CCST.2016.0004

CCST - CCST.2016.0004 - 2016-07-22 - GRÜNENWALD/Conseil d'Etat, Municipalité de Pampigny, Préfecture de Morges

22 juillet 2016Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Lors de sa séance du 9 septembre 2015, le Conseil communal de Pampigny a

décidé d'autoriser la Municipalité de Pampigny (ci-après: la municipalité) à

vendre les parcelles nos 213 et 449 au prix de 575'000 fr. Cette décision,

soumise à référendum, a été affichée au pilier public le lendemain.

Par lettre du 18 septembre 2015, Me Virginie

Rodigari, avocate à Lausanne, a informé la municipalité qu'elle avait été

mandatée par le comité référendaire pour annoncer le dépôt d'une demande de

référendum contre la décision prise le 9 septembre 2015; elle y a joint un

projet de liste de signatures. Ledit comité était composé de Jean-Pierre Grünenwald,

Nathalie Grünenwald, Jean-Pierre Lauraux, Marianne de Riaz et de François

Pittet. Le 24 septembre 2015, ce dernier a indiqué à la municipalité qu'il

n'avait jamais donné son accord pour faire partie du comité référendaire et demandé

à ce que son nom soit supprimé de la liste.

Le 25 septembre 2015, la municipalité a informé

l'avocate précitée que, dans sa séance du 22 septembre 2015, elle avait pris

acte du courrier adressé en temps utile concernant le dépôt du référendum,

tout en constatant que le comité référendaire n'était, semble-t-il, composé que

de quatre personnes au lieu des cinq requises, de sorte que le dépôt de la

demande de référendum n'était pas recevable. Le 29 septembre 2015, Me Virginie

Rodigari a communiqué deux autres noms de citoyens de la commune qui

souhaitaient être inscrits en tant que membres du comité référendaire, soit

Patrick Schifferle et Giovanni Di Domenico, tout en y joignant un projet de

liste de signatures modifié; elle a invité la municipalité à poursuivre sans

désemparer la procédure prévue par la loi cantonale du 16 mai 1989 sur

l'exercice des droit politiques (LEDP; RSV 160.01).

Par acte du 7 octobre 2015, notifié le lendemain à l'adresse de

l'avocate du comité référendaire, la municipalité a décidé de ne pas prendre

acte du dépôt de la demande de référendum, étant donné que le comité référendaire

n'avait pas été valablement constitué dans le délai de 10 jours, le nombre

d'électeurs étant de quatre au lieu des cinq requis par l'art. 110 al. 1 LEDP.

Cette décision comportait l'indication suivante: "cette décision peut

faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour constitutionnelle, (...)

dans les 20 jours suivant la publication de la décision attaquée, conformément

à l'art. 123i LEDP".

Le 26 octobre 2015, Jean-Pierre et Nathalie Grünenwald, représentés par

Me Virginie Rodigari, ont déposé deux recours parallèles à l'encontre de la

décision de la municipalité du 7 octobre 2015, l'un adressé à la Cour

constitutionnelle, l'autre à la Préfecture du district de Morges.

Par décision du 2 décembre 2015, la Cour

constitutionnelle a rayé la cause du rôle à la suite du retrait du recours

(CCST.2015.0009).

La Préfète du district de Morges a instruit le recours

et établi le 9 février 2016 un rapport à l'attention du Conseil d'Etat, en tant

qu'autorité de décision.

Par décision du 4 mai 2016, le Conseil d'Etat a

déclaré le recours formé le 26 octobre 2015 irrecevable pour cause de tardiveté

et rejeté la requête de restitution du délai de recours. Cette décision a été

publiée dans la Feuille des avis officiels du 13 mai 2016.

Le 23 mai 2016, Jean-Pierre et Nathalie Grünenwald ont interjeté recours

auprès de la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision

du Conseil d'Etat du 4 mai 2016. Ils ont pris les conclusions principales suivantes:

le recours est admis (I); la décision entreprise est réformée en ce sens que la

requête de restitution du délai est admise et le recours déclaré recevable (II)

et la décision entreprise est réformée en ce sens qu'il est pris acte de la

validité du référendum déposé le 22 septembre 2015 et qu'il est donné ordre à

la municipalité de poursuivre la procédure prévue par la LEDP en matière de

référendum communal (III). Subsidiairement, les recourants ont conclu à

l'admission du recours (IV) et à l'annulation de la décision entreprise, la

cause étant renvoyée à l'autorité précédente pour complément d'instruction et

nouvelle décision dans le sens des considérants (V).

Dans sa réponse du 8 juin 2016, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours.

Le 23 juin 2016, la municipalité a déposé ses déterminations, aux termes

desquelles elle a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours.

Le 15 juillet 2016, les recourants ont répliqué.

Considérants

1.

Selon l'art. 19 de la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), la Cour constitutionnelle connaît, en

dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du

Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en

matière de contentieux de l'exercice des droits politiques, conformément à la

loi cantonale sur l’exercice des droits politiques (LEDP).

Déposé dans le délai de dix jours dès la publication

officielle de la décision (art. 123c LEDP) et par des personnes ayant la

qualité d'électeurs (art. 118 en relation avec l'art. 123c LEDP), le présent

recours, qui respecte au surplus les autres conditions de forme (art. 120 et

123.

LEDP), est en principe recevable.

2.

Le présent litige porte uniquement sur la question de savoir si c'est à

tort ou à raison que le Conseil d'Etat a déclaré irrecevable pour cause de

tardiveté le recours formé le 26 octobre 2015 contre la décision de la

municipalité du 7 octobre 2015. Dans la mesure où les recourants remettent en

question le bien-fondé de la décision de la municipalité du 7 octobre 2015 refusant

de prendre acte du dépôt de la demande de référendum communal rendue en

application de l'art. 110 LEDP relatif aux exigences à satisfaire pour le

dépôt d'une telle demande, leur conclusion (III) y afférente est irrecevable.

3.

a) A teneur de l'art. 117 LEDP, toute contestation relative à la

préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation,

ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum peut faire l'objet

d'un recours (al. 1); le recours est adressé au préfet si le recours a trait à

un scrutin communal ou intercommunal (al. 2, let. a); à la Chancellerie d'Etat

lorsque le recours relève de la compétence du Conseil d'Etat (al. 2, let. b) ou

au Secrétariat général du Grand Conseil lorsque le recours relève de la

compétence du Grand Conseil (al. 2, let. c). Selon l'art. 122 al. 2 LEDP (en

relation avec l'art. 117 al. 2, let. a LEDP), le Conseil d'Etat est l'autorité

compétente pour trancher les recours.

Aux termes de l'art. 119 al. 1 LEDP, "le

recours (prévu à l'art. 117) doit être déposé dans les trois jours dès

la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui

suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en

cause".

b) En l'occurrence, les recourants reconnaissent que

le recours adressé le 26 octobre 2015 à la Préfète du district de Morges contre

la décision de la municipalité du 7 octobre 2015 était tardif, dans la mesure

où il l'a été quatorze jours après l'échéance du délai de recours de trois

jours (12 octobre 2015). Les recourants font toutefois valoir que la décision

municipale comportait une indication inexacte de la voie de recours tant sur le

délai de recours (vingt jours au lieu de trois) que sur l'autorité de recours

(Cour constitutionnelle au lieu du Conseil d'Etat). Ils précisent que leur

conseil n'a pu prendre connaissance de la décision municipale qui lui a été

notifiée le 8 octobre 2015 que onze jours après, soit le 19 octobre 2015 en raison

de son absence durant la notification et qu'il ne s'est rendu compte de

l'erreur quant à l'indication du délai que le 26 octobre 2015, soit six jours

après.

4.

Invoquant la protection de la bonne foi, les recourants relèvent qu'ils

ne doivent subir aucun préjudice en raison d'une indication inexacte du délai

de recours.

a) Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de

l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la

bonne foi. De ce principe général découle notamment le droit fondamental du

particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, consacré

à l'art. 9 in fine Cst.

On déduit du principe de la

bonne foi précité que les parties ne doivent subir aucun préjudice en raison

d'une indication inexacte des voies de droit. Une partie ne peut toutefois se

prévaloir de cette protection que si elle se fie de bonne foi à cette

indication. Tel n'est pas le cas de celle qui s'est aperçue

de l'erreur, ou aurait dû s'en apercevoir en prêtant l'attention commandée par

les circonstances. Seule une négligence procédurale grossière peut faire échec

à la protection de la bonne foi. Celle-ci cesse uniquement si une partie ou son

avocat aurait pu se rendre compte de l'inexactitude de l'indication des voies

de droit en lisant simplement la législation applicable. En revanche, il n'est

pas attendu d'eux qu'outre les textes de loi, ils consultent encore la

jurisprudence ou la doctrine y relatives. Déterminer si la négligence commise

est grossière s'apprécie selon les circonstances concrètes et les connaissances

juridiques de la personne en cause. Les exigences envers les avocats sont

naturellement plus élevées: on attend dans tous les cas de ces derniers qu'ils

procèdent à un contrôle sommaire ("Grobkontrolle") des indications

sur la voie de droit (ATF 138 I 49 consid. 8.3; ATF 135 III 374 consid.

1.2.2

; ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; ATF 129 II 125 consid. 3.3; ATF 124 I 255

consid. 1a/aa; ATF 117 Ia 421 consid. 2a). La confiance

que le recourant assisté d'un avocat peut placer dans l'indication erronée du

délai de recours dans une décision n'est pas protégée lorsqu'une lecture

systématique de la loi suffisait à déceler l'erreur (ATF 141 III 270 consid.

3.

)

b) aa) Quoi qu'en disent les recourants, la simple

lecture des art. 117 al. 1 et al. 2 let. a et 119 al. 1 LEDP – dont la

formulation est claire et non ambigüe – devait permettre à leur conseil de

constater que le recours qui avait trait à un scrutin communal (référendum

communal) devait être adressé au préfet (et non à la Cour constitutionnelle) et

que le délai de recours était de trois jours dès la notification de l'acte mis

en cause (et non de vingt jours). Certes, les recourants semblent arguer du

fait que leur conseil a été induit en erreur par le libellé de l'art. 123i LEDP

mentionné, à tort, en bas de la décision municipale du 7 octobre 2015. Or, l'art.

123i LEDP, selon lequel le recours est formé dans un délai de vingt jours

suivant la publication de la décision, ne concerne – clairement – que les

recours dirigés contre les "décisions relatives à la validité d'une

initiative populaire cantonale ou communale (art. 123g LEDP); ces deux

dispositions légales font partie de la Section II intitulée "Recours

contre les décisions relatives à la validité d'une initiative populaire"

du Titre V, Chapitre I de la LEDP, si bien que l'erreur contenue dans

l'indication de la voie de droit était facilement décelable pour un avocat,

dans la mesure où le litige n'avait manifestement pas trait à la validité d'une

initiative cantonale ou communale. Par voie de conséquence, le conseil des

recourants aurait pu s'apercevoir rapidement de l'erreur en procédant à un

contrôle sommaire de l'indication sur la voie de recours. On ne saurait dire

que l'on se trouve en présence d'une situation peu claire ou contradictoire au

sujet du délai de recours en matière de référendum communal. Il y a donc lieu

de retenir que la confiance que les recourants assistés d'un avocat pouvaient

placer dans l'indication erronée du délai de recours dans la décision municipale

du 7 octobre 2015 n'est pas protégée, du moment qu'une lecture systématique et

complète de la seule loi topique suffisait à déceler l'erreur commise par la

municipalité.

bb) A cela s'ajoute que la mandataire en cause avait

été consultée par les recourants déjà au mois de septembre 2015 pour les

soutenir dans leurs démarches à entreprendre dans le cadre d'une procédure de demande

de référendum; on peut donc légitimement présumer qu'elle avait dû consulter la

loi sur l'exercice des droits politiques pour conseiller ses clients, avant

même la notification de la décision de la municipalité du 7 octobre 2015. A

cette occasion, l'avocate des recourants avait dû parcourir non seulement les

dispositions relatives au référendum en matière communale (art. 107 à 111

LEDP), mais également celles concernant les voies de droit en la matière (art.

117.

à 123f LEDP), d'autant que la municipalité envisageait, par lettre du 25

septembre 2015, de ne pas prendre acte du dépôt de la demande de référendum au

motif que le comité référendaire ne lui paraissait pas valablement constitué.

cc) Les recourants laissent entendre que le délai de

trois jours prévu à l'art. 119 al. 1 LEDP serait pour le moins inhabituel et

contestent l'affirmation du Conseil d'Etat selon laquelle le domaine de

l'exercice des droits politiques "connaît des délais notoirement

brefs".

Un tel délai de trois jours, bien que

particulièrement court, est toutefois usuel pour les contestations relatives au

droit de vote. Ainsi, l'art. 77 al. 2 de la loi fédérale sur les droits

politiques (LDP; RS 161.1) prévoit également que le recours doit être déposé

dans un délai de trois jours dès la découverte du motif mais au plus tard le

troisième jour après la publication des résultats, comme l'a du reste relevé

récemment le Tribunal fédéral dans une affaire du canton de Vaud (cf. arrêt

1C_351/2013 du 31 mai 2013, consid. 4, qui énumère d'autres législations

cantonales en matière de droits politiques prévoyant également des délais de

recours de trois jours).

c) Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances,

le Conseil d'Etat a bien appliqué les dispositions de la LEDP et n'a pas fait

preuve d'arbitraire (sur cette notion, voir notamment ATF 140 III 16 consid.

2.

) en retenant que le recours, déposé le 26 octobre 2015, était tardif,

partant irrecevable.

5.

Les recourants reprochent au Conseil d'Etat d'avoir rejeté la demande de

restitution de délai.

a) A l'appui de leur requête de restitution de délai

contenue dans leur recours adressé le 26 octobre 2015 à la Préfète du district

de Morges, leur mandataire avait invoqué, outre l'indication inexacte du délai

de recours, son absence au moment de la notification de la décision municipale

du 7 octobre 2015. A cet égard, elle avait indiqué qu'elle avait constaté que les

voies de droit indiquées dans la décision attaquée étaient potentiellement

incorrectes, tout en précisant que cet examen approfondi n'avait pu être mené

immédiatement au moment de la notification de la décision, en raison de son

absence, si bien qu'elle n'avait pu examiner la situation qu'à partir du 19

octobre 2015. Dès cette date, il avait été encore été nécessaire d'exposer à

ses clients la problématique liée à cette indication hypothétiquement inexacte

des voies de droit, de prendre une décision pour le dépôt d'un recours,

respectivement de rédiger un recours. Un délai de six jours ouvrables était,

selon elle, objectivement justifié, compte tenu en outre des autres impératifs dans

une période particulièrement chargée professionnellement. Elle ajoutait que la

procédure de recours contre une décision municipale refusant de prendre acte

d'un référendum communal n'était pas une procédure courante.

b) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi cantonale du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le délai

peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu'il a été

empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé. Or, l'absence d'une

partie ou de son mandataire ne constitue pas un empêchement non fautif, surtout

lorsqu'il doit s'attendre, comme ici, à recevoir une notification officielle. S'agissant

plus particulièrement d'un avocat, celui-ci doit organiser son bureau de telle

manière que les délais puissent être respectés en désignant un remplaçant (cf.

ATF 119 II 86 consid. 2b). Il en va de même du motif tiré de la surcharge de

travail de l'avocat.

Dans ces conditions, c'est à bon droit que le

Conseil d'Etat a refusé de faire droit à la requête de restitution de délai

présentée par les recourants, faute de motif légitime de restitution au sens de

l'art. 22 al. 1 LPA-VD. Point n'est donc besoin d'examiner encore si la demande

de restitution, qui doit être présentée dans les dix jours à compter où

l'empêchement a cessé (art. 22 al. 2 LPA-VD), l'a été en temps utile. Le

Conseil d'Etat semble retenir que la demande était de toute manière tardive,

car elle n'avait pas été déposée dans les trois jours à partir de la découverte

de la prétendue irrégularité de la notification. Selon lui, l'art. 22 al. 2

LPA-VD ne serait pas applicable au contentieux de l'exercice des droits

politiques. Cette question n'a pas à être tranchée. On peut néanmoins relever

en passant que, dans les cas où les délais de recours sont, comme ici, plus

courts que le délai 10 jours, la partie empêchée disposerait d'un délai plus

long pour accomplir l'acte omis que le délai légal, ce qui aboutirait à un

résultat peu satisfaisant.

6.

Mal fondé, le présent recours doit ainsi est rejeté, dans la mesure où

il est recevable. En matière de recours relatifs au contentieux des droits

politiques, la procédure est en principe gratuite (art. 121a al. 1 LEDP), y

compris devant la Cour constitutionnelle (art. 123e 2ème phrase LEDP). Il ne

sera donc pas perçu d'émolument de justice. Conformément à l'art. 121a al. 4

LEDP, il ne sera pas non plus alloué de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II.

Il est statué sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 22 juillet 2016

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.