CCST.2011.0008

CDAP - CCST.2011.0008 - 2012-06-12 - Municipalité de Champagne, Municipalité de Fiez, Municipalité de Novalles, Municipalité de Fontaines-sur-Grandson, Municipalité de Bonvillars, Municipalité de Gran

12 juin 2012Français31 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Les autorités communales exercent les

attributions et exécutent les tâches qui leurs sont propres, dans le cadre de

la Constitution et de la législation cantonales (art. 2 al. 1 de la loi du 28

février 1956 sur les communes – LC, RSV 175.11). Parmi ces attributions et

tâches propres figure notamment la lutte contre le feu (art. 2 al. 2 let. e

LC). Aux termes de l’art. 107a LC, plusieurs communes peuvent collaborer pour

accomplir ensemble des tâches d’intérêt commun; elles veillent à choisir la

forme de collaboration la plus appropriée (al. 1), laquelle revêt en principe,

selon l’al. 2 de cette disposition, celle du contrat de droit administratif

(let. a), de l’entente intercommunale (let. b), de l’association de communes

(let. c), de la fédération de communes (let. d), de l’agglomération (let. e) ou

de la personne morale de droit privé (let. f).

Le 2 mars 2010, le Grand Conseil a adopté la loi

sur le service de défense contre l’incendie et de secours (LSDIS, RSV 963.15),

entrée en vigueur le 1er janvier 2011. La LSDIS a abrogé la loi

homonyme du 17 novembre 1993 (art. 23 LSDIS). La LSDIS vise à régler

l’organisation et le fonctionnement de la défense contre l’incendie et des

secours en cas de dommages causés par le feu ou les éléments naturels ou dans

d’autres situations présentant un caractère d’urgence, sous réserve de la

législation réglant d’autres activités en matière de secours (art. 1 LSDIS). La

loi définit un standard de sécurité cantonal, soit les exigences déterminant

les moyens à mettre en œuvre pour les premières interventions en matière de

défense contre l’incendie et de secours, destinées à garantir une efficacité

uniforme sur l’ensemble du territoire cantonal; sur la base du standard de

sécurité cantonal, le canton est divisé en secteurs d’intervention (art. 2 al.

3 LSDIS). Le Conseil d’Etat exerce la haute surveillance sur la défense contre

l’incendie et les secours dans le canton; il définit le standard de sécurité

cantonal et en fixe les critères par voie d’arrêté (art. 3 al. 1 et 2 LSDIS).

Les compétences du canton en matière de défense contre l’incendie et les

dangers résultant des éléments naturels sont exercées par l’Etablissement

d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels du canton de Vaud – ECA

(art. 4 al. 1 LSDIS). L’ECA organise, gère et exploite un centre de traitement

des alarmes (CTA) pour l’ensemble du territoire cantonal (art. 4 al. 2 LSDIS).

Il fixe, en partenariat avec les communes, les périmètres des secteurs

d’intervention des services de défense contre l’incendie et de secours (SDIS),

sur la base du standard de sécurité cantonal (art. 4 al. 3 LSDIS). Les

autorités communales prennent toutes dispositions utiles en matière de lutte

contre le feu, en application de l’art. 2 al. 2 let. e LC (art. 6 al. 1 LSDIS).

Selon l’al. 2 de cette disposition, les attributions communales comprennent

l’incorporation des sapeurs-pompiers, dans toute la mesure nécessaire pour que

le SDIS couvrant leur territoire soit suffisamment équipé en personnel au

regard du standard de sécurité cantonal (let. a); la gestion et l’entretien des

équipements, du matériel, des véhicules et des locaux nécessaires au service

selon le standard de sécurité cantonal (let. b); l’adoption des mesures nécessaires

pour que chaque sapeur-pompier puisse être mis sur pied rapidement par

l’intermédiaire du CTA; soit correctement équipé et instruit; bénéficie d’une

couverture d’assurance contre les accidents, la maladie et la responsabilité

civile découlant du service, ainsi que pour la couverture des dommages survenus

lors de courses de service ou d’intervention avec des véhicules privés (let.

c). Les communes peuvent confier à l’organisation régionale à laquelle elles

sont rattachées tout ou partie de leurs attributions (art. 6 al. 3 LSDIS). Dans

le cadre des compétences qui leur sont attribuées, les communes sont

responsables sur leur territoire du respect des exigences fixées par le

standard de sécurité cantonal (art. 7 LSDIS). A cette fin, selon l’art. 8 LSDIS,

les communes collaborent pour créer et exploiter les SDIS régionaux, et

accomplissent ensemble les tâches découlant du service de défense contre

l’incendie et de secours (al. 1); les regroupements communaux en SDIS régionaux

doivent être conformes aux périmètres des secteurs d’intervention; pour autant

que les exigences contenues dans le standard de sécurité cantonal soient

respectées, le Conseil d’Etat peut autoriser une commune à se regrouper avec

les communes d’un autre secteur (al. 2); pour assurer le respect des exigences

découlant du standard de sécurité cantonal, le Conseil d’Etat peut ordonner aux

communes de collaborer ou ordonner à une organisation régionale d’intégrer une

commune (al. 3). A teneur de l’art. 9 LSDIS, pour accomplir les tâches de

service de défense contre l’incendie et de secours, les communes regroupées

selon l’art. 8 organisent, équipent et instruisent en commun un SDIS (al. 1); à

cette fin, elles collaborent au sens de l’art. 107a et suivants LC (al. 2); les

projets de contrat, convention ou statuts au sens de l’art. 107a LC et suivants

doivent être soumis pour examen à l’ECA avant l’adoption par les autorités

communales et l’approbation par le Conseil d’Etat (al. 3). Aux termes de l’art.

10 LSDIS, le SDIS est constitué par l’ensemble des personnes incorporées; il

est placé sous la conduite d’un commandant et d’un état-major uniques (al. 1);

il est composé d’un détachement de premier secours – DPS - et d’un détachement

d’appui – DAP (al. 2).

A la suite de l’adoption de la LSDIS, les

communes du district du Jura-Nord vaudois ont entamé des discussions en vue de

Considérants

la création d’un SDIS régional, au sens de l’art. 8 LSDIS. A une date

indéterminée, ont été rédigés les «Statuts de l’association intercommunale en

matière de défense incendie et secours de la région du Nord vaudois» (ci-après:

les statuts). Ceux-ci régissent une association intercommunale dénommée «SDIS

régional du Nord vaudois» (ci-après: l’association), laquelle a pour but, selon

l’art. 5, d’assurer sur le territoire des communes qui en sont membres, la

sécurité incendie et le secours, tels que définis par la LSDIS et conformément

au standard de sécurité cantonal (let. a), de définir la structure et les

moyens nécessaires à l’accomplissement de cette mission (let. b) et de veiller

à la mise en oeuvre des structures et moyens définis (let. c). L’association

peut offrir ses prestations à d’autres collectivités publiques par contrat de

droit administratif (art. 6). Les organes de l’association sont le Conseil

intercommunal, le Comité de direction et la Commission de gestion

(art. 8). Selon l’art. 9, le Conseil intercommunal est formé d’un délégué par

commune associée (al. 1); chaque délégué dispose d’une voix par tranche ou

fraction de tranche de 500 habitants (al. 2). Les décisions sont prises à la

majorité de 75 voix exprimées; le président prend part au vote; en cas

d’égalité, ses voix sont prépondérantes (art. 15 al. 2). Le Comité de direction

se compose de sept membres, dont quatre pour Yverdon-les-Bains, un pour la commune

d’Yvonand, un pour les communes de Grandson et de Concise, et un pour toutes

les autres communes (art. 18 al. 1). Le président du Comité de direction est

élu par le Conseil intercommunal parmi l’un des quatre membres représentant

Yverdon-les-Bains (art. 19 al. 1). Les communes membres ont les obligations

suivantes: le recrutement des personnes qui peuvent être appelées au service

(art. 25); la mise à disposition de locaux (art. 26) et de matériel (art. 27);

la prise en charge des frais des installations sises sur leur territoire (art.

28). L’organisation du SDIS fait l’objet d’un règlement organique adopté par le

Conseil intercommunal (art. 31). Comme ressources, l’association dispose de la

contribution annuelle des communes, du produit des prestations facturées à des

tiers, ainsi que des contributions cantonales et fédérales et autres ressources

diverses (art. 34). La Ville d’Yverdon-les-Bains contribue au financement du

fonctionnement du SDIS régional, à raison d’un forfait de base de 10 fr. par

habitant; le solde du coût effectif de fonctionnement est facturé à toutes les

communes membres, y compris la Ville d’Yverdon-les-Bains, selon les bases de

répartition suivante: pour le 90% du montant, au prorata du nombre d’habitants;

pour le 10%, au prorata de la valeur du patrimoine immobilier de chaque commune

membre de l’association (art. 37 al. 1). A teneur de l’art. 41, les communes

qui désirent adhérer à l’association présentent leur requête au Conseil

intercommunal (al. 1); les conditions d’adhésion sont convenues entre la

commune requérante et le Comité de direction, sous réserve de la ratification

du Conseil intercommunal (al. 2); une contribution équivalente à la répartition

définie à l’art. 37 est perçue depuis la date de création de l’association; les

exceptions sont traitées de cas en cas par le Comité de direction (al. 3). Les

communes membres de l’association, inventoriées dans l’annexe I des statuts

(art. 4), sont les suivantes: Belmont-sur-Yverdon, Bioley-Magnoux, Bonvillars,

Chamblon, Champagne, Champvent, Chanéaz, Chavannes-le-Chêne, Chêne-Pâquier,

Cheseaux-Noréaz, Concise, Corcelles-près-Concise, Cronay, Cuarny, Démoret,

Donneloye, Ependes, Essert-Pittet, Essert-sous-Champvent, Fiez,

Fontaines-sur-Grandson, Giez, Grandevent, Grandson, Mathod, Molondin, Mutrux,

Novalles, Onnens, Orges, Pomy, Prahins, Provence, Rovray, Suchy, Suscévaz,

Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Montagny, Valeyres-sous-Ursins,

Villars-Epeney, Villars-sous-Champvent, Vugelles-la-Mothe, Yverdon-les-Bains et

Yvonand.

Le Conseil d’Etat a approuvé les statuts

le 7 décembre 2011. Selon cette décision, publiée dans la Feuille des avis

officiels du 13 décembre 2011, sont membres de l’association intercommunale les

communes suivantes: Belmont-sur-Yverdon, Chamblon, Champvent, Chanéaz,

Chavannes-le-Chêne, Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise,

Corcelles-près-Concise, Cuarny, Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet,

Essert-sous-Champvent, Giez, Grandson, Mathod, Molondin, Mutrux, Orges, Pomy,

Prahins, Rovray, Suchy, Suscévaz, Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Montagny,

Valeyres-sous-Ursins, Villars-Epeney, Villars-sous-Champvent,

Vugelles-la-Mothe, Yverdon-les-Bains et Yvonand. Dès le 1er janvier

2012, les communes de Villars-sous-Champvent, Essert-sous-Champvent et

Champvent, ont fusionné; la nouvelle commune s’appelle Champvent. A la même

date, la commune de Prahins a fusionné avec celle de Donneloye, sous le nom de

celle-ci.

Par acte du 23 décembre 2011, les municipalités

de Champagne, Fiez, Novalles, Fontaines-sur-Grandson, Bonvillars, Grandevent et

Provence ont formé une requête contre les statuts, d’une part, et la décision

du Conseil d’Etat du 7 décembre 2011, d’autre part. Elles concluent

principalement à ce que la Cour constitutionnelle constate que les statuts et

la décision du 7 décembre 2011 sont contraires au droit supérieur (I); qu’elle

annule les statuts et, en tant que de besoin, la décision du 7 décembre 2011

(II). A titre subsidiaire, elles concluent à l’annulation des art. 18 al. 1 et

19.

al. 1 des statuts, ainsi que, en tant que de besoin, de la décision du 7

décembre 2011. Les requérantes invoquent les art. 146 al. 1 Cst-VD et 113 LC,

ainsi que l’autonomie communale et le principe d’égalité. Le Conseil d’Etat,

ainsi que les municipalités de Belmont-sur-Yverdon, Chamblon, Chanéaz,

Chavannes-le-Chêne, Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise,

Corcelles-près-Concise, Cuarny, Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet,

Giez, Mathod, Molondin, Pomy, Rovray, Suchy, Suscévaz, Treycovagnes, Ursins,

Valeyres-sous-Ursins, Yverdon-les-Bains et Yvonand (ci-après:

Belmont-sur-Yverdon et consorts), concluent principalement à l’irrecevabilité

de la requête, subsidiairement à son rejet. La Municipalité de Grandson a

produit des déterminations, allant dans le sens du rejet de la requête.

Invitées à répliquer, les requérantes ont maintenu leurs conclusions.

Le 30 janvier 2012, les requérantes ont informé

le juge instructeur qu’elles avaient formé parallèlement un recours contre les statuts

auprès du Tribunal fédéral (cause 2C_89/2012). Par ordonnance du 2 février

2012, le président de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a

suspendu la cause 2C_89/2012, jusqu’à ce que la Cour constitutionnelle ait

statué sur la requête.

Le 13 février 2012, la cour a levé l’effet

suspensif attaché à la requête.

Dispositif

La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par

voie de circulation (art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle - LJC; RSV 173.32).

a) L’approbation des statuts d’une association

de communes par le Conseil d’Etat donne une existence légale à cette

association et lui confère la personnalité morale de droit public (art. 113 al.

3 LC). Il suit de là que seule la décision d’approbation du 7 décembre 2011

définit le cercle des communes membres de l’association, et non point la liste

des communes figurant dans l’annexe I des statuts, par renvoi de l’art. 4 de

ceux-ci. Cette solution s’impose également pour des considérations

chronologiques: les statuts ont été soumis aux communes pour adhésion,

conformément à l’art. 113 LC. Or, à ce stade-là de la procédure, il était

encore impossible de déterminer quelles communes adhéreraient aux statuts, et

celles qui ne le feraient pas, la décision du Conseil d’Etat étant en outre

réservée (cf. art. 45 des statuts).

b) Il convient dès lors de préciser

que sont membres de l’association les communes suivantes, selon la décision du

7 décembre 2011, et tenant également compte des fusions entrées en force dans

l’intervalle: Belmont-sur-Yverdon, Chamblon, Champvent, Chanéaz,

Chavannes-le-Chêne, Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise,

Corcelles-près-Concise, Cuarny, Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet,

Giez, Grandson, Mathod, Molondin, Mutrux, Orges, Pomy, Rovray, Suchy, Suscévaz,

Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Montagny, Valeyres-sous-Ursins,

Villars-Epeney, Vugelles-la-Mothe, Yverdon-les-Bains et Yvonand.

a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la

Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour

constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur

publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3

LJC précise que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités

cantonales contenant des règles de droit (al. 1) soit, s'ils remplissent ces

conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil

d'Etat et les directives publiées d'un département ou d'un service (al. 2); peuvent

également faire l'objet d'un tel recours tous les règlements, arrêtés ou tarifs

communaux ou intercommunaux contenant des règles de droit, de même que le refus

d'approbation de tels actes par le canton, lorsque celle-ci est requise (al.

3).

b) Par normes, il faut entendre

toutes les règles générales et abstraites visant un nombre indéterminé et

indéterminable de personnes et de situations, qui imposent des obligations ou

confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui

règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une

procédure (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction

constitutionnelle, Bulletin du Grand Conseil, septembre 2004, p. 3650; arrêts

CCST.2011.0005 du 15 novembre 2011, consid. 1; CCST.2010.0008 du 14 janvier

2011, consid. 1b; CCST.2009.0003 du 16 décembre 2009 consid. 1; CCST.2006.0011

du 14 août 2007 consid. 1a). Deux éléments caractérisent la norme: d'une part

sa nature générale et abstraite, et d'autre part son objet, qui est de relier

une conséquence juridique à un état de fait et de déterminer ainsi des rapports

juridiques entre sujets de droit (y compris les autorités). Par sa généralité

et son abstraction, la norme s'oppose à la décision, qui fixe un régime

juridique de façon concrète. Il y a décision, et non pas norme, lorsque, par

l'objet même du régime juridique sur lequel porte l'acte, le nombre des

destinataires, ou le nombre de situations, ou les deux à la fois, sont

déterminés ou déterminables (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 44/45; arrêts

CCST.2011.0005 et CCST 2010.0008, précités, et les références citées).

c) Les statuts concrétisent, pour

les communes qui y ont adhéré, les obligations mises à leur charge par la

LSDIS. Même si le cercle des communes concernées est circonscrit par leur

adhésion à l’association, les statuts s’appliquent de manière indéterminée et

durable dans le temps, à un nombre indéterminable de situations. Ils règlent

l’organisation de l’association, fixent les attributions des organes qu’ils

créent, ainsi que les tâches des communes associées. Ils présentent dès lors les

traits essentiels d’un acte normatif et constituent un règlement intercommunal

contenant des règles de droit. Ils entrent, partant, dans le champ

d’application de l’art. 3 al. 1 et 3 LJC. De ce point de vue, les statuts sont

comparables aux conventions intercantonales au sens de l’art. 48 Cst. (cf. ATF

137 I 31 consid. 1.3 p. 38/39). Que les SDIS régionaux soient prévus par le

droit cantonal (art. 8 al. 1 LSDIS) et soumis à l’approbation du Conseil d’Etat

(art. 9 al. 3 LSDIS) ne change rien à leur nature (inter)communale. Les statuts

n’en deviennent pas pour autant des actes normatifs cantonaux au sens de l’art.

3 al. 1 LJC, car ils n’ont pas été édictés par une autorité cantonale.

d) La requête est ainsi recevable

quant à son objet.

Les requérantes invoquent l’autonomie communale.

Lorsque la commune agit contre un

acte cantonal pour la violation de son autonomie (art. 9 al. 2 let. c LJC),

elle n’a pas à faire valoir un intérêt digne de protection à l’annulation de

l’acte cantonal attaqué (arrêt CCST du 7 octobre 2005, consid. 2a). Il doit en

aller de même, s’agissant d’une requête formée, comme en l’espèce, par une

municipalité contre un acte intercommunal, selon l’art. 10 al. 2 let. a LJC.

Déterminer si, dans un domaine juridique particulier, la commune jouit

effectivement de l'autonomie qu'elle invoque, ne se rapporte pas à la

recevabilité du recours, mais à son bien-fondé (ATF 136 I 404 consid. 1.1.3 p.

407; 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 129 I 290 consid. 2.3 p. 295, 410 consid. 1.1

p. 412, et les arrêts cités). Les requérantes sont ainsi recevables à agir, en

tant qu’elles se prévalent de l’autonomie communale.

a) A qualité pour agir contre une règle

communale toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de

protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC). Ont

également qualité pour former une requête contre les actes communaux, selon

l’art. 10 al. 2 LJC, la municipalité (let. a), ainsi qu’un dixième des membres

du conseil communal, un cinquième des membres du conseil général, ou un groupe

politique (let. b).

b) Contrairement à ce qui prévaut

pour les personnes physiques et morales, ainsi que pour les collectivités

publiques agissant pour la défense de leurs intérêts particuliers, à l’instar

des personnes privées, les recourants désignés à l’al. 2 de l’art. 10 LJC ne

sont pas tenus de faire valoir un intérêt digne de protection pour justifier

leur intervention. S’agissant de la municipalité, il suffit, pour lui

reconnaître la qualité pour agir au regard de l’art. 10 al. 2 let. a LJC,

qu’elle agisse dans sa sphère de compétence contre des règles (communales ou

intercommunales) qui pourraientt s’appliquer un jour à la commune. Tel est bien

le cas en l’espèce. Il y a lieu d’entrer en matière.

Selon le principe dit de

l’interprétation conforme, la cour doit examiner si l’on peut attribuer à la

réglementation litigieuse, selon une méthode d’interprétation reconnue, un sens

compatible avec le droit supérieur. Si, dans des circonstances normales, telles

celles que le législateur pouvait prendre en considération, la norme paraît

admissible, le juge ne saurait en principe l’annuler, au stade du contrôle

abstrait, pour le motif que, dans des cas très particuliers, son application

pourrait éventuellement se révéler contraire au droit supérieur. Un tel

jugement ne prive pas les citoyens de la possibilité de se plaindre

ultérieurement d’une violation de leurs droits fondamentaux, à l’occasion d’une

application concrète de la norme en cause. Le juge du contrôle constitutionnel

abstrait ne doit pas substituer sa propre appréciation à celle du législateur;

ce n’est pas à lui à dire si telle ou telle option est préférable ou

proportionnée. Il doit se borner à indiquer, notamment lorsqu’il examine la

compatibilité de la disposition attaquée avec le droit supérieur, si cette

disposition viole ce dernier droit ou non (arrêts CCST.2011.0002 du 6 février

2012, consid. 3c/bb; CCST.2008.0013 du 14 juillet 2009, consid. 2c;

CCST.2006.0004 du 14 septembre 2006, consid. 6a; CCST.2005.0003, précité, consid.

3b).

D’un point de vue formel, les requérantes

invoquent l’art. 113 LC, qui régit l’adoption des règles gouvernant les

associations de communes au sens de l’art. 112 LC. L’art. 113 LC a la teneur

est la suivante:

«1. Les statuts, élaborés d’entente entre

les municipalités, seront soumis au vote du conseil général ou communal de

chaque commune.

2. Après que chaque commune aura adhéré aux

statuts, ceux-ci seront soumis à l’approbation du Conseil d’Etat qui en

vérifiera la légalité. Le Conseil d’Etat accorde ou refuse son approbation.

3. L’approbation du Conseil d’Etat donne

existence légale à l’association et confère à celle-ci la personnalité morale

de droit public».

a) Dans un premier moyen, les

requérantes se plaignent de n’avoir pas eu la possibilité d’amender le projet

de statuts qui leur étaient soumis. Elles considèrent dès lors que les statuts

n’auraient pas été élaborés d’entente entre les municipalités, contrairement à

ce qu’exige l’art. 113 al. 1 LC. Cette disposition n’a toutefois pas la portée

que lui prêtent les requérantes. Dans l’élaboration de conventions auxquelles

sont parties plusieurs sujets de droit public, égaux en droit, on distingue la

phase de la négociation, et celle de la ratification. La négociation, conduite

par les représentants des parties, aboutit à l’élaboration du texte définitif

de la convention. Celle-ci est ensuite soumise à la ratification des parties,

étant entendu que celles-ci ne peuvent plus, à ce stade, proposer des

amendements. Les parties n’ont qu’une alternative: ratifier la convention telle

que présentée, ou ne pas la ratifier. Ces règles classiques s’appliquent pour

la conclusion des traités internationaux (art. 6ss de la Convention de Vienne

sur le droit des traités, conclu le 23 mai 1969 et entré en vigueur pour la

Suisse le 6 juin 1990, RS 0.111) et des conventions intercantonales au sens de

l’art. 48 al. 1 Cst. (Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de

la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich,

Bâle, Genève, 2003, n°5 ad art. 48 Cst.; Peter Hänni, Verträge zwischen den

Kantonen und zwischen dem Bund und den Kantonen, in: Daniel

Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (ed), Droit constitutionnel

suisse, Zurich, 2001, p. 443ss, 450/451). Elles valent, par analogie, lors de

la création d’associations de communes au sens des art. 112ss LC. Il ressort de

l’art. 113 LC, conformément aux principes qui viennent d’être rappelés, que les

municipalités négocient et préparent les statuts, avant de les soumettre au

conseil général ou communal de chaque commune. Comme le texte légal l’indique,

il s’agit des statuts eux-mêmes, et non d’un projet qui pourrait être amendé

par les différentes communes concernées. La solution contraire, préconisée par

les requérantes, aurait pour conséquence de déplacer la phase de négociation au

niveau de chaque commune appelée à participer à l’association de communes, avec

toutes les obstacles que cela suppose, particulièrement dans un cas où, comme

en l’espèce, le cercle des communes intéressées est très large. On peut

comprendre que les requérantes soient déçues du résultat de la négociation qui

a conduit à l’adoption des statuts. Cela ne peut pas leur conférer pour autant

le droit, opposables aux autres communes partenaires, d’exiger des amendements

aux statuts. Si les requérantes ne sont pas satisfaites du résultat de la

négociation, il ne leur reste d’autre choix que de ne pas ratifier les statuts,

selon l’art. 113 al. 1 LC, et de se tenir à l’écart de l’association.

Pour le surplus, l’affirmation

selon laquelle les statuts auraient été préparés sans négociation préalable a

été contredite par Belmont-sur-Yverdon et consorts, selon lesquelles des

groupes de travail intercommunaux auraient élaboré le projet de longue date. La

cour n’a pas de motifs de remettre en doute ce fait, que les requérantes n’ont

pas contesté dans la suite de la procédure. De même, il est indifférent que la

Municipalité de Montagny-près-Yverdon n’ait pas soumis les statuts à son

conseil communal, comme l’exposent les requérantes, car cette commune ne fait

pas partie de l’association (cf. consid. 1b ci-dessus).

b) Dans un deuxième moyen, les

requérantes font valoir que onze communes n’ayant pas adhéré aux statuts, le

Conseil d’Etat n’était pas en droit d’approuver ceux-ci.

aa) La loi

s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Toutefois,

si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de

celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable

portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit

notamment les travaux préparatoires, le but et l'esprit de la règle, les

valeurs sur lesquelles elle repose, ainsi que sa relation avec d'autres

dispositions légales (ATF 137 II 297 consid. 2.3.1 p. 300; 137 III 344 consid.

5.1 p. 348; 137 IV 20 consid. 5.1 p. 26, 180 consid. 3.4 p. 184, et les arrêts cités).

bb) Selon l’art. 113 al. 1 LC, les

statuts de l’association de communes sont soumis au conseil général ou communal de chaque commune appelée à

participer à l’association. L’al. 2 de cette disposition,

invoqué par les requérantes à l’appui de ce moyen, régit les modalités de

l’approbation des statuts par le Conseil d’Etat. La locution "après que

chaque commune aura adhéré aux statuts" signifie tout au plus que le Conseil d’Etat ne peut pas donner ou

refuser son approbation avant que le processus d’adhésion dans les communes

concernées ne soit terminé – ce qui tombe sous le sens, au

demeurant. On ne peut en tout cas pas donner à ce membre

de phrase la portée préconisée par les requérantes, à savoir que le

Conseil d’Etat ne pourrait décider de l’approbation des statuts qu’après que

toutes les communes concernées ont

ratifié ceux-ci, dans une forme et un contenu qui les satisfassent toutes. Cela

reviendrait à accorder aux communes appelées à participer à l’association en

question le pouvoir d’empêcher indéfiniment la création de celle-ci, pour le

cas où, comme en l’espèce, toutes les communes ne parviendraient pas à

s’accorder sur le contenu des statuts. Tel n’est manifestement

pas le sens de l’art. 113 al. 1 et 2 LC.

c) Dans un troisième moyen, les

requérantes exposent que les statuts auraient dû être soumis à nouveau aux

communes qui y avaient adhéré, dès lors que onze communes – dont les

requérantes - ne leur avaient pas emboîté le pas. Les requérantes se prévalent

sous cet aspect de l’art. 113 al. 2 LC, ainsi que de l’art. 146 al. 1 let. c

Cst.-VD, qui confère au conseil général ou communal la compétence de se

prononcer sur les collaborations intercantonales. Il eût été sans doute

loisible aux communes qui ont négocié les statuts de prévoir une clause selon

laquelle les communes ayant adhéré aux statuts pourraient, après coup, revoir

leur position compte tenu du fait que d’autres communes, pressenties pour faire

partie de l’association, y auraient finalement renoncé. Une telle précaution

eût été utile s’il s’était agi de protéger les communes adhérentes contre les

conséquences, à première vue imprévisibles, du défaut de communes partenaires.

Elle pourrait même paraître indispensable lorsque le cercle des communes

appelées à faire partie de l’association est restreint d’emblée. Dans ce cas en

effet, il pourrait suffire de quelques défections pour que le projet

d’association perde son sens ou devienne à ce point bancal que son maintien

soit exclu. Tel n’est pas le cas en l’occurrence. Que l’association regroupe

une trentaine ou une quarantaine de communes, selon les hypothèses envisagées,

n’influe pas sur ses nécessité et pérennité. De surcroît, en décidant d’adhérer

aux statuts, les communes appelées à faire partie de l’association ont pris en

compte le risque dénoncé par les requérantes.

Celles-ci invoquent l’autonomie communale.

a) L'autonomie

communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50

al. 1 Cst.). Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les

domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en

tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités

municipales une liberté de décision appréciable (ATF 137 I 235 consid. 2.2 p.

237/238; 136 I 265 consid. 2.1 p. 269, 316 consid. 2.1.1 p. 317, 395 consid.

3.2.1 p. 397/398, et les arrêts cités). Les communes bénéficient de compétences législatives lorsqu’elles

disposent d’un pouvoir normatif dans un domaine que le législateur cantonal ou

fédéral n’a pas réglé exhaustivement (ATF 135 I 233 consid. 2.2 p. 242; 131 I

333 consid. 4.4.1 p. 342 ; 115 Ia 42, et les arrêts cités).

b) Les communes vaudoises sont

autonomes notamment pour la protection de l’ordre public (art. 139 let. e Cst.-VD),

ainsi que pour la sécurité des personnes et des biens (art. 44 al. 2 Cst.-VD),

dont fait partie la lutte contre le feu (art. 2 al. 2 let. c LC et 6 al. 1

LSDIS). Cette autonomie n’est toutefois pas absolue. Dans les domaines visés

par l’art. 139 Cst.-VD, le constituant n’a pas voulu empêcher le Grand Conseil

d’adopter des règles restreignant l’autonomie communale, ni voulu cristalliser

les attributions communales, sous la forme d’un statu quo intouchable (arrêts

CCST.2008.0005 du 28 août 2008, consid. 4da; CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005,

consid. 4c). L’énumération de l’art. 139 Cst-VD, non exhaustive, ne détermine

pas l’étendue de l’autonomie communale (ATF 133 I 128 consid. 4.2 p. 134).

c) La LSDIS a pour but de régler

l’organisation et le fonctionnement de la défense contre l’incendie et des

secours en cas de dommages causés notamment par le feu (art. 1 al. 1 LSDIS).

Elle clarifie et coordonne les rôles respectifs du Conseil d’Etat, qui définit

le standard de sécurité cantonal (art. 3 LSDIS), de l’ECA, qui assume les

tâches cantonales (art. 4 LSDIS) et des communes (art. 6 LSDIS), qui assurent,

sur leur territoire, le respect du standard de sécurité cantonal (art. 7

LSDIS). Cette obligation concrétise, pour elles, leur autonomie dans le domaine

de la lutte contre le feu. Elles sont libres d’user des moyens idoines pour

atteindre cet objectif. Si celui-ci est inatteignable, parce que les communes

ne disposent pas des moyens nécessaires, elles sont libres de se regrouper en

SDIS régionaux (art. 8ss LSDIS). La LSDIS – laquelle n’est pas l’objet de la

requête – présente ainsi les traits d’une loi de coordination, qui impose aux

communes le respect du standard cantonal de sécurité, tout en leur laissant le

choix des moyens pour atteindre le but fixé. La LSDIS empiète ainsi sur

l’autonomie communale en matière de lutte contre le feu, mais dans une mesure

compatible avec les principes qui viennent d’être rappelés. Dès lors que les statuts

mettent en œuvre le regroupement des forces communales conformément à l’art. 8

LSDIS, ils ne violent pas, en eux-mêmes, l’autonomie communale, et ceci

d’autant moins que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, elles

ne sont pas contraintes d’adhérer à l’association, et les statuts ne s’appliquent

pas pour ce qui les concerne.

Les requérantes se plaignent d’inégalité de

traitement.

a) Il y a

inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs

sérieux, une norme soumet deux situations de fait semblables à des règles

juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement

être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce

qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF

137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p.

347/348, et les arrêts cités).

b) Les communes ayant adhéré aux statuts

ne sont pas traitées de manière égale, s’agissant de leur représentation dans

les organes de l’association. Dans le Conseil intercommunal, les délégués des

communes disposent d’une voix par tranche, ou fraction de tranche, de 500

habitants (art. 9 al. 1 des statuts). La commune d’Yverdon-les-Bains compte

27'070 habitants, pour un total de 42'381 habitants pour l’ensemble des

communes membres de l’association, soit 63%. Sur les 107 voix du Conseil

intercommunal, Yverdon-les-Bains en disposera de 55, soit 51,4%. De ce point de

vue, la commune d’Yverdon-les-Bains est légèrement sous-représentée. Contrairement

à ce que semblent croire les requérantes, elle ne disposera pas à elle seule de

la majorité dans le Conseil intercommunal, dont la majorité est fixée à 75 voix

exprimées (art. 15 al. 2 des statuts). En revanche, Yverdon-les-Bains disposera

de la majorité (quatre membres sur sept) dans le Comité de direction (art. 18

al. 1 des statuts), ainsi que de la présidence de celui-ci (art. 19 al. 1 des statuts).

La répartition des voix au sein de l’association dépend ainsi essentiellement

du critère démographique. En outre, il convient de tenir compte du fait qu’en

l’état, la commune d’Yverdon-les-Bains dispose des infrastructures, des

équipements et des effectifs, ainsi que de la capacité financière, les plus

importants. La combinaison de ces éléments justifie que la commune

d’Yverdon-les-Bains puisse peser d’un poids plus lourd que les autres communes,

dans les décisions à prendre. En contrepartie, la commune d’Yverdon-les-Bains

est appelée à contribuer aux charges de l’association, dans une mesure plus grande

que les autres communes (art. 37 des statuts). Il n’y a rien à redire à cette

solution, sous cet angle de l’égalité entre les communes, même si, comme l’a

exprimé la Municipalité de Grandson dans sa prise de position du 26 janvier

2012, d’autres modalités étaient envisageables. Dans les conventions de

coopération entre collectivités publiques, de même que dans les systèmes de

péréquation financière, on use fréquemment des critères de la population et de

la capacité financière, sans que l’égalité de traitement ne s’en trouve

atteinte (cf. par exemple ATF 2C_366/2009 du 3 mars 2010, consid. 8 et 9).

La requête doit ainsi être rejetée. Les frais

sont mis à la charge des requérantes, qui verseront aux Communes de Belmont et

consorts une indemnité à titre de dépens.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

La requête est rejetée.

II.

Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est

mis à la charge des requérantes.

III.

Les requérantes, prises solidairement entre

elles, verseront aux Communes de Belmont et consorts une indemnité de 2'000 (deux

mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 12 juin 2012

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les

trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - CCST.2011.0008 - 2012-06-12 - Municipalité de Champagne, Municipalité de Fiez, Municipalité de Novalles, Municipalité de Fontaines-sur-Grandson, Municipalité de Bonvillars, Municipalité de Gran

Composition

Objet

Faits

Considérants

19.

Dispositif