

La distinction entre une norme et

une décision collective peut être délicate, en particulier s'agissant de

tarifs. La Cour constitutionnelle a qualifié de norme un arrêté du Conseil

d'Etat fixant pour une année les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des

résidents d'établissements médico-sociaux, contenant notamment des règles

générales relatives au mode de fixation des tarifs (CCST.2006.0003 du 27

octobre 2006 c. 1), ou encore une directive prévoyant une répartition du

contingent 2007 des logements de vacances susceptibles d'être vendus à des

personnes à l'étranger (CCST.2006.0012 du 10 avril 2007 c. 1a). Au demeurant,

la cour de céans est seule compétente pour déterminer si l'acte entrepris est

une norme susceptible de contrôle constitutionnel (même arrêt).

c) En l'occurrence, les requêtes

sont dirigées contre des arrêtés du Conseil d'Etat convoquant les électeurs des

communes pour élire leurs autorités pour la législature 2011-2016. Les

requérants contestent une disposition de ces arrêtés faisant interdiction de

parrainer une liste de candidats si l'on est soi-même

candidat.

Il est sans importance que l'art. 3

LJC ne se réfère qu'aux "règlements du Conseil d'Etat".

L'"arrêté" n'a pas une nature différente du "règlement". Cette dernière appellation tend à être utilisée lorsque

l'acte du Conseil d'Etat a une portée générale ou une durée de validité longue

ou indéterminée, tandis que l'arrêté porte plutôt sur un objet particulier ou a

une durée de validité limitée, sans qu'on puisse d'ailleurs retenir une

pratique stricte en la matière (CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 c. 1).

Le Conseil d'Etat est chargé de

convoquer les électeurs pour les élections générales dans les communes (art. 10

LEDP). Il en fixe la date par arrêté, la loi se contentant d'indiquer que ces

élections ont lieu tous les cinq ans au printemps (art. 81 LEDP).

Il faut donner acte à l'autorité

intimée qu'on ne saurait qualifier de règles de droit des dispositions réglant

le déroulement précis de cet événement particulier que constituent les

élections communales 2011, telles que la fixation des dates de scrutin, de la

date de dépôt des listes ou encore du délai pour distribuer le matériel

officiel aux électeurs. Toutefois, un seul et même acte peut contenir des

dispositions de nature diverse.

Les arrêtés du Conseil d'Etat

reproduisent diverses règles énoncées dans la LEDP. Ainsi, les articles

intitulés "Contenu

des listes", "Consultation des listes" et "Mise au point des listes"

répètent la réglementation prévue aux art. 48 ss, 69 ss et 82-83 LEDP. Ceux-ci

constituent des règles générales et abstraites, destinées à régler la manière

de poser une candidature à toute élection communale générale. Un contrôle

abstrait ne saurait être exercé sur ce type de règles contenues dans les

arrêtés dans la mesure où il s'agit d'un simple rappel de dispositions déjà

entrées en vigueur, et pour lesquelles le délai de l'art. 5 LJC a expiré.

L'interdiction litigieuse énoncée

dans les trois arrêtés vise à empêcher de parrainer une liste - i.e. de "signer

une liste" au sens des art. 48 et 83 LEDP - si l'on est soi-même

candidat. Il n'apparaît pas qu'une telle règle soit dictée par des

circonstances propres à cette élection précise; par son objet même, cette règle

n'est pas limitée à un nombre déterminé de situations. Elle ne peut pas être

assimilée au règlement du trafic à un endroit précis ou à l'ouverture des

magasins avant les fêtes de fin d'année. En soi, l'interdiction posée peut

s'appliquer à un nombre indéterminé d'élections. Cette disposition est de même

nature que les règles précitées posées dans la LEDP. Elle s'en distingue tout

au plus par le fait qu'elle a été placée dans un arrêté à durée limitée, dont

l'objet principal est de régler les détails d'une élection précise. Toutefois,

une règle générale et abstraite peut figurer dans un acte à validité limitée

dans le temps; est ainsi considérée comme une norme juridique la fixation du

taux de l'impôt pour une année déterminée (ATF 101 Ia 369), ou encore un arrêté

du Conseil d'Etat du canton de Genève autorisant le vote électronique (RDAF

2005 I 383).

d) En l'espèce, la disposition qui

consiste à interdire aux "parrains" de liste d'être

également candidats ne figure ni dans la LEDP, ni dans

son règlement d'application. Contrairement à ce que soutient l'autorité

intimée, les arrêtés attaqués posent une règle de droit, générale et abstraite,

et ne se limitent pas à une décision collective. D'ailleurs, la disposition

attaquée touche un nombre indéterminé de personnes, dans toutes les communes, quel

que soit le système électoral auquel elles sont soumises et limite certaines de

ces personnes dans leurs droits électoraux.

Au vu de ce qui précède,

l'interdiction posée par les trois arrêtés du Conseil d'Etat constitue une

norme (art. 136 al. 2 let. a Cst-VD), respectivement une règle de droit dont le

contrôle abstrait est de la compétence de la cour de

céans (art. 3 LJC).

e) A partir du moment où la

compétence de la cour de céans peut se fonder sur l'article 136 al. 2 let. a

Cst-VD, il est inutile d'examiner dans quelle mesure elle pourrait l'être

également sur la base de l'article 136 al. 2 let. b Cst-VD. Au vu des articles

19 al. 1 LJC et 117 al. 1 LEDP, il est vraisemblable que cette compétence

serait donnée. Toutefois, l'application des règles sur le recours "sautant", permettant de saisir directement l'autorité de recours

supérieure, n'est envisageable que lorsque les conditions légales d'un tel

recours sont réunies (CCST.2008.0007 du 16 juin 2009 c. 1e). Or, en l'espèce et

prima facie, les conditions d'un tel recours "sautant" ne seraient pas réalisées (CCST.2009.0002 du 30 mars 2009 c.

1a; CCST.2009.0001 du 30 janvier 2009). La question peut cependant rester

ouverte.

Sous l'angle formel toujours, la

LJC ne prévoit qu'un second échange d'écritures, échange d'ailleurs accordé en

l'espèce (art. 12 al. 2 LJC qui renvoie à l'art. 81 de la loi du 28 octobre

2008 sur la procédure administrative [LPA-VD, RSV 173.36]). Au vu de

l'admission de la recevabilité, la requête de l'autorité intimée visant à

scinder l'instruction devient sans objet.

a) Selon l'art. 9 LJC, a qualité pour agir

contre une règle de droit cantonal toute personne physique ou morale qui a un

intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé.

Toutes les personnes dont les

intérêts, qu'ils soient juridiquement protégés ou de pur fait, sont

effectivement ou pourraient être un jour touchés par l'acte attaqué ont qualité

pour agir (CCST.2010.0003 du 3 novembre 2010 c. 4a). L'intérêt doit être

personnel et direct: le requérant doit être touché dans une mesure et avec une

intensité plus grandes que la généralité des administrés et se trouver avec

l’objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d’être pris en

considération (CCST.2009.0004 du 29 mars 2010 c. 1c). Le recours dans le seul

intérêt de la loi est irrecevable, le constituant n'ayant pas prévu d'action

populaire. L'exigence de l'intérêt personnel et direct est relativisée lorsque

la norme s'adresse à tout un chacun ou quasiment (CCST.2010.0003 du 3 novembre

2010 c. 4a). L'intérêt n’a pas besoin d’être actuel : il suffit que, avec un

minimum de vraisemblance, le requérant puisse être touché une fois ou l’autre

par la norme en cause (CCST.2009.0004 du 29 mars 2010

c. 1c; Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, Premier bilan d’une

nouvelle institution, RDAF 2008 I 3 ss, spéc. p. 12 et les références citées à

la note infrapaginale n. 30).

En l'occurrence, les requérants

allèguent, sans que l'autorité intimée ne les contredise, être tous domiciliés

dans le canton de Vaud et être électeurs; de surcroît, sous réserve de l'un

d'eux, ils sont déjà élus dans des conseils communaux ou des municipalités.

En principe, sous réserve

d'incompatibilités, les conditions pour exercer le droit de vote sont les mêmes

que celles pour être éligibles (cf. infra ch. 3a). Comme candidats potentiels

aux prochaines élections communales, ils ont un intérêt à former une requête au

sens de l'art. 9 LJC.

b) Répondant aux autres réquisits

de la LJC pour le surplus, les requêtes sont donc recevables.

Les requérants soutiennent que la phrase

litigieuse contenue dans les arrêtés attaqués viole diverses règles de la

Constitution du Canton de Vaud et de la LEDP, mais aussi la garantie des droits

politiques et le principe de la séparation des pouvoirs. L'autorité intimée a

refusé de se déterminer à ce sujet, en se référant à l'irrecevabilité des

requêtes.

a) Selon

l'art. 142 Cst-VD, font partie du corps électoral communal, s'ils sont âgés de

dix-huit ans révolus et ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou

de faiblesse d'esprit: (a) les Suissesses et les Suisses qui sont domiciliés

dans la commune; (b) les étrangères et les étrangers domiciliés dans la commune

qui résident en Suisse au bénéfice d'une autorisation depuis dix ans au moins

et sont domiciliés dans le canton depuis trois ans au moins (al. 1). Les droits

politiques ont pour objet la participation aux élections et votations,

l'éligibilité, ainsi que la signature des demandes d'initiative et, dans les

communes à conseil communal, de référendum (al. 2). La loi précise les

modalités de l'exercice de ces droits (al. 3).

Au cours des travaux préparatoires

de la Constitution, la constituante Weill-Lévy a justifié l'introduction de

l'alinéa 3 par un souci d'"économie juridique", jugeant "nécessaire que la Constitution prévoie le cadre et délègue au

législateur les modalités d'application"

(Assemblée constituante, procès-verbal du 2 mars 2001, pp. 37-38). La diversité

des tailles des communes a aussi justifié un renvoi à la loi s'agissant des conditions

du droit d'initiative et de référendum; la Commission 4 relative aux droits

politiques a ainsi précisé que des dispositions détaillées et souples devaient

trouver leur place dans la loi sur les communes plutôt que dans la Constitution

(Commission 4, rapport du 30 juin 2000, pp. 10 et 21 ad art. 4.3.4.2).

L'art. 143 Cst-VD, intitulé "Incompatibilités", dispose que nul ne peut être membre à la fois de l'autorité

délibérante et de l'autorité exécutive d'une commune (al. 1); les employés

supérieurs de l'administration communale ne peuvent pas siéger au conseil

communal (al. 2); un règlement communal peut limiter le cumul d'un mandat

exécutif communal avec des mandats cantonaux ou fédéraux (al. 3).

La cour de céans a constaté que la

Constitution vaudoise ne fait pas de différence, sous réserve des règles

d'incompatibilité, entre les conditions pour exercer le droit de vote et celles

pour être éligible (CCST.2008.0007 du 16 juin 2009 c. 1d à propos de l'art. 75

Cst-VD).

b) Le Grand Conseil a adopté la loi

sur l'exercice des droits politiques; la loi sur les communes (LC, RSV 175.11)

contient également quelques règles relatives aux droits politiques.

La LEDP énonce une série de règles

relatives aux listes de candidatures aux élections (art. 34 ss, 48 ss, 69 ss,

82 ss LEDP). Elle impose en particulier que chaque liste soit signée par un

nombre donné d'électeurs, variant selon le type d'élection, domiciliés dans

l'arrondissement (ou le sous-arrondissement) avec l'indication de leur(s)

nom(s), prénom(s), année de naissance, lieu(x) d'origine, profession et

domicile (art. 48 al. 2, 69 al. 1 et, pour les élections communales, 83 al. 1

LEDP).

Par défaut, les deux premiers

signataires d'une liste sont considérés comme mandataire et suppléant (art. 48

al. 3 LEDP). Le mandataire ou le suppléant est l'interlocuteur de l'autorité

lorsqu'il s'agit de supprimer des défauts affectant une liste (art. 53 al.

3 LEDP); il peut en outre faire une déclaration écrite concordante pour

apparenter deux ou plusieurs listes (art. 54 al. 1 LEDP).

Pour les élections au Grand Conseil

et les élections au conseil communal selon le système proportionnel, les

signataires ont en outre le pouvoir de désigner la personne appelée à occuper

un siège devenu vacant pour lequel il n'existe aucun suppléant. Plus

exactement, l'art. 67 al. 1 LEDP (auquel renvoie l'art. 82 al. 1 LEDP) dispose

que lorsqu'un siège devenu vacant ne peut être occupé par un suppléant, les

signataires de la liste à laquelle appartenait le député dont le siège est

repourvu peuvent présenter une candidature à son remplacement; cette

candidature doit obtenir le soutien d'au moins six signataires de la première

liste. Ce principe, qui existe également au niveau fédéral (art. 24 de la loi

fédérale sur les droits politiques, RS 161.1), est critiqué pour son caractère

peu démocratique (FF 1975 I 1363; au niveau cantonal, un avant-projet de

révision partielle de la loi sur les droits politiques propose, à son art. 86a,

la suppression de la faculté pour les "parrains de liste" de désigner un représentant en cours de législature et de

laisser les sièges vacants jusqu'à concurrence d'un cinquième des effectifs du

conseil communal), mais cette question n'a pas d'influence en l'espèce.

La LEDP assigne une série de tâches

au Conseil d'Etat. Ainsi, l'art. 1 al. 3 LEDP confie au Conseil d'Etat le soin

d'arrêter les dispositions d'exécution de la présente loi et de la loi fédérale

sur les droits politiques. Sur la base de cette disposition, le Conseil d'Etat

a adopté un règlement d'application de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des

droits politiques (RLEDP, RSV 160.01.1). En vertu de l'art. 10 al. 1 LEDP, le

Conseil d'Etat convoque les électeurs pour les scrutins fédéraux, cantonaux

ainsi que pour les élections générales dans les communes. Par voie d'arrêté, il

fixe la date des élections générales dans les communes (art. 81 al. 2 LEDP).

L'art. 17 RLEDP relatif à la "convocation des électeurs"

prévoit ce qui suit : "L'arrêté de convocation mentionne notamment : - les dates et objets

des scrutins; - pour les élections, le délai et le lieu de dépôt des listes; -

la date-limite pour la transmission au canton du fichier prévu à l'article 9." L'art. 21 LEDP habilite le Conseil d'Etat à édicter par voie

réglementaire ou d'arrêté les dispositions d'exécution utiles concernant la

mise en oeuvre des différents modes de vote et la prise en charge des frais de

production, de conditionnement et de distribution du matériel de vote. En vertu

de l'art. 126 LEDP, il peut en outre édicter des instructions pour l'utilisation

de moyens techniques nouveaux pour le dépouillement du scrutin (al. 1).

L'utilisation de moyens techniques pour les scrutins populaires est soumise à

son autorisation (al. 2).

c) La question soumise à la cour de

céans est de déterminer si le Conseil d'Etat est habilité à interdire à un

candidat de parrainer une liste.

aa) Le principe de la séparation

des pouvoirs est un principe d'organisation politique fondé sur une conception

juridique du fonctionnement de l'Etat, axé sur la loi, qui divise le pouvoir

étatique en trois fonctions attribuées à des organes distincts et indépendants.

Ce principe interdit à un organe d'outrepasser le cadre qui lui est tracé et

d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. Dans le même temps, il entend

assurer un équilibre entre les trois pouvoirs par un système de contrepoids et

de contrôles réciproques (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.1.1, pp. 185 ss et ch.

3.1.2.3, p. 195; Baruh, Les commissions d'enquête parlementaires, thèse

Lausanne 2007, n. 207, p. 79; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., vol. I, nn.

1720 ss, pp. 608 ss; CCST.2008.0016 du 24 juin 2009 c. 4). En particulier, il

interdit au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le

cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322

c. 2.2).

Le principe de la séparation des

pouvoirs affirme en principe le monopole parlementaire sur les actes normatifs.

Toutefois, des raisons pratiques imposent de conférer un pouvoir réglementaire

à l'exécutif. Ce pouvoir trouve son fondement dans une règle légale ou

constitutionnelle. Pour que des règles de droit puissent être prises dans une

autre procédure, moins directement démocratique, il faut un fondement : le

pouvoir réglementaire est toujours dérivé ou délégué ou encore conditionnel. Ce

fondement, ou clause de délégation, peut se trouver dans une constitution ou

dans une loi et peut être général ou spécial (Moor, op. cit., vol. I, ch.

3.3.1, pp. 241 à 243). La délégation de compétences législatives à l’exécutif

ou à un autre organe est admissible, pour autant qu’elle soit prévue dans une

loi au sens formel, qu’elle ne soit pas prohibée par le droit cantonal, qu’elle

soit limitée à un domaine précis et que la loi contienne elle-même les traits

essentiels de la réglementation à adopter, lorsque la situation des

particuliers est atteinte de manière importante (ATF 128 I 113 c. 3c; ATF 128 I

327 c. 4.1, JT 2003 I 309; ATF 125 I 316 c. 2a; ATF 118 Ia 305 c. 2, JT 1994 I

630; CCST.2005.0005). Quelle que soit la construction juridique, non seulement

le parlement décide lui-même librement de ce qui lui semble suffisamment

important pour qu'il s'en occupe, mais il ne lui est pas non plus interdit de

légiférer sur des points secondaires jusqu'à supprimer tout espace à un

quelconque exercice du pouvoir règlementaire. Il existe donc une primauté du

pouvoir législatif (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.3.1, pp. 243-244). Pour

l'établir, on distingue les clauses d'exécution, qui précisent et détaillent le

sens de la loi, comblant d'éventuelles lacunes, mais ne contenant aucun droit

et aucune obligation qui ne soient pas déjà posés par la loi, et les clauses de

substitution qui établissent de manière originaire des règles de droit

primaires (Moor, op. cit., vol. I, ch. 3.3.2, p. 245).

bb) Dans le Canton de Vaud, dont la

Constitution consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs

(art. 89 Cst-VD), la fonction législative appartient au Grand Conseil (art. 103

Cst-VD), les fonctions exécutives et l'administration au Conseil d'Etat (art. 112

et 123 Cst-VD). Selon l'art. 120 al. 2 Cst-VD, le Conseil d'Etat "édicte des règles de droit, dans la

mesure où la constitution ou la loi l'y autorisent. Il édicte les dispositions

nécessaires à l'application des lois et des décrets". La compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règles de

droit se limite aux cas où la Constitution ou la loi lui attribue le pouvoir de

régler lui-même un problème déterminé. Pour le surplus, il ne peut adopter que

des arrêtés ou des règlements d'exécution, qui établissent des règles

complémentaires de procédure, précisent et détaillent certaines dispositions de

la loi, éventuellement en comblent de véritables lacunes (cf. CDAP, arrêts AC.2009.0064

du 4 novembre 2010, c. 4c/cc, et BO.2004.0023 du 23 décembre 2004 c. 3; RDAF

1995 p. 78; ATF 114 Ia 286 c. 5a; 98 Ia 281 c. 6b/aa).

La Cst-VD ne donne aucune

compétence législative au Conseil d'Etat en matière de droits politiques.

Certes, les art. 1 al. 3 et 10 al. 1 LEDP attribuent au Conseil d'Etat un

certain nombre de compétences, mais qui ont trait aux modalités pratiques

relatives aux élections communales. Comme le relèvent les requérants,

l'interdiction pour les parrains d'être eux-mêmes candidats ressortit

effectivement aux règles relatives à la capacité d'être éligible et non aux

modalités pratiques de l'élection.

De plus, les dispositions tant de

la Constitution vaudoise que de la LEDP ne permettent pas de discerner une

marge que le législateur entendait conférer au Conseil d'Etat pour lui

permettre d'user d'un pouvoir réglementaire plus large que celui relatif aux

simples modalités d'exécution. L'interdiction d'être à la fois candidat et

signataire d'une liste pourrait être considérée comme "inhérente" au système érigé par la LEDP; le Conseil d'Etat aurait ainsi

détaillé les règles fixées dans la loi. Mais, à l'examen des travaux

constitutionnels et législatifs, tel n'est clairement pas le cas. Le Conseil

d'Etat a posé une exigence supplémentaire en rapport avec les listes, alors que

la LEDP règle de manière exhaustive la procédure à suivre pour les listes

électorales et ne lui confère aucune compétence sur ce point. On ne saurait en

particulier voir une telle délégation à l'art. 10 LEDP. C'est d'ailleurs bien

ainsi que l'avait compris le Conseil d'Etat au moment d'adopter le règlement

d'exécution. L'art. 17 RLEDP relatif au contenu de l'arrêté de convocation ne

cite que des modalités d'exécution relatives aux dates.

Le Conseil d'Etat s'est ainsi

substitué au législateur en restreignant l'éligibilité des parrains de listes électorales,

ce qui va au-delà d'une simple règle préparatoire à l'élection. Il a violé le

principe de la séparation des pouvoirs, ce qui entraîne l'admission des

requêtes

d) Compte tenu de cette conclusion

et de ce qui figure plus haut, il n'y a pas lieu d'examiner dans quelle mesure

la garantie des droits politiques des requérants pourrait avoir été également

violée.

Les considérations qui précèdent conduisent à

l'admission des requêtes et à la suppression de la phrase "On ne peut parrainer une liste si on

est soi-même candidat" figurant aux art. 14

al. 3 de l'arrêté 1, 15 al. 3 de l'arrêté 2 et 13 al. 3 de l'arrêté 3 (art. 17

LJC).

Conformément aux

art. 49 al. 1 LPA-VD, 55 LPA-VD et 12 al. 2 LJC, les frais de la procédure sont

laissés à la charge de l'Etat. Les deux groupes de recourants, qui ont agi par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel commun, ont droit à des dépens,

fixés à 1'500 francs pour chaque groupe.

Par ces motifs,

la Cour constitutionnelle

arrête:

Les requêtes sont admises.

II.

La phrase "On ne peut parrainer une liste si on

est soi-même candidat" figurant à l'article 14

alinéa 3 de l'arrêté de convocation aux élections communales dans les communes

à conseil communal utilisant le système proportionnel (législature 2011-2016),

à l'article 15 alinéa 3 de l'arrêté de convocation aux élections communales

dans les communes à conseil communal utilisant le système majoritaire et dans

les fractions de commune (2011-2016), et à l'article 13 alinéa 3 de l'arrêté de

convocation aux élections communales dans les communes à conseil général

(législature 2011-2016) est supprimée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument de justice.

IV.

L'Etat de Vaud doit verser aux requérants Cesla

Amarelle, Daniel Rohrbach, Yann Rod, Arnaud Bouverat et Jean-Michel Favez,

solidairement entre eux, la somme de 1'500 fr. (mille cinq cents francs) à

titre de dépens et aux requérants Jean Guignard, Patrick Gander, Jean

Christophe Schwaab, Reto Barblan et Ginette Duvoisin, solidairement entre eux,

la somme de 1'500 fr. (mille cinq cents francs) à titre de dépens.

Lausanne, le 14 janvier 2011

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CCST - CCST.2010.0008 - 2011-01-14 - AMARELLE, ROHRBACH, ROD, BOUVERAT, FAVEZ, GUIGNARD, GANDER, SCHWAAB, BARBLAN, DUVOISIN/Conseil d'Etat

Composition

Objet

Faits

Considérants

3.

Dispositif