CCST.2011.0006

CDAP - CCST.2011.0006 - 2012-02-14 - GULIN, HURTER, MULBERGER, PACHE, ULLI/Conseil d'Etat, Grand Conseil

14 février 2012Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Le 29 octobre 2010, la Conférence latine des

Chefs des départements de justice et police a adopté un concordat sur la

culture et le commerce de chanvre dont l’objet est de fixer des règles communes

en ces matières (art. 1 al. 1 du concordat) et dont le but est de prévenir les

violations du droit fédéral, notamment en matière de stupéfiants et en matière

agricole (art. 1 al. 2 du concordat). Ce concordat institue une obligation

d’annonce pour la culture du chanvre (art. 7 du concordat) et soumet son

commerce à un régime d’autorisation (art. 8 à 16 du concordat). L’article 28 du

concordat prévoit qu’il entre en vigueur lorsque trois cantons au moins y ont

adhéré.

Le 19 janvier 2011, le Conseil d’Etat du Canton

de Vaud a adopté un projet d’exposé des motifs et projet de décret à

l’intention du Grand Conseil en vue de l’autoriser à adhérer à ce concordat.

Le Grand Conseil a adopté ce décret

le 7 juin 2011 et ainsi autorisé le Conseil d’Etat à adhérer, au nom du Canton

de Vaud, au concordat latin du 29 octobre 2010, reproduit au pied de ce décret

(art. 1 du décret). Ce décret a été publié dans la Feuille des avis officiels

du mardi 21 juin 2011, qui reproduisait également l’entier du texte du

concordat. Ce décret était soumis au référendum facultatif, le délai pour la

récolte de signatures venant à échéance le 31 juillet 2011.

Le référendum n’ayant pas été

demandé, le Conseil d’Etat, par arrêté du 17 août 2011, a mis en vigueur ce décret,

Considérants

avec effet au 1er août 2011. Cet arrêté a été publié dans la Feuille

des avis officiels du mardi 23 août 2011.

Le 7 septembre 2011, Eladio Gulin, Robert

Hurter, Raphaël Mulberger, Bastian Pache et Norman Ulli, agissant sous la plume

de leur conseil commun, ont formé à la suite de cette adhésion un recours en

matière de droit public au Tribunal fédéral dirigé contre l’Etat de Vaud,

concluant à l’annulation du concordat qui, selon eux, d’une part violerait la

primauté du droit fédéral, la loi fédérale sur les stupéfiants et les

substances psychotropes ayant un caractère exhaustif, et d’autre part porterait

atteinte à la liberté économique.

Dans ses déterminations à la Haute

Cour du 29 septembre 2011, le Grand Conseil du Canton de Vaud a conclu à

l’irrecevabilité de ce recours pour le motif que les recourants n’avaient pas

saisi préalablement la cour constitutionnelle cantonale. Les recourants ont

alors déposé des déterminations requérant en particulier du Tribunal fédéral

qu’il transmette la cause à la Cour constitutionnelle comme objet de sa

compétence.

Le 3 novembre 2011, Eladio Gulin, Robert Hurter,

Raphaël Mulberger, Bastian Pache et Norman Ulli ont saisi la Cour

constitutionnelle d’un recours (recte : requête), concluant à l’annulation

du concordat latin sur la culture du chanvre et le commerce du chanvre du 29

octobre 2010.

Dans sa réponse du 23 décembre

2011, le Grand Conseil a conclu principalement à l’irrecevabilité de la

requête, subsidiairement à son rejet.

Par lettre du 27 décembre 2011, le

Conseil d’Etat, agissant sous la plume de la Cheffe du Département de la

sécurité et de l’environnement, a déclaré se référer aux déterminations du

Grand Conseil, qu’il partageait.

Dispositif

La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par

voie de circulation.

La Cour constitutionnelle examine d’office et

librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 p. 88).

a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de

la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la

Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès

leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la

loi définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de

règles directement applicables (CCST 2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat, c. 1b)

et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte

une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) dont l’art. 1 précise qu’elle définit les

attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes

interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 c. 2.1, rés. in RDAF 2008 I 477).

b) D'après l'art. 3 LJC, la cour

contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par

des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le deuxième

alinéa de cette disposition précise que peuvent faire l’objet d’un tel

contrôle, s’ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand

Conseil (let. a), les règlements du Conseil d’Etat (let. c) et les directives

publiées d’un département ou d’un service (let. c). Le troisième alinéa précise

que peuvent également faire l’objet d’un tel contrôle tous les règlements,

arrêtés ou tarifs communaux ou intercommunaux, contenant des règles de droit,

de même que le refus d’approbation de tels actes par le canton, lorsque

celle-ci est requise.

Dans son exposé des motifs et

projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, le Conseil d’Etat

expliquait que le champ d’application des normes concernées par le contrôle

abstrait s’étendait à toutes les règles de droit, soit toutes les normes

générales et abstraites (i.e. pouvant être appliquées à un nombre indéterminé

ou indéterminable de personnes et de situations) qui imposent des obligations

ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles

qui règlent l’organisation, la compétence et les tâches des autorités ou fixent

une procédure, conformément à la définition consacrée par l’art. 5 al. 2 de

l’ancienne loi sur les rapports entre les Conseils, abrogée par la loi sur le

Parlement du 13 décembre 2002 (LParl; RS 171.10). Ainsi, le projet de loi

retenait que le contrôle abstrait devait concerner les normes cantonales

(notamment les lois et décrets du Grand Conseil de même que les règlements du

Conseil d’Etat), mais devait également s’étendre aux règlements communaux et

intercommunaux, le droit cantonal (réd. : visé par l’art. 136 Cst-VD)

devant s’entendre dans son sens large, tel qu’il est parfois utilisé dans la

jurisprudence du Tribunal fédéral (BGC septembre 2004 p. 3650). Le Conseil

d’Etat précisait aussi que ce contrôle pouvait aussi porter sur les normes

intercantonales, indirectement - la requête étant alors dirigée directement contre

le décret d’adhésion à l’accord intercantonal contenant la règle critiquée -

(BGC septembre 2004, p. 3651). Dans l’exposé des motifs article par article, le

Conseil d’Etat indiquait, en référence à l’art. 3 LJC, que le décret soumettant

à ratification une convention intercantonale pourrait évidemment être soumis à

l’examen de la cour (BGC septembre 2004 p. 3662).

Alors que la volonté de soumettre

les règles communales et les directives de l’administration a fait l’objet d’un

large débat au Grand Conseil, l’interprétation du Conseil d’Etat d’après

laquelle les concordats intercantonaux pouvaient faire l’objet d’un contrôle

abstrait, par le biais d’une requête dirigée contre le décret d’adhésion n’a

pas soulevé la moindre critique ou objection. Les travaux préparatoires

démontrent ainsi de manière tout à fait claire et univoque que la volonté du

législateur vaudois était de soumettre les concordats au contrôle de la Cour

constitutionnelle (cf. sur l’interprétation historique selon la méthode

subjective : Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., p.

143; Steinauer, Le Titre préliminaire du Code civil, TDPS II/1, nn. 299 et 300,

pp. 100-101).

Selon la jurisprudence du Tribunal

fédéral, pour interpréter les dispositions d’organisation, la marge

d’interprétation est plus étroite que pour les droits constitutionnels, et il

faut davantage tenir compte des éléments historiques (Martenet, La conclusion

des conventions internationales et intercantonales au regard de la séparation

des pouvoirs, spécialement dans le canton de Genève, in ZBl 2011 pp. 173 ss, p.

198; ATF 128 I 327 c. 2.1 in fine, JT 2003 I 309; ATF 128 I 34 c. 3b in fine,

rés. in RDAF 2003 I 363; ATF 112 Ia 208 c. 2a, JT 1988 I 258 et les références

citées). Ainsi, l’interprétation selon laquelle un concordat intercantonal peut

faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité abstrait par le biais du

contrôle sur le décret d’approbation paraît déterminante.

c) Un auteur a toutefois mis en

cause la possibilité pour la Cour constitutionnelle de contrôler un concordat

intercantonal, pour le motif qu’un tel concordat ne serait pas du droit

cantonal. Seule serait ouverte la voie du recours en matière de droits

politiques dans l’hypothèse où seraient violés des droits politiques, puisque

le concordat qui déroge à la Constitution cantonale ou la complète doit être

soumis au référendum obligatoire (art. 83 al. 1 let. b Cst-VD) et le concordat

qui déroge à la loi ou la complète doit être soumis au référendum facultatif

(art. 84 al. 1 let. b Cst-VD). Enfin, il reviendrait au seul Conseil fédéral

d’élever une réclamation auprès de l’Assemblée fédérale lorsqu’un concordat est

contraire au droit fédéral, conformément à la procédure prévue aux art. 172 al.

3 et 186 al. 3 de la Constitution fédérale (Cst; RS 101) (Moritz, Contrôle des

normes : la juridiction constitutionnelle vaudoise à l’épreuve de

l’expérience jurassienne, in RDAF 2005 pp. 1 ss, pp. 12 à 14).

En premier lieu, il faut relever

que la volonté du constituant et du législateur vaudois a été de soumettre au

contrôle abstrait le droit cantonal dans son sens large, y compris notamment

les règlements communaux et intercommunaux. Or, fondamentalement, les

concordats intercantonaux sont du droit cantonal (Donzallaz, Loi sur le

Tribunal fédéral, n. 3516, p. 1308; cf. aussi Abderhalden, Sankt-Galler

Kommentar, 2ème éd., n. 48 ad art. 48 Cst), les dispositions

intercantonales, en particulier celles qui sont directement applicables,

appartenant au droit cantonal commun des cantons concernés et s’intégrant à

l’ordre juridique cantonal (RJJ 2006 p. 342 c. 1.4.2 et les références citées,

notamment Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les

cantons suisses, thèse Genève 1987, pp. 129 ss), même si le droit cantonal doit

respecter le droit intercantonal (art. 48 al. 5 Cst ; Abderhalden, op.

cit., n. 49 ad art. 48 Cst; Martenet, L’autonomie constitutionnelle des

cantons, thèse Genève 1999, p. 284). En deuxième lieu, l’existence d’une voie

de droit, telle la réclamation, n’exclut pas par principe que le litige ne

puisse être porté devant une autre instance selon une autre procédure. En

matière de concordat même, la doctrine relève qu’un différend entre la

Confédération et un canton relève du Tribunal fédéral (art. 189 al. 2 Cst) et

que ce différend peut aussi porter sur l’admissibilité d’un concordat

intercantonal, même si le Tribunal fédéral ne devrait sanctionner un concordat

qui, par hypothèse, aurait été approuvé par les Chambres fédérales à la suite

d’une réclamation formée par le Conseil fédéral qu’avec retenue (Abderhalden,

op. cit., n. 40 ad art. 48 Cst). Les arguments présentés par cet auteur ne se

révèlent ainsi pas décisifs en regard de la volonté du législateur vaudois.

Certes, en cas d’admission d’une

requête dirigée contre le décret d’approbation du concordat dont certaines

dispositions seraient jugées contraires au droit supérieur, la Cour

constitutionnelle vaudoise ne pourrait faire application de l’art. 18 LJC et

n’annuler que ces dispositions, comme le Grand Conseil ne peut, au stade de

l’approbation, amender le concordat (Rapport explicatif de la Convention

relative à la participation des Parlements cantonaux dans le cadre de

l’élaboration, de la ratification, de l’exécution et de la modification des

conventions intercantonales et des traités des cantons avec l’étranger –

Convention sur la participation des parlements, Coparl, du 5 mars 2010, p. 8 ad

chapitre 2 in initio, annexé à l’exposé des motifs et projet de loi et projet

de décret autorisant la ratification de cette convention, mai 2010 n° 299;

cette convention est en vigueur dans le canton de Vaud depuis le 1er

janvier 2011; RSV 111.21). De même, en raison de la portée intercantonale du

concordat (Zimmermann, op. cit., p. 131), ce n’est pas ce dernier qui serait

formellement annulé, la souveraineté de la Cour constitutionnelle vaudoise

s’arrêtant aux frontières du canton, mais seulement le décret d’approbation

pris par le Grand Conseil vaudois. C’est du reste exactement le dispositif que

prévoyait le Conseil d’Etat dans son exposé des motifs (BGC septembre 2004 p.

3651 précité). L’effet d’une telle annulation serait que le concordat ne serait

pas intégré à l’ordre juridique cantonal.

L’art. 136 al. 2 let. a Cst-VD prévoit que la

requête visant à faire contrôler des normes cantonales doit être déposée dans

les vingt jours dès la publication de ces normes. L’art. 5 al. 1 LJC précise

que pour les actes cantonaux ce délai part de la publication officielle de

l’acte attaqué.

Dans l’exposé des motifs à l’appui

du projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, le Conseil d’Etat avait

expressément précisé qu’en matière cantonale, le dies a quo pour déposer

une requête à la Cour constitutionnelle et pour faire partir le délai

référendaire était identique, à savoir dès la publication officielle de l’acte

attaqué (BGC septembre 2004 p. 3652). L’art. 6 LJC prévoit en outre que si

l’acte attaqué est soumis au référendum obligatoire ou fait l’objet d’une

demande de référendum, le vote populaire ne peut avoir lieu avant que la cour

ait rendu son arrêt. Le législateur a ainsi institué une procédure préventive,

en ce sens qu’elle a lieu avant que la norme ne déploie ses effets. Elle a pour

effet d’une part d’empêcher – sauf levée de l’effet suspensif en application de

l’art. 7 LJC – l’entrée en vigueur de l’acte attaqué et, d’autre part,

d’interdire que ce dernier soit soumis à un vote populaire avant que la cour

n’ait statué sur la requête (Moritz, op. cit., pp. 26-27).

Cette solution de délai

référendaire et de saisine de la Cour constitutionnelle courant concurremment

est différente de celle qui prévalait auparavant pour la saisine directe du

Tribunal fédéral, où le délai ne commençait à courir qu’à partir du moment où

l’autorité compétente constatait que l’acte avait été définitivement adopté,

par exemple après l’écoulement d’un délai référendaire non utilisé ou par son

adoption en votation populaire, et qu’il pouvait entrer en vigueur à une date

fixée dans la norme ou qui devait encore être fixée (Bosshard, La Cour

constitutionnelle vaudoise, premier bilan d’une nouvelle institution, in RDAF

2008 I 3 ss, p. 14). Ainsi, récemment, la Cour constitutionnelle a déclaré

irrecevable pour tardiveté une requête formée douze jours après la publication

constatant le résultat d’une votation populaire, mais plus de trois mois après

la publication de la loi contestée dans la Feuille des avis officiels (CCST

2011.0004, Stauber c. Grand Conseil, 2 novembre 2011).

En l’espèce, le délai de vingt

jours pour saisir la Cour constitutionnelle partait donc de la publication de

l’acte attaqué, soit du décret autorisant le Conseil d’Etat à adhérer au nom du

canton au concordat, dans la Feuille des avis officiels du mardi 21 juin 2011.

Le délai venait ainsi à échéance le lundi 11 juillet 2011. La requête formée le

3 novembre 2011 est dès lors manifestement tardive, partant irrecevable. Il en

serait allé de même si les requérants avaient saisi la Cour constitutionnelle

le 7 septembre 2011, au lieu de former un recours en matière de droit public au

Tribunal fédéral.

Enfin, il importe peu que le

concordat ne soit pas encore en vigueur comme le plaident les réquerants,

puisque le délai part de la publication de l’acte d’approbation du concordat et

non de l’entrée en vigueur de celui-ci.

Les considérations qui précèdent conduisent à

déclarer la requête irrecevable.

Bien que les requérants aient été

d’emblée avertis que leur requête apparaissait à première vue irrecevable et

que l’occasion leur ait été donnée de la retirer sans frais, ils ont maintenu

leurs conclusions. Conformément aux art. 45 et 49 al. 1 LPA-VD, applicables par

renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC, ainsi qu’à l’art. 1 al. 1 TCCstelle, il y a lieu

de mettre à leur charge un émolument de justice, solidairement entre eux.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

La requête formée le 3 novembre 2011 par Eladio

Gulin, Robert Hurter, Raphaël Mulberger, Bastian Pache et Normann Ulli est

irrecevable.

II.

Un émolument de justice de 2'000 fr. (deux mille

francs) est mis à la charge des requérants, solidairement entre eux.

III.

Il n’est pas alloué de dépens

Lausanne, le 14 février 2012

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - CCST.2011.0006 - 2012-02-14 - GULIN, HURTER, MULBERGER, PACHE, ULLI/Conseil d'Etat, Grand Conseil

Composition

Objet

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Considérants

Dispositif