CCST.2011.0007

CCST - CCST.2011.0007 - 2012-05-09 - PARTI SOCIALISTE VAUDOIS, AMARELLE, BOUVERAT, MONTANGERO, SAVARY/Grand Conseil, Conseil d'Etat

9 mai 2012Français33 min

Une invalidation des dispositions d'une initiative cantonale rédigée de toutes pièces comprenant un système de rabais d'impôt en relation avec la charge représentée par les primes d'assurance-maladie n'entraîne pas l'invalidation des dispositions relatives à la modification de l'impôt sur le bénéfice et de l'impôt sur le capital des entreprises proposées dans le même texte. Il s'agit d'une réduction de l'objet de l'initiative. Les principes d'inviolabilité du droit de vote et de proportionnalité s'opposent à la constatation de la nullité totale de l'initiative.

Faits

Vu les faits suivants

Le 24 avril 2009 a été publié dans la

Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO) le texte d'une initiative

populaire intitulée "Pour un rabais d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que les

actionnaires". Il s'agit d'une initiative

populaire législative rédigée de toutes pièces au sens de l'art. 102 de la loi

sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989 (LEDP; RSV 160.01), qui

tend à modifier ou à introduire les articles 21, 21b, 23, 47a, 118a, 123 et 132

de la loi sur les impôts directs cantonaux (LI; RSV 642.11).

Avant de procéder à la récolte des

signatures, les initiants avaient soumis leur projet à l'examen du Service

juridique et législatif. Les conclusions de cette première analyse (avis de

droit du 1er avril 2009) étaient que l'initiative remplissait les

différents critères posés par la Constitution, à l'exception de son titre. Le

comité d'initiative a tenu compte de cette remarque et a modifié par la suite

le titre de l'initiative.

Le comité d'initiative, composé

notamment des recourants 2 à 5, a recueilli 16'827 signatures valables. Le

Département de l'intérieur a constaté son aboutissement et a publié cette

décision dans la FAO du 13 octobre 2009.

Le 9 juin 2010,

le Conseil d'Etat a adopté un exposé des motifs et projet de décret proposant

au Grand Conseil de constater la validité de l'initiative (projet A) ou la

nullité partielle de l'initiative, en ce sens que ses articles 47a et 132

étaient déclarés nuls (projet B).

Appelé à se prononcer sur la validité de cette

initiative populaire, le Grand Conseil a constaté qu'elle serait contraire au

droit supérieur, en se fondant sur un avis de droit du professeur Yves Noël du

15 décembre 2009 sollicité par la Chambre vaudoise du commerce et de

l'industrie, la Fédération patronale vaudoise et la Chambre vaudoise

immobilière. Le Grand Conseil a également retenu qu'il n'était pas possible de

valider partiellement l'initiative sans remettre en question le projet dans son

ensemble.

Le 4 octobre

Considérants

2011, le Grand Conseil a adopté un décret portant sur la validité de

l'initiative populaire cantonale "Pour un rabais d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que les

actionnaires".

décret retient ce qui suit :

"Art. 1

La nullité de l'initiative populaire

cantonale "Pour un rabais d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que

les actionnaires" est constatée.

Art. 2

Le Conseil d'Etat est chargé de la

publication et de l'exécution du présent décret."

Le décret a été

publié dans la FAO le 18 octobre 2011.

C. Le 7 novembre 2011, le Parti

socialiste vaudois, Cesla Amarelle, Arnaud Bouverat, Stéphane Montangero et

Géraldine Savary ont formé un recours contre le décret.

Les recourants ont conclu, avec suite de frais, à ce que le recours soit admis

(I) et à la réforme de la décision du Grand Conseil en ce sens que la validité

de l'initiative "Pour

un rabais d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que les actionnaires" est constatée (II), subsidiairement à la réforme de la

décision du Grand Conseil en ce sens que la nullité partielle de l'initiative

"Pour un rabais

d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que les actionnaires" est constatée, en ce sens que les articles 47a nouveau et 132

modifié sont déclarés nuls, la validité de l'initiative étant constatée pour le

surplus (III).

D. Par courrier du 6 décembre

2011, le Conseil d'Etat s'est référé intégralement au préavis émis dans le

cadre de l'exposé des motifs et projet de décret de juin 2010 soumettant au

Grand Conseil le problème de la validité de l'initiative "Pour un rabais d'impôt qui protège

les assuré-e-s plutôt que les actionnaires"

et s'en est remis à justice quant à l'issue du recours.

Dans sa réponse

du 7 décembre 2011, le Grand Conseil a conclu, avec suite de frais, au rejet du

recours.

Dans leur

réplique du 27 décembre 2011, les recourants Parti Socialiste Vaudois, Cesla

Amarelle et Arnaud Bouverat ont maintenu les conclusions prises dans leur

écriture du 7 novembre 2011. Les recourants Stéphane Montangero et Géraldine

Savary n'ont pas signé l'écriture, sans que cela n'ait d'influence sur la

recevabilité de l'écriture commune.

Le 17 janvier

2012, le Grand Conseil a déposé une duplique et a confirmé les conclusions

prises le 7 décembre 2011.

Dispositif

E. La cour a décidé à

l'unanimité de statuer sur le fond par voie de circulation (art. 14 de la loi

sur la juridiction constitutionnelle, ci-après: LJC; RSV 173.32), les

recourants ayant eu pour le surplus l'occasion de se déterminer spontanément

s'ils entendaient encore le faire dans les semaines qui ont suivi la

communication de la dernière écriture (TF 4A_332/2011 du 21 novembre 2011 c. 1;

ATF 133 I 100; ATF 133 I 98).

a) Conformément à l'art. 136 al. 2 de la Constitution

du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour

constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur

publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi

définissant la qualité pour agir (let. a); elle juge, sur recours et en

dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits

politiques en matière cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits

de compétence entre autorités (let. c). Cette disposition ne comporte pas

de règles directement applicables (CCST 2005.0001 du 28 juin 2005 c. 1b) et,

pour que le contrôle puisse s’exercer, le législateur a adopté la LJC, dont

l’art. 1er précise qu’elle définit les attributions de la cour et

règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I

49 c. 2.1).

Le titre III,

composé de l'unique art. 19 LJC, est relatif au contentieux de l’exercice des

droits politiques. Cette disposition prévoit que la cour connaît, en dernière

instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat,

du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits

politiques, conformément à la LEDP, l’instruction du recours suivant les règles

instaurées à l’art. 12 LJC. Ainsi, l’organisation de ce contentieux est

essentiellement réglée dans la LEDP (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 15

septembre 2004, p. 3668).

b) La décision du

Grand Conseil du Canton de Vaud relative à la validité d'une initiative

cantonale est ainsi susceptible de recours à la Cour constitutionnelle (art.

123g LEDP et 19 al. 1 LJC). Le recours a été formé dans le délai légal de 20

jours suivant la publication de la décision (art. 123i LEDP). Les recourants 2

à 5 sont membres du corps électoral cantonal et ont donc qualité pour recourir

(art. 123h al. 1 LEDP).

Le recourant 1

est un parti politique. En matière de droits

politiques, la qualité pour recourir au Tribunal fédéral est aussi reconnue aux

partis politiques et aux autres organisations politiques pour autant qu'ils

exercent leur activité dans la collectivité concernée et qu'ils recrutent

principalement leurs membres en fonction de leur qualité d'électeurs (TF

1C_578/2010 du 20 décembre 2011 c. 2.2; ATF 134 I 172 c. 1.3.1; ATF 130 I 290

c. 1.3, JT 2006 I 384 et la jurisprudence citée; CCST.2009.0009 du 19 mai 2010

c. 1b; CCST.2008.0007 du 16 juin 2009 c. 1d; Grisel, Initiative et référendum

populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 3ème

éd, n. 371, p. 155; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse,

vol. I, 2ème éd., n. 2116, p. 743). L'adoption de la loi fédérale

sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) n'a rien changé à la pratique

développée sous l'empire de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire

(OJ). L'art. 89 al. 3 LTF ne fait que reprendre la pratique antérieure en

reconnaissant la qualité pour recourir aux électeurs de la collectivité

concernée (ATF 134 I 172 c. 1.3.2).

L'exposé des

motifs de la LJC et de la LEDP précise que la qualité pour recourir devant la

cour de céans doit être ouverte au moins aussi largement que l'est le recours

de droit public au Tribunal fédéral, à l'époque régi par l'art. 85 let. a OJ

(BGC, 15 septembre 2004, pp. 3659 s.). Il faut dès

lors admettre que le recourant 1 a également qualité pour agir (cf.

CCST.2009.0009 du 19 mai 2010 c. 1b).

Le recours étant

au surplus recevable à la forme (art. 123j LEDP), il y a lieu d'entrer en

matière sur le fond.

a) L'initiative législative cantonale peut être

rédigée de toutes pièces, auquel cas elle se présente sous la forme d'un projet

de loi ou de décret susceptible d'être soumis au référendum facultatif (art.

102 LEDP) ou être conçue en termes généraux; elle se limite alors à désigner le

contenu des dispositions législatives dont elle demande l'élaboration ou la

modification (art. 103 LEDP). L'initiative litigieuse

entre dans la première catégorie.

b) Lorsque l'initiative aboutit, le

Conseil d'Etat la transmet au Grand Conseil (art. 97 et 97a LEDP). Celui-ci

statue sur la validité des initiatives et "constate la nullité de celles

qui: (a) sont contraires au droit supérieur; (b) violent l'unité de rang, de

forme ou de matière" (art. 97a al. 1 LEDP). Cette règle est reprise

directement et textuellement de l'article 80 al. 1 Cst-VD. Lors de la validation

d'une initiative populaire, il s'agit de s'assurer que les citoyens ne seront

pas appelés à voter sur un objet qui, d'emblée, ne pourra pas être finalement

concrétisé conformément à la volonté exprimée. L'autorité de validation n'a pas

à se livrer à un examen définitif de constitutionnalité, ni à résoudre par

avance tous les cas d'application qui pourraient se poser. Elle doit se

demander seulement si l'initiative qui lui est soumise est susceptible de

trouver sa place au sein de l'ordre juridique, la protection des droits

politiques devant être distinguée de celle des autres droits constitutionnels

des citoyens (TF 1C_578/2010 du 20 décembre 2011 c. 3.2, destiné à la

publication).

c) Une initiative populaire

cantonale doit respecter les conditions matérielles qui lui sont imposées et ne

contenir aucune norme contraire au droit supérieur (ATF 133 I 110 c. 4.1). Il

s'agit d'une part de ne pas légiférer dans des domaines exhaustivement

réglementés par le droit fédéral, sous peine de contrevenir au principe de la

primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale du 18

avril 1999 - Cst.; RS 101), et d'autre part, dans les autres domaines, de ne

pas édicter des règles de droit qui violeraient le sens ou l'esprit du droit

fédéral ou en compromettraient sa réalisation (ATF 134 I 125 c. 2.1, JT 2009 I

313; ATF 133 I 286 c. 3.1).

Le principe de la primauté du droit

fédéral n'est pas non plus violé dans la mesure où la loi cantonale vient

renforcer l'efficacité de la réglementation fédérale. Ce n'est que lorsque la

législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier

que le canton perd la compétence d'adopter des dispositions complétives, quand

bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord

avec celui-ci (ATF 133 I 110 c. 4.1).

d) Selon la jurisprudence du Tribunal

fédéral, l'inviolabilité du droit de vote exige que l'autorité qui se prononce

sur la validité matérielle d'une initiative interprète cette dernière dans le

sens le plus favorable aux initiants. Lorsqu'une initiative peut, d'après les

règles générales d'interprétation des textes juridiques, être comprise dans un

sens qui ne permette pas de la considérer comme étant manifestement et

indubitablement inexécutable, il faut la déclarer recevable et la soumettre au

vote populaire (ATF 111 Ia 292 c. 2, JT 1987 I 619; ATF 104 Ia 343 c. 4, JT

1980 I 502; ATF 101 Ia 354 c. 9c, JT 1977 I 587; ZBl 1991, p. 266 c. 4a). L'interprétation conforme doit permettre

d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (TF 1C_357/2009 du 8

avril 2010 c. 2.2; ATF 132 I 282 c. 3.1; ATF 129 I 392 c. 2.2; ATF 128 I 190 c.

4; ATF 125 I 227 c. 4a; Tornay, La démocratie directe

saisie par le juge, thèse Genève 2008, pp. 69 à 71).

Tel est le sens de l'adage "in dubio pro populo", selon

lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à

favoriser l'expression du vote populaire (ATF 134 I 172 c. 2.1; ATF 111 Ia 292

c. 3c, JT 1987 I 619; ATF 104 Ia 343 c. 4, JT 1980 I 502; ATF 101 Ia 354 c. 9c,

JT 1977 I 587). Cela découle également du principe de la proportionnalité (art.

34 et 36 al. 2 Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter

l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens, ce qui impose

de retenir la solution la plus favorable aux initiants (TF 1C_578/2010 du 20

décembre 2011 c. 3; ATF 134 I 172 c. 2.1).

La marge

d'appréciation de l'autorité de contrôle est plus grande pour une initiative

conçue en des termes généraux que pour une initiative formulée de toutes

pièces. En présence d'une initiative formulée à la manière d'un acte normatif -

et appelée à devenir elle-même texte légal en cas d'acceptation –, il y a lieu

d'appliquer les principes qui ont été dégagés en matière de contrôle des

normes, en se basant sur le texte même de l'initiative, sans égard à la volonté

subjective des initiants. En revanche, confrontée à un simple voeu articulé par

des citoyens, l'autorité ne peut méconnaître qu'il appartiendra encore au

législateur de concrétiser l'initiative en adoptant les normes nécessaires à sa

réalisation (TF 1P.387/2006 du 19 septembre 2007 c.

3.1; TF 1P.633/2000 du 29 janvier 2001 c. 2b;

ATF 124 I 107 c. 5b/bb; ATF 112 Ia 240 c. 5b, JT 1988

I 268; ATF 111 Ia 115 c. 3, JT 1986 I 258). Le Tribunal fédéral a

toutefois précisé que, dans le cas du contrôle d'une initiative rédigée sous

forme d'un acte normatif, il ne s'agit pas de procéder à un contrôle abstrait

complet, mais de s'assurer uniquement que les citoyens ne seront pas appelés à

voter sur un objet d'emblée impossible à concrétiser conformément à la volonté

exprimée et qui n'aurait pas sa place dans l'ordre juridique (TF 1C_578/2010 du

20 décembre 2011 c. 3.2).

L'initiative

doit être réalisable. Il s'agit d'une condition qui découle d'un principe

général du droit. Il ne se justifie pas de demander au peuple de se prononcer

sur un sujet qui n'est pas susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne se

justifie toutefois que dans les cas les plus évidents. L'obstacle à la

réalisation doit être insurmontable: une difficulté relative est insuffisante,

car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et

les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative. Par

ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative;

si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des initiants

sont réalisables, elle doit être considérée comme valable. L'impossibilité peut

être matérielle ou juridique (ATF 128 I 190 c. 5 et les arrêts cités;

Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 843, pp. 285 s.; Grisel, op. cit., nn.

691 ss, pp. 267 s., qui relève que ces conditions sont rarement réunies).

Le Grand Conseil a tenu l’initiative pour

incompatible avec l’art. 9 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur

l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID; RS

642.14). Les recourants contestent cette appréciation.

a) Dans les

domaines régis exhaustivement par le droit fédéral, il n'y a plus de place pour

le droit cantonal (art. 49 Cst; ATF 137 I 31 c. 4.1 p. 41; 136 I 220 c. 6.1 p.

224; 135 I 28 c. 5 p. 36, et les arrêts cités). Selon l’art. 129 Cst, la

Confédération fixe les principes de l’harmonisation des impôts directs de la

Confédération, des cantons et des communes (al. 1); l’harmonisation s’étend à

l’assujettissement, à l’objet à la période de calcul de l’impôt, à la procédure

et au droit pénal en matière fiscale; les barèmes, les taux et les montants

exonérés de l’impôt, notamment, ne sont pas soumis à l’harmonisation fiscale

(al. 2). La LHID réalise une harmonisation des aspects formels des impôts

directs (fédéraux, cantonaux et communaux). Les cantons ne restent libres que

pour la détermination de la charge fiscale (ATF 133 I 206 c. 4 pp. 213-214;

Markus Reich, Vorbemerkungen zu Art. 1 und 2 StHG, n. 30, in: Martin

Zweifel/Peter Athanas (éd.), Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, I/1,

Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und

Gemeinden (StHG), 2ème éd., Bâle/Genève/Munich, 2002). Lorsque la

LHID ne prévoit rien, les impôts cantonaux et communaux sont établis par le

droit cantonal; restent en particulier de la compétence des cantons la fixation

des barèmes, celle des taux et celle des montants exonérés de l’impôt (art. 1

al. 3 LHID). Savoir si la LHID contient une réglementation exhaustive, ou ne

pose qu’un cadre, dépend de l’interprétation de chaque disposition topique de

cette loi (Markus Reich, op. cit., n. 16 ad art. 1 LHID; cf., par exemple,

s’agissant du remploi au sens de l’art. 12 al. 3 let. e LHID, ATF 130 II 202 c.

3.2 pp. 206ss).

b) Le système de

l’initiative est le suivant: l’art. 21b LI, portant sur l’imposition partielle

des revenus produits par les participations commerciales, est abrogé; l’al.

1bis de l’art. 23 LI, portant sur l’imposition des dividendes, à hauteur de

70%, est abrogé; est introduit un art. 47a, portant sur un rabais d’impôt, en

fonction du montant global des primes de l’assurance obligatoire des soins du

contribuable; l’art. 118a LI, relatif à l’imputation de l’impôt sur le

bénéfice, est abrogé; l’art. 123 al. 3 LI, relatif à l’imputation de l’impôt

sur les recettes brutes, est abrogé; l’art. 132 est modifié pour que le Conseil

d’Etat prenne en compte l’art. 47a dans l’établissement des barèmes d’impôt.

L’initiative poursuit un double but: revenir sur les allégements fiscaux en

faveur des actionnaires, introduits par l’adoption de la loi fédérale sur la

réforme de l’imposition des entreprises et la modification de la LI du 8

février 2009; introduire un allègement fiscal (rabais d’impôt) en faveur des

familles modestes. L’une des mesures finance l’autre. Le rabais d’impôt a pour

but de corriger les distorsions de la charge fiscale pour les contribuables

qui, en raison de l’importance de leur revenu, n’ont plus droit aux subsides

prévus par la législation sur l’assurance-maladie.

c) Les dépenses

nécessaires à l’acquisition du revenu et les déductions générales sont

défalquées de l’ensemble des revenus imposables (art. 9 al. 1 LHID). Font

notamment partie des déductions générales, les versements, cotisations et

primes d’assurances-vie, d’assurances-maladie et ceux d’assurances-accidents

qui ne sont pas versées en vertu de la réglementation sur les allocations pour

perte de gain et des dispositions sur l’assurance-chômage et

l’assurance-accidents obligatoire (art. 9 al. 2 let. g LHID, mis en relation

avec la let. f de la même disposition). La liste des déductions prévues par

l’art. 9 al. 2 LHID est exhaustive; les cantons sont tenus de la reprendre

intégralement (ATF 133 II 287 c. 2.2 p. 290; 131 I 377 c. 4.2 pp. 384-385; 128

II 66 c. 4b p. 71; 124 I 101 c. 5 p. 106). Le canton de Vaud s’est soumis à

cette exigence (cf. art. 37 al. 1 let. g LI). La seule marge de manœuvre

laissée aux cantons, en relation avec l’art. 9 al. 2 let. g LHID, est le choix

du montant de la déduction (ATF 128 II 66 c. 4b p. 71), lequel peut être fixe

ou déterminé selon un pourcentage du revenu, avec un plafond (ATF 2C_272/2010

du 15 novembre 2010 c. 3.2). Les cantons sont libres de prévoir des déductions

pour enfants et d’autres déductions sociales (art. 9 al. 4, deuxième phrase,

LHID). Par déductions sociales, on entend celles qui ne tiennent pas compte des

dépenses effectives, mais du statut social du contribuable et de l’influence que

ce statut produit sur la capacité économique individuelle (ATF 131 I 377 c. 4.2

p. 384). Il s’agit, en d’autres termes, d’équilibrer la charge fiscale entre

divers groupes de contribuables, selon leur capacité économique (Markus Reich,

op. cit., n. 63 ad art. 9 LHID). Cela concerne en premier lieu les relations

familiales du contribuable et des charges qui en découlent (ATF 131 I 377 c.

4.2 pp. 384/385). De ce point de vue, les déductions sociales s’apparentent à

une mesure touchant au barème de l’impôt (Markus Reich, op. cit., n. 67 ad art.

9 LHID). Une déduction forfaitaire des frais liés à la location de son logement

n’est pas une déduction sociale au sens de l’art. 9 al. 4 LHID, mais une

déduction générale, proscrite au regard de l’art. 9 LHID (ATF 131 I 377). La

déduction est un montant déterminable, calculé en fonction des dépenses

effectives du contribuable, et qui diminue le revenu imposable. Le rabais

d’impôt (ou crédit d’impôt) est un montant qui n’est pas calculé en fonction

des dépenses effectives du contribuable; il n’est pas soustrait du revenu

imposable, mais de l’impôt lui-même. Le rabais d’impôt n’est pas, comme tel,

incompatible avec le système des déductions fixé à l’art. 9 LHID. Il heurte

cette disposition lorsqu’il contrecarre l’application du droit harmonisé. Tel

est le cas, par exemple, du crédit d’impôt lié à la double activité des

conjoints, jugé incompatible avec l’art. 9 al. 2 let. k LHID (ATF 2C_272/2010

du 15 novembre 2010, c. 3.2).

d) Le mécanisme

de l’art. 47a LI est complexe. Le crédit est calculé non pas à partir des

primes d’assurance-maladie effectivement payées, mais au regard de la prime

cantonale de référence, fixée annuellement par le Conseil d’Etat, et dont le

montant diffère en fonction de la catégorie d’âge et du domicile dans le canton

(il y a deux catégories). De ce montant théorique sont déduits les subsides

dont bénéficie le contribuable (il s’agit là d’un montant effectif). Ces

subsides varient en fonction de la situation familiale et économique de

l’assuré. Le solde est comparé au 10% du revenu. Le montant qui dépasse cette

limite est déduit de l’impôt cantonal dû. Or, le montant imposable est lui-même

déterminé après les déductions, y compris celle de l’art. 37 al. 1 let. g LI,

correspondant à l’art. 9 al. 2 let. g LHID. L’art. 47a LI fait ainsi double

emploi avec cette disposition. Il aboutit de fait à une double déduction qui

entrave l’application du droit harmonisé sur ce point.

e) Il reste à

examiner si l’on se trouve en présence d’une déduction sociale au sens de

l’art. 9 al. 4 LHID. L’art. 47a LI proposé vise à rééquilibrer la charge

fiscale des contribuables, en fonction de leur situation relativement aux

primes d’assurance-maladie. Il s’agit, selon les initiants, de corriger

l’inégalité de traitement entre les contribuables qui bénéficient d’un subside

leur permettant de réduire le montant de leur prime d’assurance, et ceux qui,

en raison de leur revenu, ne bénéficient pas de subside. Cet objectif pourrait

constituer l’un des éléments d’une déduction sociale au sens de l’art. 9 al. 4

LHID. Toutefois, en octroyant un rabais d’impôt dont le montant varie en

fonction des revenus effectifs des contribuables et assurés, l’art. 47a LI

présente les traits d’une déduction générale. A raison de ce caractère hybride,

l’art. 47a LI sort du champ de ce que l’art. 9 al. 4 LHID permet aux cantons de

faire. A cela s’ajoute que l’art. 47a LI ne plafonne pas le crédit qu’il

octroie, ce qui revient de fait à contourner la règle de l’art. 9 al. 2 let. g

LHID.

f) L’art. 47a LI

heurte ainsi l’art. 9 al. 2 let. g LHID. Eu égard au texte clair de

l’initiative sur ce point, il n’y a pas de place pour une interprétation

conforme au droit supérieur. L’invalidation de l’art. 47a LI entraîne celle de

l’art. 132 dans sa version modifiée, qui lui est lié. Cela dispense d’examiner,

par surcroît, si l’art. 47a LI heurte le principe d’égalité devant l’impôt et

de l’imposition selon la capacité économique, comme l’ont soutenu le Conseil

d’Etat et le Grand Conseil.

Compte tenu de ce

qui précède, il y a lieu de confirmer l'analyse faite par le Grand Conseil et

de retenir que les articles 47a et 132 LI, tels que proposés par l'initiative,

violent le principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 Cst.). Sur ce

point, le recours doit être rejeté.

Se pose également la question de savoir dans

quelle mesure les articles 47a et 132 LI proposés par l'initiative seraient

compatibles avec le principe constitutionnel de l'imposition selon la capacité

économique (art. 127 al. 2 Cst.), qui prévoit que "Dans

la mesure où la nature de l’impôt le permet, les principes de l’universalité,

de l’égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en

particulier, être respectés".

a) Le Grand Conseil a retenu que

l'initiative, telle qu'elle était rédigée, avait pour effet de prévoir un

barème dégressif, système prohibé par le Tribunal fédéral (ATF 133 I 206, RDAF

2007 II 505). Elle pourrait également impliquer l'instauration d'un impôt dit

"négatif".

b) En réalité, la difficulté sur ce

point vient du système légal et règlementaire de subsides pour les assurés de

condition économique modeste mis en place dans le canton de Vaud par la loi

d'application vaudoise de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LVLAMal; RSV

832.01) et de son règlement d'application (RVLAMal; RSV 832.01.1).

Or, il y a lieu de constater que,

comme cela a déjà été rappelé plus haut, le Tribunal fédéral a retenu que, dans

le domaine des droits populaires, l'autorité de validation n'a pas à résoudre

par avance tous les cas d'application qui pourraient se poser, mais uniquement

si l'initiative trouve sa place dans l'ordre juridique (TF 1C_578/2010 du 20

décembre 2011 c. 3.2). Pour le surplus, si le droit cantonal implique un défaut

de coordination ou de protection juridique en raison de l'adoption de

l'initiative, il appartiendra alors au législateur cantonal d'y remédier par

l'adoption de dispositions compatibles avec les règles adoptées par le peuple

(ibidem, c. 5.4.4).

c) Dès lors que, sur ce point, le

Tribunal fédéral considère qu'il appartient au législateur cantonal d'adapter

sa législation à l'initiative pour le cas où il subsisterait une

incompatibilité, la Cour de céans ne saurait retenir ce moyen à l'appui d'une

invalidation.

Reste à déterminer si la nullité de l'initiative doit être totale ou partielle. En

d'autres termes, il s'agit de savoir si, à partir du moment où les articles 47a

et 132 LI sont invalidés, les articles 21, 21b et 23 LI, en relation avec la

suppression des allégements de l'imposition des dividendes, et les articles 118a

et 123 LI, en relation avec la suppression de l'imputation de l'impôt sur le

bénéfice sur l'impôt sur le capital, pourraient subsister sous la forme d'une

initiative formant un ensemble cohérent et correspondant à la volonté des

initiants.

Au contraire de l'avis du Conseil

d'Etat résultant de l'Exposé des motifs et projet de décret soumettant au Grand

Conseil le problème de la validité de l'initiative du 9 juin 2010, le Grand

Conseil a retenu que l'initiative formait un tout indissociable et que

l'invalidation de l'art. 47a LI proposé entraînait l'invalidation de l'entier

de l'initiative. Les recourants contestent cette manière de voir.

a) Une initiative peut être

effectivement partiellement invalidée. Même si la loi ne le prévoit pas

expressément, cette possibilité découle du principe selon lequel une initiative

doit être interprétée dans le sens le plus favorable aux initiants, selon

l'adage "in dubio pro populo". Elle apparaît également comme

une concrétisation, en matière de droits populaires, du principe général de la

proportionnalité (rappelé à l'art. 36 al. 3 Cst. en ce qui concerne les

atteintes aux droits fondamentaux) qui veut que l'intervention étatique porte

l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens, et que les

décisions d'invalidité soient autant que possible limitées en retenant la

solution la plus favorable aux initiants. Ainsi, lorsque seule une partie de

l'initiative paraît inadmissible, la partie restante peut subsister comme

telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent, qu'elle puisse encore

correspondre à la volonté des initiants et qu'elle respecte en soi le droit

supérieur. L'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du

tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé (ATF 134 I 172 c.

2.1 et réf.; ATF 132 I 282 c. 3.1; ATF 130 I 185 c. 5; ATF 128 I 190 c. 6;

CCST.2010.0004 c. 4b).

Autrefois, le Tribunal fédéral

considérait que l'on ne saurait déduire de façon générale du droit d'initiative

un droit des citoyens actifs à ce que l'autorité compétente leur soumette la

partie constitutionnelle d'une initiative qui, par ailleurs, est contraire à la

constitution, mais qu'un tel droit peut résulter, selon les circonstances, du

type de l'initiative déposée (ATF 98 Ia 637 c. 5, JT 1974 I 616; ATF 61 I 331

c. 3). Il a ensuite jugé que la sanction doit demeurer proportionnée à

l'inobservation de la norme juridique; si le vice ne frappe qu'une partie

mineure de l'initiative sans en atteindre le fondement ou la raison d'être, une

déclaration d'irrecevabilité totale pourrait paraître une sanction excessive,

au regard du droit fédéral. (ATF 105 Ia 362 c. 3, JT 1981 I 579; v. aussi Tornay,

op. cit., pp. 118-119 et les références citées à la note infrapaginale n. 588).

Une invalidation partielle trouve souvent application en cas de violation de la

conformité au droit supérieur (ATF 128 I 190 c. 6; Tornay, op. cit., p. 120).

b) Cette invalidation partielle est

soumise à deux conditions, l’une subjective, l’autre objective. Il faut en

premier lieu que l’on puisse raisonnablement admettre que les signataires

auraient aussi approuvé la partie valable de l’initiative, si elle leur avait

été présentée seule. Il faut en second lieu qu’amputée de certaines parties

viciées, les dispositions restantes représentent encore un tout assez cohérent

pour avoir une existence indépendante et correspondre à l’objectif principal

visé par les initiants, tel qu’il pouvait être objectivement compris par les

signataires. Tel est le cas lorsque la partie restante de l’initiative forme un

tout homogène qui suit la direction donnée par l’initiative complète, de sorte

que l’initiative ne soit pas dépouillée de son contenu essentiel (Tornay, op.

cit., pp. 119-120; ATF 125 I 227 c. 4a; ATF 125 I 21, JT 2000 I 343; ATF 124 I

107 c. 5b; ATF 121 I 334 c. 2a, JT 1997 I 354 ; ATF 119 Ia 154 c. 9a, JT

1995 I 66). L’invalidité d’une partie de l’initiative ne doit entraîner celle

du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé (ATF 134 I 172

c. 2.1; ATF 128 I 190 c. 6). Le législateur cantonal a rappelé que

l'invalidation d'une initiative devait se limiter autant que possible aux

parties viciées (BGC, mars/avril 2005, p. 8446).

c) A l’origine des dispositions

litigieuses se trouve la loi fédérale du 23 mars 2007 sur l’amélioration des

conditions fiscales applicables aux activités entrepreneuriales et aux

investissements, communément intitulée loi sur la réforme de l’imposition des

entreprises II (FF 2007 p. 2185), adoptée lors de la votation populaire du 24

février 2008 (cf. Arrêté du Conseil fédéral du 10 avril 2008, FF 2008 p. 2455).

Cette loi a notamment eu pour effet d’introduire dans la LHID les art. 7 al. 1,

deuxième phrase, et 30 al. 2, nouveaux. Le 9 septembre 2008, le Grand Conseil a

modifié la LI dans le sillage de cette novelle. Il a introduit les art. 21b, 23

al. 1bis, 118a et 123 al. 3 LI, dont l’initiative propose l’abrogation. Cette

modification a été adoptée lors de la votation populaire du 8 février 2009.

L’art. 7 al. 1, deuxième phrase,

LHID permet aux cantons d’atténuer la double imposition économique des sociétés

et des détenteurs de participation, selon les modalités que cette disposition

prévoit. Le Grand Conseil a fait usage de cette faculté en édictant les art.

21b et 23 al. 1bis LI. L’art. 30 al. 2 LHID permet aux cantons d’imputer

l'impôt sur le bénéfice à l’impôt sur le capital. Le Grand Conseil a fait usage

de cette faculté en édictant les art. 118a et 123 al. 3 LI. Eu égard à la

nature potestative des art. 7 al. 1, deuxième phrase, et 30 al. 2 LHID, le

canton peut revenir en arrière sur la révision du 9 septembre 2008.

d) Au contraire du Conseil d'Etat,

qui proposait une invalidation partielle dans son Exposé des motifs et projet

de décret du 9 juin 2010, le Grand Conseil a retenu que la condition subjective

empêchait la validation de l'ensemble de l'initiative. Pour l'autorité intimée,

amputée des art. 47a et 132 LI, l'initiative ne répondait plus à la condition

subjective posée par le Tribunal fédéral pour admettre une nullité partielle,

"parce qu'il est

impossible de déterminer qui a signé pour quelle partie du texte et donc de

déterminer si la partie qui serait validée aurait réuni le nombre de signatures

suffisant" (Rapport de majorité de la

Commission chargée d'examiner l'exposé des motifs et projet de décret

soumettant au Grand Conseil le problème de la validité de l'initiative "Pour un rabais d'impôt qui protège

les assuré-e-s plutôt que les actionnaires",

p. 3).

Comme cela a été relevé sous lettre

c) ci-dessus, la formulation des art. 21, 21b, 23, 118a, et 123 LI de

l'initiative tels que proposés relèvent de la compétence cantonale et ne sont

pas prohibés par la LHID. Objectivement, ils peuvent exister indépendamment du

reste du texte. Se pose donc uniquement la question de savoir dans quelle mesure

les signataires de l'initiative ont souhaité non seulement des mesures en

relation avec la charge représentée par les primes d'assurance-maladie, mais

aussi, et quoi qu'il en soit du premier point, en relation avec l'imposition

des dividendes et les impôts sur le capital. Si le Tribunal fédéral a retenu

une invalidation complète d'une initiative au motif que les signataires de

celle-ci ne pouvaient envisager que diverses mesures nécessaires allaient

impliquer une modification notable de celle-ci et non une simple réduction de

son objet (ATF 134 I 172 c. 2.2), il a également admis que, si l'initiative

garde un objet, même limité, et qui peut être considéré comme correspondant au

but principal poursuivi par les initiants, et compris objectivement par les signataires

comme tel, la validité de cette partie de l'initiative était maintenue et

devait être soumise au peuple (TF 1P.454/2006 du 22 mai 2007 c. 4.3). En

l'espèce, il s'agit bien d'une réduction de l'objet de l'initiative à partir du

moment où la suppression de la réduction d'impôt en lien avec les primes

d'assurance-maladie est prononcée, mais où la partie concernant l'imposition

des dividendes et du capital subsiste. Il n'y a pas lieu à modification de la

volonté des initiants. Les principes d'inviolabilité du droit de vote et de

proportionnalité s'opposent en l'espèce à ce que soit constatée la nullité

totale de l'initiative. On ne saurait d'ailleurs spéculer sur la volonté

précise des initiants au moment de la signature du texte en vertu du principe "in

dubio pro populo". Le cas échéant, il appartiendra au Grand Conseil de

renseigner la population avant la votation quant à la portée résiduelle des

articles dont la modification est demandée.

6. Le recours des initiants

doit être partiellement admis et le décret du Grand Conseil du 4 septembre 2011

portant sur la validité de l'initiative populaire cantonale "Pour un rabais d'impôt qui protège

les assuré-e-s plutôt que les actionnaires"

partiellement annulé. S'il est confirmé que les articles 47a et 132 LI tels que

proposés par l'initiative sont déclarés nuls, la validité de l'initiative est

constatée pour le surplus.

Les recourants n'obtenant que

partiellement gain de cause, un émolument réduit sera mis à leur charge (art. 1

al. 6 du Tarif des frais judiciaires perçus par la Cour Constitutionnelle, RSV

173.32.5).

Les recourants, qui n'ont pas agi

par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, n'ont pas droit à des

dépens, qu'ils n'ont d'ailleurs pas requis.

Par

ces motifs,

la Cour constitutionnelle

arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. L'art. 1er

du décret du Grand Conseil du 4 septembre 2011 portant sur la validité de

l'initiative populaire cantonale "Pour un

rabais d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que les actionnaires"

est réformé comme suit:

1La

nullité partielle de l'initiative populaire cantonale "Pour un rabais

d'impôt qui protège les assuré-e-s plutôt que les actionnaires" est

constatée, en ce sens que ses art. 47a et 132 sont déclarés nuls.

2Pour le

surplus, la validité de l'initiative est constatée.

III. Un émolument d'arrêt, par 1'500 fr. (mille cinq

cents francs), est mis à la charge des recourants Parti Socialiste Vaudois,

Cesla Amarelle, Arnaud Bouverat, Stéphane Montangero et Géraldine Savary,

solidairement.

Lausanne, le 9 mai 2012

président :

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.

CCST - CCST.2011.0007 - 2012-05-09 - PARTI SOCIALISTE VAUDOIS, AMARELLE, BOUVERAT, MONTANGERO, SAVARY/Grand Conseil, Conseil d'Etat

Composition

Objet

Faits

Considérants

Dispositif