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Décision

CCST.2013.0010

CCST - CCST.2013.0010 - 2013-12-24 - Fédération syndicale SUD Service public, Syndicat des services publics SSP/VPOD/Conseil d'Etat

24 décembre 2013Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A. Le

1er octobre 2007, quatre organisations faîtières d’employeurs (Association

vaudoise d’établissements médico-sociaux : AVDEMS; Fédération patronale des EMS

: FEDEREMS; Fédération des hôpitaux vaudois : FHV et Association vaudoise

d’aide et de soins à domicile : AVASAD), d’une part, et huit associations de

travailleurs (Association du personnel des EMS vaudois : APEMS; Association

Suisse des Diététiciens/iennes diplômé(e)s : ASDD; Avenir Social section

Vaud-Genève; Association Suisse des infirmières et infirmiers, section Vaud :

ASI-Vaud; SUD, fédération syndicale; Syndicat suisse des services publics : SSP;

Syndicat interprofessionnel : Syna-Vaud; Association Suisse des

ergothérapeutes, section Vaud : ASE Vaud), d’autre part, ont signé la

Convention collective de travail dans le secteur sanitaire parapublic vaudois

(ci-après : CCT San). Entrée en vigueur le 1er janvier 2008, cette convention

concernerait 16'500 employés du secteur. Toutefois, tous les employeurs du

domaine de la santé n’y ont pas adhéré, en particulier des cliniques privées

reconnues d’intérêt public et des organisations privées de soins à domicile.

La CCT San n’a pas non plus fait l’objet

d’une extension de son champ d’application à l’entier de la branche dans le

canton selon la procédure prévue par la loi fédérale du 28 septembre 1956

permettant d’étendre le champ d’application de la convention collective de

travail (LECCT; RS 221.215.311).

Les dispositions de la CCT San,

complétées par diverses annexes, sont réparties en 6 sections :

"1. Dispositions générales

2. Début et fin des rapports de

travail

3. Rémunération

4. Dispositions d’exécution

5. Formation continue et

développement des compétences

6. Dispositions finales."

B. Le 25 septembre 2013, le

Conseil d’Etat a adopté un Règlement sur les conditions de travail applicables

au personnel exerçant dans des établissements sanitaires reconnus d’intérêt

public et des organisations de soins à domicile admises à pratiquer à charge de

l’assurance obligatoire des soins.

Les art. 1 al. 1 et 5 al. 1 de ce

règlement, qui a été publié dans la Feuille des avis officiels du 4 octobre

2013, ont la teneur suivante :

"Art. 1 Objet, champ

d’application

Considérants

1.

Le présent règlement fixe les conditions

de travail minimales pour les personnes employées par les organismes suivants,

lorsque ces derniers n’appliquent pas la Convention collective de travail pour

le secteur sanitaire parapublic vaudois (CCT San) ou une convention collective

de travail couvrant leur activité et dont le champ a été étendu :

a. les établissements hospitaliers

et médico-sociaux reconnus d’intérêt public et figurant sur la liste vaudoise

des établissements admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des

soins (ci-après : liste LAMal);

b. les organisations de soins à

domicile autorisées à exercer dans le Canton de Vaud et admises à pratiquer à

charge de l’assurance obligatoire des soins.

Art. 5 Conditions de travail

applicables

1.

Les dispositions de la CCT San dans son état

au 1er janvier 2013, liées à la rémunération (chiffre 3 et ses

annexes) ainsi qu’à la formation continue et au développement des compétences

(chiffre 5) sont applicables au personnel des établissements et organisations

mentionnées à l’article 1".

C. Le 24 octobre 2013, la

Fédération syndicale SUD Service public et le Syndicat des services publics

SSP/VPOD ont saisi la Cour constitutionnelle d’une requête comportant la

conclusion suivante :

"L’article 5 alinéa 1 du Règlement sur les

conditions de travail applicables au personnel exerçant dans des établissements

sanitaires reconnus d’intérêt public et des organisations de soins à domicile

admises à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des soins est modifié,

corrigé et complété des dispositions de la CCT San, dans son état au 1er

janvier 2013, liées aux conditions d’engagement et de résiliation du contrat de

travail (chiffre 2 – Début et fin des rapports de travail)".

Le 15 novembre 2013, le Conseil d’Etat

a demandé la levée de l’effet suspensif, ce à quoi les requérants se sont

opposés, le 29 novembre 2013.

Le 26 novembre 2013, le Conseil d’Etat

a conclu, au fond, au rejet de la requête.

Le 13 décembre 2013, les requérants

ont déposé une réplique spontanée comportant une modification de leur

conclusion au fond visant à lui donner désormais le libellé suivant :

"Non conforme l’article 5 alinéa 1 du

Règlement sur les conditions de travail applicables au personnel exerçant dans

des établissements sanitaires reconnus d’intérêt public et des organisations de

soins à domicile admises à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des

soins, cet article devant être complété par des exigences en matière de

conditions d’engagement (à savoir des dispositions régissant le début et la fin

des rapports de travail) pour l’ensemble du personnel travaillant dans les

établissements sanitaires d’intérêt public ainsi que le stipulent les articles

4, alinéa 1, lettre e) et 4b alinéa 1 de la loi du 5 décembre 2008 sur la

planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt public

(LPFES)".

Le Conseil d’Etat a spontanément

dupliqué le 16 décembre 2013 et les requérants ont encore déposé des

observations finales le 20 décembre 2013.

Dispositif

D. La cour a décidé, à

l’unanimité, de statuer sans audience publique. Le 24 décembre 2013, elle a

rendu son arrêt sous forme de dispositif et l’a notifié aux parties en les

informant que la requête de levée d’effet suspensif n’avait plus d’objet et que

les motifs de l’arrêt leur seraient communiqués ultérieurement.

1. La Cour constitutionnelle

examine d’office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie

(RDAF 2006 I 88).

a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la

Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour

constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur

publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi

définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de règles

directement applicables (arrêt CCST 2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat, consid.

1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur

adopte une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), dont l’art. 1 précise qu’elle définit les

attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes

interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1).

b) Aux termes de l'art. 3 LJC, la cour

contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par

des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le deuxième

alinéa de cette disposition précise que sont notamment susceptibles d’un tel

contrôle les règlements du Conseil d’Etat. Le règlement visé par les requérants

peut donc faire l’objet d’un examen par la Cour constitutionnelle.

c) Déposée le 24 octobre 2013, soit

dans les vingt jours suivant la publication, le 4 octobre 2013, de l’acte

contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 2 LJC). La

réponse du Conseil d’Etat n’outrepasse pas le délai imparti. La réplique

spontanée des requérants du 13 décembre 2013, envoyée 15 jours après avoir eu

connaissance des déterminations de l’autorité intimée, a été déposée dans un

délai raisonnable (arrêt 5A_155/2013 du 17 avril 2013) et s’avère donc

également recevable. Il en a va de même de la prompte duplique spontanée du

Conseil d’Etat du 16 décembre 2013 et des ultimes déterminations des requérants

du 20 décembre 2013.

d) A qualité pour agir contre une

règle de droit cantonal toute personne physique ou morale qui a un intérêt

digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Les

deux syndicats requérants sont des associations ayant, en substance, pour but

statutaire la défense des intérêts du personnel oeuvrant dans le service

public. Même si les requérants n’ont pas formellement établi l’appartenance

d’employés, directement concernés par la modification de la règle qu’ils

revendiquent, à l’un de leurs deux syndicats, on peut raisonnablement partir de

l’idée que le sort de la requête est susceptible d’affecter certains de leurs

membres ou futurs membres. La qualité pour agir doit ainsi leur être reconnue

(arrêt CCST.2008.0016 consid. 2b et c).

e) L’examen de la recevabilité auquel

la Cour constitutionnelle procède porte notamment sur les conclusions dont elle

est saisie (arrêt CCST.2009.0003 consid. 3). Les griefs adressés à un acte

normatif doivent en principe être contenus dans la requête elle-même (renvoi de

l’art. 12 al. 2 LJC à l’art. 79 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative; LPA-VD, RSV 173.36). La présence de conclusions

dans la réplique est exceptionnellement admise si la cour a ordonné un second

échange d’écritures et à la condition que les déterminations de l’autorité

intimée y donnent lieu. En revanche, les conclusions ou moyens qui auraient

déjà pu être présentés dans le délai de requête ne sont plus recevables après cette

échéance (arrêts CCST.2008.0012 consid. 6 in fine et CCST.2005.0002 consid. 1c).

Les exigences à l’égard des plaideurs sont élevées et le principe d’allégation

appliqué rigoureusement (Pierre-Yves Bosshard, La Cour constitutionnelle

vaudoise, RDAF 2008 p. 16).

En l’espèce, l’unique conclusion au

fond prise par les requérants dans leur écriture initiale tendait exclusivement

à la modification de l’art. 5 al. 1 du règlement pour que soit aussi déclarée

applicable la section 2 de la CCT San traitant du début et de la fin des rapports

de travail. En réplique (p. 3 in fine), les requérants ont indiqué "pouvoir

admettre que la requête, telle que formulée, revient à demander à la Cour de

fixer des règles à la place de l’autorité intimée" et, en conséquence, ils

ont présenté une conclusion modifiée en ce sens que la Cour est invitée à

déclarer l’art. 5 al. 1 du règlement non conforme au droit supérieur et à dire

que cette disposition doit être complétée par des exigences en matière de

conditions d’engagement (début et fin des rapports de travail) pour l’ensemble

du personnel travaillant dans les établissements sanitaires d’intérêt public.

La Cour n’ayant pas ordonné un

deuxième échange d’écritures et les déterminations du Conseil d’Etat sur le

fond ne justifiant pas de nouvelles demandes, la conclusion nouvelle prise en

réplique pour corriger la formulation de celle prise dans la requête s’avère

irrecevable.

Quant à la recevabilité de la

conclusion principale relativement à son contenu, on constate que les

requérants n’ont pas demandé l’annulation du règlement ou de certaines de ces

dispositions, notamment de l’art. 5 al. 1, en invoquant son incompatibilité

avec le droit supérieur, mais qu’ils ont seulement conclu à ce que la Cour

constitutionnelle modifie l’art. 5 al. 1 pour que sa mise en œuvre partielle de

la CCT San comprenne également la section 2 de celle-ci traitant du début et de

la fin des rapports de travail, en soutenant que le droit supérieur imposerait

de combler ce vide. Comme les requérants demandent à la Cour de modifier une

norme réglementaire cantonale, leur conclusion s’apparente à une réforme.

Dans l’arrêt que la cour doit rendre,

le contrôle de la conformité au droit supérieur de l’acte attaqué se traduit

par sa validation ou son invalidation selon les trois hypothèses suivantes :

- premièrement, si l’acte s’avère conforme,

il est mis en vigueur ou soumis au vote en cas de referendum (art. 16 LJC),

- deuxièmement, si l’acte est déclaré

contraire au droit supérieur, il est intégralement annulé (art. 17 LJC),

- troisièmement, si des dispositions

séparables de l’acte sont contraires au droit supérieur, seules celles-ci sont

annulées et l’acte ainsi amputé entre en vigueur ou est soumis au vote en cas

de referendum (art. 18 LJC).

La systématique de la loi impose donc

la prise de conclusions en annulation des normes contraires au droit supérieur.

A cet égard, l’exposé des motifs de la LJC (BGC 2004 3b septembre p. 3667 in

fine) indiquait :

"L’article 17 confère à la Cour un pouvoir

cassatoire (ou plus exactement, la Cour peut constater une "non-conformité"

qui entraîne de plein droit l’annulation de la norme). La cour ne peut pas

elle-même réformer une norme pour la rendre conforme au droit supérieur :

l’autorité judicaire ne saurait se substituer à l’autorité qui édicte des

règles de droit, sauf à statuer en opportunité et à porter atteinte au débat

politique et au principe de la séparation des pouvoirs (art. 89 al. 2 Cst-VD)

que son institution vise précisément à protéger".

Au demeurant, modifier une norme

reviendrait pour la Cour constitutionnelle à empêcher d’autres intéressés de

contester cette modification légale ou réglementaire en saisissant la même

juridiction, sauf pour la cour à examiner une requête dirigée contre son propre

arrêt, ce qui est évidemment exclu. Traiter une réforme, c’est-à-dire admettre

d’en être saisi, se heurte manifestement au principe fondamental de la

séparation des pouvoirs et conduit à des impasses. La recevabilité de la

conclusion des requérants s’avère ainsi pour le moins douteuse.

La requête a en principe un caractère

cassatoire, sous réserve de cas exceptionnels (notamment les décisions dites

incitatives [arrêt 2C-670/2008 du 27 novembre 2008 consid. 6.1; arrêt

1C_423/2011 du 2 avril 2012 consid. 6.1]), non réalisés en l’espèce. Dans la mesure

où la requête tend à ce que la Cour constitutionnelle réforme l’art. 5 al. 1 du

règlement, elle apparaît ainsi irrecevable. Point n’est cependant besoin de

trancher définitivement la question, du moment que la requête doit de toute

manière être rejetée sur le fond.

2. a) Le règlement attaqué

se fonde sur l’article 143g de la loi cantonale du 29 mai 1985 sur la

santé publique (LSP; RSV 800.01) dont la première phrase de l’alinéa 3 dispose

que pour être admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des

soins et bénéficier du versement par l’Etat de subventions destinées à couvrir

la part résiduelle du coût des soins en application de la législation fédérale,

une organisation de soins à domicile doit respecter par analogie les conditions

posées par l’art. 4 al. 1 let. a, b, e et h, ainsi que par les art. 32a et

suivants de la loi sur la planification et le financement des établissements

sanitaires.

Egalement cités en préambule du

règlement en cause, l’art. 4 al. 1 let e de la loi cantonale du 5 décembre 1978

sur la planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt

public (LPFES; RSV 810.01) et l’art. 4b de la même loi ont la teneur suivante :

"Art. 4 Reconnaissance d'intérêt public

1 Pour être reconnu d'intérêt public, un établissement

sanitaire privé doit remplir cumulativement les conditions suivantes :

…

e. appliquer les dispositions d'une convention

collective de travail de force obligatoire existante ou à défaut les exigences

posées par le Conseil d'Etat en matière de conditions d'engagement et de

travail selon l'article 4b;

Art. 4b Conditions d'engagement et de travail

1 En l'absence de conventions collectives de

travail de force obligatoire, le Conseil d'Etat peut poser des exigences en

matière de conditions d'engagement et de travail pour l'ensemble du personnel

travaillant dans les établissements sanitaires d'intérêt public."

b) Les requérants font valoir que

l’art. 5 al. 1 du règlement ne serait pas conforme au droit supérieur constitué

par les art. 4 al. 1 let e et 4b al. 1 LPFES imposant, selon eux, que

l’application des dispositions de la CCT San comprenne non seulement les

domaines de la rémunération, de la formation continue et du développement des

compétences, mais aussi celui du début et de la fin des rapports de travail.

La compétence, non contestée dans la

présente cause, attribuée au Conseil d’Etat par la LPFES, de poser des

exigences en matière de conditions d'engagement et de travail pour l'ensemble

du personnel travaillant dans les établissements sanitaires d'intérêt public ne

peut s’exercer qu’à défaut d’une convention collective de travail de force

obligatoire, soit dont le champ d’application a été étendu au sens de la LECCT,

ce qui n’est pas le cas de la CCT San.

Reste à déterminer si la LPFES impose

à l’autorité d’user de cette compétence réglementaire à l’égard de tous les

volets des relations de travail régies par la CCT San, plus particulièrement le

début et la fin des rapports de travail, ou s’il s’agit d’une simple faculté.

c) A la lettre de l’art. 4b al. 1

LPFES, le Conseil d’Etat peut poser des exigences en matière de

conditions d’engagement et de travail, mais il n’est pas contraint de le faire.

Sur ce point, l’exposé des motifs de la LPFES comportait les passages suivants

:

"Le Conseil d’Etat souhaite dès lors

renforcer les moyens d’intervention et de contrôle de l’Etat sur les

établissements sanitaires, les EMS en particulier. (…) cela ne signifie pas

pour autant qu’il souhaite se substituer à ces institutions privées et fixer

d’autorité toutes les règles qu’elles doivent respecter. En d’autres termes, la

responsabilité première de fixer, par exemple, les conditions d’engagement et

de travail du personnel, cas échéant d’entente avec le personnel concerné, ou

la politique d’achats de biens et de services, incombent aux établissements

eux-mêmes. Ce n’est que si ceux-ci n’accomplissent pas leurs obligations en la

matière ou s’il constate des problèmes particuliers, par exemple des avantages

injustement consentis à une catégorie d’employés ou un non-respect du cadre

financier imparti, que l’Etat doit pouvoir intervenir et, si nécessaire, fixer

lui-même la règle du jeu. L’intervention de l’Etat n’est donc pas obligatoire,

mais uniquement facultative, en application du principe de la

subsidiarité. (…)

C’est dans cet état d’esprit que la présente

modification de la LPFES a été conçue : il incombe aux établissements

sanitaires reconnus d’intérêt public et à leurs associations faîtières de

déterminer les conditions de travail avec leur personnel et leurs représentants

(…). S’ils ne le font pas, alors l’Etat doit avoir la faculté d’intervenir s’il

l’estime nécessaire, cas échéant après consultation des associations faîtières"

(BGC novembre 2006 p. 5096).

"Article 4 alinéa 1er

lettres e), f) et g)

Ces lettres posent les trois nouvelles

conditions à remplir pour qu’un établissement sanitaire soit reconnu d’intérêt

public. Compte tenu de la portée de ces nouvelles conditions et de la nécessité

de les préciser plus amplement dans un article spécifique, ces trois lettres se

bornent à énoncer la condition, en renvoyant à une disposition spécifique :

- appliquer les dispositions de la Convention

collective de travail (CCT) s’il en existe une et si elle a été déclarée de

force obligatoire ou les exigences posées par le Conseil d’Etat en matière de

conditions d’engagement et de travail en vertu de l’art. 4b nouveau;

- (…)" (BGC novembre 2006 p. 5104).

"Article 4b

(…)

La compétence ainsi octroyée au Conseil d’Etat

n’est que facultative et ne pourra être exercée qu’en l’absence de CCT

de force obligatoire" (BGC

novembre 2006 p. 5105 in fine).

Il résulte ainsi tant des travaux

préparatoires que de la lettre de cette disposition que l’art. 4b al. 1 LPFES

est potestatif (Kann-Vorschrift) et qu’il octroie au Conseil d’Etat un libre

pouvoir d’appréciation en matière de conditions d’engagement et de travail. En

réglementant de façon à ériger en obligations certaines dispositions de la CCT

San, mais notamment pas celles consacrées au début et à la fin des rapports de

travail, le Conseil d’Etat n’a nullement abusé de son pouvoir d’appréciation.

d) En réplique, les requérants

objectent que la compétence réglementaire fondée sur l’art. 4b al. 1 LPFES

serait globale et que, si elle a été exercée pour les conditions de travail,

elle devait nécessairement l’être aussi pour les conditions d’engagement. En

d’autres termes, le Conseil d’Etat aurait la faculté de réglementer ou de ne

pas réglementer l’entier du champ de la CCT San, mais pas celle de limiter

l’objet de sa réglementation.

Cette interprétation des termes légaux

: "en l'absence de conventions collectives de travail de force

obligatoire, le Conseil d'Etat peut poser des exigences…", outre qu’elle

ne trouve aucune assise dans les travaux préparatoires, n’est à l’évidence pas

conforme à la liberté d’intervention réservée au Conseil d’Etat. Selon son

appréciation de la situation, celui-ci a en effet le pouvoir d’édicter les

règles qu’il estime nécessaires, sans forcément renvoyer à celles de la CCT San

et moins encore à tel ou tel aspect des rapports de travail régis par cet

accord. De plus, l’interprétation invoquée par les requérants reviendrait à

imposer l’extension automatique de la CCT San aux employeurs et employés qui

n’en voudraient pas tout en contournant les procédures prévues par la LECCT,

soit en dérogeant au droit fédéral. Or, le législateur n’a pas voulu poser la

fausse alternative consistant à adhérer à la CCT San ou à se faire imposer son

contenu par le Conseil d’Etat.

e) En définitive, l’art. 5 al. 1 du

règlement s’avère parfaitement conforme à la LPFES et la requête, manifestement

mal fondée, doit être rejetée.

Les requérants qui succombent devront

supporter les frais de la cause par 4'000 fr. (art. 49 al. 1 LPA-VD applicable

par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC). En revanche, il n’y a pas lieu d’allouer de

dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête

formée le 24 octobre 2013 par la Fédération syndicale SUD Service public et le

Syndicat des services publics SSP/VPOD est rejetée dans la mesure où elle est recevable.

II.

Un émolument

de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge des requérants,

solidairement entre eux.

Lausanne, le 24 décembre 2013

Le

président:

Une expédition complète de l'arrêt est

communiquée le 27 janvier 2014 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.