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Décision

CCST.2011.0003

CDAP - CCST.2011.0003 - 2011-02-07 - CROT, SIGNER, ETIENNE/Conseil communal de Vaulion, Département de la sécurité et de l'environnement

7 février 2011Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

En été 2004, la Municipalité de Vaulion a mis à

l'enquête publique la construction de plusieurs collecteurs d'eaux usées

permettant le raccordement à la station d'épuration (STEP) d'une vingtaine de

bâtiments situés, pour certains, à plus d'un kilomètre et demi hors de la zone

à bâtir, en zone S2 de protection des eaux (zone de protection rapprochée des

sources alimentant Vaulion). Le coût des travaux était estimé à 1'291'000 fr.,

et il était prévu de le répartir, après déduction d'une subvention cantonale de

416'000 fr., entre tous les propriétaires "pro capite" en accordant

à chaque propriétaire domicilié dans la commune une subvention supplémentaire

de 10'000 fr., ce qui représentait pour les propriétaires non domiciliés dans

la commune un montant de 29'000 fr., sans compter le coût des raccordements

privés. Ces travaux d'équipement ont été réalisés en 2007.

B.

Le 24 juin 2010, le Conseil communal de Vaulion

a adopté le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux

(ci-après: le règlement de 2010), ainsi que l'annexe n° 1 consacrée aux

"Tarifs des taxes uniques de raccordement" et l'annexe n° 2 relative

aux "Tarifs de la taxe annuelle d'épuration". Le 3 septembre 2010, la

cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a approuvé ce règlement, ainsi que les deux annexes. Il

était prévu que ces textes entrent en vigueur dès leur approbation cantonale

(art. 57 du règlement de 2010) et que le règlement abroge l'ancien règlement

communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux approuvé par le Conseil

d'Etat le 12 août 2002 (ci-après: règlement de 2002) et ses annexes (art. 56 du

règlement de 2010).

Le 7 octobre 2010, Nicole Crot,

Mireille Etienne et Jean-Werner Signer, tous trois propriétaires de résidences

secondaires sur le territoire de la Commune de Vaulion, ont déposé devant la

Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal une requête tendant à l'annulation

du règlement de 2010 en tant qu'il portait sur la taxe annuelle de construction

et de rénovation (art. 44). L'entrée en vigueur du règlement contesté a été

suspendue jusqu'à droit connu sur la requête. Par arrêt du 26 janvier 2011, la

Cour constitutionnelle a partiellement admis la requête et annulé l'art. 44 du

règlement de 2010, de même que l'art. 44 de l'annexe 1 dans la mesure où ils

concernaient la "taxe annuelle de construction et de rénovation"; les

art. 40, 47 al. 2, 48 et 50 dudit règlement ont également été annulés en tant

qu'ils contenaient les termes "taxe annuelle de construction et de

Considérants

rénovation (art. 44)" ou qu'ils se référaient à ladite taxe annuelle ou

encore à l'art. 44 du règlement. Pour le surplus, ledit règlement et ses

annexes ont été maintenus (cause CCST.2010.0007). En bref, ces dispositions

réglementaires ont été annulées uniquement dans la mesure où elles ne prévoyaient

aucun critère de répartition des frais entre les différents propriétaires

assujettis, ce qui était constitutif d'une violation du principe du

"pollueur-payeur".

C.

Le 31 mars 2011, le Conseil communal de Vaulion

a adopté un nouveau règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux,

ainsi que l'annexe n° 1 consacrée aux "Tarifs des taxes uniques de

raccordement" et l'annexe n° 2 relative aux "Tarifs de la taxe

annuelle d'épuration", l'annexe n° 3 concernant le calcul de la taxe de

raccordement hors zone légalisée et, enfin, l'annexe n° 4 se rapportant au

calcul de la taxe spéciale.

Les immeubles

de Nicole Crot, Mireille Etienne et Jean-Werner Signer ont été raccordés au réseau d'évacuation des eaux dans le courant du

printemps 2011 (fin avril). La Municipalité a confirmé le 8 juin 2011 que ces

raccordements avaient été faits conformément à la réglementation applicable.

Le 14 juin 2011, la cheffe du

Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a approuvé ce nouveau règlement communal sur l'évacuation

et l'épuration des eaux (ci-après: règlement de 2011) et les annexes y

relatives, selon avis publié dans la Feuille des avis officiels du 21 juin 2011.

Il est prévu que ce règlement et ses annexes entrent en vigueur au 1er

janvier 2011 (art. 58 dudit règlement). Selon l'art. 57 du règlement de 2011,

cette nouvelle réglementation abroge tant le règlement communal de 2002 que le

règlement communal de 2010 et leurs annexes.

D.

Le 11 juillet 2011, Nicole Crot, Mireille

Etienne et Jean-Werner Signer, propriétaires d'immeubles sis hors zone à bâtir

raccordés entre-temps au réseau communal d'évacuation des eaux, ont déposé

devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal une requête tendant à ce

que le règlement de 2011 et ses annexes soient réformés en ce sens qu'ils

"n'entrent en vigueur que le 14 juin 2011, date de l'approbation par le

Chef du DSE, s'agissant à tout le moins du chapitre VI relatif aux taxes

communales et aux annexes y relatives." Ils invoquent le principe de

l'interdiction de la rétroactivité des lois. Ils précisent qu'ils ont fait raccorder

leur immeuble sis hors zone à bâtir au réseau d'évacuation des eaux au cours du

printemps 2011, soit postérieurement à l'adoption par le Conseil communal du

règlement de 2011 (le 31 mars 2011), mais antérieurement à l'approbation dudit

règlement par le DSE (le 14 juin 2011).

E.

Dans sa réponse du 25 août 2011, la Commune de

Vaulion a conclu au rejet de la requête.

Le 25 août 2011, le DSE, agissant

par le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), s'en est remis à

justice quant au sort de la requête, sans prendre de conclusions formelles.

F.

Dispositif

La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par

voie de circulation.

1.

D'après l'art. 3 de la loi cantonale du 5

octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), la cour

contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur en particulier des

règlements, arrêtés ou tarifs communaux contenant des règles de droit. En vertu

de l'art. 5 al. 2 LJC, pour les règlements communaux soumis à l'approbation

cantonale, la requête doit être déposée dans un délai de vingt jours à compter

de la publication officielle de cette approbation ou du refus de celle-ci. En

l'espèce, l'approbation cantonale du règlement en cause ayant été publiée

officiellement le 21 juin 2011 et le référendum n'ayant pas été demandé dans le

délai légal, la présente requête, déposée le 11 juillet 2011, l'a été en temps

utile. Formée au surplus par des propriétaires fonciers ayant manifestement

qualité pour agir au sens de l'art. 10 al. 1 LJC, elle est recevable.

2.

L'art. 42 du règlement de 2011 relatif à la taxe

unique de construction d'équipement prévoit qu'"en cas de raccordement

d'un bâtiment hors zone au réseau communal, le propriétaire paie une taxe

servant au remboursement des dépenses encourues par la commune pour la

réalisation de l'équipement général hors zone (collecteurs, ouvrages spéciaux,

etc.) le concernant directement, conformément aux annexes 1 et 3", à

savoir depuis son raccordement privé jusqu'à l'équipement de base ou à

l'équipement général en zone (cf. aussi art. 42 de l'annexe n° 1 au règlement

de 2011). Les requérants ne contestent ni cette disposition réglementaire ni

les annexes y relatives. Ils s'en prennent au règlement en cause, approuvé

formellement le 14 juin 2011 par le département cantonal compétent, uniquement

en tant que son entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2011. De

l'avis des requérants, la taxe unique de raccordement (recte: de construction

d'équipement) ne serait pas due en vertu du principe de l'interdiction de la rétroactivité

des lois. Ils font valoir que le moment déterminant pour l'exigibilité de la

taxe unique est celui du raccordement du bâtiment au réseau communal. Or, à

leurs yeux, étant donné que le raccordement est intervenu dans le courant du

printemps 2011 (fin avril 2011), soit antérieurement à l'approbation du

règlement litigieux (et de ses annexes) par la cheffe du département compétent

qui a eu lieu le 14 juin 2011, la taxe unique ne pourrait pas leur être

réclamée.

3.

a) Liée aux principes de sécurité du droit et de

prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois (fiscales) résulte

du droit à l'égalité de l'art. 8 Cst., de l'interdiction de l'arbitraire et de

la protection de la bonne foi garanties par l'art. 9 Cst. (arrêt 2P.194/2005 du

8 février 2006, consid. 3.1 et les références citées; K. Klett, Der

Gleichheitssatz im Steuerrecht, RDS 1992, 1 ss, p. 47 ss; E. Grisel, Egalité,

Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2009, p. 71

s.).

L'interdiction de la rétroactivité

des lois (fiscales) fait obstacle à l'application d'une norme à des faits

entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 104 Ib 205 consid. 6 p.

219; 102 Ia 31 consid. 3a p. 32 s., JT 1978 I 162). Sous certaines conditions,

il est possible de déroger à cette interdiction : il faut que la rétroactivité

soit expressément prévue par la loi, qu'elle soit raisonnablement limitée dans

le temps, qu'elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se

justifie par des motifs pertinents, c'est-à-dire qu'elle réponde à un intérêt

public plus digne d'être protégé que les intérêts privés en jeu et, enfin,

qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 182 consid. 2b.cc p. 186; 119

Ib 103 consid. 5 p. 109 s.; 102 Ia 69 consid. 3 p. 72, JT 1978 I 104; arrêts 2A.228/2005 du 23 novembre 2005,

consid. 2.3 et 2C_797/2009 du 20 juillet 2010, consid. 4.1).

Il n'y a toutefois pas de

rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un état

de chose qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se prolonge au moment

de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette rétroactivité improprement dite

est en principe admise, sous réserve du respect des droits acquis (ATF 122 II

113 consid. 3b p. 124, JT 1998 I 570; ATF 122 V 405 consid. 3b p. 408

s., 6 consid. 3a p. 8). De même, il n'y a pas de rétroactivité

proprement dite lorsque des faits antérieurs à l'entrée en vigueur de nouvelles

dispositions fiscales sont pris en considération en tant qu'éléments servant au

calcul de l'impôt, à moins qu'ils ne constituent eux-mêmes l'objet fiscal (par

exemple: un gain en capital) frappé après coup d'un impôt spécial

(Blumenstein/Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, Zurich, 2002 p.

162 et les nombreuses références citées, notamment ATF 102 Ia 31 consid. 3 p.

32 ss, JT 1978 I 162).

b) En ce qui concerne plus

spécifiquement les taxes en matière de canalisations, il n’y a pas de

rétroactivité proprement dite dans le fait qu’un nouveau règlement sur les

canalisations, adopté à la suite de la construction d’une ou de plusieurs canalisations

supplémentaires - qui constitue donc une nouvelle prestation -, prévoit le

paiement d’une contribution pour tous les immeubles raccordés à cet ouvrage,

même s’ils l’ont été avant l’adoption du règlement (Marc-Olivier Buffat, Les

taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud,

thèse Lausanne 1989, p. 77 et les arrêts cités à la note de bas de page n° 2;

ATF 97 I 337 consid. 2a, JT 1973 I 10 ; cf. aussi ATF

92 I 450 consid. 4, rés. in JT 1968 I 104). Ainsi,

selon le Tribunal fédéral, une collectivité publique qui améliore son réseau

d’évacuation des eaux usées en construisant de nouvelles canalisations, une

station d’épuration des eaux, etc. doit avoir la possibilité de fixer de

nouvelles taxes de raccordement et de faire participer également aux frais de

cette amélioration (même) les propriétaires des constructions qui étaient déjà

raccordées précédemment à la canalisation, sous déduction des taxes déjà

versées (ATF 97 I 337 consid. 2c in initio, JT 1973 I 10). Cette jurisprudence

a été rappelée récemment (TF 2C_341/2009 du 17 mai 2010 c. 5.1; TF 2P.45/2003

du 28 août 2003 c. 5.3 reproduit in DEP 2004 p. 111 ; cf. aussi TF

2C_103/2010 du 27 septembre 2010 c. 4.4)

En l'occurrence, il n'est pas

contesté que la Commune de Vaulion a réalisé en 2007 des canalisations

d'évacuation des eaux usées pour les bâtiments situés hors zone à bâtir, ce qui

constitue une prestation nouvelle par rapport aux réseau d'égouts publics déjà

existant en zone à bâtir. Vu la jurisprudence précitée, le fait que le

raccordement des bâtiments des requérants au réseau communal des égouts soit

intervenu en avril 2011, soit peu avant l'approbation du règlement en cause, ne

fait pas obstacle à l'application de celui-ci à la situation des requérants.

d) Quoi qu'il en soit, même si l'on

était en présence d'une rétroactivité proprement dite, la

requête devrait être rejetée, car les conditions pour déroger à l'interdiction de la rétroactivité sont de toute manière

réalisées en l'espèce: la rétroactivité est expressément prévue par le

règlement lui-même et elle est raisonnablement limitée dans le temps (moins de

six mois). Elle ne conduit pas non plus à des inégalités choquantes entre les

propriétaires assujettis à la taxe. Au contraire, la rétroactivité répond à un

intérêt public prépondérant visant à répartir les coûts de construction de

l'équipement entre tous les propriétaires concernés et par là même à prévenir

les inégalités choquantes entre ceux-ci. De surcroît, on ne voit pas quels

intérêts privés majeurs pourraient invoquer les requérants pour ne pas

participer, au moyen de la taxe unique de construction d'équipement, au

remboursement des dépenses encourues par la commune pour la réalisation de

l'équipement général hors zone (collecteurs, ouvrages spéciaux etc.) les

concernant directement. Enfin, contrairement à ce qu'allèguent les requérants,

on ne discerne aucune atteinte à leurs droits acquis, "soit au droit de se

raccorder contre paiement d'une taxe unique de raccordement, telle que définie

aujourd'hui à l'art. 41 du règlement". Les requérants ne peuvent pas

prétendre, de bonne foi, que la réglementation de 2010 ne prévoyait pas, en sus

de la taxe unique de raccordement, une taxe complémentaire. Le règlement de

2010 fixait à son art. 44 précisément une taxe annuelle de construction et de

rénovation, en complément de la taxe unique de raccordement. A cet égard, la

Cour de céans a eu l'occasion de juger, sur requête des mêmes parties, que la

perception d'une taxe annuelle de construction et de rénovation prévue par

l'art. 44 du règlement de 2010, en sus de la taxe unique de raccordement,

était, dans son principe, compatible avec le droit supérieur (arrêt

CCST.2010.0007 du 26 janvier 2011). Ainsi, la taxe unique de construction d'équipement

au sens de l'art. 42 du règlement de 2011 (destinée à remplacer la taxe

annuelle de construction et de rénovation selon l'art. 44 du règlement de 2010)

ne constitue pas, dans son principe, une contribution entièrement nouvelle,

imprévisible et totalement inconnue de la réglementation communale en vigueur

avant le 1er janvier 2011.

4.

Vu ce qui précède, la requête doit être rejetée,

sous suite de frais et dépens à la charge des requérants.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête est rejetée.

II.

Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille

cinq cents) francs est mis solidairement à la charge des requérants.

III.

Les requérants Nicole Crot, Jean-Werner Signer

et Mireille Etienne, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de Vaulion une

indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 7 février 2012

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.