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Décision

CCST.2013.0004

CCST - CCST.2013.0004 - 2013-12-12 - Fédération syndicale SUD Service public, NICOLET, PEDRAZA/Grand Conseil, Conseil d'Etat

12 décembre 2013Français34 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A. La loi fédérale sur la

prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP ; RS

831.40) a été modifiée le 17 décembre 2010 (RO 2011 3385 ss). On extrait

notamment ce qui suit du Message relatif à cette modification dans sa version

condensée (FF 2008 7619 ss) :

"Les institutions de prévoyance de

corporations de droit public (IPDP) actuellement

régies selon le système de la capitalisation

partielle seront entièrement capitalisées

sur une période de 40 ans et rendues

indépendantes tant sur les plans juridique qu’organisationnel.

(…)

Du point de vue institutionnel, les IPDP

devront être détachées de la structure de

l’administration sur les plans juridique,

organisationnel et financier, et devenir

autonomes. Leur organe suprême jouira ainsi du

maximum d’autonomie possible

pour qu’il puisse se soustraire aux influences

politiques et répondre de l’équilibre

financier de l’institution. En contrepartie, la

responsabilité de la collectivité publique,

en ce qui concerne le type et l’ampleur de la garantie

de l’Etat, est précisée".

Les Chambres fédérales ont retenu

l’option du maintien d’un système de capitalisation partielle pour les

institutions de prévoyance de droit public. Les caisses de pensions des

corporations de droit public ne se verront dès lors pas imposer une

capitalisation intégrale. Le système financier tel qu’il figure dans la loi

fédérale prévoit cependant que l’ensemble des institutions de prévoyance de

droit public devront atteindre, dans un délai de 40 ans à compter de l’entrée

en vigueur de la loi du 17 septembre 2010, soit d’ici 2052, un taux de

couverture de 80%.

L’entrée en vigueur des nouvelles

règles a été fixée au 1er janvier 2012, un délai au 1er

janvier 2014, qui a été prolongé au 1er janvier 2015 par ordonnance

du 26 juin 2013 (RO 2013 2253), étant toutefois accordé aux cantons pour se

conformer aux exigences en matière d’organisation (RO 2011 3392).

B. Pour se conformer au droit

fédéral, le Grand Conseil a adopté le 18 juin 2013 une nouvelle loi sur la

Caisse de pensions de l’Etat de Vaud remplaçant celle du 18 juin 1984 (LCP ;

RSV 172.43). Le même jour, il a adopté un décret accordant au Conseil d’Etat un

crédit de 1'440'000'000 fr. pour diverses mesures permettant la

recapitalisation de la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud et fixant le

montant annuel disponible pour la prise en charge du coût de la rente-pont AVS

(ci-après le décret ; RSV 172.432). Ces deux actes ont été publiés dans la

Feuille des avis officiels du 9 juillet 2013.

Selon l’Exposé des motifs et

projets de loi ainsi que projet de décret établi en mars 2013, ces actes

correspondent au "résultat de la négociation que le Conseil d'Etat a

engagée depuis l'été 2012 et qui s'est conclue par l'acceptation d'une

convention en date du 8 mars 2013, signée par le Conseil d'Etat et la

Fédération des sociétés de fonctionnaires et des associations du parapublic vaudois

(FSF). Par les mesures envisagées, il s’agit pour l’Etat et la CPEV de faire en

sorte d'atteindre l'objectif d’un taux de couverture minimal de 80% d'ici 2052

afin de se mettre en conformité avec le droit fédéral. La législation fédérale

exige également des caisses de pensions qu’un plan de recapitalisation

permettant d’atteindre les taux de couverture en question soit adopté et soumis

aux autorités de surveillance respectives, l’Autorité de surveillance LPP et

des fondations de Suisse occidentale (AS-SO) en ce qui concerne le Canton de

Vaud, pour validation au plus tard d’ici le mois de juin 2013 afin de garantir

une entrée en vigueur du plan au 1er janvier 2014".

C. L'association Fédération

syndicale SUD Service public, Françoise-Emmanuelle Nicolet et Aristides Pedraza

ont formé le 29 juillet 2013 une requête à la Cour constitutionnelle en

concluant à l’annulation des art. 12, 15 al. 6, 17 al. 4 et 23 al. 1 LCP ainsi

que des art. 2 et 3 al. 3 du décret. Ces dispositions ont la teneur suivante :

LCP

"Art. 12 Contribution de rappel

1 L'assuré qui reçoit un salaire de l'Etat ou

qui est soumis à la loi sur le personnel de l'Etat s'acquitte d'une

contribution de rappel lorsque sa classe de salaire est modifiée à la hausse ou

qu'il bénéficie d'une augmentation de salaire équivalente.

Considérants

2.

L'alinéa 1er est également

applicable aux employeurs affiliés. Pour ceux qui n'appliquent pas la politique

salariale de l'Etat et pour les assurés à titre individuel, la Caisse fixe les

conditions auxquelles la contribution de rappel doit être versée.

3.

La Caisse fixe le montant de la contribution

de rappel ainsi que les modalités de calcul et de paiement.

4.

En l'absence de versement d'un rappel ou en

cas d'un versement de rappel partiel, décidés par l'assuré, la durée d'assurance

acquise est réduite proportionnellement sur la base d'un calcul actuariel.

Art. 15 Composition

1.

Le Conseil d'administration se compose de

huit membres.

2.

Le Conseil d'Etat désigne quatre membres.

L'Assemblée des délégués des assurés élit les quatre autres membres.

3.

Les membres du Conseil d'administration sont

nommés pour un mandat de cinq ans renouvelable au maximum une fois.

4.

Le président et le vice-président sont

choisis par les membres du Conseil d'administration en leur sein. Ils ne

doivent pas faire partie du même groupe de membres.

5.

En cas de décès ou de démission d'un membre

du Conseil d'administration, il est procédé à son remplacement dans un délai de

deux mois.

6.

Le chef du département chargé par le Conseil

d'Etat des relations avec la Caisse peut assister, avec voix consultative, aux

séances du Conseil d'administration. Il peut se faire représenter. Il reçoit

les procès-verbaux des séances du Conseil d'administration et de l'Assemblée

des délégués des assurés.

7.

Le tiers chargé de la gestion de la Caisse

assiste, avec voix consultative, aux séances du Conseil d'administration, sauf

décision contraire de celui-ci.

Art. 17 Compétences

1.

Le Conseil d'administration est l'organe

suprême de la Caisse et en assure la direction générale.

2.

Sous réserve des dispositions particulières

de la présente loi, les compétences du Conseil d'administration sont régies par

le droit fédéral.

3.

Lorqu'il exerce les compétences prévues à

l'article 51a, alinéa 2, lettre j) et alinéa 4 LPP, le Conseil d'administration

sollicite le préavis du Conseil d'Etat.

4.

Il définit dans un document sa stratégie en

matière de développement durable et d'investissements responsables.

5.

Avant toute adoption ou modification d'un

règlement, le Conseil d'administration consulte le Conseil d'Etat et

l'Assemblée des délégués des assurés. Le Conseil d'Etat peut déléguer cette

compétence au département en charge des relations avec la Caisse.

Art. 23 Mesures en cas de déséquilibre

financier

1.

Aucun financement supplémentaire, sous forme

d'augmentation de cotisation patronale ou de versement unique par l'Etat, à

celui prévu par le décret accordant au Conseil d'Etat un crédit de CHF

1'440'000'000.- pour diverses mesures permettant la recapitalisation de la

Caisse de pensions de l'Etat de Vaud ne sera accordé par le Grand Conseil d'ici

2052.

aussi longtemps que le Conseil d'administration de la CPEV n'aura pas pris

des mesures structurelles comprenant notamment l'introduction du calcul du

salaire assuré sur l'ensemble de la carrière ainsi qu'une augmentation des âges

de retraite.

2.

En cas de déséquilibre financier structurel

prévisible à long terme, attesté par l'expert en prévoyance professionnelle, le

Conseil d'administration en informe l'Assemblée des délégués des assurés, les

employeurs et le Conseil d'Etat. Le Conseil d'administration établit en outre

un rapport fixant le catalogue des mesures d'adaptation envisageables pour

rétablir l'équilibre et le transmet à l'Assemblée des délégués des assurés, aux

employeurs et au Conseil d'Etat avec le préavis de l'expert en prévoyance

professionnelle. Le Conseil d'Etat en informe le Grand Conseil.

3.

Après avoir recueilli l'avis de l'Assemblée

des délégués des assurés, des employeurs et du Conseil d'Etat, le Conseil

d'administration décide des mesures à prendre pour rétablir l'équilibre à long

terme et informe les employeurs, les assurés et les bénéficiaires de pensions

du déséquilibre, de ses causes et des mesures prises.

Décret

Art. 2

1.

Les échelles de salaires ne sont pas indexées

aussi longtemps que l'indice des prix à la consommation n'atteindra pas au

moins l'indice de 110.18 pts (base mai 2000 = 100) en octobre de l'année

précédant l'indexation.

2.

L'indexation au 1er janvier sera

déterminée sur la base de l'écart entre l'indice fixé à l'alinéa 1 et celui du

mois d'octobre de l'année écoulée.

Art. 3

1.

Un montant annuel de CHF 16'000'000.- est

destiné au financement de la rente-pont AVS.

2.

Ce montant sera indexé de la même manière que

l'échelle des salaires.

3.

Avec l'accord de l'expert, et sous réserve de

validation par l'autorité de surveillance, l'Etat peut renoncer à apporter tout

ou partie de ce financement si la situation de la Caisse de pensions de l'Etat

de Vaud permet de respecter le plan de financement adopté par le Conseil

d'administration au sens de l'article 22 de la LCP".

Dans sa réponse du 29 août 2013, à

laquelle s’est rallié le Conseil d’Etat par lettre du lendemain, le Grand

Conseil a conclu au rejet de la requête. Les requérants ont déposé des

déterminations le 15 octobre 2013. Des écritures ont encore été déposées le 30

octobre 2013 par le Grand Conseil et le Conseil d’Etat et le 18 novembre 2013

par les requérants.

Dispositif

D. La cour a décidé à

l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 de la loi sur la

juridiction constitutionnelle, ci-après : LJC; RSV 173.32). Le dispositif de

l'arrêt a été communiqué le 12 décembre 2013.

1.

La Cour constitutionnelle examine d'office et

librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie.

a) Selon l'article 136 al. 2 let. a de

la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD, RSV 101.01), la

cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication,

la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 LJC précise

que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales

contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent notamment faire l'objet d'un tel

contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand

Conseil (art. 3 al. 2 let. a LJC).

D'après l'art. 3 LJC, la cour

contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par

des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le deuxième

alinéa de cette disposition précise que peuvent faire l’objet d’un tel contrôle,

s’ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil

(let. a), les règlements du Conseil d’Etat (let. b) et les directives publiées

d’un département ou d’un service (let. c).

Pour le législateur, la notion de

"règles de droit" doit recevoir la même acception que celle

qui était donnée à l'art. 5 al. 2 de l'ancienne loi fédérale sur les rapports

entre les Conseils, soit "toutes les normes générales et abstraites qui

imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou

morales, ainsi que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les

tâches des autorités ou fixent une procédure" (Exposé des motifs et

projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, Bulletin des séances du

Grand Conseil septembre 2004, p. 3650).

b) En l’espèce, si les dispositions de

la LCP contestées par les requérants constituent certainement des règles de

droit, une distinction s’impose pour ce qui est des dispositions du décret

auxquelles ils s’en prennent.

Comme l’a exposé le Tribunal fédéral

dans un arrêt du 31 mai 2013 (1C_351/2013, consid. 3.3), la voie de la requête

à la Cour constitutionnelle prévue par l'art. 3 LJC n'est ouverte que pour

permettre le contrôle abstrait de la conformité des normes cantonales et

communales au droit supérieur. Seuls les décrets du Grand Conseil qui

contiennent des règles de droit peuvent faire l'objet d'un contrôle abstrait de

leur conformité au droit fédéral par la Cour constitutionnelle selon cette

disposition. Suivant les travaux préparatoires, la notion de règles de droit

s'entend de toutes les normes générales et abstraites qui imposent des

obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques et morales ainsi

que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités

ou fixent des procédures (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction

constitutionnelle, Bulletin des séances du Grand Conseil, septembre 2004, p.

3650; cf. ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45; 125 I 313 consid. 2a p. 316). Les décrets du Grand Conseil

qui accordent au Conseil d'Etat un crédit d'ouvrage ne renferment aucune règle

de droit et ne peuvent pas faire l'objet d'une requête auprès de la Cour

constitutionnelle (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction

constitutionnelle, Bulletin des séances du Grand Conseil, septembre 2004, p.

3662).

En l’espèce, en tant qu'à son art. 1,

il alloue au Conseil d'Etat un crédit et fixe un montant annuel disponible, le

décret litigieux doit ainsi être assimilé au vote d'une dépense. Il ne contient

donc pas de règle de droit pouvant être attaquée devant la Cour

constitutionnelle. Il en va de même en tant qu’à son art. 3 al. 1, ce décret

fixe un montant annuel destiné au financement de la rente-pont AVS. Cela étant,

lorsqu’à l’art. 3 al. 3 du décret, il est prévu que l’Etat peut renoncer à

apporter tout ou partie de ce financement dans certaines circonstances, on ne

se trouve pas non plus en présence d’une règle de droit, mais d’une modalité

d’application d’une décision de financement.

Tel n’est pas le cas en revanche

s’agissant de l’art. 2 du décret, lequel prévoit une suspension de l’indexation

des échelles de salaires aussi longtemps que l’indice des prix à la

consommation n’a pas atteint un certain niveau. Se trouve ainsi modifié l’art.

25 de la loi sur le personnel de l’Etat de Vaud (LPers ; RSV 172.31), lequel

règle l’indexation des salaires et a vocation à s’appliquer à un nombre

indéterminé de personnes tout en affectant leur situation juridique. Les

requérants sont dès lors fondés à contester cette disposition du décret.

c) Déposée dans les vingt jours

suivant la publication des actes contestés, la requête est intervenue en temps

utile (art. 5 al. 1 LJC).

d) Les requérants s’en prennent par

une seule requête à deux actes normatifs. Un tel procédé n’est prohibé ni par

la LJC, ni par les dispositions de la loi sur la procédure administrative

(LPA-VD ; RSV 173.36) applicables par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC. Il est

aussi admis au plan fédéral (voir par exemple l’arrêt du Tribunal fédéral du 17

juin 2010 dans la cause 1C_477/2009, consid. 1.1).

e) A qualité pour agir contre une

règle de droit cantonal toute personne physique ou morale qui a un intérêt

digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 a. 1 LJC). Tel

est le cas en l’espèce des requérants personnes physiques, qui exercent une

fonction au service de l’Etat de Vaud et dont le statut est visé par les règles

contestées. Le syndicat requérant a aussi qualité pour agir, puisque son but

statutaire est notamment la défense des intérêts des salariés du service public

et que l’admission de la requête serait utile à tout le moins à un nombre

important de ceux-ci (CCST.2008.0016 consid. 2c).

2. a) Les requérants

soutiennent tout d’abord que l’art. 12 al. 1 LCP, selon lequel l’assuré dont la

classe de salaire est modifiée à la hausse ou qui bénéficie d’une augmentation

de salaire équivalente doit s’acquitter d’une contribution de rappel, n’est pas

conforme à l’art. 66 LPP. Selon l’al. 1 de cette disposition, la somme des

cotisations de l’employeur doit être au moins égale à la somme des cotisations

de tous les salariés. Le principe de la parité collective ainsi consacré

n’implique cependant pas d’obligation de l’employeur de participer aux rachats

de prestations du salarié (ATF 129 V 293 consid. 3.2.2.3 ; Jürg

Brechtbühl, in Commentaire LPP et LFLP, 2010, n. 11 ad art. 66). Or,

un tel rachat peut notamment concerner des lacunes du passé dues à des

augmentations de salaire (Jacques-André Schneider, in Commentaire LPP et LFLP,

2010, n. 7 ad art. 79b). Que celles-ci résultent d’une décision d’octroi ad

personam ou d’une modification à la hausse de la classe de salaire, hypothèses

envisagées à l’art. 12 al. 1 LCP, elles placent l’assuré dans la même situation

que lorsqu’il entend combler un déficit passé. Il est vrai qu’en cas

d’augmentation de salaire, ce n’est pas de son propre mouvement que l’assuré

est amené à s’acquitter d’une contribution de rappel. Dans la mesure toutefois

où une telle augmentation ne peut pas lui être imposée, ni par conséquent la

contribution de rappel qu’elle implique, on doit considérer qu’en acceptant une

promotion, il accepte du même coup la contrainte financière qui y est liée.

Aucune disposition ne prévoit que le financement complémentaire nécessaire pour

atteindre l’objectif de prestations correspondant au nouveau salaire de la

personne promue doit être assumé pour moitié par l’Etat. L’art. 66 LPP n’a

trait qu’à l’équilibre minimum qui doit être atteint globalement entre la somme

des cotisations de tous les travailleurs et la contribution de leur employeur.

Or, à cet égard, cet équilibre est évidemment atteint, dès lors que, comme

prévu à l’art. 10 al. 2 et 3 LCP, les institutions de droit public affiliées à

la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud (ci-après CPEV) participent aux

cotisations à raison de 15,5% de l’ensemble des salaires cotisants des assurés,

ceux-ci n’y participant qu’à raison de 10% de leur salaire. Lorsque les

requérants tirent argument de la répartition prévue à cet article pour

prétendre qu’elle devrait s’appliquer à la contribution de rappel, ils perdent

de vue qu’il ne constitue pas du droit supérieur et que l’art. 12 al. 1 LCP,

qui instaure un autre régime, ne peut donc pas y contrevenir. Ils ne peuvent

rien tirer non plus d’une prise de position de l’Autorité de surveillance LPP

et des fondations de Suisse occidentale du 8 avril 2013, selon laquelle il y a

lieu de "confirmer (…) le respect de l’art. 66 LPP" (pièce 5 des

requérants), puisqu’on ne peut lui attribuer aucune portée, ce d’autant moins

que cette même autorité a déclaré par lettre du 22 août 2013 qu’il ne

s’agissait là que d’une remarque qu’elle formulait de façon systématique et

que, de son point de vue, l’art. 12 LCP était conforme au droit fédéral (pièce

5 du Grand Conseil). Ce premier moyen des requérants doit ainsi être rejeté.

b) Les requérants prétendent ensuite

que l’art. 12 LCP entraîne une inégalité de traitement entre les collaborateurs

de l’Etat de Vaud compte tenu du nouveau système salarial dit DECFO-SYSREM

(description des emplois, classification des fonctions et système de

rémunération ; cf. www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/personnel-de-letat).

Ce système a été élaboré par le

Conseil d’Etat dans le cadre de sa compétence prévue à l’art. 24 LPers

d’arrêter l’échelle des salaires et de définir les fonctions des collaborateurs

de l’Etat. Il a ainsi notamment adopté le 28 novembre 2008 un arrêté relatif à

la mise en œuvre de la nouvelle politique salariale de l’Etat de Vaud (ANPS;

RSV 172.320.1), dont les art. 8 et 9 ont la teneur suivante :

"Art. 8 Mesure particulière dans le

domaine du secondaire I et du secondaire II

a) principe

Les titulaires au bénéfice d’un titre

pédagogique des fonctions de la chaîne 142 niveau 11, de la chaîne 144 niveau

12 et ceux de la chaîne 145, niveaux 11 et 12 sont promus, respectivement aux

niveaux 12 et 13, moyennant les conditions cumulatives suivantes :

a. disposer d’une expérience professionnelle

reconnue par le Département de la formation de la jeunesse et de la culture

(DFJC) de 15 ans au minimum ;

b. justifier d’une formation ou d’un projet de

formation continue attesté ou reconnu par le DFJC, en lien avec l’exercice des

tâches particulières ;

c. accepter d’accomplir une ou des tâches

particulières, attestées par un cahier des charges. Le Conseil d’Etat définit

l’activité minimale.

Art. 9

b) mise en oeuvre

La mesure prévue à l’article 8 est

progressivement mise en place dès le 1er août 2009. Le principe est

de considérer 15 années d’expérience professionnelle, à l’exception de cette échéance

où il est pris en considération les échelons 15 et suivants déterminés au

moment de la bascule.

Le DFJC statue sur les cas particuliers"

La promotion prévue aux art. 8 et 9

ANPS a été communément appelée " mécanisme du cliquet "

(cf. http://www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/personnel-de-letat/politique-salariale/).

Pour les requérants, dès lors que les

améliorations salariales apportées par la nouvelle réglementation des

traitements dite DECFO-SYSREM ont été accompagnées d’une prise en charge par

l’Etat de leurs conséquences sur le plan de la prévoyance, ce régime devrait

être maintenu à l’avenir, sauf à créer des différences inacceptables. En

particulier, rien ne justifierait que celui qui a bénéficié de la progression

d’une classe après 15 ans d’ancienneté en application du mécanisme dit du

cliquet conformément à l’art. 8 ANPS, avec prise en charge par l’Etat de la

cotisation globale y relative, soit favorisé par rapport à celui qui devrait

bénéficier de ce même "cliquet" à l’avenir. Ils invoquent ainsi une

inégalité de traitement.

Une décision viole le principe de

l'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient

par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou

lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des

circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de

manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière

différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se

rapporte à une situation de fait importante (ATF 129 I 113 consid. 5.1). Si

l’adoption d’un acte législatif est susceptible de contrevenir au principe d’égalité

(Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel, vol. II, p. 494), la

question de savoir s’il existe un motif raisonnable justifiant d’établir des

distinctions juridiques eu égard à la situation de fait à régler peut être

résolue différemment selon les époques. Dans le cadre de ces principes et tout

en respectant l’interdiction de l’arbitraire, le législateur dispose d’un large

pouvoir d’appréciation (ATF 123 I 7 consid. 6a ; 123 II 11 consid. 3a). A cet

égard, il faut noter qu’en cas de modification législative, le changement de

réglementation entraîne nécessairement un régime différent pour ceux qui y sont

soumis selon que l’état de fait déterminant les concernant prend place avant ou

après cette modification. Les inégalités qui en résultent ne sont pas pour

autant contraire à la Constitution (ATF 127 V 448 consid. 3b). Ainsi, qu’un

système de rémunération des agents publics soit remplacé par un autre, duquel

est absent une allocation particulière, n’entraîne pas de violation de l’art. 8

Cst (arrêt du Tribunal fédéral du 5 mars 2003 dans la cause 2P.66/2002 consid.

2.3).

En l’espèce, il est vrai que la

situation des enseignants susceptibles de bénéficier de la promotion de l’art.

8 ANPS se trouve péjorée par la nouvelle LCP, en tant qu’ils devront assumer

eux-mêmes le financement complémentaire nécessaire pour assurer les prestations

correspondant à leur nouveau revenu, ce qui n’était pas le cas auparavant.

Cette modification législative ne crée pas pour autant une inégalité de

traitement puisque tous les enseignants susmentionnés sont soumis au même

régime. Peu importe au surplus que le mécanisme du cliquet ne procure pas une

véritable promotion comme le soutiennent les requérants (requête, p. 8).

L’essentiel est en effet qu’il provoque une augmentation de salaire ayant des

effets en matière de prévoyance professionnelle, cette augmentation étant

expressément saisie par l’art. 12 al. 1 LCP, sans que son origine soit

déterminante. Comme l’expose Jacques-André Schneider dans les conclusions d’un

avis de droit du 25 avril 2013 produit par le Conseil d’Etat, "si l’on

prend en compte l’ensemble de la prévoyance professionnelle d’aujourd’hui, il

n’existe aucun principe juridique, et encore moins une pratique généralisée qui

mettrait à la charge de l’employeur le financement des cotisations de rachat ou

de rappel en cas d’augmentation du salaire assuré". Dès lors que la

nouvelle loi prévoit le système de la primauté des prestations et non celui de

la primauté des cotisations et que les contributions de rappel relèvent de la

prévoyance surobligatoire, l’employeur n’a pas l’obligation de participer aux cotisations

de rachat en cas d’augmentation de salaires. Enfin, s’il est vrai également que

le mécanisme dit du cliquet prévu à l’art. 8 ANPS est le résultat d’une

négociation ayant eu lieu avec les associations du personnel, qu’il s’agissait

d’atténuer les effets de l’introduction d’un nouveau régime salarial dit

DECFO-SYSREM et que l’Etat est alors convenu d’effectuer un versement de 60

millions de francs dans la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud (requête, p. 5;

pièce 6 des requérants), cela ne préjugeait en rien d’une modification

ultérieure du régime applicable à celle-ci; comme l’expose le Grand Conseil, la

contribution de rappel est indépendante de la politique salariale de l’Etat de

Vaud. On ne voit ainsi pas en quoi cette contribution entraînerait une

violation du principe de la bonne foi et de l’interdiction de l’arbitraire

comme le prétendent les requérants. Ce moyen doit lui aussi être rejeté.

3. Les requérants invoquent

encore les art. 28 de la Cst. garantissant la liberté syndicale, l’art. 11 CEDH

relatif à la liberté de réunion et d’association, la Convention no 151

concernant la protection du droit d’organisation et les procédures de

détermination des conditions d’emploi dans la fonction publique (RS 0.822.725.1)

et la Convention no 154 concernant la promotion de la négociation collective

(RS 0.822.725.4). Ils se plaignent de ce que la contribution de rappel de

l’art. 12 LCP n’aurait fait l’objet d’une négociation qu’avec une fédération

syndicale représentant une minorité de collaborateurs de l’Etat de Vaud.

En réalité, si les art. 28 Cst. et 11

CEDH garantissent notamment aux travailleurs le droit de se syndiquer pour la

défense de leurs intérêts et si les conventions précitées visent à aménager les

conditions dans lesquelles des négociations peuvent avoir lieu, les règles

ainsi instaurées n’imposent pas au législateur l’obligation de négocier le

contenu d’une modification législative. Dans l’ATF 129 I 113 cité par les

requérants, le Tribunal fédéral a indiqué que la liberté syndicale n’allait pas

au-delà de la reconnaissance aux organisations syndicales d'un simple droit

d'être entendu dont la mise en oeuvre et les modalités appartiennent aux

cantons (consid. 3.5). En l’espèce, il n’est pas contesté que la requérante

Fédération syndicale SUD Service public a participé à des négociations ayant

précédé l’adoption du projet de loi (requête, chiffre 22), même si elle n’a pas

signé de convention avec le Conseil d’Etat. On ne voit dès lors pas en quoi son

droit d’être entendu aurait été violé. S’il est au surplus prévu à l’art. 13

al. 2 LPers invoqué par les requérants que le Conseil d’Etat est tenu de

négocier avec les associations du personnel sur les projets de modification de

la LPers et de ses règlements d’application, cela ne concerne pas la loi litigieuse

et ne constitue de toute manière pas du droit supérieur. Ce moyen ne peut

qu’être rejeté.

4. Les requérants s’en prennent

ensuite au sixième alinéa de l’art. 15 LCP, selon lequel, dans sa version du 18

juin 2013, "Le chef du département chargé par le Conseil d’Etat du suivi

de la Caisse peut assister, avec voix consultative, aux séances du Conseil

d’administration", (…) "peut se faire représenter", (…) et "reçoit

les procès-verbaux des séances du Conseil d’administration et de l’Assemblée

des délégués des assurés". En tant que le gouvernement serait ainsi

favorisé par rapport aux collaborateurs de l’Etat, ils invoquent une violation

du principe de la gestion paritaire consacré à l’art. 51 al. 1 LPP, selon

lequel "salariés et employeurs ont le droit de désigner le même nombre de

représentants dans l’organe suprême de l’institution de prévoyance". Ils

invoquent également une violation de l’art. 48 al. 2 LPP. Dans sa teneur telle

qu'en vigueur jusqu'au 31 décembre 2013, cette disposition prévoyait ce qui

suit: "Les institutions de prévoyance enregistrées doivent revêtir la

forme d’une fondation ou d’une société coopérative, ou être une institution de

droit public. Elles doivent allouer des prestations répondant aux prescriptions

sur l’assurance obligatoire et être organisées, financées et administrées

conformément à la présente loi". Dans sa teneur modifiée par la loi

fédérale du 17 décembre 2010, dont l’entrée en vigueur a été fixée au 1er

janvier 2014, la première phrase de cette disposition prévoit quant à elle ce

qui suit : "Les institutions de prévoyance enregistrées doivent revêtir la

forme d’une fondation ou être une institution de droit public dotée de la

personnalité juridique…" (RO 2011, p. 3385 et 3392). Selon les requérants,

la modification de cette disposition visant à assurer l’indépendance des

institutions de prévoyance de droit public, on y contreviendrait en faisant

participer un représentant du gouvernement à l’activité du Conseil

d’administration.

Il faut relever d’emblée que,

s’agissant comme en l’espèce d’une institution de prévoyance de droit public,

l’organe composé de façon paritaire a un rôle particulier. En effet, aux termes

de l’art. 51 al. 5 LPP, lorsque des règles régissant l’institution sont

adoptées par la Confédération, le canton ou la commune, cet organe doit

seulement être consulté préalablement (Gächter/Geckeler/Hunziker, in

Commentaire LPP et LFLP, 2010, n. 10 ad art. 51). Il ne s’agit donc pas d’un

réel droit de participer à la décision si bien que le pouvoir d’influencer des

salariés dans l’institution de droit public est très limité (Les mêmes, n. 77

ad art. 51). Dans cette perspective, on ne saurait considérer que la présence

au conseil d’administration d’un membre du Conseil d’Etat avec voix

consultative, tierce intervention passive que la LPP n’exclut pas, fait échec à

une règle de droit supérieur. On ne se trouve pas dans le cas d’une fondation

de prévoyance ou d’une société coopérative enregistrée, dont l’organe suprême

doit notamment définir le financement, les objectifs en matière de prestations

et édicter les règlements (art. 51a al. 2 let. a, b et c LPP) et pour lequel le

principe de la gestion paritaire prend tout son sens. Si alors la présence d’un

tiers dit neutre en qualité de "conseiller", ainsi le représentant

d’une banque ou d’une assurance, peut être contestable, parce qu’elle est

susceptible d’aboutir à un affaiblissement de la position des salariés

(Gächter/Geckeler/Hunziker, op. cit., n. 39 ad art. 51), tel n’est pas le cas

là où l’organe suprême se borne à consulter un représentant du gouvernement.

Une telle consultation est d’ailleurs consacrée à l’art. 16 LCP pour "les

décisions et réglementations du Conseil d’administration ayant un impact

financier pour l’Etat", disposition dont les requérants ne prétendent

pas à juste titre qu’il contreviendrait au droit supérieur. Le rôle du

représentant du gouvernement a au surplus été clarifié dans une nouvelle

version de l’art. 15 al. 6 LCP, publiée sous la forme d’un erratum dans la

Feuille des avis officiels du 23 août 2013, selon laquelle ce représentant

n’est pas chargé du "suivi de la Caisse", ce qui aurait pu

laisser entendre qu’il devait exercer un contrôle, mais "des relations

avec la Caisse", ce qui n’est plus le cas. Quant à la communication au

représentant du gouvernement des procès-verbaux des séances du Conseil

d’administration et de l’Assemblée des délégués des assurés, on ne voit pas

qu’elle puisse provoquer un déséquilibre au détriment des assurés qui sont

représentés dans ces deux organes. Enfin, il est vrai que l’art. 48 al. 2 LPP a

été modifié de façon à rendre les institutions de droit public indépendantes

sur le plan juridique et organisationnel (FF 2008 7672). La première phrase de

cette disposition précise en effet notamment que l’institution de droit public

doit avoir la personnalité juridique. De cette manière, le Parlement et

l’administration ne pourront plus exercer sur les institutions de prévoyance

leur influence comme par le passé (FF 2008 7672). Mais une telle précision n’a

pas pour effet d’exclure que l’institution de prévoyance de droit public ait

des contacts avec les pouvoirs législatif ou exécutif, ainsi par le biais de la

présence d’un représentant du gouvernement aux séances de son conseil

d’administration. La personnalité juridique de l’institution de droit public ne

garantit d’ailleurs pas de manière absolue son autonomie, puisque celle-ci peut

être limitée par l’adoption d’actes législatifs (FF 2008 7672). Comme le relève

le Grand Conseil, dans la mesure où les pouvoirs publics garantissent les

prestations de l’institution de prévoyance de droit public dans un système de

capitalisation partielle, il est justifié qu’ils disposent de moyens d’influence

supplémentaires (FF 2008 7663). Cela étant, l’art. 48 al. 2 LPP ne se trouve

pas non plus contredit par la réglementation attaquée.

Ce moyen doit être aussi rejeté.

5. Les requérants s’en prennent

en outre à tort à l’art. 17 al. 4 LCP, selon lequel le conseil d’administration

définit dans un document sa stratégie en matière de développement durable et

d’investissements responsables. S’il n’est pas contestable que le législateur

enjoint ainsi au conseil d’administration d’établir une stratégie dans ces

domaines, on ne saisit pas et les requérants n’exposent pas en quoi cela

porterait atteinte aux droits des assurés. De toute manière, si, comme exposé

ci-dessus au considérant 4, l’adoption des règles régissant l’institution de

droit public appartient au législateur, celui-ci ne saurait être empêché

d’adresser à ladite institution une simple injonction. Enfin, en se bornant à

invoquer l’art. 48 al. 2 LPP, qui prévoit notamment que les institutions de

prévoyance doivent être organisées, financées et administrées conformément à la

LPP, les requérants n’indiquent pas en quoi l’art. 17 al. 4 LCP contreviendrait

au droit supérieur.

6. Les requérants

soutiennent encore à tort que l’art. 23 al. 1 LCP entrave la liberté d’action

de la CPEV sans respecter le droit supérieur. Selon cette disposition, aucun

financement supplémentaire, sous forme d’augmentation de cotisation patronale

ou de versement unique par l’Etat, à celui prévu par le décret accordant au

Conseil d’Etat un crédit de 1'440'000'000 fr. pour diverses mesures permettant

la recapitalisation de la CPEV ne sera accordé par le Grand Conseil d’ici 2052

aussi longtemps que le Conseil d’administration de la CPEV n’aura pas pris des

mesures structurelles comprenant notamment l’introduction du calcul du salaire

assuré sur l’ensemble de la carrière ainsi qu’une augmentation des âges de

retraite. Avec le Grand Conseil, il faut constater que rien ne permet à la CPEV

d’exiger de l’Etat employeur autre chose qu’une contribution ou somme de

cotisations qui soit au moins égale à la somme des cotisations de tous les

salariés conformément à l’art. 66 LPP. Or, le fait qu’un supplément de

financement soit exclu pour une certaine période ne porte nullement atteinte à

cette parité, ce d’autant moins que la cotisation étatique comme on l’a vu est

supérieure à celle des assurés. Les requérants ne peuvent au surplus pas

prétendre que la liberté d’action de la CPEV serait entravée par la disposition

en cause, qui ne lui impose pas de prendre certaines mesures mais se borne à en

faire la condition à un apport financier supplémentaire de l’Etat.

7. Les requérants voient à

l’art. 2 du décret une violation du principe de la non rétroactivité des lois.

Selon cette disposition, l’indexation des échelles de salaires est suspendue

aussi longtemps que l’indice des prix à la consommation n’a pas atteint au

moins l’indice de 110.18 pts. De l’avis des requérants, se trouverait ainsi

modifié l’art. 25 al. 1 LPers, aux termes duquel le Conseil d’Etat adapte

l’échelle des salaires au coût de la vie le 1er janvier de chaque année sur la base de l’indice des prix à la

consommation du mois d’octobre de l’année écoulée. Pour les requérants, une

modification de l’indexation ne pourrait être opérée qu’en considération du

fait que dans le passé les salaires n’ont pas été automatiquement adaptés à

l’indice, que celui-ci ait augmenté ou diminué. Aucune règle n’impose cependant

de s’en tenir à cet indice, l’art. 25 al. 2 LPers prévoyant au contraire

qu’après consultation des associations du personnel, le Conseil d’Etat peut

décider notamment d’adapter partiellement les salaires ou de ne pas les

adapter. Rien n’empêche au surplus le Grand Conseil de déroger à la LPers par

le décret attaqué et de reprendre, pour un temps au moins, la délégation de

compétence conférée au Conseil d’Etat en matière d’indexation des salaires.

Quant à une rétroactivité de la réglementation en cause, on n’en voit pas, dès

lors que celle-ci n’a vocation à s’appliquer qu’à l’avenir et sans modifier les

salaires versés dans le passé. Enfin les requérants se plaignent à tort d’une

violation du droit de consultation prévu à l’art. 25 al. 2 LPers, dont ils

laissent apparemment entendre qu’elle serait rendue inévitable à l’avenir par

l’art. 2 du décret. En tant que cette disposition impose une règle relative à

l’indexation des salaires, elle ôte au Conseil d’Etat la faculté d’adapter

cette indexation dans un sens contraire ; dans cette mesure, il n’y a donc plus

de place pour une consultation des associations du personnel. De toute manière,

l’art. 25 al. 2 LPers ne constitue pas du droit supérieur. Ce moyen ne peut

qu’être rejeté.

8. Comme

exposé au considérant 1b ci-dessus, les requérants ne sont enfin pas fondés à

s’en prendre à l’art. 3 al. 3 du décret, selon lequel il peut être renoncé au

versement par l’Etat du montant de 16 millions de francs destiné au financement

de la rente-pont AVS prévu à l’al. 1 de la même disposition. Il s’agit en effet

d’une modalité relative à une dépense, qui n’est sujette qu’à recours pour

violation des droits politiques. De toute manière, les requérants n’indiquent

pas et on ne voit d’ailleurs pas quelle règle du droit supérieur serait

contredite par la disposition en cause.

9. Conformément aux art. 45

et 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; RSV 173.36) applicables par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC, un émolument

sera mis à la charge des requérants qui succombent.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête est rejetée en tant qu’elle est

recevable.

II.

Un émolument de 5'000 (cinq

mille) francs est mis à la charge des requérants Fédération syndicale SUD

Service public et consorts, énumérés en tête du présent arrêt, solidairement

entre eux.

Lausanne, le 12 décembre 2013

Le

président:

Une expédition complète de l'arrêt est

communiquée le 24 janvier 2014 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.