CCST.2017.0009

CCST - CCST.2017.0009 - 2017-09-12 - SALOME, DUC/CONSEIL D'ETAT, Préfet du district de Morges, Commune de Tolochenaz

12 septembre 2017Français32 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

Le Conseil communal de Tolochenaz (ci-après: le conseil communal) a été

convoqué le lundi 20 juin 2016 à 20 heures pour se prononcer notamment sur les

préavis municipaux suivants:

– 04-2016: demande de crédit de 3'600'000 fr. pour

l'achat d'un ensemble de bâtiments au centre du village de Tolochenaz et étude

du projet de leur mise en valeur en vertu d'un usage public;

– 05-2016: adoption du plan de quartier "En

Cornachon" (nouveau quartier de 520 habitants).

Le préavis municipal 05-2016 a été adopté lors de

cette séance. Directement après ce vote, le conseil communal a décidé de

soumettre cet objet au corps électoral de la commune ("référendum

spontané", prévu par l'art. 83 du règlement du conseil communal).

Puis, peu après minuit – soit le 21 juin 2016 –, le

conseil communal a adopté le préavis municipal 04-2016. Pour cet objet, il a

refusé le référendum spontané.

Une demande de référendum, signée par un nombre

suffisant d'électeurs, a été déposée à l'encontre de la décision du conseil

communal sur le préavis municipal 04-2016.

La date de la votation sur ces deux objets a été fixée au 27 novembre

2016 (date déjà réservée pour la votation sur l'initiative populaire fédérale

"Sortir du nucléaire").

Le 13 octobre 2016, la Municipalité de Tolochenaz (ci-après: la

municipalité) a adressé aux électeurs de la commune une lettre d'une page au

sujet de la "double votation du 27 novembre 2016", signée par les

cinq membres de cette autorité. Cette lettre recommandait de voter deux fois

"oui" et elle indiquait en particulier que chaque mercredi soir

pendant cinq semaines, la municipalité accueillerait les intéressés pour

présenter les projets et répondre aux questions. Dans la même enveloppe, la

municipalité a ajouté un dépliant édité par le "Comité 2x OUI"

(format A5, 4 pages) qui énonce "dix bonnes raisons de voter 2x OUI".

Dans sa lettre, la municipalité encourage en outre les électeurs intéressés à

visiter le site internet du "Comité 2x OUI" (www.faisons-vivre-tolochenaz.ch).

Le "Comité référendaire 2 X NON" (c/o

Gérard Robin) a ensuite rédigé une lettre destinée à l'ensemble des électeurs

de la commune, qui a été envoyée le 31 octobre 2016, l'achat des enveloppes et

les frais d'affranchissement étant pris en charge par la commune. Dans cette

lettre, signée par Cyril Duc et Gérard Robin, le double "non" est

recommandé.

Les électeurs ont reçu le matériel de vote à partir du 3 novembre 2016.

La brochure, au format A5, comporte les explications suivantes:

– "L'essentiel en bref" (2 pages), soit un

résumé de l'historique et des buts de chacun des deux projets;

– l'argumentaire du Comité 2x OUI (2 pages);

– les "recommandations de la Municipalité"

(1/2 page);

– l'argumentaire des opposants au plan de quartier

"En Cornachon" suivi de l'argumentaire du comité référendaire,

relatif au second projet (2 pages au total, rédigées par le comité référendaire

que la municipalité avait invité à remettre un texte à cette fin).

Le 4 novembre 2016, Gérard Robin, Cyril Duc et Pierre-François Duc,

agissant pour le "Comité 2x NON", ont écrit à la Préfète du district

de Morges (ci-après: la préfète) en demandant le report du scrutin à cause

d'irrégularités dans le matériel de vote adressé aux électeurs. La préfète a

enregistré cette lettre comme un recours, qui a été transmis au Service

juridique et législatif (SJL) chargé de l'instruction pour le Conseil d'Etat.

Le résultat des votations communales du 27 novembre 2016 sont les suivants,

selon le procès-verbal établi le jour-même par le bureau électoral:

"Electeurs inscrits: 1276

Cartes des vote reçues: 797

Objet n° 1, adoption du plan de quartier "En

Cornachon" (préavis municipal n° 05-2016)

Bulletins rentrés: 774

Bulletins blancs: 1

Bulletins nuls: 2

Bulletins valables: 771

Oui: 389

Non: 382

Taux de participation: 60.71 %

Objet n° 2, Crédit de 3'600'000 fr. pour l'achat d'un

ensemble de bâtiments (préavis municipal n° 04-2016)

Bulletins rentrés: 777

Bulletins blancs: 4

Bulletins nuls: 2

Bulletins valables: 771

Oui: 396

Non: 375

Taux de participation: 60.94 %"

Le 29 novembre 2016, les électeurs Hugues Salomé, Jean-Claude Crottaz et

Frédéric Glassey ont adressé à la préfète un recours contre le résultat des

votations communales, en faisant valoir qu'ils n'avaient "aucune assurance

que le traitement des votes a été réalisé de manière parfaitement conforme de

la LEDP et du RLEDP".

Le préfète, qui avait assisté au dépouillement, a transmis son rapport

au SJL le 20 décembre 2016. La veille, elle avait procédé à un recomptage des

bulletins et constaté que les scrutateurs n'avaient commis aucune erreur de

comptage. Elle avait aussi entendu les recourants dans leurs explications. Par

ailleurs, elle avait appris auparavant du greffe municipal que le nombre de

cartes de vote reçues était de 792 et non pas de 797 (contrôle effectué par le

greffe, et non par le bureau électoral, le lendemain du vote).

Le Conseil d'Etat a joint les deux causes (recours du 4 novembre 2016

contre la préparation des votations et recours du 29 novembre 2016 contre le

résultat des votations) et, dans sa séance du 15 mars 2017, il a rendu une

décision rejetant les deux recours (cette décision porte la date du 22 mars

2017 et son dispositif a été publié dans la Feuille des avis officiels du 24

mars 2017). Dans les motifs de cette décision, le Conseil d'Etat a notamment

considéré ce qui suit:

A propos du premier

recours:

Consid. III/b: "En

l'espèce, la brochure contient en premier lieu l'énoncé des questions posées à

l'électeur. Ensuite, en pages 2 et 3, elle expose l'historique des deux projets

ainsi qu'une partie "explicative" présentant ces derniers sous un

jour particulièrement favorable. Ensuite, on y trouve un argumentaire [de] deux

pages élaboré par le Comité 2X Oui, qui soutient les objets soumis à la

population. Ce texte dense, avec une police d'écriture très petite comparée à

celle utilisée dans les autres parties de la brochure, comporte "Dix

bonnes raisons de voter deux fois OUI" et la référence, en gras, au site

internet www.faisons-vivre-tolochenaz.ch.

A la suite de cet argumentaire figure la recommandation de vote de la

Municipalité, puis la brochure se termine par l'argumentaire des opposants.

Formellement, le simple fait d'inclure dans la brochure

officielle la propagande d'un groupe d'influence différent du Comité

expressément mentionné à l'art. 24 al. 3 LEDP viole cette disposition qui fixe

de façon limitative qui est admis à s'exprimer dans le matériel de vote

officiel. Cela étant, on constate également que la brochure ne contient pas de

partie réellement dédiée à l'avis des autorités. C'est l'avis du Comité 2X Oui

qui en tient lieu. La Municipalité aurait pu faire siens les arguments dudit

Comité et les intégrer dans la brochure. Elle a commis une maladresse en ne le

faisant pas.

Cela étant, la brochure explicative ne s'en trouve pas pour

autant déséquilibrée, puisqu'elle comporte toujours, comme cela est admis par

l'article 24 LEDP, les arguments en faveur et en défaveur du projet, lesquels

tiennent tous deux sur deux pages de la brochure et sont comparables dans leur

présentation, même si celui du Comité 2X Oui a une police de caractère

légèrement plus petite que celle utilisée par les référendaires […]. L'électeur

qui lisait la brochure était ainsi à même d'y trouver les éléments nécessaires

à forger son opinion. De surcroît, rien ne permet de penser que le fait que

l'argumentaire en faveur du projet émane du Comité 2X Oui, et non de la Municipalité,

ait pu influer d'une quelconque manière sur le choix des électeurs. Au

contraire, on peut raisonnablement admettre que s'il avait été repris par la

Municipalité, il aurait alors revêtu un caractère officiel qui lui aurait

conféré un poids supplémentaire auprès du corps électoral.

Au demeurant, il ressort des déterminations de la

Municipalité du 9 novembre 2016 que celle-ci n'a pas sciemment voulu avantager

le camp des soutiens au projet plutôt que celui des opposants dans la

construction de la brochure, mais qu'elle a veillé à réserver une place égale à

chacun, respectant ainsi, si ce n'est la forme, du moins l'esprit de l'article

24 LEDP.

On doit donc retenir que, même si une irrégularité formelle a

été commise par la Municipalité en présentant la brochure de la sorte, celle-ci

n'était pas de nature à influer sur la libre formation de l'opinion des

électeurs communaux."

Consid. V: "a)

Les recourants reprochent à la Municipalité d'avoir manqué d'objectivité durant

la campagne. Ils mettent en particulier le doigt sur les arguments suivants:

– la Municipalité aurait convoqué la presse pour vanter le

projet;

– elle a envoyé sous pli personnel à chaque électeur un

courrier contenant un dépliant du Comité 2X Oui;

- elle aurait organisé cinq soirées de rencontre avec la

population pour vanter le projet;

– le Syndic a participé à un débat contradictoire organisé

par le Journal de Morges;

– elle a créé un lien sur son site Internet vers celui du

Comité 2X Oui;

– sa photo apparaît sur un dépliant distribué par le Comité

2X Oui le 16 novembre 2016.

b) […] Les recourants

n'avancent aucun élément concret permettant de penser que la conférence de

presse organisée aurait été utilisée comme un outil de propagande, ou que la

Municipalité aurait manqué à son devoir d'objectivité dans ce cadre.

c) […] La Municipalité

a également financé l'envoi à l'ensemble de la population communale d'un

argumentaire rédigé par le Comité 2X Non. L'égalité des armes a ainsi là encore

été respectée.

d) […] Les soirées de

rencontre avec la population ont été organisées par le Comité 2X Oui, et non

par la Municipalité. Certains de ses membres ont certes accepté de participer à

ces soirées. Toutefois, là encore, les recourant n'indiquent pas que ces

derniers auraient, à ces occasions, manqué à leur devoir d'objectivité […]. Rien ne permet d'affirmer que le Syndic

aurait [en participant à un débat

contradictoire] violé son devoir d'objectivité.

e) Le site internet officiel de la Commune, www.tolochenaz.ch, promouvait jusqu'aux

votations, sous le titre "Votations du 27 novembre 2016, Informations

complémentaires http://www.faisons –vivre-tolochenaz.ch", le site internet

du Comité 2X Oui. Aucune mention n'était faite en revanche de l'existence du Comité

2X Non.

Ce renvoi peut être assimilé à la maladresse commise dans le

cadre de l'élaboration de la brochure explicative. […] Cette manière de faire est certes sujette à caution, mais

pour les mêmes raisons invoquées sous chiffre III ci-dessus à propos de la

brochure, on ne saurait affirmer qu'elle ait pu fausser la formation de la

volonté des électeurs. Au contraire, en ne reprenant pas l'argumentaire du

Comité 2X Oui sur le site de la Commune, la Municipalité s'abstenait également

de lui conférer un caractère officiel qui aurait renforcé son poids auprès de

l'opinion. […]

f) Enfin, le dépliant envoyé aux électeurs le 18 novembre

2016 contient certes la photographie de la Municipalité, mais émane clairement

du Comité 2X Oui. La Municipalité ne peut ainsi se voir reprocher une démarche

sur laquelle elle n'a eu aucune prise."

A propos du second recours:

Consid. VI.: "[Dans son rapport, la préfète] constate en particulier

qu'un recomptage des bulletins a été effectué et a permis de constater que le bureau

électoral communal n'avait commis aucune erreur de comptage. Ce dernier a

d'ailleurs procédé lui-même à plusieurs vérifications après avoir constaté que

le résultat était serré […]. Quant à la

différence entre le nombre de cartes de vote enregistrées (797 selon le PV du

Bureau électoral, nombre ramené à 792 selon le rapport préfectoral, qui conclut

également à ce que cette erreur de comptage n'a eu aucune incidence sur l'issue

du scrutin) et le nombre de bulletins valables (771 pour l'objet relatif au plan

de quartier), elle peut s'expliquer uniquement de deux manières: soit, comme le

relève le rapport préfectoral, par le fait que certains électeurs n'ont pas

systématiquement exercé leurs droits de vote sur les trois scrutins ouverts le

jour en question (deux objets communaux et un objet fédéral), soit par la

disparition d'un certain nombre de bulletins. Aucun élément du dossier ne

permet d'étayer cette second hypothèse, que la Préfète, pourtant présente lors

du dépouillement, n'évoque même pas. En revanche, son rapport fait mention

d'indications de scrutateurs selon lesquels certains électeurs n'avaient voté

que pour l'un ou l'autre des objets en votation, ce qui explique la différence.

En définitive, on doit constater que le travail de vérification approfondi

effectué par la Préfète n'a permis de déceler aucune irrégularité lors du

dépouillement propre à remettre en cause le résultat du scrutin du 27 novembre

2016."

Hugues Salomé et Cyril Duc ont adressé le 30 mars 2017 à la Cour

constitutionnelle un recours contre la décision du Conseil d'Etat. Ils

demandent que cette décision soit réformée en ce sens que les votations

communales du 27 novembre 2016 sont purement et simplement annulées. A titre

subsidiaire, ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi

de la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision.

Dans sa réponse, le Conseil d'Etat conclut au rejet

du recours. La municipalité prend les mêmes conclusions. Les recourants ont

répliqué, sans modifier leurs conclusions.

Par décision du 8 mai 2017, la Cour constitutionnelle a admis la requête

d'effet suspensif présentée par les recourants, en tant que le recours vise la

décision du conseil communal sur le préavis n° 04-2016.

Dans son rapport au SJL du 20 décembre 2016, la préfète avait relevé que

le lendemain du scrutin, le greffe municipal avait constaté que sept cartes de

vote "CH-VD-CO" n'avaient pas été prises en compte par le bureau

électoral. La préfète avait alors obtenu une explication et elle a exposé ce

qui suit dans son rapport (p. 5):

"Un certain nombre d'enveloppes de vote jaunes avec la

mention CO (destinées aux étrangers) a été remis à des personnes de nationalité

suisse (CH-VD-CO). Il s'agissait de personnes qui se présentaient au guichet

communal en informant qu'elles avaient perdu leur matériel de vote. Alors, une

nouvelle carte avec un numéro identique à l'ancien, a été imprimée par

l'administration communale. Cette nouvelle carte a été remise aux personnes

concernées accompagnée malencontreusement d'une enveloppe jaune CO destinée aux

étrangers. Cette information n'a pas été transmise au bureau électoral.

A noter que contrairement à ce que stipule l'art. 24 RLEDP,

ces nouvelles cartes de vote ne portaient pas la mention "DUPLICATA"

et un nouveau numéro d'électeur. Le bureau électoral ne pouvait donc pas savoir

qu'il s'agissait de cartes duplicata officielles."

Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat a

expliqué que les sept cartes de vote CH-VD-CO accompagnées d'une enveloppe CO

avaient sans doute été écartées à tort. Le juge instructeur a dès lors demandé

au Conseil d'Etat de faire contrôler, par la préfète et le bureau électoral, si

les sept électeurs concernés avaient voté deux fois (avec la première carte de

vote puis avec le duplicata); si tel n'étaient pas le cas, un dépouillement

complémentaire devait être effectué.

Le 17 mai 2017, le SJL a répondu qu'aucun des sept

électeurs n'avait exercé son droit de vote plus d'une fois. Selon le

procès-verbal établi par la préfète le 9 mai 2017, en prenant en compte les

sept enveloppes "duplicata", chacun des deux objets obtient cinq

"oui" supplémentaires; les deux autres enveloppes étaient vides.

Considérants

1.

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité

des recours qui lui sont soumis.

Aux termes de l'art. 19 al. 1 de la loi du 5 octobre

2004.

sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), la Cour

constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés

contre les décisions du Conseil d'Etat en matière de droits politiques,

conformément à la loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01).

Dans cette dernière loi, le recours à la Cour constitutionnelle est réglé aux

art. 123a ss.

L'art. 123b LEDP définit la qualité pour recourir:

elle est reconnue aux personnes qui ont qualité pour agir au sens de l'art. 118

LEDP. Aux termes de cette disposition, qui est applicable en première instance

(recours au Conseil d'Etat ou au Grand Conseil), "quiconque est concerné

par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection

à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un

recours" (al. 1); "tout électeur peut déposer un recours relatif à

une votation ou une élection" (al. 2). Les deux recourants, électeurs dans

la commune, ont donc qualité pour recourir. Cela étant, il résulte du régime

des art. 117 ss LEDP, qui prévoit d'abord un recours au Conseil d'Etat ou au

Grand Conseil, puis dans un second temps un recours à la Cour

constitutionnelle, et qui permet de contester soit la préparation, soit le

déroulement, soit le résultat d'une élection ou d'une votation, que les

électeurs ont l'obligation d'épuiser les instances, à savoir dans le cas

particulier de recourir au Conseil d'Etat avant de saisir la Cour constitutionnelle

(cf. arrêt CCST.2017.0003 du 30 janvier 2017 consid. 1; TF 1C_351/2013 du 31

mai 2013, consid. 3.3). En l'occurrence, Cyril Duc a recouru auprès du Conseil

d'Etat uniquement contre des opérations préparatoires, et Hugues Salomé

uniquement contre le résultat de la votation. Toutefois, comme ils agissent

ensemble devant la Cour constitutionnelle, il ne se justifie pas d'examiner

plus avant la recevabilité des griefs, pour chacun des recourants. En d'autres

termes, il n'y a pas lieu de déterminer dans quelle mesure chacun d'entre eux

peut contester la décision du Conseil d'Etat.

Selon l'art. 123c LEDP, le délai de recours, de dix

jours, court dès la publication officielle de la décision (en vertu de l'art.

123.

al. 4 LEDP, la décision du Conseil d'Etat doit non seulement être notifiée

aux parties, mais aussi faire l'objet d'une publication, en l'occurrence dans

la Feuille des avis officiels). En l'espèce, le mémoire des recourants a été

déposé en temps utile. Le recours est motivé conformément aux exigences légales

(art. 120 et 123d LEDP). Par conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants dénoncent des irrégularités dans la brochure officielle

adressée aux électeurs en vue de la votation. Ils reprochent essentiellement à

la municipalité d'avoir "relégué tout à la fin" le texte des

opposants et de ne pas avoir donné une dimension égale aux positions défendues

par les autorités communales, d'une part, et par les référendaires, d'autre

part.

a) La brochure explicative fait partie de l'information

officielle donnée par l'organe compétent de la collectivité publique

directement concernée par le scrutin. L'information officielle est en soi

légitime; elle est même prévue par la Constitution cantonale, qui impose aux

autorités de renseigner la population sur les objets soumis au vote (art. 87

al. 2 Cst-VD). Elle présente toutefois des risques, quand elle a lieu au cours

de la campagne qui précède une votation. Aussi est-elle subordonnée à des

conditions strictes, que le Tribunal fédéral déduit de la garantie

constitutionnelle de la liberté de vote (art. 34 al. 2 Cst.). Selon la

jurisprudence, la liberté de vote admet les explications ou messages officiels

relatifs à une votation, où l'autorité explique l'objet du scrutin et

recommande son acceptation ou son rejet. L'autorité n'est pas tenue à un devoir

de neutralité et elle peut donc formuler une recommandation de vote, mais elle

doit respecter un devoir d'objectivité. Elle viole son devoir d'information

objective lorsqu'elle informe de manière erronée sur le but et la portée du

projet. Les explications de vote satisfont à l'exigence d'objectivité

lorsqu'elles sont équilibrées et répondent à des motifs importants, qu'elles

fournissent une image complète du projet avec ses avantages et ses inconvénients,

et qu'elles mettent les électeurs en mesure d'acquérir une opinion; au-delà

d'une certaine exagération, elles doivent n'être ni contraires à la vérité, ni

tendancieuses, ni simplement inexactes ou incomplètes. L'autorité n'est pas

tenue de discuter chaque détail du projet ni d'évoquer chaque objection qui

pourrait être soulevée à son encontre, mais il lui est interdit de passer sous

silence des éléments importants pour la décision du citoyen ou de reproduire de

manière inexacte les arguments des adversaires du référendum ou de l'initiative

(ATF 143 I 78 consid. 4; ATF 140 I 338 consid. 5.1; ATF 139 I 2 consid. 6.2;

ATF 138 I 61 consid. 6.2; TF 1C_130/2015 du 20 janvier 2016, consid. 3.1; arrêts

CCST.2017.0003 du 30 janvier 2017 consid. 2, CCST.2009.0001 du 30 janvier 2009

consid. 3). Cela étant, le droit cantonal vaudois énonce des exigences plus

précises sur ce point. L'art. 24 al. 3 LEDP dispose en effet ce qui suit, pour

les votations cantonales:

"Dans le cas d'une initiative ou d'un référendum, le

comité remet au département un texte présentant ses arguments. Ce texte sera

traité équitablement sur le plan graphique et pourra avoir une dimension égale

à l'avis des autorités. Le département peut modifier ou refuser des propos

portant atteinte à l'honneur, manifestement contraires à la vérité ou trop

longs."

En vertu de l'art. 24 al. 4 LEDP, cette disposition

s'applique par analogie pour les votations communales.

c) Dans le cas particulier, les recourants estiment

que le texte des opposants (le comité référendaire, ou "comité 2x NON"

– étant donné que pour le premier objet, il n'y avait pas à proprement parler

un comité référendaire, le vote populaire ayant été ordonné d'emblée par le

conseil communal) n'aurait pas dû être mis à la fin de la brochure. Il est

cependant manifeste qu'il ne s'agit pas là d'un traitement inéquitable, au sens

de l'art. 24 al. 3 LEDP, du texte des opposants. Le choix rédactionnel de la

municipalité, consistant à présenter les argumentaires des deux

"camps" après une présentation générale, et donnant la priorité dans

la mise en page au texte des partisans des projets, n'est à l'évidence pas

critiquable. La brochure litigieuse est brève, en comparaison avec celles que

les électeurs reçoivent en vue des votations fédérales, par exemple. On ne voit

pas pourquoi le texte publié à la fin de ces quelques pages échapperait à

l'attention des lecteurs. L'ordre de priorité, dans la mise en page, n'a aucune

signification politique et, sur ce point, le devoir d'information objective des

autorités n'a pas été violé.

Les recourants soutiennent que, dans la brochure,

"c'est l'argumentaire du Comité 2x NON qui aurait dû seul faire

contrepoids à l'avis des autorités communales". Implicitement, ils

reprochent ainsi à la municipalité d'avoir publié l'argumentaire du Comité 2x

Oui. Le Conseil d'Etat a cependant exposé de manière convaincante, dans sa

décision (consid. III/b), pourquoi ce dernier texte pouvait être assimilé à

l'avis des autorités, au sens de l'art. 24 al. 3 LEDP, en l'absence d'un

argumentaire complet rédigé par la municipalité elle-même. En considérant que

le contenu de la brochure était admissible, de ce point de vue, le gouvernement

cantonal n'a pas violé les garanties en matière de droits politiques. En outre,

s'agissant de l'exigence de la "dimension égale" des deux textes

présentant les arguments "pour" et "contre", le Conseil

d'Etat était fondé à comparer exclusivement sous cet angle les deux

argumentaires, celui du Comité 2x Oui et celui du comité référendaire. Ces deux

textes occupent la même surface dans la brochure et les légères différences

entre les polices de caractères ne permettent pas de retenir qu'ils ne seraient

pas de dimensions égales, le critère de l'art. 24 al. 3 LEDP impliquant une

appréciation globale des textes en question (cf. arrêt CCST.2017.0003 du 30

janvier 2017 consid. 2c). Les griefs des recourants à ce propos doivent donc

être rejetés.

3.

Les recourants reprochent à la municipalité, dans la préparation de la

votation, de n'avoir pas fait preuve de retenue, de n'avoir pas respecté

l'égalité des armes, et d'avoir bénéficié de moyens disproportionnés pour

défendre ses projets, dans des conditions financières nullement transparentes.

Selon les recourants, dans leurs diverses démarches, les membres de la

municipalité ont créé une confusion, de sorte que les électeurs pouvaient avoir

l'impression que les messages du Comité 2x Oui étaient des messages officiels.

a) La jurisprudence retient que les autorités de la

collectivité qui organise la votation sont en quelque sorte tenues de

conseiller les électeurs; elles ne doivent pas être neutres mais objectives

(cf. ATF 143 I 78 consid. 4.4 et les arrêts cités – où il est rappelé que la

position de l'autorité est différente quand elle intervient dans la campagne

d'une votation organisée par une autre collectivité). En l'occurrence, les

recourants relèvent que des propos, favorables au projet, des membres de la

municipalité ont été reproduits dans la presse, que des photographies de ces

édiles ont été publiées dans la presse et dans un tous-ménages du Comité 2x

Oui, et que le site internet de la commune contenait un lien vers le site

internet du comité précité. Les recourants ne critiquent cependant pas le

contenu des déclarations attribuées aux membres de la municipalité, ou à tout

le moins ils n'expliquent pas en quoi ils auraient négligé leur devoir

d'objectivité dans la défense des deux projets adoptés par le conseil communal.

Pour le reste, il convient de renvoyer au motifs de la décision du Conseil

d'Etat (consid. V, cité supra).

b) Les recourants s'en prennent par ailleurs aux

moyens engagés dans la campagne en faveur du double "oui", qu'ils

qualifient de colossaux et disproportionnés. Ils visent la réalisation de deux

dépliants (flyers) envoyés aux électeurs, la création d'un site internet, la

pose d'une bâche avec un motif en couleurs (trompe-l'œil) sur la façade d'un

bâtiment concerné par la votation, la réalisation d'un film montré lors des

soirées d'information, la pose d'affiches sur des panneaux. Les recourants

ajoutent que "même si les importants frais n'ont pas été payés par la

commune mais par des privés, il se trouve que ces tiers privés ont des intérêts

financiers importants dans les projets soumis à la votation" (p. 14 du

recours). Ils en déduisent que les autorités communales auraient dû intervenir

à l'encontre de ces démarches.

Le Tribunal fédéral reconnaît que la liberté de vote

peut être violée par l'intervention des groupes ou personnes privés qui

s'affrontent au cours d'une campagne. Selon la jurisprudence, le résultat du

scrutin n'est annulé que lorsqu'il y a eu intervention dans la campagne

électorale au moyen d'indications manifestement fausses ou fallacieuses à un

moment si tardif qu'il était impossible aux citoyens de se faire une image sûre

des circonstances réelles (cf. ATF 135 I 292 consid. 4; Vincent Martenet/Théophile

von Büren, L'information émanant des autorités et des particuliers en vue d'un

scrutin, à l'aune de la liberté de vote, in RDS 2013 I p. 74). Les autorités

ont un devoir d'intervention afin de veiller au bon déroulement du processus de

formation de la volonté du corps électoral – notamment dans certaines

circonstances pour rectifier les éléments erronés et trompeurs venus de

particulier – mais il faut aussi tenir compte de la liberté d'expression des

citoyens (cf. Martenet/von Büren, op. cit., p. 73, 76).

En l'occurrence, les recourants ne prétendent pas

que le Comité 2x Oui aurait diffusé des informations manifestement fausses ou

fallacieuses, ni qu'il aurait cherché à tromper le corps électoral. Ce comité

disposait certes de moyens assez importants, qui lui ont permis d'organiser une

véritable campagne en utilisant différents supports ou moyens (imprimés, site

internet, film, panneaux avec affiches, bâche sur un bâtiment). On ne saurait

toutefois qualifier ces investissements de colossaux; dans les campagnes au

niveau cantonal ou communal (élections ou votations), il est fréquent que les

candidats, les partis ou les groupes d'intérêts interviennent de la même façon.

En d'autres termes, la campagne en faveur du double "oui" est restée

dans les limites autorisées par la liberté d'expression et les garanties en

matière de droits politiques, de sorte que les autorités communales n'étaient

pas tenues d'intervenir afin de rétablir un équilibre.

c) Dans ces conditions, il ne se justifie pas de

donner suite à la requête des recourants tendant à ce que le Comité 2x Oui soit

astreint à produire les documents relatifs au coût total de la campagne et à la

prise en charge ces frais. Ces éléments ne sont en effet pas pertinents pour le

sort de la cause.

d) Les recourants requièrent par ailleurs, dans leur

réplique, la production par la municipalité d'une convention qui aurait été

conclue par la commune avec les propriétaires de deux parcelles (nos

72.

et 73). A lire leur argumentation, cette pièce permettrait d'établir que les

deux objets soumis au vote seraient en réalité totalement liés. On ne voit

toutefois pas, sur la base du recours, pourquoi il serait pertinent d'établir

l'existence de ce lien "total", au regard des garanties en matière de

droits politiques. Les deux objets ont du reste été soumis en même temps au

conseil communal puis aux électeurs, et tant les partisans que les adversaires ont

présenté simultanément leurs arguments à propos du plan de quartier et de

l'acquisition des bâtiments du centre du village. En d'autres termes, un

complément d'instruction n'est pas nécessaire et il résulte du dossier que les

interventions de la municipalité avant le scrutin n'ont pas violé la liberté de

vote garantie par l'art. 34 Cst.

4.

Les recourants soutiennent, en se référant au rapport d'instruction de

la préfète, que des irrégularités ont été constatées dans les opérations de

vote et de dépouillement. Selon eux, ces irrégularités ont vraisemblablement eu

une influence sur l'issue du scrutin.

a) Selon la jurisprudence fédérale rendue en

application de l'art. 34 Cst. qui garantit les droits politiques, lorsque des

irrégularités sont constatées dans le dépouillement d'un scrutin, la votation

n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée est grave et

qu'elle a pu avoir une influence sur le résultat du vote. Il y a lieu de tenir

compte notamment de l'écart de voix, de la gravité des vices de procédure et de

leur portée sur le vote dans son ensemble. Si la possibilité d'un résultat

différent au cas où la procédure n'avait pas été viciée apparaît à ce point

minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en considération, il y a lieu

de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas contraire, il faut considérer

le vice comme important et annuler la votation. Lorsque la différence de voix

est très nette, seules de graves irrégularités sont de nature à remettre en

cause la validité du résultat du vote (ATF 141 I 221 consid. 3.3). Le droit

cantonal prescrit par ailleurs qu'en matière d'élection ou de votation, le

recourant doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des

irrégularités dont il fait état ont pu influencer de façon déterminante le

résultat (art. 120 al. 2 LEDP).

b) Dans leur argumentation, les recourants relèvent

la différence entre le nombre de cartes de vote reçues et le nombre de

bulletins rentrés (18 pour l'objet n° 1, soit 2.2%; 15 pour l'objet n° 2,soit

1.

%). D'après le Tribunal fédéral, il est notoire que lors de tout scrutin

populaire le nombre cartes de vote reçues dépasse celui des bulletins rentrés,

du fait que des électeurs consciemment ou par inadvertance font parvenir leur

carte de vote par correspondance sans inclure leur bulletin de vote dans

l'enveloppe ou déposent une enveloppe vide dans l'urne (ATF 141 I 221 consid.

3.7

). Il faut aussi retenir l'hypothèse – évoquée dans la décision du Conseil

d'Etat – que certains électeurs n'ont mis dans l'enveloppe de vote que le

bulletin de la votation fédérale, ne s'étant pas intéressés aux objets

communaux. Il est vrai que, dans le cas particulier, les différences ne sont

pas minimes (elles sont toutefois sensiblement moins importantes que dans le

cas ayant donné lieu à l'ATF 141 I 221), mais il n'y a aucun indice que des

enveloppes de vote ou des bulletins auraient été soustraits pour ne pas être

comptés lors du dépouillement. Il convient de relever que des précautions

particulières avaient été prises en vue d'assurer le bon déroulement du

scrutin: la préfète a surveillé personnellement ces opérations, elle a obtenu

après le scrutin des renseignements de la part du greffe municipal au sujet de

la distribution des cartes de vote (duplicata) et du vote par correspondance

(ouverture des enveloppes de transmission, décompte précis du nombre

d'enveloppes de transmission et de cartes de vote, notamment) et elle a procédé

à un recomptage de tous les bulletins.

c) Les procès-verbaux du bureaux électoral communal,

le rapport de la préfète et les autres éléments du dossier du Conseil d'Etat

sont suffisamment probants, de sorte qu'il ne se justifie pas d'ordonner –

comme le requièrent les recourants – la production de tout le matériel de vote,

une nouvelle analyse des enveloppes et des bulletins étant superflue. Pour les

mêmes motifs, on ne saurait reprocher au Conseil d'Etat d'avoir renoncé à faire

verser au dossier le matériel de vote.

d) Cela étant, les irrégularités dénoncées par les

recourants n'ont pas eu d'influence sur le résultat du scrutin.

aa) Les recourants relèvent que ce n'est que le

lendemain du scrutin que les autorités communales ont contrôlé la liste des

votants, par rapport à la liste des électeurs. Quoi qu'il en soit, ce contrôle

a révélé que le bureau électoral n'avait pas admis qu'un électeur votât deux

fois (grâce, par exemple, à l'obtention frauduleuse d'un duplicata). Le moment

du contrôle n'est donc pas déterminant. Il importe peu également, au regard de

l'éventuelle influence des irrégularités sur le résultat du vote, que les

duplicata délivrés à juste titre à certains électeurs n'aient pas porté la

mention "duplicata", dès lors que cela n'a pas permis des doubles

votes.

bb) Les recourants se réfèrent aux sept cartes de

vote "CH-VD-CO" qui n'ont pas été prises en compte lors du

dépouillement. Le bureau électoral avait constaté que les électeurs en question

avaient utilisé une mauvaise enveloppe de vote. Or l'instruction a révélé

ultérieurement que cette enveloppe leur avait été remise par le greffe

municipal. Au demeurant, si les bulletins de ces sept électeurs avaient été

comptés, le résultat du vote, sur les deux objets, n'aurait pas été modifié

(l'écart entre les "oui" et les "non" se serait légèrement

accru, avec dans les deux cas cinq "oui" supplémentaires).

cc) Les recourants font remarquer qu'une seule

personne, au greffe municipal, ouvrait les enveloppes de transmission du vote

par correspondance. Selon eux, un telle façon de faire ne permettrait pas de

respecter les garanties de validité des votes. Or, le règlement d'application

de la LEDP (RLEDP; RSV 160.01.1) n'exige pas que le greffe municipal, qui est

habilité à traiter les votes par correspondance et anticipés, fasse procéder à

l'ouverture des enveloppes de transmission par deux de ses agents, et non pas

par un seul – étant précisé que l'ouverture des enveloppes de vote est proscrite

à ce stade (cf. art. 33 et 34 RLEDP). On ne saurait donc voir là une

irrégularité au sens de la jurisprudence précitée.

dd) Les recourants indiquent, en se référant à un

courrier du bureau du conseil communal adressé le 2 janvier 2017 au SJL ainsi

qu'au procès-verbal de la séance du conseil communal du 5 décembre 2016, que

deux personnes se trouvaient dans les locaux de l'administration communale, au

1er étage, à la fin des opérations de dépouillement le dimanche de

la votation. Une de ces personnes était le conseiller en communication du

Comité 2x Oui; l'autre une agente de l'administration communale. Cela ne

signifie pas pour autant que ces personnes auraient participé au dépouillement,

ni qu'elles seraient intervenues d'une autre manière de façon à fausser les

résultats du vote. Avec cet argument, les recourants n'établissent pas

l'existence d'une irrégularité.

e) Les recourants invoquent le principe de la

proportionnalité, selon l'art. 5 Cst. On ne voit toutefois pas en quoi ce

principe aurait en l'espèce une portée plus étendue que les garanties de l'art.

34.

Cst.

f) Finalement, c'est manifestement à tort que les

recourants reprochent au Conseil d'Etat une motivation insuffisante de sa

décision, à propos des irrégularités dénoncées. Il y a lieu de rappeler le

devoir d'allégation incombant au recourant Hugues Salomé, y compris devant le

Conseil d'Etat (art. 120 al. 2 LEDP – le second recourant avait renoncé à

recourir contre le résultat et les opérations de dépouillement). Compte tenu

des arguments présentés par ce recourant, le Conseil d'Etat pouvait adopter la

motivation figurant dans sa décision, ce qui n'a du reste pas empêché

l'intéressé de recourir à la Cour constitutionnelle en connaissance de cause.

5.

Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit

être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation

de la décision du Conseil d'Etat.

La procédure est gratuite (art. 121a et art. 123e

LEDP).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision du Conseil d'Etat des 15/22 mars 2017 est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

Lausanne, le 12 septembre 2017

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.