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Décision

CCST.2018.0001

CCST - CCST.2018.0001 - 2018-11-20 - Société Coopérative Taxiphone et consorts, Taxis lausannois SA et consorts/Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service de ta

20 novembre 2018Français37 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

En 1964, les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully et Renens ont

constitué le Service intercommunal de taxis de l'arrondissement de Lausanne

(ci-après: le Service intercommunal), qui s'est progressivement étendu à

Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le

Mont-sur-Lausanne et Bussigny.

Le Conseil communal des communes concernées a adopté

le Règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après: RIT), approuvé

pour la première fois par le Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le

Conseil d'Etat) le 28 avril 1964 et entré en vigueur le 1er novembre

1964. Le RIT a été complété par un texte intitulé "Prescriptions

d'application du Règlement intercommunal sur le service des taxis"

(ci-après: PARIT), en vigueur depuis le 1er novembre 1966.

Les communes membres du Service intercommunal se

sont regroupées en une Association de communes de la région lausannoise pour la

réglementation du service des taxis (ci-après: l'Association), dont les statuts

ont été adoptés par les différents conseils communaux en 2002 et 2003 et

approuvés par le Conseil d'Etat le 13 août 2003. L'Association comporte, entre

autres, un Conseil intercommunal compétent notamment pour adopter le règlement

intercommunal (art. 7 des Statuts de l’Association), ainsi qu'un Comité de

direction chargé en particulier de l’exécution des décisions du conseil (art.

10 des Statuts).

B.

Le RIT, avant l'introduction de l'art. 115 litigieux, prévoyait

notamment trois types d'autorisation (art. 15 RIT): l'autorisation A, avec

permis de stationnement sur le domaine public, l'autorisation B, sans permis de

stationnement sur le domaine public; l'autorisation C, pour voiture de grande

remise, à savoir les véhicules avec chauffeur loués soit pour une demi-journée

au minimum, soit pour des courses dépassant les limites des districts

limitrophes de celui de Lausanne, soit pour des cérémonies publiques ou

privées, soit aux hôtels, agences de voyage ou bureaux de tourisme pour le

service de leur clientèle.

C.

Par préavis n° 5/2016-2021 du 6 octobre 2017, le Comité de direction a

proposé au Conseil intercommunal une révision du RIT par l'adjonction d'une

nouvelle disposition dans le chapitre des dispositions finales et transitoires,

visant à lui octroyer la compétence de prévoir des exceptions aux exigences

d'octroi du carnet de conducteur et libellée comme il suit:

"Art. 115

Sur demande motivée du requérant adressée au préposé intercommunal,

le Comité de direction peut accorder à titre exceptionnel des dérogations à

tout ou partie des conditions prévues à l'art. 12 al. 2 litt. e, f et i) pour

l'obtention d'un carnet de conducteur pour une durée maximale de 1 an (qui

pourra être renouvelée au maximum pour une nouvelle durée de 1 an sur demande

motivée du chauffeur).

La présente disposition transitoire prendra automatiquement

fin à la réalisation de la première des causes suivantes:

a) après écoulement d'un délai de 1 an après l'entrée en

vigueur de ladite disposition transitoire; cette durée pourra être prolongée

d'une même période de 1 an en cas d'approbation du Conseil intercommunal des

taxis;

b) en cas de révision complète du présent Règlement

Intercommunal des taxis ou,

c) en cas d'adoption d'une législation cantonale relative à

l'exercice de la profession de chauffeur de taxis et primant les conditions

fixées à l'article 12 du présent Règlement.

En cas de suppression de la présente disposition pour quelque

motif que ce soit, les chauffeurs au bénéfice d'un permis obtenu avec une

dérogation devra remplir les nouvelles conditions d'obtention du carnet de

conducteur dans un délai de 3 mois suivant l'entrée en vigueur de la

révision."

Dans les "considérations générales" du

préavis, le Comité de direction a justifié cette révision par les motifs

suivants:

"L'avènement de l'économie de partage et les avancées

technologiques ont bousculé les habitudes de consommation et donc de facto les

conditions d'accès à certaines activités. C'est dans cette dynamique que la

société Uber est rapidement devenue une concurrente d'importance pour les

prestataires usuels dans le domaine du transport individuel de personnes que

sont les taxis.

Si, en soi, la concurrence peut s'avérer être un moteur

économique efficace, il sied néanmoins de porter une attention particulière aux

impacts qu'elle peut avoir sur les aspects sociaux pour les travailleurs

concernés et ceux relatifs à la protection des consommateurs. Les enjeux

précités étant d'une certaine importance, les réglementations communales et

intercommunales se sont retrouvées inefficientes pour faire face à ces nouveaux

défis, en particulier l'émergence du modèle UberPop dans lequel des

particuliers se livrent à une activité de taxi.

Le projet de modification

de la loi sur l'exercice des activités économiques (LEAE) et de la loi sur la

circulation routière (LVCR) présenté le 19 mai 2017 par le Département de

l'économie, de l'innovation et du sport du canton de Vaud permettra de mettre

un terme à cette concurrence déloyale. En effet, ce projet a pour but de régler

et harmoniser les problèmes inhérents à l'activité des taxis, et plus

particulièrement aux relations avec les nouvelles pratiques apparues avec

l'arrivée de la société Uber.

Cependant, ce projet n'entrera pas en vigueur avant deux ans,

ce compte tenu du processus législatif et des éventuels recours. Le statu quo

ne pouvant perdurer, il sied de prendre des mesures, durant cet intervalle,

afin que la société Uber mette un terme à l'activité UberPop au sein de notre

arrondissement, respectivement dans le canton de Vaud. Pour rappel, près de 680

dénonciations ont à ce jour été transmises à la Commission de police pour

infraction au RIT.

Dans son arrêt rendu le 4 mai 2017, la Cour constitutionnelle

du canton de Vaud a jugé que l'art. 23quinquies al. 1 RIT était conforme au

droit supérieur. Il en résulte que la société Uber est considérée comme un

central d'appel et doit dès lors se conformer aux conséquences administratives

imposées par la réglementation en vigueur dans l'arrondissement de notre

Association, à savoir adresser une demande écrite au Service intercommunal des

taxis (SIT).

Une fois que la demande d'autorisation d'exploiter un central

d'appel sera avalisée par la Commission administrative, les obligations

édictées aux articles 58bis, 58ter et 58quater

RIT incomberont à Uber. Concrètement, cela implique, notamment, que le

répondant devra constamment tenir à jour un rôle des chauffeurs, titulaire[s] d'un carnet de conducteur (CCT), lui étant

affiliés et informés immédiatement le préposé intercommunal de toute nouvelle

affiliation.

Il ressort que l'un des points d'achoppement se situe au

niveau de la titularité du CCT. Il est de fait notoire que les chauffeurs

UberPop ne sont pas titulaires du CCT. Les causes en sont multiples, mais l'une

d'elle repose sur les nombreuses conditions d'octroi dudit CCT (art. 12 RIT),

dont certaines sont considérées comme désuètes. A titre exemplatif, l'on citera

l'examen topographique, qui au vu de la technologie, sont considérés comme

moins fondé[s], étant donné que la

plupart des véhicules sont dotés de GPS.

Ainsi, et dans un esprit de pragmatisme, une réflexion allant

dans le sens d'un allégement des conditions d'octroi du CCT devrait être menée.

Toutefois, cette réflexion devant s'inscrire dans la ligne de la future loi

cantonale, dont le projet ne verra, a priori, pas le jour avant le printemps

2018, elle apparaît dès lors prématurée.

C'est pourquoi, il est proposé de prévoir un nouvel article

dans le RIT qui donnerait au Comité de direction le pouvoir de prévoir un

régime d'exception pour l'octroi des CCT pour autant que ces modifications

soient proportionnelles et limitées à une période n'excédant pas 12 mois

reconductibles, mais au plus tard jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi

cantonale."

Dans sa séance du 1er novembre 2017, le

Conseil intercommunal a adopté l'art. 115 RIT. Le 30 novembre 2017, la Cheffe

du Département des institutions et de la sécurité a approuvé cette modification

du RIT, qui n'a pas fait l'objet de contestation devant la Cour

constitutionnelle du Tribunal cantonal et est entrée en vigueur le 1er

février 2018.

D.

Par préavis n° 7/2016-2021 du 31 janvier 2018, le Comité de direction a

soumis au Conseil intercommunal une nouvelle révision du RIT, consistant en la

modification suivante de l'art. 115 RIT (les changements apparaissent en

gras):

"Art. 115

Sur demande motivée du

requérant adressée au préposé intercommunal, le Comité de direction peut

accorder à titre exceptionnel des dérogations à tout ou partie des conditions

prévues à l'art. 12 al. 2 litt. e, f et i pour l'obtention d'un carnet de

conducteur pour une durée maximale de 1 an (qui pourra être renouvelée au

maximum pour une nouvelle durée de 1 an sur demande motivée du chauffeur).

Le titulaire d'un

carnet de conducteur ayant bénéficié des dérogations prévues à l'alinéa 1 de la

présente disposition peut uniquement obtenir une autorisation sui generis

transitoire d'exploitation sans permis de stationner sur le domaine

public. Son véhicule est soumis aux exigences des voitures de grande remise

prévues, notamment, à l'art. 28 et 37 RIT, ce en dérogation aux types

d'autorisations réglées à l'art. 15 RIT. A ce titre, les articles 23bis, 23ter

et 73 RIT ne s'y appliquent pas.

La présente disposition transitoire prendra automatiquement

fin à la réalisation de la première des causes suivantes :

a) après écoulement d'un délai de 1 an après l'entrée en

vigueur de ladite disposition transitoire ; cette durée pourra être prolongée

d'une même période de 1 an en cas d'approbation du Conseil intercommunal des

taxis ;

b) en cas de révision complète du présent Règlement

Intercommunal des taxis ou,

c) en cas d'adoption d'une législation cantonale relative à

l'exercice de la profession de chauffeur de taxis et primant les conditions

fixées à l'article 12 du présent Règlement.

En cas de suppression de la présente disposition pour quelque

motif que ce soit, le chauffeur au bénéfice d'un permis obtenu avec une

dérogation devra remplir les nouvelles conditions d'obtention du carnet de

conducteur dans un délai de 3 mois suivant l'entrée en vigueur de la révision

et son autorisation d'exploitation devient nulle."

Le Comité de direction a expliqué, dans les

"Considérations générales" de ce préavis, que lors des discussions

concernant l'application concrète du nouvel art. 115 RIT, il était "apparu

qu'un éclaircissement express" concernant différents points pouvait

s'avérer nécessaire, notamment pour ce qui a trait aux conditions de la

délivrance de la carte véhicule au titulaire d'un carnet de conducteur à durée

limitée.

Le Conseil intercommunal a adopté les changements

proposés. Le 16 février 2018, la Cheffe du Département des institutions et de

la sécurité a approuvé cette modification du RIT. Cette approbation a été

publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 23 février

2018.

E.

Le 14 mars 2018, la société Coopérative Taxiphone, dont le but est

d'"améliorer la situation économique de ses membres par l'exploitation en

commun d'une centrale téléphonique et d'un émetteur radio", ainsi que

quatre de ses membres, tous titulaires d'une autorisation "B",

(ci-après: le groupe des requérants 1) ont saisi conjointement la Cour

constitutionnelle d'une requête contre la modification de l'art. 115 RIT, dont

ils demandent l'annulation. Ils se plaignent d'une violation du droit à la

liberté économique (art. 27 Cst.) et du principe de la liberté économique (art.

94 Cst.). La cause a été enregistrée sous la référence CCST.2018.0001.

Le 15 mars 2018, cinq entreprises exploitantes d'un

service de taxis et septante chauffeurs de taxis indépendants, tous titulaires

d'une autorisation "A", (ci-après: le groupe des requérants 2) ont à

leur tour déposé une requête contre la modification litigieuse. Ils invoquent

une violation de leur liberté économique (art. 27 Cst.), de l'égalité de

traitement (art. 8 Cst.) et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). La

cause a été enregistrée sous la référence CCST.2018.0002.

Les causes ont été jointes.

Par décision incidente du 4 mai 2018, la Cour

constitutionnelle a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif formée par

l'autorité intimée.

Dans ses déterminations déposées dans le délai

prolongé au 25 mai 2018, l'autorité intimée a conclu au rejet des requêtes,

dans la mesure de leur recevabilité. Le Département des institutions et de la

sécurité, pour sa part, s'en est remis à justice.

Les 13 et 28 juin 2018, les requérants ont répliqué.

Le 6 août 2018, l'autorité intimée a déposé une

duplique, concluant que les requêtes étaient irrecevables et en toute hypothèse

mal fondées.

La cour a statué par voie de circulation (art. 14 de

la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC;

RSV 173.32]).

Considérants

1.

a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la Constitution du 14 avril 2003 du

Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur

requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des

normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 LJC précise que ce contrôle

porte également sur tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et

intercommunaux, contenant des règles de droit (al. 3).

En l'espèce, les requêtes sont dirigées contre une

révision partielle du RIT, à savoir un règlement intercommunal contenant des

règles de droit. La cour de céans peut par conséquent en contrôler la

conformité avec le droit supérieur (cf. en particulier arrêt CCST.2015.0002 du

27.

avril 2016 consid. 1a).

b) Déposées dans les vingt jours suivant la publication de

l'acte contesté, les requêtes sont par ailleurs intervenues en temps utile

(art. 5 al. 1 LJC).

c) Selon l'art. 8 LJC, le requérant doit invoquer la

violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi consiste

cette violation. La cour de céans limite son examen aux griefs invoqués par le

requérant, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est manifestement contraire au

droit de rang supérieur (art. 13 LJC).

En l'espèce, les requérants exposent et développent,

de manière détaillée, les griefs de rang constitutionnel qu'ils invoquent (art.

8, 9, 27 et 94 Cst.). Les conditions de l'art. 8 LJC sont ainsi réunies.

d) A qualité pour agir contre une règle de droit

cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de

protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Toutes les

personnes dont les intérêts, qu’ils soient juridiques ou de fait, sont touchés

par l’acte attaqué, ou pourraient l’être, ont qualité pour agir (arrêts

CCST.2015.0006 du 9 juin 2016 consid. 1c; CCST.2009.0004 du 29 mars 2010, consid.

1c). Une atteinte virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec un

minimum de vraisemblance être touché par la norme qu’il conteste (arrêts

CCST.2015.0006 du 9 juin 2016 consid. 1c; CCST.2009.0004 du 29 mars 2010

consid. 1c; CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009 consid. 1d). La qualité pour

agir est également reconnue aux associations défendant les intérêts de leurs

membres (arrêts CCST.2015.0006 du 9 juin 2016 consid. 1c; CCST.2012.0002 du 18

octobre 2012 consid. 1d et les arrêts cités).

En l'espèce, le groupe des requérants 1 est composé

de la société Coopérative Taxiphone, dont le but est d'"améliorer la

situation économique de ses membres par l'exploitation en commun d'une centrale

téléphonique et d'un émetteur radio", ainsi que de quatre de ses membres,

tous titulaires d'une autorisation "B". Le groupe de requérants 2,

pour sa part, est composé de cinq entreprises exploitantes d'un service de

taxis et de septante chauffeurs de taxis indépendants, tous titulaires d'une

autorisation "A" (remplacée depuis le 1er juillet 2018 par

une concession; selon l'art. 116 RIT, les anciennes autorisations "A"

restent toutefois valables jusqu'à leur retrait, mais au plus tard dix ans dès

l'entrée en vigueur de la révision).

La révision du RIT litigieuse prévoit une nouvelle

catégorie d'autorisation de durée déterminée d'exploiter, dénommée sui

generis, à des conditions d'octroi allégées. Pour les exploitants de taxis A

(ou concessionnaires) ou B, les bénéficiaires de ces autorisations sui

generis constitueront une concurrence nouvelle.

Les requérants exploitants ont donc un intérêt

direct à pouvoir faire contrôler la conformité au droit supérieur de la

modification de l'art. 115 RIT. La qualité pour agir doit leur être reconnue.

Il en va de même pour la société Coopérative Taxiphone, dont les intérêts

économiques pourront potentiellement également être touchés par la

règlementation litigieuse.

2.

L'autorité intimée requiert à titre de mesure d'instruction, dans ses

déterminations du 28 mai 2018, l'audition d'Alexandre Molla, directeur de la

société UBER pour la Suisse romande, ou son interpellation par écrit.

Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par

l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18

avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé de

produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres

de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à

rendre (ATF 135 II 286 consid.

5.

; 135 I 279 consid.

2.

). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction

lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,

procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves

qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne

pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid.

6.3

; 134 I 140 consid. 5.2;

130.

II 425 consid.

2.

).

En l'espèce, la cour s'estime suffisamment

renseignée sur la base des pièces du dossier pour statuer en toute connaissance

de cause. Par ailleurs, comme l'autorité intimée le relève elle-même, les

allégements au carnet conducteur ne bénéficient pas exclusivement aux

chauffeurs liés au service Uber, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entendre le

directeur de cette entreprise.

3.

Avant d'examiner les griefs des requérants qui contestent la conformité

de la nouvelle version de l'art. 115 RIT à la liberté économique (art. 27

Cst.), au principe de la liberté économique (art. 94 Cst.), à l'égalité de

traitement (art. 8 Cst.) et à l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.), il

convient à titre préalable de déterminer et délimiter l'objet du litige. Selon

l'autorité intimée, les requérants ne pourraient en effet plus remettre en

cause le principe d'une autorisation sui generis adapté au service

"UberX", principe qui découlerait implicitement déjà de l'art. 115

RIT dans sa version initiale vu l'objectif visé. Leurs griefs, qui porteraient

exclusivement sur cette problématique, et partant leurs requêtes, seraient dès

lors irrecevables.

a) Selon la jurisprudence, en cas de révision

partielle d'un acte normatif, les dispositions demeurées inchangées ne peuvent

être remises en cause par le biais d'un recours normatif abstrait que dans la

mesure où leur maintien dans le texte modifié leur confère une autre teneur que

celle initiale ou une portée juridique différente, ou en tant que, interprétées

dans leur contexte général, elles apparaissent sous un nouveau jour (ATF 142 I 99 consid.

1.4

; 135 I 28 consid.

3.1

; 122 I 222 consid.

1b/aa et les références citées).

b) En l'espèce, la révision de l'art. 115 RIT

consiste en l'adjonction d'un nouvel alinéa 2 et des termes "et son

autorisation d'exploitation devient nulle" à l'actuel alinéa 3. L'alinéa 2

a la teneur suivante:

"Le titulaire d'un

carnet de conducteur ayant bénéficié des dérogations prévues à l'alinéa 1 de la

présente disposition peut uniquement obtenir une autorisation sui generis transitoire d'exploitation sans permis de

stationner sur le domaine public. Son véhicule est soumis aux exigences des

voitures de grande remise prévues, notamment, à l'art. 28 et 37 RIT, ce en

dérogation aux types d'autorisations réglées à l'art. 15 RIT. A ce titre, les

articles 23bis, 23ter et 73 RIT ne s'y appliquent pas."

L'art. 115 RIT, dans sa teneur actuellement en

vigueur, permet au Comité de direction d'accorder à titre exceptionnel des

dérogations à tout ou partie des conditions prévues à l'art. 12 al. 2 let. 2, f

et i pour l'obtention d'un carnet de conducteur pour une durée maximale d'une

année. Le carnet de conducteur est l'une des conditions exigée par le RIT pour

l'obtention d'une autorisation d'exploiter un service de taxis, quelle que soit

la catégorie (art. 22 let. a RIT dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 juin

2018.

pour les autorisations A, art. 23bis let. a RIT pour les autorisations B

et art. 23quater al. 2 RIT pour les autorisations C).

L'actuel art. 115 RIT ne précise en revanche pas à

quelle catégorie d'autorisation d'exploiter le titulaire d'un carnet de

conducteur ayant bénéficié des dérogations prévues peut prétendre. Il ne fonde par

ailleurs pas une nouvelle catégorie d'exploiter un service de taxis aux sens de

l'art. 15 RIT. Ce n'est que dans le nouvel alinéa 2 introduit par la

modification attaquée qu'on parle d'autorisation sui generis

transitoire. Pour l'autorité intimée, cette nouvelle catégorie était cependant

implicitement reconnue par la version actuelle.

A la lecture du préavis du 6 octobre 2017, on

comprend – et ce même si cela ne ressort pas aussi clairement que l'autorité intimée

le laisse entendre – que l'adoption de l'art. 115 RIT avait notamment pour but

de régulariser provisoirement le service "UberX" dans l'attente de

l'entrée en vigueur de la future loi cantonale. Les travaux préparatoires ne

disent toutefois rien d'une éventuelle nouvelle catégorie d'autorisation que

cette norme créerait. Ils n'indiquent pas non plus que les privilèges institués

par cette norme seraient réservés aux chauffeurs "UberX" et que d'autres

intéressés titulaires ou requérant à une concession ou à une autorisation B ou

C seraient exclus à pouvoir en bénéficier.

Quoi qu'en dise l'autorité intimée désormais dans

ses écritures, il convient dès lors d'admettre que l'actuel art. 115 RIT, faute

de base légale claire et précise instituant une nouvelle catégorie

d'autorisation d'exploiter adaptée au service "UberX" (l'autorité

intimée reconnaît que les catégories existantes et certaines de leurs

conditions – précisément celles qui ont fait l'objet du nouvel alinéa 2 – ne

sont pas compatibles en tant que telles), n'est pas suffisant pour régulariser les

activités des chauffeurs "UberX". C'est du reste pour cette raison

que la révision litigieuse a été adoptée, le Comité de direction reconnaissant

dans son préavis du 31 janvier 2018 (soit avant même l'entrée en vigueur de

l'art. 115 RIT) qu'un "éclaircissement express" semblait nécessaire.

De plus, outre l'introduction d'une nouvelle

catégorie d'autorisation d'exploiter un service de taxis, l'art. 115 al. 2 RIT

étend l'ampleur des dérogations au régime ordinaire. En effet, hormis les

dérogations aux exigences de connaissances personnelles mentionnées ci-dessus

que doit remplir celui qui prétend à la délivrance d'un carnet de conducteur

(art. 115 al. 1 RIT), les véhicules des bénéficiaires des autorisations sui

generis seraient soumis aux seules exigences des voitures de grande remise,

et ce en dérogation aux types d'autorisations réglées à l'art. 15 RIT. Ils

n'auraient notamment pas à porter l'inscription "TAXI" (art. 28 RIT)

et ne seraient pas obligatoirement équipés d'un compteur horokilométrique (art.

37.

RIT). Par ailleurs, les art. 23bis et 23ter RIT concernant les

autorisations B ne s'appliqueraient pas. Les titulaires d'autorisation sui

generis seraient notamment dispensés de l'exigence d'indiquer les tarifs

qu'ils entendent appliquer (art. 23bis let. b RIT). Ils seraient également

dispensés de se soumettre à l'art. 73 RIT relatif aux tarifs, qui notamment

impose un tarif "clair et précis" (art. 73 al. 1 RIT).

Au regard de ces éléments, le nouvel art. 115 al. 2

RIT a incontestablement une portée différente et plus large que l'actuel art.

115.

al. 1 RIT. Il ne constitue pas qu'une disposition de clarification.

Contrairement à ce que l'autorité intimée soutient, il convient dès lors

d'admettre que les requérants sont recevables à remettre en cause la conformité

au droit supérieur de l'autorisation d'exploiter sui generis instituée

et des nouvelles dérogations introduites par l'art. 115 al. 2 RIT. Ils ne

peuvent en revanche plus contester les dérogations prévues par l'actuel art.

115.

al. 1 RIT, qui n'a pas fait l'objet d'une requête à la Cour constitutionnelle

et qui est aujourd'hui en vigueur.

4.

Selon les requérants, la révision litigieuse serait contraire au droit fondamental

à la liberté économique (art. 27 Cst.), ainsi qu'au principe de la liberté

économique (art. 94 Cst.), singulièrement au principe d'égalité de traitement

entre concurrents qui en découle. Ils soutiennent que la révision attaquée

favorise expressément UBER et ses conducteurs puisqu'elle crée de fait une

nouvelle catégorie d'autorisation parfaitement adaptée à leur mode de

fonctionnement, sans leur imposer les contraintes auxquelles sont soumis leurs

concurrents dont ils font partie. Pour eux, en adoptant cette réglementation,

l'autorité intimée a dès lors violé son devoir de neutralité concurrentielle et

faussé la concurrence.

a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté

économique est garantie (al. 1); elle comprend notamment le libre choix de la

profession, le libre accès à une activité lucrative privée et son libre

exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée,

exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un

revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 137 I

167.

consid. 3.1; 135 I 130 consid.

4.

). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les

personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1;

135.

I 130 consid. 4.2 et les références citées).

L'art. 94 Cst. prévoit par ailleurs que la

Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique

(al. 1), veillent à sauvegarder les intérêts de l'économie nationale et

contribuent, avec le secteur de l'économie privée, à la prospérité et à la

sécurité économique de la population (al. 2), et, dans les limites de leurs

compétences respectives, veillent à créer un environnement favorable au secteur

de l'économie privée (al. 3). Selon la jurisprudence, il est donc en principe

interdit à l'Etat de prendre une quelconque mesure susceptible d'empêcher la

libre concurrence dans le but d'assurer ou de favoriser certaines branches économiques

ou certaines formes d'activité économique, voire de diriger la vie économique

selon un plan déterminé. Des mesures restrictives poursuivant des motifs

d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas en premier

lieu des intérêts économiques (par exemple, aménagement du territoire,

politique environnementale) sont en revanche admissibles (ATF 140 I 218 consid.

6.

; 131 I 223 consid. 4.2; 130 II 87 consid. 3 et les références citées).

La liberté économique englobe le principe de l'égalité

de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon

ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures

étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les

concurrents directs (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 143 I 37 consid. 8.2 p. 47;

140.

I 218 consid. 6.2 et les références citées). On entend par concurrents

directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les

mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 143 II 598

consid. 5.1; 132 I 97 consid. 2.1; 125 I 431 consid. 4b/aa). L'égalité de

traitement entre concurrents offre une protection plus étendue que l'art. 8

Cst. (ATF 140 I 218 consid. 6.3; 130 I 26 consid. 6.3.3.1). L’égalité entre

concurrents n'est toutefois pas absolue et autorise un traitement différent, à

condition que celui-ci repose sur une base légale, qu'il réponde à des critères

objectifs et résulte du système lui-même; il est seulement exigé que les

inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour

atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 143 I

37.

consid. 8.2 p. 47 s.; 137 I 167 consid. 3.5). Dans le domaine des taxis, le

Tribunal fédéral admet une réglementation plus étroite pour les taxis A en

raison de l'usage accru du domaine public dont ils bénéficient (ATF 143 II 598

consid. 5.3).

Des restrictions cantonales à la liberté économique

sont admissibles, mais elles doivent reposer sur une base légale, être

justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de

proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.). Elles peuvent consister en des

mesures de police ou d'autres mesures d'intérêt général tendant à procurer du

bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des citoyens ou à accroître ce

bien-être, telles des mesures sociales ou de politique sociale. Elles ne

doivent toutefois pas se fonder sur des motifs de politique économique et

intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines formes d'exploitation

en dirigeant l'économie selon un certain plan, à moins qu'elles ne soient

prévues par une disposition constitutionnelle spéciale ou fondées sur les

droits régaliens des cantons (art. 94 al. 4 Cst.; TF 2P.67/2002 du 29 juillet

2002.

consid. 2.2.1; ég. Jacques Dubey, Droits fondamentaux, vol. II, Bâle 2018,

p. 485; Andreas Auer, Taxis genevois: un état des lieux comparatif,

constitutionnel et prospectif, in: Jusletter du 15 septembre 2014).

b) A titre préalable, il convient de rappeler que le

RIT prévoyait jusqu'alors trois types d'autorisations (art. 15 RIT):

l'autorisation A (remplacée par une concession depuis le 1er juillet

2018), avec permis de stationnement sur le domaine public, l'autorisation B,

sans permis de stationnement sur le domaine public; l'autorisation C, pour

voiture de grande remise, à savoir les véhicules avec chauffeur loués soit pour

une demi-journée au minimum, soit pour des courses dépassant les limites des

districts limitrophes de celui de Lausanne, soit pour des cérémonies publiques ou

privées, soit aux hôtels, agences de voyage ou bureaux de tourisme pour le

service de leur clientèle.

Comme les requérants le relèvent, les bénéficiaires

de l'autorisation sui generis instituée par la réglementation litigieuse

auraient en définitive les mêmes droits que les titulaires d'autorisations B, à

tout le moins pendant la durée de validité de l'autorisation, soit pendant deux

ans au maximum. Ils pourraient transporter des gens d'un point A à un point B

sur appel et sans restriction quant à la durée ou au type de course. Ils ne seraient

toutefois pas soumis à l'ensemble des obligations qui y sont liées. Le nouvel

art. 115 al. 2 RIT litigieux prévoit en effet des allégements en ce qui

concerne les véhicules de ces derniers, en les soumettant aux seules exigences

des voitures de grande remise, ce en dérogation aux types d'autorisations

réglées à l'art. 15 RIT. Les véhicules de la catégorie sui generis n'auraient

ainsi pas à porter l'inscription "TAXI" (art. 28 RIT). Ils ne

seraient en outre pas tenus d'être équipés d'un compteur horokilométrique

(art. 37 RIT). Ils ne seraient pas non plus soumis, en vertu de

l'art. 37 al. 3 RIT, aux exigences de l'art. 34 RIT, qui énumère les

inscriptions devant figurer à l’intérieur du véhicule, de manière visible pour

le client, en particulier le nom du conducteur, le numéro de plaque de police

et les tarifs appliqués. Le nouvel art. 115 al. 2 RIT litigieux exclut par

ailleurs l'application aux titulaires d'autorisations sui generis des

art. 23bis, 23ter et 73 RIT, dont la teneur est la suivante:

"Article 23bis

La personne qui sollicite une ou plusieurs autorisations B

doit satisfaire aux conditions générales fixées à l'art. 16 al. 1 et en outre

aux conditions particulières suivantes:

a) être

titulaire d'un carnet de conducteur de taxi;

[...]

b) indiquer

les tarifs qu'elle entend appliquer ainsi que la couleur et les signes

distinctifs qu'elle envisage d'apposer sur ses véhicules.

Article 23ter

L'exploitation B organise son activité librement, dans le

respect des dispositions légales et réglementaires applicables. Il doit assumer

personnellement au moins l'activité minimale lui permettant de conserver son

carnet de conducteur de taxi. Il peut engager un ou plusieurs conducteurs

salariés.

Article 73

Le tarif appliqué par les exploitants doit être clair et

précis et ne contenir aucun élément susceptible d'induire le public en erreur.

Les exploitants au bénéfice d'une autorisation du type B

fixent librement les tarifs qu'ils entendent appliquer. Ils les communiquent au

préalable au préposé intercommunal.

Les titulaires d'une concession [anciennement

autorisation du type A] appliquent un tarif uniforme; celui-ci ne peut

être mis en application avant d'avoir été approuvé par la Conférence des

directeurs de police.

Au besoin, les municipalités édictent, d'un commun accord, un

tarif obligatoire, après consultation des associations professionnelles

intéressées."

Les bénéficiaires de l'autorisation sui generis instituée

par le nouvel art. 115 al. 2 RIT seraient ainsi privilégiés sur plusieurs

points. Ces différences constituent incontestablement des inégalités de

traitement. Il y a lieu toutefois de préciser qu'elles ne se feraient qu'au

détriment des titulaires d'autorisations B. Les taxis A (ou concessionnaires) resteraient

en effet les seuls à avoir l'autorisation de stationner sur le domaine public.

Or, le Tribunal fédéral a déjà jugé qu'un tel privilège pouvait justifier une

règlementation plus étroite (ATF 143 II 598 consid. 5.3). Il reste à examiner

si les inégalités de traitement constatées par rapport aux taxis B sont

admissibles. Selon la jurisprudence rappelée ci-dessus (cf. supra

consid. 4a), l'égalité entre concurrents n'est en effet pas absolue et autorise

des différences, à condition qu'elles soient réduites au minimum nécessaire

pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi.

c) S'agissant de l'intérêt public poursuivi,

l'autorité intimée justifie la réglementation litigieuse par un motif de

sécurité publique. Elle soutient que cette dernière lui permettra en

particulier d'encadrer et de contrôler l'activité d'UberX.

Avec la réglementation litigieuse, les chauffeurs

"UberX", qui exercent actuellement leur activité en marge de la loi,

chercheront nécessairement à régulariser leur situation et solliciteront des

autorisations sui generis. L'autorité intimée disposera ainsi de toutes

les données nécessaires pour s'assurer du respect des prescriptions en matière

de transport de personnes et de véhicules. Elle pourra notamment vérifier si

les chauffeurs en question sont titulaires du permis de conduire adéquat (art.

12.

let. g RIT), s'ils n'ont pas d'antécédents pénaux et administratifs (art. 12

let. h RIT) ou encore s'ils se conforment aux dispositions de l'ordonnance du 6

mai 1981 sur la durée du travail et du repos des conducteurs professionnels de

véhicules légers affectés au transport de personnes et de voitures de tourisme

lourdes (OTR 2; RS 822.222).

Il convient de souligner par ailleurs que, si le

service "UberX" était jusqu'alors illicite, il n'est en soi pas

problématique, puisqu'il n'est pas ouvert à tout un chacun comme l'était le

service "UberPop", mais réservé aux chauffeurs professionnels. Il

nécessite néanmoins – comme n'importe quel service de taxi – un minimum de

mesures d'encadrement que la réglementation litigieuse apporte et que

l'autorité intimée pourra contrôler.

Il y a lieu encore de relever que l'art. 115 RIT s'inscrit

dans un processus législatif plus large. Des travaux sont en effet en cours au

niveau cantonal; ils tendent à définir un cadre juridique régissant le

transport de personnes, cadre qui tiendra compte de l'émergence de nouveaux

modèles économiques fondés sur les technologies de communication récentes, tels

que celui proposé par UBER (cf. communiqué de presse du Conseil d'Etat du 19

mai 2017; ég. Exposé des motifs et projets de lois de janvier 2018 modifiant la

loi du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques et la loi du 25

novembre 1974 sur la circulation routière et Rapport du Conseil d'Etat au Grand

Conseil sur le postulat Mathieu Blanc et consorts pour une loi/réglementation

cantonale du service de transport de personnes). Dans le cadre de ces travaux,

l'intérêt à réglementer l'activité des taxis UberX a été unanimement reconnu.

Au regard de ces éléments, il convient d'admettre

qu'il existe un intérêt public à réglementer l'activité d'UberX jusqu'à

l'adoption d'une réglementation au niveau cantonal afin que cette activité, qui

correspond à une réalité, ne se poursuive pas dans l'illégalité.

d) Concernant la proportionnalité de l'atteinte à la

liberté économique, les inégalités de traitement mises en évidence ci-dessus ne

sont pas anodines. Il convient toutefois d'en relativiser la portée.

Tout d'abord, on ne voit pas en quoi les requérants

seraient pénalisés par le fait que les véhicules de la catégorie sui generis

n'auraient pas à porter l'inscription "TAXI". Ils tiennent au

contraire à ce signe distinctif qui permet à leur clientèle d'identifier leurs

véhicules.

Quant aux autres prescriptions, dont les

bénéficiaires des autorisations sui generis seraient exemptées, elles

sont pour la plupart compensées par l'application Uber, qui donne au

consommateur un certain nombre d'informations. Ce dernier a ainsi accès à la

tarification de base des services "UberX". Il peut par ailleurs

obtenir avant de commander une estimation du prix de sa course, qui inclut les

éventuelles majorations découlant de la tarification dynamique pratiquée par UBER.

Une fois la commande effectuée, il est en outre informé de la marque, du modèle

et du numéro d'immatriculation du véhicule qui le prendra en charge. Il peut

également suivre son déplacement sur une carte topographique. S'agissant plus

particulièrement des prescriptions de l'art. 73 RIT qui traite des tarifs, il

convient de plus de rappeler que les titulaires d'autorisations B, qui sont les

seuls affectés par des inégalités de traitement (cf. supra consid. 4b in

fine), fixent librement les tarifs qu'ils entendent appliquer et ont pour unique

obligation de les communiquer au préalable au préposé intercommunal, ce qui permet

de relativiser la portée de la dérogation dont bénéficieraient les conducteurs sui

generis.

Dans l'examen de la proportionnalité, il y a lieu

également de tenir compte du caractère transitoire et provisoire de la

réglementation litigieuse. Selon l'art. 115 al. 3 RIT, elle prendra en effet

fin après écoulement d'un délai d'un an, prolongeable d'un an au plus; elle

pourra prendre fin plus tôt en cas de révision complète du RIT ou en cas

d'adoption de la réglementation cantonale attendue sur le transport de

personnes. Par ailleurs, selon l'art. 115 al. 1 RIT, les autorisations

dérogatoires qu'elle permet seront également valables pour une durée maximum de

deux ans, étant précisé qu'elles deviendront caduques en cas de suppression de

la disposition transitoire en question.

Au regard de ces éléments, il convient d'admettre

que les inégalités de traitement créées par le nouvel art. 115 al. 2 RIT, qui

devront durer au maximum deux ans, sont réduites au minimum nécessaire pour

atteindre le but d'intérêt public poursuivi.

e) En résumé, la révision litigieuse n'est pas

contraire à la liberté économique (droit et principe), ni au principe d'égalité

de traitement entre concurrents qui en découle. Les griefs des requérants

soulevés à cet égard doivent être écartés.

5.

Le groupe de requérants 2 se plaint encore d'une violation de l'égalité

de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Il invoque les mêmes motifs

que pour la violation de la liberté économique. Ces griefs n'ont pas de portée

propre, le Tribunal fédéral ayant déjà jugé que l'égalité entre concurrents

directs offre une protection plus étendue que l'art. 8 Cst. (ATF 140 I 218

consid. 6.3; 130 I 26 consid. 6.3.3.1).

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des requêtes.

Les frais d'arrêt, fixés à 6'000 francs, sont mis à

la charge des requérants, qui succombent, à raison de 3'000 fr. par groupe

(art. 12 al. 2 LJC et 49 al. 1 LPA-VD).

L'autorité intimée, qui obtient gain de cause par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit par ailleurs à des

dépens, fixés à 3'000 francs. Ils sont mis à la charge des requérants, qui

succombent, à raison de 1'500 fr. par groupe (art. 12 al. 2 LJC et 55 al. 1

LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

Les requêtes sont rejetées.

II.

Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des

requérants Société Coopérative Taxiphone et consorts, solidairement entre eux.

III.

Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des

requérants Taxis lausannois SA et consorts, solidairement entre eux.

IV.

Les requérants Société Coopérative Taxiphone et consorts, solidairement

entre eux, verseront à l'Association de communes de la région lausannoise pour

la réglementation du service des taxis une indemnité de dépens de 1'500 (mille

cinq cents) francs.

V.

Les requérants Taxis lausannois SA et consorts, solidairement entre eux,

verseront à l'Association de communes de la région lausannoise pour la

réglementation du service des taxis une indemnité de dépens de 1'500 (mille

cinq cents) francs.

Lausanne, le 20 novembre 2018

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.

Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.