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Décision

CCST.2015.0001

CDAP - CCST.2015.0001 - 2015-08-24 - BAUDOIS, PILLONEL, ESPERANCO SA SILVA, CARDOSO LIMA SANCHEZ, MEZA CUEVA, VIERA SOARES, A.________, QUEBEDO/Département de l'économie et du sport, Conseil communal

24 août 2015Français45 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

En mai 2011, plusieurs conseillers communaux

payernois ont déposé une motion demandant une règlementation communale de

l’exercice de la prostitution. En juillet 2011, une cinquantaine de voisins

d’un immeuble de la rue de Savoie à Payerne, bâtiment abritant neuf salons de

prostitution, ont adressé à la

Municipalité une lettre-pétition pour se plaindre des nuisances nocturnes

engendrées par cette activité. Actuellement une trentaine de salons de

prostitution sont en activité à Payerne.

Par préavis n° 8/2014 du 13 août 2014,

la Municipalité de Payerne a soumis au conseil communal un projet de règlement

communal sur l’exercice de la prostitution, ledit règlement constituant une

réponse à la motion précitée. L’étude de ce préavis a suscité un rapport de

majorité recommandant de le suivre et un rapport de minorité proposant de

refuser l’adoption du projet.

Le 11 décembre 2014, le Conseil

communal de Payerne a adopté le Règlement communal sur l’exercice de la

prostitution qui a la teneur suivante :

«Le Conseil communal de Payerne,

vu l’article 199 du Code pénal suisse du 21

décembre 1937 ;

vu les articles 6, 7, 8 et 14 de la loi

vaudoise du 30 mars 2004 sur l’exercice de la prostitution (LPros) ;

vu l’article 4 du règlement d’application du

1er septembre 2004 de la loi vaudoise sur l’exercice de la prostitution

(RLPros) ;

vu les articles 11, 12, 32, 35, 69 et 100 du

règlement de police de la Commune

de Payerne,

arrête :

CHAPITRE PRELIMINAIRE

Article premier

Champ d’application

Les présentes dispositions déterminent les conditions

d’exercice de la prostitution de rue et de la prostitution de salon sur le

territoire communal payernois.

Art. 2

Principes

L’exercice de la prostitution, quelles qu’en soient les

modalités, peut être interdit dans les endroits où il est de nature à troubler

l’ordre et la tranquillité publics, à engendrer des nuisances ou à blesser la décence.

Les affectations prévues par le règlement sur le plan général

d’affectation peuvent être restreintes, en ce qui concerne l’exercice de la

prostitution, dans toutes les zones aux conditions du présent règlement.

CHAPITRE I DE LA

PROSTITUTION DE RUE

Art. 3

Définition

Par prostitution de rue, au sens de présent règlement, on

entend le fait de se tenir sur le domaine public, sur des lieux accessibles au

public ou exposés à la vue du public, avec l’intention reconnaissable de

pratiquer la prostitution.

Art. 4

Lieux d’interdiction totale

Sont considérés notamment des endroits où la prostitution de

rue est prohibée en permanence :

a) les secteurs ayant un caractère prépondérant d’habitation,

par quoi il faut entendre les quartiers ou rues qui sont composés ou bordés

essentiellement de bâtiments locatifs ou privés ;

b) les arrêts des transports publics ;

c) les parcs, promenades et places de jeux ou leurs abords

immédiats ;

d) les abords immédiats des lieux de cultes, cimetières,

bâtiments préscolaires, scolaires, de formation professionnelle, homes,

hôpitaux ;

e) les parkings ouverts au public ;

f) les toilettes publiques et leurs abords immédiats.

La Municipalité peut préciser, par voie d’arrêté, la liste

des lieux où la prostitution de rue est prohibée. Elle peut également établir

une carte des lieux concernés.

Art. 5

Lieux d’interdiction partielle

Certains endroits peuvent ne pas convenir à l’exercice de la

prostitution non en permanence mais à des moments déterminés.

Sont notamment considérés comme inappropriés à l’exercice de

la prostitution de rue :

a) les bâtiments administratifs ainsi que leurs abords

immédiats durant les heures d’ouverture au public et les heures habituelles de

travail ;

b) les bâtiments abritant de nombreux commerces ou bureaux

ainsi que leurs abords immédiats durant les heures habituelles d’ouverture au

public et les heures habituelles de travail ;

Considérants

c) les établissements publics et autres lieux de spectacle ou

de délassement ouverts au public ainsi que leurs abords immédiats durant les

ouvertures au public et sous réserve de la réglementation spécifique les

concernant.

Les abords immédiats des lieux précités sont les zones

adjacentes ou suffisamment proches de ceux-ci où l’exercice de la prostitution

est susceptible de gêner les exploitants ou les usagers.

Art. 6

Modalité d’exercice

Les personnes s’adonnant à la prostitution de rue ne doivent

ni adopter un comportement, ni se tenir à un endroit susceptible de créer un

danger, notamment en rapport avec les usagers de la route.

CHAPITRE II DE LA

PROSTITUTION DE SALON

Art. 7

Lieux d’interdiction totale

Sont considérés notamment comme des endroits où la

prostitution de salon est prohibée en permanence :

a) les bâtiments principalement affectés à l’habitation ou

situés dans des zones à prépondérance d’habitat ;

b) les bâtiments de toute nature aux abords immédiats des

lieux de culte, cimetières, bâtiments préscolaires, scolaires, de formation

professionnelle, homes, hôpitaux.

La Municipalité peut préciser, par voie d’arrêté, la liste

des lieux où la prostitution de salon est prohibée. Elle peut également établir

une carte des lieux concernés.

Art. 8

Lieux d’interdiction partielle et temporaire

Certains endroits peuvent ne pas convenir à l’exercice de la

prostitution non en permanence mais à des horaires déterminés.

Sont notamment considérés comme inappropriés à l’exercice de

la prostitution de salon les bâtiments du centre-ville et des hameaux de la

Commune, lorsque cette activité constitue une gêne pour les habitants, durant

les jours de repos public entre 22 h 00 et 07 h 00.

Art. 9

Affectation du local

Tout local accueillant une activité de prostitution de salon

doit être conforme à l’affectation (commerciale) de l’immeuble ou de la partie

concernée de celui-ci.

Conformément à l’art. 93 LATC, la

Municipalité peut procéder à des inspections périodiques pour vérifier la

conformité des locaux et de leur affectation ; d’office ou à la requête de la

Police cantonale du commerce.

Art. 10

Dérogations

Dans la même mesure que le prévoit l’art. 85 LATC, la

Municipalité peut accorder des dérogations, pour autant que des circonstances

objectives le justifient. L’octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à

un autre intérêt public prépondérant ou à des intérêts prépondérants de tiers.

Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou

définitif et être assorties de conditions et charges particulières.

Elles peuvent être limitées à la personne de l’exploitant et

retirées en cas de changement d’exploitant.

CHAPITRE III POURSUITE DES INFRACTIONS

Art. 11

Infractions

Les infractions aux présentes dispositions réglementaires

sont passibles de peines de la compétence municipale et sont poursuivies

conformément aux règles de la Loi sur les contraventions et du Règlement

communal de police.

Les poursuites pénales en application de l’article 199 du

Code pénal suisse et de la loi cantonale sur l’exercice de la prostitution sont

réservées.

CHAPITRE IV DISPOSITIONS FINALES

Art. 12

Droit transitoire

Les salons existants avant l’entrée en vigueur du présent

règlement et n’étant pas au bénéfice d’un permis de construire pour changement

d’affectation devront se conformer à l’article 9 du présent règlement dans un

délai d’une année à compter de l’entrée en vigueur du règlement communal sur

l’exercice de la prostitution.

Art. 13

Entrée en vigueur

Les présentes dispositions réglementaires entrent en vigueur

dès leur approbation par le Chef de Département concerné.

Adopté par la

Municipalité dans sa séance du 13 août 2014 ».

B. Le 26 janvier 2015, le chef

du Département de l’économie et du Sport a approuvé ce règlement. Cette

approbation a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 janvier 2015

avec l’indication que le règlement pouvait faire l’objet d’une requête à la

Cour constitutionnelle dans un délai de 20 jours.

C. Le 19 février 2015,

Jean-Pascal Baudois et sept autres personnes physiques ont saisi la

Cour constitutionnelle d’une requête, concluant, avec suite de frais et

dépens, à l’annulation du Règlement communal de Payerne sur l’exercice de la

prostitution du 11 décembre 2014 pour défaut de conformité au droit supérieur.

Par réponse commune du 23 avril 2015, la

Municipalité et le Conseil communal de Payerne ont conclu, avec suite de frais

et dépens, au rejet de la requête.

Par déterminations du 23 avril 2015,

le Département de l’économie et du sport a conclu, sous suite de frais, au

rejet de la requête.

Les requérants n’ont pas déposé de

réplique spontanée et ont expressément renoncé à se déterminer sur les

écritures des autorités communales et cantonale.

A la demande des autorités communales,

les requérants ont été invités à produire des pièces établissant leur intérêt

personnel à l’exploitation de salons de prostitution à Payerne. Le 21 mai 2015,

après prolongations, ils ont transmis de semblables documents (autorisations

d’exploiter ou écrits relatifs à leurs baux à loyer) pour cinq d’entre eux et

indiqué ne pas disposer d’écrits pour les trois autres, tout en offrant, le cas

échéant, leur audition comme preuve de leur intérêt à procéder.

Dispositif

D. La Cour a décidé, à l’unanimité, de

statuer par voie de circulation.

1.

La Cour constitutionnelle

examine d’office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie

(RDAF 2006 I 88).

a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la

Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la

Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès

leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la

loi définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de

règles directement applicables (CCST.2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat,

consid. 1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le

législateur adopte une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur

la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), dont l’art. 1 précise

qu’elle définit les attributions de la cour et règle la procédure applicable

aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1, rés. in RDAF 2008

I 477).

b) Selon l'art. 3 LJC, la cour

contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par

des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le troisième

alinéa de cette disposition précise que peuvent aussi faire l’objet d’un tel

contrôle notamment tous les règlements et tarifs communaux contenant des règles

de droit. Le Règlement sur l’exercice de la prostitution de la commune de

Payerne peut donc faire l’objet d’un examen par la

Cour constitutionnelle.

c) Déposée le 19 février 2015, soit

dans les vingt jours suivant la publication, le 30 janvier 2015, de l’acte

contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 2 LJC).

d) A la qualité pour agir contre une

règle de droit communal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt

digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC). Le

requérant doit être touché dans une mesure importante par la norme attaquée,

parce qu’elle touche à ses intérêts juridiques ou à une situation de fait

particulière (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction

constitutionnelle, BGC septembre 2004, p. 3665). Son intérêt doit être

personnel et direct : il doit être touché dans une mesure et avec une intensité

plus grande que la généralité des administrés et se trouver avec l’objet du

litige dans un rapport spécial, direct et digne d’être pris en considération.

En revanche, le législateur, à qui le constituant avait renvoyé cette question

(cf. art. 136 al. 2 let. a in fine Cst-VD), a expressément refusé de limiter la

qualité pour agir seulement à celui qui dispose d’un intérêt juridiquement

protégé, comme le proposait la majorité de la commission parlementaire (BGC

septembre 2004, pp. 3704, 3705, 3717 à 3719, 3907 à 3914 et 3980 à 3985). Ainsi,

l’intérêt dont se prévaut le requérant peut être de pur fait, sans qu’il y ait

besoin qu’une norme juridique protège cet intérêt (CCST.2007.0004 du 16 avril

2008 consid. 1c et les références citées). Cet intérêt peut au surplus n’être

que virtuel et n’a pas besoin d’être actuel : il suffit que, avec un minimum de

vraisemblance, le requérant puisse être touché une fois ou l’autre par la norme

en cause (Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, Premier bilan d’une

nouvelle institution, RDAF 2008 I 3 ss, p. 12 et les références citées à la

note infrapaginale n. 30; cf. aussi Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral,

commentaire, Berne 2008, n. 3115, pp. 1169-1170 et les références citées à la

note infrapaginale n. 7584; Wurzburger, Commentaire de la

LTF, 2ème éd., Berne 2014, n. 38 ad art. 89 LTF; ATF 133 I 286

consid. 2.2).

En l’espèce, les deux requérants et

les six requérantes affirment que sept d’entre eux exploitent des salons de

massages à Payerne et que la huitième en loue un. Ils donnent des indications

sur les enseignes, adresses et numéros de ces salons. Cinq ont établi leur

qualité d’exploitants en produisant des pièces. Il n’y a aucun motif de mettre

en doute les assertions des trois autres dont on admettra, sans les entendre,

qu’eux aussi tirent profit de tels locaux. Comme exploitants de salons de

prostitution, ils ont un intérêt digne de protection à demander l’annulation

d’un règlement restreignant l’exercice de la prostitution de salon sur le

territoire communal en la soumettant à de nouvelles contraintes d’emplacement,

d’horaires ou de location de locaux notamment.

e) Selon l'article 8 LJC, le requérant

doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser

en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen aux griefs

invoqués par les requérants, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est

manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC). Cette

limitation du pouvoir d'examen s'impose pour assurer le principe de célérité,

la cour devant statuer rapidement pour éviter une paralysie du droit (BGC

septembre 2004, p. 3666; CCST.2006.0011 du 14 août 2007 consid. 1c).

En l'espèce, les requérants prétendent

que le règlement litigieux déroge au droit fédéral en transgressant leur

liberté économique garantie par l’art. 27 Cst, plus précisément en y aménageant

des restrictions non justifiées par un intérêt public ou non proportionnées au

but visé (art. 36 Cst). Ils voient une inégalité de traitement, contraire à

leur liberté personnelle et à leur droit à l’égalité garantis par la

constitution (art. 8 et 10 Cst), dans l’interdiction d’affecter un même local à

un usage mixte d’habitation et de prostitution. Ils soutiennent aussi que le

règlement irait à l’encontre de l’un des buts de la loi cantonale sur

l’exercice de la prostitution, savoir la garantie d’une prostitution exercée

sans atteinte à la liberté des prostituées. Ils considèrent que la loi

cantonale dénie toute compétence aux communes pour réglementer l’emplacement

des salons de prostitution et qu’il n’existe pas d’autonomie communale en la

matière. Ils invoquent donc plusieurs violations constitutionnelles, ainsi que

des violations d’une loi cantonale, et motivent clairement leur point de vue,

de sorte que les conditions de l'art. 8 LJC sont remplies (cf. Bovay, Procédure

administrative vaudoise, Bâle 2012 pp. 336-337 n° 2.1 ad art. 79 LPA).

Le règlement communal comporte un

chapitre préliminaire, un chapitre I consacré à la prostitution de rue, un

chapitre II traitant de la prostitution de salon, un chapitre III relatif à la

poursuite des infractions et un chapitre IV contenant des dispositions finales.

La conclusion prise par les requérants tend à l’annulation intégrale du

règlement. Toutefois, ils indiquent en page 6 de leur requête qu’ils sont tous

des exploitants de salon, qu’ils ne s’adonnent pas à la prostitution de rue,

que celle-ci ne les concerne pas et que dès lors leur requête est uniquement

dirigée contre les dispositions du règlement ayant trait à la prostitution de

salon. Suivant cette limitation, les griefs des requérants ne seront pas

examinés en lien avec les articles 3 à 6 composant le chapitre I du Règlement

traitant de la prostitution de rue.

2. Aux termes de l’art. 36 Cst, toute

restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les

restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger

sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d’un droit

fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un

droit fondamental d’autrui (al. 2). Toute restriction d’un droit fondamental

doit être proportionnée au but visé (al. 3). L’essence des droits fondamentaux

est inviolable (al. 4).

Intitulé « réserve des compétences

fédérales, cantonales et communales » l’art. 3 de la loi cantonale sur

l’exercice de la prostitution du 30 mars 2004 (LPros, RSV 943.05) prévoit à son

alinéa 1 que « les dispositions suivantes sont applicables sous réserve des

compétences déléguées aux communes ». Sous le titre « communes » l’art. 14

LPros énonce que « dans les limites de la présente loi, les municipalités sont

compétentes pour édicter des restrictions à l’exercice de la présente loi ».

Ces deux dispositions constituent une

clause de délégation suffisante qui permet aux municipalités, a fortiori aux

conseils communaux, de prendre des mesures pour restreindre l’exercice de la

prostitution.

Selon la jurisprudence, l’autorité

communale qui entend restreindre l’exercice de la prostitution (art. 7 ou 14

LPros) ne peut procéder par voie de décision dans un cas isolé, mais doit

adopter des règles générales applicables à tous les cas et approuvées par

l’autorité cantonale (AC.2012.0125 du 24 avril 2013 consid. 1c ; AC. 2010.0278 du

18 janvier 2012 consid. 2c ; AC. 2007.0152 du 18 février 2008).

Adopté sur la base d’une délégation de

compétence conférée par la loi cantonale, le règlement payernois sur l’exercice

de la prostitution constitue une base légale suffisante pour restreindre la

prostitution de salon sur le territoire communal, notamment pour interdire de

tels salons en certains lieux, soit dans les bâtiments principalement affectés

à l’habitation ou situés dans des zones à prépondérance d’habitat.

Ces restrictions pouvant entrer en

conflit avec le règlement communal sur le plan général d’affectation et la

police des constructions (RPGA), se pose la question de savoir si le Conseil

communal n’a pas outrepassé ses compétences en adoptant le règlement attaqué

qui ne relève pas de l’aménagement du territoire. On constate toutefois à cet

égard que le règlement sur l’exercice de la prostitution s’inscrit dans le

cadre de la LPros dont les buts consistent notamment à réglementer les lieux,

heures et modalités de la prostitution, ainsi que de lutter contre les

manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l’ordre

public (art. 2 let. c LPros). Le règlement communal qui complète les

dispositions du RPGA payernois vise précisément à lutter contre les

manifestations secondaires de la prostitution. Par ailleurs, à son art. 2 al.

2, le règlement prévoit expressément que les dispositions qu’il contient

dérogent, en tant que normes spéciales en matière d’exercice de la

prostitution, aux affectations prévues par le RPGA. Il en découle que les

requérants, qui ne font pas valoir une violation de la législation sur

l’aménagement du territoire, notamment la conformité aux plans d’affectation,

ne peuvent invoquer les normes du PGA déterminant les affectations (habitation,

commerce, industrie, artisanat, etc…) à l’encontre des restrictions à ces

activités découlant du règlement sur l’exercice de la prostitution.

a) Pour les requérants, en matière

d’interdiction totale, la délégation à la

Municipalité par l’art. 7 al. 2 du règlement de la compétence d’établir un

arrêté ou une carte précisant les lieux de prohibition de la prostitution de

salon serait contraire à l’exigence de la base légale (art. 36 al. 1 Cst). Ce

grief est vain. La restriction grave devant figurer dans la base légale - soit

en l’espèce : pas de salon de prostitution dans les bâtiments et dans les zones

à prépondérance d’habitat, ni aux abords immédiats de lieux et bâtiments

spécifiques - est énoncée à l’art. 7 al. 1 du règlement. Cet acte a toutes les

caractéristiques d'une loi au sens formel: il émane du parlement communal et

est soumis au référendum, comme l'exigent les art. 142 al. 2 et 147 al. 1

Cst-VD. Dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes

garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale,

et constitue par conséquent une base légale suffisante (ATF 122 I 305 consid.

5a p. 312; 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées). Par

ailleurs, lorsque la restriction n'est pas grave, la base légale ne doit pas

nécessairement être formelle (art. 36 al. 1, 2e phrase Cst. a contrario), mais

peut se trouver dans des actes de rang infra-légal ou dans une clause générale.

En l’espèce, la compétence municipale disputée est restreinte à l’exécution et

à la matérialisation de la règle communale.

b) De l’avis des requérants, la

LPros n’attribuerait aux communes une compétence réglementaire qu’en matière

de prostitution de rue, la prostitution de salon relevant en revanche d’une

compétence exclusivement cantonale.

Intitulé « exercice illicite de la

prostitution », l’art. 199 CP dispose que celui qui aura enfreint les

dispositions cantonales réglementant les lieux, heures et modes de l’exercice

de la prostitution et celles destinées à lutter contre ses manifestations

secondaires fâcheuses (notamment les désagréments pour le voisinage), sera puni

d’une amende. La connaissance des circonstances locales étant déterminante pour

savoir s’il est opportun de légiférer en cette matière et quelles sont les

mesures à prendre ; le législateur fédéral s’est contenté d’adopter une

norme-cadre, a renoncé à intervenir plus avant et a laissé la question à la

compétence des cantons (FF 1985 II 1111 ; Bernard Corboz, Les infractions en

droit suisse, 3ième ed., Berne 2010 n° 5 ad art. 199 CP). Par

dispositions de droit cantonal, on entend les dispositions communales dans la

mesure où le droit cantonal permet à la commune de légiférer (FF 1985 II 1111 ;

ATF 124 IV 64).

Dans la délimitation générale du champ

d’application de la loi cantonale, l’art. 3 al. 1 LPros réserve les compétences

déléguées aux communes. Selon l’exposé des motifs (BGC 2003 septembre 3a-3b p.

2830), il s’agissait notamment de respecter l’art. 43 al. 1 ch. 5 de la loi sur

les communes du 28 février 1956 qui prévoit que la municipalité est compétente

pour assurer la police des mœurs. En matière de prostitution, la compétence

communale est désormais restreinte aux cas non prévus par la

LPros et aux cas que celle-ci délègue expressément aux communes.

L’art. 14 LPros, intitulé « Communes

», énonce que, dans les limites de la présente loi, les municipalités sont

compétentes pour édicter des restrictions à l’exercice de la prostitution de

salon. C'est dans le second rapport complémentaire de la commission

parlementaire qu'a été proposé le texte de l'actuel art 14 LPros : il s'agissait

"de traiter du problème posé par la création d'un salon à proximité d'une

école" de la même manière que pour la prostitution de rue (BGC mars-avril

2004 p. 8847 et 8859). Selon la jurisprudence relative à l’art. 14 LPros, la

municipalité qui entend imposer des restrictions à l’exercice de la

prostitution doit le faire par voie de règlement (AC. 2007.0152 du 8 février

2008 consid. 4 ; AC. 2010. 0278 du 18 janvier 2012 consid. 2c ; AC. 2012.0215

du 24 avril 2013 consid. 1). Les requérants ne mettent pas en cause le fait que

le règlement litigieux a été adopté par le Conseil communal et non par la

Municipalité de Payerne qui l’a uniquement proposé. N’étant pas soulevé ce

point ne sera donc pas examiné. De toute manière, un justiciable ne saurait se

plaindre qu’une norme communale émane d’une autorité législative, disposant

d’une compétence normative plus étendue, plutôt que d’une autorité exécutive.

L’argument des requérants consiste à

dire que la compétence municipale réservée à l’art. 14 LPros ne porterait pas

sur la localisation des salons, mais uniquement sur d’autres aspects dès lors

qu’en matière de prostitution de rue la délimitation de périmètres fait l’objet

d’une délégation expresse. Toutefois l’art. 14 LPros n’a pas cette

signification limitative, les compétences communales pour restreindre

l’exercice de la prostitution de salon devant uniquement s’insérer dans le

cadre de la loi.

c) Dans un moyen peu clair, les

requérants font valoir que la garantie de l’autonomie communale ne permettrait

pas aux autorités payernoises de promulguer le règlement contesté en ce qui

concerne la prostitution de salon.

Selon l'art. 50 al. 1 Cst.,

l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit

cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les

domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il

laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux

autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence

et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont

déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales

(ATF 141 I 36 consid. 5.3 p. 42/43 ; 139 I 169 consid. 6.1 p. 172 ; 138 I 131

consid. 7.1 p. 142 ; 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; 129 I 410 consid. 2.1 p.

413; 128 I 3 consid. 2a p. 8; 126 I 133 consid. 2 p. 136 et les arrêts cités).

Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la

tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine

litigieux (ATF 133 I 128 consid. 3.1; 122 I 279 consid. 8b p. 290; 110 Ia 197

consid. 2a p. 199 s. et les arrêts cités).

Le règlement litigieux comprend des

composantes d’ordre public et d’aménagement local du territoire, soit deux domaines

dans lesquels l’art. 139 let. d et e Cst-VD reconnaît l’autonomie communale.

Selon la jurisprudence (TF 2C_881/2013 consid. 6.2 du 18 février 2014), les

autorités communales sont fondées à diviser la commune en différentes zones

pour concentrer les activités nocturnes dans certains secteurs et elles

jouissent d’un très large pouvoir d’appréciation à cet égard. Pour le surplus, la

LPros réserve expressément la compétence communale dans le cadre légal fixé.

On ne discerne donc aucune violation de l’autonomie communale dans l’adoption

du règlement.

3. Les requérants se plaignent de violation

de leur liberté économique. Invocable tant par les personnes physiques que

morales, la liberté économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique

privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou

d'un revenu (ATF 140 I 218 consid. 6.3 p. 229 ; 138 I 378 consid. 6.1 p.

384/385 ; cf. aussi ATF 138 III 67 consid. 2.3.3 p. 73 ; ATF 135 I 130 consid.

4.2 p. 135;). Elle comprend notamment le libre choix d’une profession, le libre

accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27

al. 2 Cst.). La garantie de la liberté contractuelle, consacrée explicitement

aux art. 1 et 19 CO, fait partie intégrante de l'aspect constitutif de la

liberté économique (ATF 137 I 167 consid. 5.2 p. 179; 136 I 197 consid. 4.4.1

p. 203/204 ; 131 I 333 consid. 4 p. 339).

La liberté économique protège les

personnes exerçant la prostitution, ainsi que l’exploitation d’établissements

permettant son exercice (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; arrêt 2C_166/2012 du

10 mai 2012 consid. 5.2). Seuls peuvent être réprimés certains excès et

manifestations secondaires de cette activité lucrative ; une loi ne saurait

poursuivre le but d’éradiquer ou de limiter la prostitution en tant que telle

(ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172 ; 101 Ia 473 consid. 2a p. 475). Une

restriction à cette liberté est toutefois admissible aux conditions de l'art.

36 Cst. Sous l'angle de l'intérêt public, et en rapport avec l'exercice de la

prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de

même que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à

l'exclusion notamment des mesures de politique économique. Pour être conforme

au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction à un

droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas

être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un

rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la

personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF

137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.).

a) Les requérants nient que le

règlement repose sur un intérêt public suffisant dès lors que la législation

cantonale et le droit privé compteraient déjà des normes efficaces pour assurer

tous les objectifs publics visés.

Le noyau dur de l’intérêt public,

dénommé ordre public, s’entend de valeurs de police comprenant la sécurité, la

santé, la tranquillité et la moralité publiques, motifs qui peuvent légitimer

une limitation de la plupart des libertés. L’intérêt public comprend aussi des

considérations de politiques sociales (législation sur le travail ou le

logement par exemple) qui peuvent justifier des restrictions à la liberté

économique ou à la garantie de la propriété, mais non à d’autres libertés. Il

en va de même des nécessités de l’aménagement du territoire. Enfin, l’intérêt

public peut se résumer à l’intérêt de l’Etat comme institution ou à celui de la

société. (Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit commentaire de la

Constitution fédérale de la

Confédération suisse du 18 avril 1999, Genève 2003 p. 327 et 328 n° 14 ad

art. 36 Cst).

Ainsi, les cantons, dans le but de

protéger la tranquillité publique, peuvent adopter des mesures de police

interdisant la prostitution de rue en divers lieux, notamment, selon ce qui a

été fait à Zurich dans les années septante, aux abords des hôpitaux, écoles,

églises et des maisons d’habitation, dans les rues et places entourées de

maisons d’habitation, sauf dans les quartiers de plaisir proprement dits, aux

arrêts des transports publics, dans les parcs à voitures accessibles au public

(ATF 99 Ia 504, JT 1974 I 305) ou encore des mesures d’interdiction pour assurer

le maintien de la tranquillité et de l’ordre public, voire la protection de la

santé ou de la morale publiques, selon un règlement genevois de 1974 (ATF 101

Ia 473).

Reprenant en la simplifiant la

formulation de l’art. 7 al. 1 LPros, l’article 2 du règlement attaqué, intitulé

« principes », énonce que l’exercice de la prostitution est interdit dans des

endroits où il est de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics, à

engendrer des nuisances ou à blesser la décence. L’alinéa 2 de cette disposition

prévoit que les limitations du règlement sur la prostitution s’imposent au

régime communal du plan général d’affectation. L’article 7 bannit la

prostitution de salon des bâtiments principalement affectés à l’habitat et des

zones à prépondérance d’habitat. Le même article interdit la prostitution de

salon dans les bâtiments situés aux abords immédiats des lieux de culte, des

cimetières, des bâtiments préscolaires, scolaires et de formation

professionnelle, ainsi qu’aux abords immédiats des homes et hôpitaux. L’article

8 interdit la prostitution de salon qui constitue une gêne pour les habitants

dans les bâtiments du centre-ville et des hameaux, mais uniquement durant les

jours de repos public, de surcroît uniquement entre 22 heures et 7 heures. L’article

9 impose que les salons occupent exclusivement des immeubles ou parties

d’immeubles affectés au commerce. L’art. 10 autorise toutefois la

Municipalité à accorder des dérogations pour des motifs objectifs à condition

qu’elles ne portent pas atteinte à un autre intérêt public prépondérant ou aux

intérêts prépondérants de tiers.

Au vu de ces dispositions, on constate

qu’il s’agit principalement de mesures de police qui tendent à assurer la

tranquillité des habitants, à préserver de toute confrontation ou voisinage

gênant les lieux de recueillement, les bâtiments fréquentés par des enfants et

des jeunes, ou encore les établissements abritant des patients ou des personnes

âgées. Il s’agit également de veiller au repos nocturne durant les jours

chômés. Pour assurer ces objectifs, les locaux de prostitution ne peuvent, sous

réserve de dérogations, occuper que des immeubles ou portions d’immeuble

affectés au commerce et ne sont pas tolérés dans les immeubles d’habitation et

dans les zones vouées principalement à l’habitat, le contrôle étant assuré au

moyen des instruments prévus par la législation sur l’aménagement du

territoire. Manifestement ces buts s’inscrivent dans la défense d’intérêts

publics.

aa) Les requérants objectent toutefois

que la prostitution de salon, synonyme de discrétion, soustraite à la vue du

public, ne génèrerait aucune gêne ou nuisance et ne choquerait aucune

sensibilité, donc ne heurterait aucun intérêt public.

Selon le Tribunal fédéral, les

"émissions de nature immatérielle" sont ces influences qui blessent

le sens moral, respectivement qui provoquent des impressions psychiques

désagréables; elles peuvent importuner directement les voisins ou avoir des

effets indirects en ce sens qu'elles peuvent rendre plus difficile la mise en

location d'un appartement ou éloigner les clients des commerces. Le Tribunal

fédéral s'est référé à cette occasion à la casuistique développée en droit

privé dans les rapports de voisinage tout en relevant que l'interdiction

d'émissions excessives de nature immatérielle sur le voisinage répondait à un

intérêt public, ce qui impliquait que le droit public pouvait également

recourir à cette notion. A cet égard, il a relevé notamment que la qualité de

l'habitat, qui répond aujourd'hui non seulement à un intérêt privé mais encore

à un intérêt public, dépend de facteurs immatériels; non seulement le bruit et

les odeurs, mais aussi un environnement inesthétique ou déplaisant peuvent,

dans une large mesure, porter atteinte à la qualité de l'habitat (même s'il ne

s'agit que de la réputation du quartier considéré) (ATF 108 Ia 140ss consid.

5c/aa et bb; voir aussi les arrêts AC.2004.0167 du 15 juin 2005 et AC.2012.025

du 24 avril 2013 consid. 2b). Le voisinage immédiat de salons de prostitution

ou le partage des locaux communs ou des abords d’un même immeuble sont

susceptibles de générer ce type d’émissions ressenties comme gênantes ou

déplaisantes, par exemple en cas de confrontation avec l’affichage de

prestations ou de photos d’hôtesses vulgairement aguichantes sur les portes de

salons (pièce 5 produite par les requérants), plus spécialement si ces

bâtiments sont fréquentés par des enfants. En limitant les émissions

immatérielles excessives de la prostitution de salon, le règlement tend donc à

la défense d’un intérêt public.

Une discothèque ou un night-club ou

encore un salon de prostitution sont des établissements gênants pour les

habitants du voisinage dans la mesure où leur activité s'exerce à des heures

tardives dans la nuit (soit jusqu’à 4h00 ou 5h00 du matin) et sont par

conséquent incompatibles avec une zone destinée essentiellement à l'habitation

où le repos nocturne présente une importance prépondérante (cf. arrêt

AC.2010.0229 du 28 février 2011; voir aussi arrêts AC.1997.0017 du 24 octobre

1997 et AC.1993.0229 du 19 juillet 1994). S'agissant des nuisances, la

jurisprudence considère que la clientèle des établissements de type cabaret ou

night-club, plus âgée que la moyenne, recherche plutôt la discrétion en raison

du contenu des spectacles, qu'il est à prévoir qu'elle n'aura pas un

comportement particulièrement bruyant ou expansif lors de ses allées et venues,

et que ces établissements ne posent généralement pas de problèmes de bruits ou

de comportement, contrairement aux dancings ou discothèques (voir arrêts AC.2010.0245

consid. 2 du 5 avril 2011 ; AC.2004.0167 du 15 juin 2005 et AC.2002.0127 du 23

avril 2003).

Si, comme le soulignent les

requérants, à l’instar de la clientèle d’un certain âge des cabarets et autres

nigth-clubs, on peut présumer que celle de leurs salons recherche plutôt la

discrétion, il faut toutefois tenir compte du phénomène de concentration des

salons, l’implantation d’un salon ayant souvent pour effet de faire fuir les

autres locataires (pièces 1001 et 1003), apparu notamment à Payerne et de la démultiplication

des nuisances sonores que cette particularité entraîne.

A cet égard, dans son préavis au

Conseil communal du 13 août 2014, la

Municipalité de Payerne relevait en préambule que le nombre de salons de

massage avait considérablement augmenté ces dernières années, que des immeubles

entiers étaient maintenant occupés par ce genre d’établissements, que si

individuellement les salons étaient assez discrets, le regroupement de

plusieurs d’entre eux dans un même quartier engendrait des nuisances sonores

nocturnes incompatibles avec des quartiers d’habitation. Ainsi en juillet 2011,

une cinquantaine de voisins de l’immeuble de la rue de Savoie 14, contenant 9

salons, avait envoyé une lettre-pétition à la

Municipalité pour se plaindre des nuisances nocturnes dues aux bruits de

porte, à la musique, aux cris et aux innombrables va-et-vient des voitures.

De plus, en l’absence de toute étude

en la matière, on ne saurait affirmer que seuls des clients âgés, furtifs et

discrets se rendent dans ces salons. Ainsi, dans une affaire d’homicide d’une

prostituée jugée par la Cour d’appel pénale vaudoise en 2015, le salon où

exerçait la victime à Payerne était régulièrement fréquenté par un groupe

d’amis trentenaires (CAPE 2015/32 du 14 janvier 2015). Une part, le cas

échéant réduite, de la clientèle, plus jeune et moins retenue, est donc

susceptible de causer davantage de bruit.

La fréquentation de ces salons de

prostitution, plus particulièrement s’ils sont concentrés, implique

nécessairement des dérangements bruyants. La pétition des voisins de l’un de

ces immeubles confirme ces perturbations, usuellement qualifiées de

manifestations secondaires dérangeantes. Aussi, le moyen pris de l’absence de

gêne fondant l’inexistence d’un intérêt public à assurer la tranquillité

s’avère sans fondement.

bb) Les requérants dénoncent aussi

l’inutilité de réglementer sur un plan communal l’exercice de la prostitution

de salon alors que la loi cantonale sur l’exercice de la prostitution et son

règlement d’application constitueraient un « arsenal législatif » suffisant. La

LPros comporte certes des règles sur l’ouverture et la fermeture, immédiate ou

définitive, des salons, mais les motifs de ces décisions ont trait aux

comportements adoptés à l’intérieur de ces établissements. Ainsi, si l’art. 16

let b LPros prévoit une fermeture définitive en cas d’atteinte majeure à la

tranquillité publique ou la commission de contraventions répétées, seules sont

visées des situations réalisées dans le salon concerné. L’objet du règlement

communal est différent. Il s’agit en effet essentiellement de régir

l’implantation géographique et spatiale des salons, voire leurs horaires, de

manière à garantir à la population des plages de repos en préservant les

quartiers et bâtiments d’habitation de gênes ou de nuisances. Au vu de cet

objectif distinct, on ne saurait dire que le droit cantonal épuise la matière

et ôte tout intérêt public au règlement litigieux.

Selon les requérants, le droit privé, soit le droit

du bail et le droit civil du voisinage, offrirait des instruments de protection

suffisants au point que le règlement communal serait sans utilité. Le locataire

d’un immeuble est tenu d’avoir pour les personnes habitant la maison et les

voisins les égards qui leur sont dus (art. 257f

CO). Dans les rapports de voisinage, l’art. 684 CC permet d’agir contre un

propriétaire pour protéger son propre fonds d’émissions excessives, notamment

sonores. Toutefois, les procédures introduites sur ces bases sont longues,

coûteuses, aléatoires et surtout inappropriées pour lutter contre le bruit

causé sur le domaine public ou en limite de celui-ci par des tiers

indéterminées n’étant ni locataires, ni propriétaires. De toute manière,

protéger la tranquillité et l’ordre publics sont des intérêts différents de celui

constitué par les intérêts particuliers des voisins (ATF 137 I 167 consid.

6.1). Cette objection n’est donc pas davantage relevante que les précédentes.

b) Les requérants invoquent une violation du

principe de la proportionnalité. L’activité de l’Etat doit répondre à un

intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 5 al. 2 Cst). Toute

restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (art. 36

al. 3 Cst).

Le principe de la proportionnalité exige qu'une

mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de

l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins

incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant

au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les

intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens

étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438

s.; 126 I 219 consid. 2c p. 221 ss et les arrêts cités).

Une mesure viole le principe de la proportionnalité

notamment si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un

rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts compromis (ATF 140 I 168

consid. 4.2.1. p. 173, 218 consid. 6.7.1. p. 235/236, 353 consid. 8.7 p. 373/374

; 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69 et les arrêts cités; 128 II 292 consid. 5.1 p.

297 s.).

En l’espèce, dénonçant l’absence de rapport

raisonnable entre le but visé et les sacrifices imposés, les requérants

qualifient d’excessives les règles communales qu’ils contestent compte tenu du

déplacement de leurs salons « aux confins » de la commune qu’elles

entraîneraient avec pour conséquences des difficultés et des frais liés à la

recherche de nouveaux locaux, l’impossibilité de récupérer les pas-de-porte versés

et des pertes de clientèle. De plus, invoquant la règle de la nécessité, ils

estiment que des mesures moins lourdes, comme des limitations de trafic, des

insonorisations obligatoires des locaux, des avertissements ou des fermetures

de salons, atteindraient les mêmes objectifs.

Assurer le repos et contribuer à la tranquillité

publics relèvent de la mission et des attributions de police des autorités

communales selon les art. 9, 22 et 43 de la loi sur les communes du 28 février

1956 (LC ; RSV 175. 11). Ce devoir correspond à l’attente légitime de la

population de ne pas être soumise à des dérangements évitables. Pour lutter

contre une nuisance sonore, la mesure la plus efficace consiste à en éloigner

la source, à défaut de la supprimer. Contrairement à l’avis des requérants, on

ne saurait affirmer que la mise en œuvre du règlement leur causerait des pertes

et dommages démesurés. Tout d’abord rien n’indique – les requérants n’apportant

aucune preuve et ne faisant aucune démonstration à cet égard - que l’éloignement

des salons des zones à prépondérance d’habitation entraînerait obligatoirement

une perte de clientèle, que celle-ci ne suivrait pas le déplacement des salons

et que les pas-de-porte consentis ne seraient plus amortissables. Ensuite, le

règlement aménage une période transitoire d’une année à son art. 12 pour que

les salons existants se conforment aux exigences de l’art. 9 en matière

d’affectation commerciale des locaux. Or, cette exigence imposée aux salons

existants ne se traduira pas nécessairement par une fermeture et un déplacement

obligatoire des salons actuellement ouverts. Enfin, l’art. 10 réserve la

possibilité d’accorder des dérogations dans certaines limites. L’intérêt privé

des requérants à ne pas supporter les frais d’un déménagement ne saurait ainsi

prévaloir sur l’intérêt public défendu et aucune violation du principe de la

proportionnalité au sens étroit n’est donc vérifiée.

Quant au critère de la nécessité, s’il est bien sûr

possible de lutter contre certaines nuisances élevées sur le domaine public en

infligeant des amendes municipales, notamment les contraventions prévues par

les art. 39 et 44 du règlement communal de police adopté le 26 avril 2007 et

approuvé le 12 octobre 2007 pour sanctionner des bruits « excessifs » et les

troubles à la tranquillité et le repos des voisins après 22 heures et avant 7

heures, cela n’est toutefois pas approprié pour lutter contre les dérangements

induits par une présence ou une activité humaine non tapageuse, soit les bruits

usuels des moteurs de véhicules, des portières, des portes, des appareils

diffuseurs de musique, des conversations, etc… De toute manière, le règlement

vise non seulement la suppression des nuisances, mais aussi, en amont, la

suppression des risques de nuisances et ce but préventif n’est pas atteignable

par l’application de normes existantes, si bien que le règlement s’avère

nécessaire.

Aux yeux des requérants, la combinaison des articles

7 et 8 du Règlement communal aboutirait à ne tolérer leurs salons que dans la

zone industrielle, ce qui serait disproportionné. En réalité, l’art. 7 se borne

à exclure les salons des zones à prépondérance d’habitat, ce qui ne se confond

pas avec la zone industrielle. L’art. 8 impose une limitation d’ouverture, la

nuit de 22h à 7h, aux salons du centre-ville et des hameaux, mais uniquement

s’il en résulte une gêne pour les habitants et seulement durant les jours de

repos publics, soit le dimanche et les jours fériés légaux (Nouvel-An,

Vendredi-Saint, lundi de Pâques, Ascension, 1er Août, lundi du Jeûne fédéral et

Noël), selon la définition qu’en donne l’art. 57 du règlement communal de

police. Ces limitations ne sont donc pas assimilables à la prétendue relégation

des salons en zone industrielle.

4. Les requérants discernent des

contradictions entre le règlement et le droit cantonal supérieur, notamment la

LPros.

a) Parmi les buts légaux que l’art. 2

LPros mentionne, on trouve notamment la garantie d’une prostitution exercée

sans contrainte et sans exploitation de la détresse ou de la dépendance, ainsi

que la garantie de mise en œuvre de mesures de prévention sanitaires et

sociales. Les requérants soutiennent que le règlement irait à l’encontre de ces

buts en précarisant les prostituées qui devraient fermer leurs salons actuels

pour exercer dans des établissements périphériques plus grands où elles

seraient moins libres, en les obligeant à travailler dans la rue, en réduisant

leur sécurité en raison de leur isolement et en leur rendant moins accessibles

les prestations de prévention sanitaire et sociale. Ils se réfèrent à un avis

exprimé en novembre 2014 par la directrice d’une association venant en aide aux

prostituées à la suite de la fermeture immédiate de locaux de prostitution à

Lausanne.

Ces critiques ne sont pas fondées. A

l’évidence, la liberté personnelle et sexuelle d’une prostituée ne dépend pas

de l’emplacement géographique ou de la taille du salon où elle pratique, mais

du contenu de ses rapports contractuels avec le bailleur ou avec l’exploitant

du commerce ou encore avec un autre tiers dont elle dépendrait. Au demeurant,

il n’est ni établi ni même vraisemblable que le règlement favoriserait de

grands établissements plutôt que des petites unités. Il n’existe aucun indice

que le règlement qui prévoit un délai transitoire d’une année en ce qui concerne

la mise en conformité des salons contribuerait, suite à une fermeture « brutale

» des salons, à alimenter la prostitution de rue au détriment de la

prostitution de salon. La sécurité n’est pas mieux garantie par des salons

situés au centre qu’en bordure de ville. En 2012, une prostituée a ainsi été

extraite par la force d’un salon situé au centre de Payerne et abattue dans la

rue sous les yeux des habitants du voisinage alertés par ses cris (CAPE

2015/32 du 14 janvier 2015). Enfin, on ne discerne pas en quoi la prévention

assurée dans les salons serait altérée par le transfert de leur implantation

dans des zones vouées à d’autres affectations que l’habitation.

5. L’art. 9 du règlement exige

que les salons n’occupent que des locaux commerciaux. Les requérants y

discernent, d’une part, une violation du principe de l’égalité de traitement

par rapport à d’autres professions occupant des locaux à affectation mixte et,

d’autre part, une violation de l’art. 12 LPros qui autoriserait quant à lui un

usage mixte.

L'art. 8 al. 1 Cst prescrit que tous

les êtres humains sont égaux devant la loi. Selon la jurisprudence, il y a

inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent

deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les

situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous

points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments

de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 130 I 65 consid. 3.6 p. 70).

En l’occurrence, il s’agit d’égalité dans la loi, celle-ci devant donner la

même solution à tous les problèmes semblables et prévoir des traitements

divergents pour les situations différentes (Etienne Grisel, Egalité / Les

garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, 2ième ed.

Berne 2009 n° 63). Ce principe général s’étend notamment aux règles édictées

par les communes (Grisel, op. cit. n° 87).

Un arrêté de portée générale viole le principe de

l’égalité de traitement lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se

justifie par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à

réglementer ou lorsqu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu

des circonstances, c’est-à-dire lorsqu’il traite de manière différente ce qui

est semblable et ce qui est dissemblable de manière identique, relativement à

une situation de fait importante (ATF 140 I 77 consid. 5.1 p. 80 ; 139 I 242

consid. 3.6.1. p. 229/230, 265 consid. 4.1 p. 267, 321 consid. 3.2 p. 324, et

les arrêts cités). Le législateur – en l’occurrence le Conseil communal –

dispose, dans la mesure de ces principes et de la prohibition de l’arbitraire,

d’un large pouvoir d’appréciation (ATF 139 I 242 consid. 5.1 p. 254 ; 138 I 265

consid. 4.1 p. 267 ; 321 consid. 3.2 p. 324).

En droit privé du bail, lorsque la

chose louée est utilisée à la fois comme habitation et à des fins commerciales,

il faut déterminer, pour la qualification du contrat, quel est l'usage

prépondérant (arrêt 4A_31/2013 du 2 avril 2013 consid. 3.1 et les auteurs

cités; Peter Higi, Zürcher Kommentar, 4e éd. 1996, n° 40 s. ad art. 253a-253b

CO; Roger Weber, Basler Kommentar, OR I, 4e éd. 2007, n° 14 ad art. 253a-253b

CO).

La comparaison que les requérants

opèrent pour dénoncer l’inégalité de leur traitement revient à mettre en

parallèle des règles de droit privé et une réglementation de droit public

communal. Il en résulte un défaut de similitude excluant la comparaison, ce qui

suffit à écarter la prétendue inégalité. De plus, la norme n’interdit pas un

usage mixte, mais fait primer l’affectation commerciale des salons sur

l’habitation. Abritant une activité économique, le salon se définit comme un

lieu de rencontres soustrait à la vue du public où s’exerce la prostitution

(art. 8 al. 1 LPros). Ainsi, un salon ne pourra pas être exploité dans des

locaux affectés à l’habitation, mais il n’est pas exclu qu’une prostituée

puisse loger dans son salon, c’est-à-dire dans un local conforme à

l’affectation commerciale de l’immeuble. Le législateur communal empêche ainsi

notamment que la réglementation puisse être tournée en invoquant un prétendu

usage prépondérant d’habitation pour justifier l’exploitation d’un salon dans

un immeuble d’habitation. Cet objectif de clarté qui s’inscrit dans la

poursuite de l’objectif de tranquillité publique repose sur un motif sérieux et

ne consacre aucune inégalité de traitement par rapport à d’autres professions

exercées dans des logements sans qu’il n’en résulte de désagréments ou de

perturbations.

L’art. 12 al. 2 LPros précise que le

droit d’inspection des autorités compétentes s’étend aux appartements

particuliers de ceux qui desservent ces salons ou qui y logent lorsque ces

appartements sont attenants au salon. Les requérants en déduisent qu’un usage

mixte du salon est autorisé par la loi cantonale et que la commune dont les

compétences sont limitées au cadre de la loi (art. 14 LPros) ne peut interdire

tout usage d’habitation.

L’usage mixte n’est pas radicalement

banni. Par ailleurs, l’art. 12 al. 2 LPros n’a pas la portée que les requérants

lui prêtent. Il s’agit en effet d’assurer l’efficacité des contrôles en les

étendant aux appartements particuliers attenants aux salons (par exemple pour

découvrir une cachette aménagée dans les combles pour y dissimuler des

prostituées dépourvues de titre de séjour in arrêt GE.2009.0044 consid. 5c du

15 décembre 2009) et non d’autoriser l’implantation de salons en zone

d’habitation.

6. Aucune violation du droit supérieur

n’étant constatée, les considérations qui précèdent conduisent au rejet de la

requête du 19 février 2015.

Les requérants qui succombent devront

supporter les frais de la cause (art. 49 al. 1 LPA-VD applicable par renvoi de

l’art. 12 al. 2 LJC). Le renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC à l’art. 56 al. 3,

respectivement à l’art. 52 al. 2 LPA, l’excluant, il n’y a pas lieu d’allouer

de dépens à l’Etat de Vaud, autorité concernée représentée par le Département

de l’économie et du sport, qui n’a au demeurant pas mandaté d’avocat et qui n’a

pas pris de conclusion en ce sens. En revanche, les requérants devront

solidairement verser des dépens arrêtés à 2'000 francs à la

Commune de Payerne qui obtient gain de cause (art. 12 al. 2 LJC et 55 LPA) et

qui a mandaté un avocat.

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête formée le 19 février 2015 par Jean-Pascal Baudois et consorts

est rejetée.

II.

Un émolument de justice de 3’000 (trois mille) francs est mis à la

charge des requérants, solidairement entre eux.

III.

Les requérants doivent, solidairement entre eux, verser à la

Commune de Payerne un montant de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 24 août 2015

Le

vice-président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.