CCST - CCST.2022.0006 - 2022-12-02 - GRAND/Municipalité de Montreux, Comité d'initiative de l'initiative populaire communale "Sauver les Grans-Prés"

TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 2 décembre 2022

Composition

M. Langone, président; M. André

Jomini, Mme Mélanie Pasche et Mme Fabienne Byrde, juges, Mme Aleksandra

Fonjallaz, juge suppléante; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourant

François

GRAND,

à Montreux, représenté par Me Matthieu CARREL, avocat

à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Montreux, à

Montreux,

Tiers intéressé

Comité d'initiative de l'initiative

populaire communale "Sauver les

Grands-Prés", à Chailly-Montreux,

représenté

par Me Pierre Chiffelle, avocat à Vevey,

Objet

Recours François GRAND c/ décision du 9 septembre 2022 de

la Municipalité de Montreux autorisant la récolte des signatures pour

l'initiative populaire communale "Sauver les Grands-Prés"

Vu les faits suivants:

A.

Au mois de mai 2022, un comité d'initiative composé de citoyens de la

commune a soumis à la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) un

projet de liste de signatures pour une initiative populaire communale intitulée

"Sauver les Grands-Prés". Cette proposition est rédigée dans les

termes suivants:

"1. La parcelle 2052 est immédiatement et durablement

colloquée en zone de verdure (non constructible) destinée à la promotion de la biodiversité

et à une aire de loisirs pour le public.

2. Le plan partiel d'affectation "Les Grands-Prés"

et son règlement sont abrogés."

B.

Le 9 septembre 2022, la municipalité a rendu une décision admettant la

validité de cette initiative. Elle a pris formellement acte de son dépôt et a

autorisé la récolte des signatures, conformément à ce que prévoit l'art. 141 de

la loi cantonale du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP;

BLV 160.01). Selon cette décision, le délai de récolte de signatures commence

le 9 septembre 2022 et se termine le 9 décembre 2022.

La décision de la municipalité a fait l'objet, le

jour même, d'un affichage au pilier public.

C.

Le plan partiel d'affectation (PPA) "Les Grands Prés" a été

adopté par le Conseil communal de Montreux le 8 novembre 2017 et il a été

approuvé (mis en vigueur) le 23 juillet 2018 par le Département du territoire

et de l'environnement. Il définit l'utilisation d'un terrain appartenant à la

Commune de Montreux, représentant une surface de 2,5 ha (parcelle n° 2052).

Ce périmètre est "affecté à la zone mixte habitation de moyenne densité et

activités tertiaires, ainsi qu'à l'aire forestière" (art. 1 al. 2 du

règlement [RPPA]). Plusieurs "aires d'évolution des constructions

nouvelles" sont prévues, ces bâtiments devant se réaliser en trois étapes

distinctes (art. 8 RPPA). La municipalité a décidé, dans sa séance du 19 août

2022, de délivrer les premiers permis de construire pour des bâtiments à

édifier dans le périmètre du PPA.

D.

Agissant le 29 septembre 2022 par la voie du recours en matière de

droits politiques, François Grand, domicilié à Montreux et électeur dans cette

commune, demande à la Cour constitutionnelle de réformer la décision de la

municipalité validant l'initiative populaire communale précitée, en ce sens que

dite initiative est déclarée invalide.

Dans sa réponse du 21 octobre 2022, la municipalité

conclut au rejet du recours.

Le comité d'initiative s'est déterminé le 21 octobre

2022 en demandant le rejet du recours et la confirmation de la décision

attaquée.

Le recourant a répliqué le 11 novembre 2022, en

confirmant ses conclusions.

E.

Le recourant a requis de la Cour constitutionnelle qu'elle prononce, par

voie de mesures provisionnelles, la suspension du délai de trois mois pour la

récolte des signatures, jusqu'à droit connu sur le recours. Cette requête a été

rejetée par une décision du 1er novembre 2022.

Considérant en droit:

1.

Aux termes de l'art. 188 de la loi du 5 octobre 2021 sur l'exercice des

droits politiques (LEDP; BLV 160.01), entrée en vigueur le 1er

janvier 2022, les décisions relatives à la validité d'une initiative cantonale

ou communale sont susceptibles de recours à la Cour constitutionnelle. S'agissant

d'une initiative populaire en matière communale, la compétence pour procéder à

l'examen préliminaire et pour statuer sur la validité du texte, avant la

récolte des signatures, appartient à la municipalité (art. 140 LEDP – voir en

particulier l'alinéa 4). En l'espèce, la municipalité a rendu la décision

attaquée en application de cette disposition, ce qui ouvre la voie du recours

pour violation des droits politiques prévu à l'art. 19 de la loi sur la

juridiction constitutionnelle (LJC; RS 173.32) et réglé plus précisément aux

art. 188 ss LEDP.

Comme le recourant est membre du corps électoral

communal, il a qualité pour recourir (art. 189 al. 2 LEDP). Conformément à

l'art. 190 LEDP, le délai de recours est de vingt jours dès la publication de

la décision, en l'occurrence dès son affichage au pilier public; ce délai a été

observé. Le mémoire du recourant respecte en outre les exigences de motivation de

l'art. 191 LEDP. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant fait valoir en substance que l'abrogation du PPA "Les

Grands Prés" (l'objet de l'initiative) est demandée pour des motifs

politiques, et non pas pour des motifs d'aménagement du territoire. Il invoque un

principe du droit fédéral de l'aménagement du territoire, consacré par l'art.

21 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en

vertu duquel il faut une modification sensible des circonstances pour décider

d'une adaptation d'un plan d'affectation récemment en vigueur; en d'autres

termes, l'art. 21 al. 2 LAT garantit la stabilité des plans d'affectation. Du

point de vue du recourant, la décision admettant la validité de l'initiative

viole ce principe du droit fédéral.

a) La municipalité, à qui il incombe de rendre

d'emblée (dès l'annonce de l'initiative par le comité et avant la récolte des

signatures) une décision concernant la validité d'une initiative populaire en

matière communale, doit contrôler la proposition sous deux aspects: d'une part,

elle doit vérifier qu'elle n'est pas contraire au droit supérieur; d'autre

part, elle doit contrôler le respect des règles de l'unité de rang, de forme et

de matière (art. 113 al. 1 LEDP, par renvoi de l'art. 140 al. 4 LEDP; cf. aussi

art. 137 LEDP).

Le recourant ne dénonce pas une violation des règles

de l'unité de rang, de forme et de matière (art. 137 al. 1 let. b LEDP).

S'agissant en particulier de l'unité de forme, la loi précise qu'elle est

respectée "lorsque l'initiative est déposée exclusivement sous la forme

d'une proposition conçue en termes généraux ou exclusivement sous celle d'un

projet rédigé de toutes pièces" (art. 137 al. 3 LEDP). En l'occurrence, la

municipalité considère qu'il s'agit d'une proposition conçue en termes généraux

car "elle ne pourrait entrer en vigueur immédiatement après son

acceptation, mais devrait être mise en oeuvre par les autorités de

planification au moyen d'une suppression formelle du PPA et d'une modification

du PGA pour le secteur des Grands Prés" (décision attaquée, p. 3). Dans

ses déterminations, le comité d'initiative ne critique pas à ce propos

l'appréciation de la municipalité.

b) L'art. 135 al. 1 LEDP énumère les objets sur

lesquels peut porter une initiative populaire communale, à savoir en

particulier:

"a. la réalisation d'un projet relevant de la compétence

du conseil général ou communal;

b. l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un règlement

relevant de la compétence du conseil général ou communal; [...]"

L'art. 138 LEDP, qui fait partie des dispositions

relatives à l'initiative communale (art. 135 ss LEDP), a la teneur suivante:

1 L'initiative qui porte sur la modification ou

l'abrogation d'un règlement doit être présentée sous forme d'un projet rédigé

de toutes pièces. Si elle porte sur l'adoption d'un règlement, elle peut être

présentée sous forme d'un règlement rédigé de toutes pièces ou conçue en termes

généraux.

2 Dans les autres cas, elle doit être conçue en

termes généraux et énoncer les objectifs du projet.

Dans le cas particulier, l'initiative tend à l'abrogation

d'un plan partiel d'affectation en vigueur et à l'adoption, en remplacement

pour le même périmètre, d'un nouveau plan d'affectation dont les

caractéristiques seraient les suivantes: le régime juridique serait celui d'une

"zone de verdure (non constructible)", avec une "aire de loisirs

pour le public". Le texte proposé ne règle pas plus en détail les

installations admises dans cette aire de loisirs.

La municipalité est fondée à considérer qu'une telle

initiative est conçue en termes généraux. Une initiative populaire tendant à la

modification, ou à l'adaptation aux circonstances nouvelles, d'un plan

d'affectation – que le projet porte sur des éléments "graphiques" du

plan (la délimitation d'une zone ou d'un périmètre d'implantation) ou plutôt

sur des clauses réglementaires – ne relève pas de l'art. 135 al. 1 let. b LEDP,

mais bien plutôt de l'art. 135 al. 1 let. a LEDP (projet relevant de la

compétence du conseil général ou communal, en vertu de l'art. 42 de la loi sur

l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Un plan

d'affectation n'est pas un règlement stricto sensu, au sens de l'art. 4

al. 1 ch. 13 de la loi sur les communes (LC; BLV.175.11). C'est un acte dont le

régime juridique est défini en premier lieu par les art. 14 ss LAT (selon

l'art. 14 al. 1 LAT, les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du

sol); ce régime n'est pas entièrement celui de la norme, ni celui de la

décision car le droit fédéral en fait un acte sui generis (cf.

notamment, sur cette question, Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 7ème éd., Berne 2022, p. 100; Moor/Poltier, Droit

administratif, volume II, 3ème éd., Berne 2011,

p. 523 s.). Il faut donc considérer que l'initiative populaire

communale portant sur la modification d'un plan d'affectation (éléments

graphiques ou clauses réglementaires) fait partie des "autres cas"

visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elle doit toujours être conçue en

termes généraux. C'est du reste la solution préconisée dans une thèse récente,

afin que les principes de la LAT puissent être correctement mis en oeuvre dans

la procédure ordinaire de planification, en cas d'acceptation de l'initiative

(Maxime Flattet, Démocratie directe et aménagement du territoire, thèse

Fribourg 2021, p. 299).

3.

Si une initiative populaire portant sur la révision d'un plan

d'affectation communal aboutit (c'est-à-dire si le nombre de signatures requis

est récolté), la loi sur l'exercice des droits politiques ne prévoit pas

directement une décision du peuple sur la nouvelle mesure de planification. Un

processus en plusieurs étapes est réglé par la LEDP (cf. infra, consid. 3b) et,

par ailleurs, la LATC définit une procédure d'établissement des plans

d'affectation où plusieurs autorités sont chargées d'appliquer le droit de

l'aménagement du territoire (cf. infra, consid. 3c). Le recourant estime que

c'est au tout début du processus, c'est-à-dire au stade de l'examen de la

validité de l'initiative (avant l'autorisation de récolte des signatures – cf.

art. 141 LEDP), que la conformité de la modification de plan proposée à l'art.

21 al. 2 LAT, devrait être examinée.

a) Le citoyen dispose en principe d'une prétention à

ce que le contrôle obligatoire de la validité de l'initiative soit effectué

correctement et à ce que le corps électoral soit dispensé de se prononcer, le

cas échéant, sur des dispositions qui paraissent d'emblée contraires au droit

matériel supérieur (cf. notamment ATF 128 I 190 consid. 1.3; arrêt TF 1C_261/2007

du 5 mars 2008 consid. 1.1 non publié aux ATF 134 I 172; Etienne Grisel,

Initiative et référendum populaires, 3e éd., Berne 2004, p. 152).

La norme du droit supérieur invoquée par le

recourant, l'art. 21 al. 2 LAT, prévoit que lorsque les circonstances se sont

sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations

nécessaires. Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine

stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur

fonction (ATF 144 II 41 consid. 5.1; 128 I 190 consid. 4.2 et les références

citées). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la

sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux

autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la

pérennité des plans d'affectation (TF 1C_656/2018 et 1C_27/2019 du 4 mars 2020

consid. 6.1.1).

L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux

étapes: la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement

modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait

alors réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (ATF 144 II 41

consid. 5.1; 140 II 25 consid. 3 et les références). A chacune de ces deux

étapes, il convient de procéder à une pesée d'intérêts tenant compte, d'une

part, de la nécessité d'une certaine stabilité de la planification et, d'autre

part, de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements intervenus. Sont

en particulier à prendre en considération la durée de validité du plan, la

mesure dans laquelle celui-ci a été concrétisé, l'importance des motifs de

révision, l'étendue de la modification envisagée et l'intérêt public qu'elle

poursuit (cf. ATF 140 II 25 consid.

3.1; 132 II 408 consid.

4.2; 128 I 190 consid. 4.2

et les références). La jurisprudence considère ainsi que, plus un plan est

récent, plus on doit pouvoir compter sur sa stabilité, ce qui implique que les

motifs justifiant une révision doivent être d'autant plus importants. En

revanche, plus l'ancienneté d'un plan se rapproche de l'horizon de quinze ans

visé à l'art. 15 LAT, pour les zones à bâtir, plus il sera facile d'admettre

des motifs de réexamen (cf. ATF 140 II 25 consid. 5.1, 128 I 190 consid. 4.2).

A la première étape, les exigences seront toutefois moins élevées, le caractère

sensible de la modification des circonstances devant déjà être admis lorsqu'une

adaptation de la planification sur le territoire entre en considération et qu'elle

n'est pas d'emblée exclue par les intérêts opposés liés à la sécurité du droit

et à la confiance dans la stabilité des plans. Si ces conditions sont

réalisées, il appartient à l'autorité communale saisie d'une demande de

révision d'entrer en matière, puis de déterminer, au terme de la pesée complète

des intérêts (deuxième étape), si et dans quelle mesure une adaptation du plan

d'affectation est nécessaire (ATF 140 II 25 consid.

3; TF 1C_650/2020 du 12 juillet 2022 destiné à la publication, consid. 3.2 et

les références; à propos des deux pesées d'intérêts successives, cf. aussi

Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016,

Art. 21 N. 34).

b) Les art. 147 et 149 LEDP règlent ainsi la

procédure de traitement d'une initiative communale conçue en termes généraux,

après la récolte des signatures:

"Art. 147 – Transmission

au conseil

Si l'initiative a abouti, elle est

transmise le plus tôt possible au conseil général ou communal par la

municipalité avec son préavis, éventuellement accompagné d'une proposition de

contre-projet, et la mention des délais de traitement.

Art. 149 – Initiative conçue en

termes généraux

1 Lorsque le conseil

général ou communal approuve l'initiative, celle-ci n'est pas soumise au vote

du peuple ; le conseil général ou communal est tenu de prendre dans les quinze

mois qui suivent l'approbation les décisions utiles à sa mise en oeuvre ; ce

délai peut être prolongé de six mois au plus par une décision du conseil

général ou communal. Dans les communes à conseil communal, la décision

d'approbation est susceptible de référendum.

2 Lorsqu'il ne l'approuve

pas, le conseil général ou communal soumet l'initiative au vote du peuple

accompagnée, le cas échéant, d'une recommandation de rejet.

3 La décision

d'approbation ou de rejet du conseil général ou communal intervient au plus

tard dans les neuf mois après l'aboutissement de l'initiative.

4 Les décisions

susmentionnées sont communiquées au comité d'initiative et affichées au pilier

public.

5 Le vote du peuple

intervient au plus tard dans les six mois suivant la décision du conseil

général ou communal.

6 Si l'initiative est

acceptée par le peuple, le conseil général ou communal est tenu, en respectant

les intentions des signataires, de prendre dans les quinze mois qui suivent la

votation les décisions utiles à sa mise en oeuvre; ce délai peut être prolongé

de six mois au plus par une décision du conseil général ou communal."

c) Dans le canton de Vaud, les règles sur

l'établissement et l'approbation des plans d'affection communaux figurent aux

art. 34 ss LATC. Ces articles, qui définissent précisément les attributions des

différentes autorités compétentes, au niveau communal et cantonal, ont la

teneur suivante:

"Art. 34 – Etablissement

des plans

Les plans sont établis par la

municipalité.

Art. 35 – Consultation et

participation financière des propriétaires

1 Avant d'élaborer un

plan, la municipalité invite et entend les propriétaires touchés, sauf s'il s'agit

d'un plan s'appliquant à tout le territoire de la commune ou à des fractions

importantes de celui-ci.

2 La municipalité peut

convenir avec les propriétaires d'une répartition des frais d'établissement d'un

plan d'affectation.

Art. 36 – Examen préliminaire

1 Avant d'élaborer un

plan d'affectation, la municipalité soumet au service un projet d'intention

comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen

préliminaire. Pendant l'élaboration du plan, la municipalité peut soumettre au

service des avant-projets ou des options.

2 Dans un délai de

trois mois, le service donne un avis sur la légalité du projet et sur sa

conformité au plan directeur cantonal.

3 Dans les cas de peu

d'importance, si aucun intérêt digne de protection n'est atteint, le service

peut décider que l'examen préliminaire vaut examen préalable.

Art. 37 – Examen préalable

1 Avant de mettre un

plan d'affectation à l'enquête publique, la municipalité le soumet au service

pour examen préalable.

2 Dans un délai de

trois mois, le service donne un avis sur la légalité du projet et sur sa

conformité au plan directeur cantonal. Il indique le cas échéant à quelles

dispositions légales ou du plan directeur cantonal le projet n'est pas

conforme.

Art. 38 – Enquête publique

1 Après réception de

l'avis du service et éventuelle adaptation, le plan est soumis à l'enquête

publique pendant 30 jours. Le dossier est tenu à disposition du public et, dans

la mesure du possible, publié en ligne. Avis de ce dépôt est donné par

affichage au pilier public et par insertion dans la Feuille des avis officiels

du Canton de Vaud.

2 Les propriétaires

touchés sont avisés par lettre recommandée, sauf s'il s'agit d'un plan

s'appliquant à tout le territoire de la commune ou à des fractions importantes

de celui-ci.

3 Les oppositions et

les observations auxquelles donne lieu le projet sont déposées par écrit au

lieu de l'enquête ou postées à l'adresse du greffe municipal durant le délai

d'enquête.

Art. 39 – Oppositions ou

observations collectives lors des enquêtes publiques

En cas d'inobservations ou d'oppositions

collectives lors des enquêtes publiques, leurs auteurs désignent un

représentant commun auprès duquel ils élisent domicile. Celui-ci est habilité à

participer en leur nom et pour leur compte à tous les actes de la procédure. A

défaut de représentant commun désigné, le premier signataire en fait office.

Art. 40 – Conciliation

Au terme de l'enquête publique, la

municipalité ou une délégation nommée par celle-ci invite les opposants à une

séance de conciliation.

Art. 41 – Modifications et

enquête complémentaire

Après l'enquête publique, le plan

peut être modifié par la municipalité et soumis à enquête complémentaire dans

les formes et délais des articles 37 et 38, si les modifications sont de nature

à porter atteinte à des intérêts dignes de protection.

Art. 42 – Adoption

1 La municipalité

transmet le dossier au conseil communal ou général (ci-après : le conseil) pour

adoption. Il est accompagné d'un préavis avec les propositions de réponses aux

oppositions et le ou les avis du service selon les articles 36 et 37.

2 Le conseil statue sur

les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le

plan.

3 Lorsque le conseil

apporte au plan des modifications de nature à porter atteinte à des intérêts

dignes de protection, celles-ci sont soumises au service pour examen préalable,

puis font l'objet d'une enquête complémentaire ne portant que sur les éléments

modifiés.

4 En cas d'opposition,

le conseil statue sur les propositions de réponses aux opposants et sur les

éléments modifiés

Art. 43 – Approbation

1 Le département

approuve le plan adopté par le conseil sous l'angle de la légalité et de sa

conformité au plan directeur cantonal.

2 La décision du

département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par

écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un

recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.

3 Le service constate l'entrée

en vigueur du plan."

Il résulte de ces dispositions que l'adoption et la

modification des plans d'affectation communaux sont soumises à une procédure

stricte, qui vise à ce que tous les intérêts en présence soient soigneusement

pris en considération (cf. art. 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur

l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). Le droit cantonal impose en

particulier l'intervention à différents stades de cette procédure de l'autorité

cantonale responsable de l'aménagement du territoire, qui doit se prononcer sur

la légalité du projet envisagé et sa conformité au plan directeur cantonal

avant sa mise à l'enquête publique. Ainsi, au début du processus d'élaboration,

la municipalité doit soumettre à la Direction générale du territoire et du

logement (DGTL) un projet d'intention comprenant le périmètre et les objectifs

du plan envisagé, pour examen préliminaire (cf. art. 36 al. 1 LATC). Puis elle

doit lui soumettre le plan d'affectation envisagé pour examen préalable, avant

de le mettre à l'enquête publique (cf. art. 37 al. 1 LATC). La LATC donne aussi

la possibilité aux tiers intéressés de participer à la procédure, lors de la

consultation des propriétaires touchés selon l'art. 35 LATC et lors de

l'enquête publique selon l'art. 38 LATC, où quiconque peut intervenir

(voisins, organisations à but idéal, autres collectivités publiques).

d) L'élaboration d'un projet de plan d'affectation

communal est normalement, dans une première phase (cf. art. 34 LATC), un

processus administratif interne: soit au sein de l'administration communale

elle-même, soit, sous sa direction, par mandat à un bureau d'urbanisme.

Cependant, là où l'initiative populaire existe au niveau communal – ce qui

n'est pas le cas dans tous les cantons –, les citoyens peuvent demander par ce

moyen l'adoption ou la modification d'un plan (cf. Moor/Poltier, op. cit., p.

526; Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne

1990 p. 121).

Le droit cantonal de l'aménagement du territoire

confère parfois à des propriétaires concernés un droit d'initiative analogue,

qui ne relève alors pas des droits politiques. Jusqu'au 1er

septembre 2018, la LATC reconnaissait ainsi un droit d'initiative, pour

l'établissement d'un plan de quartier, à la moitié au moins des propriétaires

du périmètre concerné, dont les immeubles représentent la moitié au moins de

l'estimation fiscale totale (ancien art. 67 al. 2 LATC). Mais pour que la

municipalité fût tenue d'établir un plan de quartier à l'initiative des

propriétaires, il fallait encore la réalisation de conditions matérielles, en

particulier une évolution sensible des circonstances depuis l'adoption du plan

d'affectation en vigueur. Lorsque le droit cantonal prévoit un tel droit

d'initiative, l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la proposition des

propriétaires, mais non de la suivre (cf. notamment Marc-Olivier Besse, Le

régime des plans d'affectation, thèse Lausanne 2010, p. 160; Moor/Poltier, op.

cit., p. 526, 541).

Par ailleurs, la question de savoir si les

propriétaires fonciers concernés disposent, en vertu du droit fédéral, d'un

droit d'initiative en matière de révision du plan a été traitée par la

jurisprudence. Lorsqu'une révision totale du plan d'affectation est entreprise,

les propriétaires fonciers sont fondés à demander le réexamen du régime

applicable à leur terrain, même lorsqu'il n'est a priori pas prévu de le

modifier. Le droit d'initiative des propriétaires existe cependant même

lorsqu'une procédure de révision totale n'est pas engagée d'office: à certaines

conditions, un propriétaire foncier peut se prévaloir d'un droit de nature

formelle à un réexamen du plan d'affectation, en ce qui concerne son immeuble

ou des immeubles voisins, au motif qu'à la suite d'un changement sensible des

circonstances, les mesures qu'il prévoit ne sont plus compatibles avec la

garantie de la propriété (cf. Thierry Tanquerel, op. cit., Art. 21 N. 65 et les

références). Cela étant, selon la jurisprudence, ce droit d'initiative du

propriétaire découlant du droit fédéral, voire un droit d'initiative conféré

par le droit cantonal à des tiers, ne saurait supprimer ou affaiblir la

présomption de validité du plan d'affectation, car elle découle des principes

matériels de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ATF 120 Ia 227

consid. 2c).

Lorsque l'initiative d'établir un nouveau plan

d'affectation, remplaçant un plan en vigueur, ne provient pas d'une autorité en

charge de l'aménagement du territoire, mais de tiers – propriétaires concernés,

citoyens utilisant l'instrument de l'initiative populaire –, les mêmes règles

matérielles sont applicables. L'autorité est tenue, en premier lieu, de se

prononcer sur la nécessité d'une révision, qui dépend de la modification

sensible des circonstances selon l'art. 21 al. 2 LAT (cf. Moor/Poltier, op.

cit., p. 541).

e) Comme cela a déjà été

exposé, l'initiative populaire communale en matière de planification, dans le

système du droit cantonal vaudois, est soumise à un contrôle d'office préalable

de sa validité, comportant un contrôle de la conformité au droit supérieur

(art. 113 al. 1 let. a LEDP par renvoi de l'art. 140 al. 4 LEDP). Il s'agit

d'un contrôle de nature juridique et non pas politique. Lorsque le texte d'une

initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme

au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et le processus prévu par

la loi sur l'exercice des droits politiques doit se poursuivre (cf. notamment

ATF 143 I 129 consid. 2.2).

Le contrôle de la validité est un contrôle a

priori, préalable à la récolte des signatures. A ce stade, on ignore donc

si la proposition recueillera un écho suffisant auprès des électeurs. On ne

sait pas non plus comment l'initiative, conçue en termes généraux, pourrait

être mise en oeuvre, le cas échéant. Le processus institué par la LEDP prévoit

que l'initiative qui a abouti soit transmise au conseil communal avec un

préavis municipal (art. 147 LEDP). Que le préavis de la municipalité soit

favorable ou défavorable à une adaptation du plan, il incombera au conseil

communal d'approuver ou non l'initiative. Si l'initiative est approuvée, cela

signifiera que, selon la première appréciation du conseil communal, on se

trouve en présence d'une modification sensible des circonstances pouvant

justifier un réexamen du plan partiel d'affectation. La décision d'approbation

est susceptible de référendum (cf. art. 149 al. 1, 4e phrase LEDP).

Si l'initiative n'est pas approuvée par le conseil communal, elle est soumise

au vote du peuple (art. 149 al. 2 LEDP). Si le référendum n'est pas demandé

contre la décision d'approbation ou si le peuple se prononce en faveur de

l'initiative (dans l'hypothèse de l'art. 149 al. 1, 4e phrase, LEDP

ou dans celle de l'art. 149 al. 2 LEDP), le conseil communal a l'obligation de

"prendre dans les quinze mois qui suivent l'approbation les décisions

utiles à sa mise en oeuvre" (art. 149 al. 1, 2e phrase LEDP).

Si le processus s'arrête à cause d'un vote négatif

du peuple, on pourra en déduire que, du point de vue de l'organe suprême de la

commune, au terme de la première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2

LAT, la garantie de la stabilité du plan d'affectation en vigueur doit

l'emporter. Si en revanche la mise en oeuvre de l'initiative est décidée par le

conseil communal ou par le peuple, cela ne signifie pas que le plan

d'affectation devra en définitive être modifié; il s'agit seulement d'une

appréciation concernant la modification sensible des circonstances depuis la

mise en vigueur du plan actuel. Cette mise en oeuvre sera quoi qu'il en soit

réalisée dans le respect des dispositions de procédure de la LATC, y compris

celles concernant les phases préparatoires (examens préliminaire et préalable

par le service cantonal, enquête publique [art. 36 à 38 LATC] – cf. Bianchi,

op. cit., p. 127).

L'acceptation de l'initiative populaire peut donc

amener la municipalité à établir un projet de plan (cf. art. 34 LATC) mais les

autorités de planification restent tenues d'appliquer l'art. 21 al. 2 LAT, à

savoir de procéder à la pesée des intérêts au terme de laquelle on décide s'il

faut effectivement réviser le plan d'affectation en vigueur. Le processus de la

LEDP, dans le cas de l'acceptation d'une initiative communale, n'aboutit donc

pas directement à une modification du plan d'affectation communal. L'autorité

cantonale, qui est chargée par la LATC d'examiner les projets de plans

communaux avant leur adoption (art. 36 et 37 LATC) et ensuite de les approuver

(art. 43 LATC – l'approbation cantonale est exigée par le droit fédéral, selon

l'art. 26 LAT), doit quoi qu'il en soit elle aussi se prononcer sur

l'application des principes de l'aménagement du territoire, notamment sur les

exigences de l'art. 21 al. 2 LAT. Elle a la possibilité de le faire dans la

procédure d'établissement du plan (art. 34 ss LATC) qui suit l'acceptation de

l'initiative populaire (ou la décision de la mettre en oeuvre, au sens de

l'art. 149 LEDP). En d'autres termes, la décision préalable des autorités

communales dans la procédure de traitement de l'initiative populaire, qui

intervient dans la première étape ou lors de la première pesée des intérêts

prescrite par l'art. 21 al. 2 LAT – l'examen de la question de savoir si les

circonstances se sont sensiblement modifiées –, ne lie pas les autorités

chargées de l'aménagement du territoire pour la seconde étape, où une pesée

plus complète des intérêts doit être effectuée pour déterminer si et dans

quelle mesure, le cas échéant, une adaptation du plan d'affectation est

nécessaire (cf. supra, consid. 3a).

Il faut relever que l'initiative populaire communale

en matière de planification – qui doit être conçue en termes généraux (cf. supra,

consid. 2) et qui a pour effet de mettre en oeuvre la procédure des art. 34 ss

LATC –, comme elle n'entraîne pas directement, en cas d'acceptation, une

modification du plan d'affectation concerné, n'a pas les mêmes effets qu'une

initiative législative cantonale visant la modification d'un plan d'affectation

cantonal adopté sous la forme d'une loi. Dans cette hypothèse – la modification

de la loi valant approbation cantonale du plan d'affectation modifié (cf. art.

26 LAT) et mettant donc un terme à cette procédure d'aménagement du territoire

–, il faut garantir que la décision du peuple ne viole pas l'art. 21 al. 2 LAT;

cette question doit alors être examinée de manière approfondie au moment du

contrôle de la validité de l'initiative et de sa conformité au droit supérieur

(cf. ATF 128 I 190, initiative portant sur la modification d'une loi cantonale

genevoise créant une zone de développement; ATF 138 I 131, initiative portant

sur la modification de la loi cantonale sur le plan de protection de Lavaux).

Les principes dégagés par la jurisprudence fédérale à propos de ces initiatives

législatives cantonales ne sont donc pas directement pertinents, dans la

présente cause.

f) En résumé, le contrôle de la conformité d'une

initiative populaire communale en matière de planification intervient, en vertu

du droit cantonal, à un stade très précoce, à un moment où on ne sait pas si

l'initiative aboutira ni si le conseil communal ou le peuple accepteront la

mise en oeuvre de la procédure d'aménagement selon les art. 34 ss LATC. Une

décision, dans le cadre de la LEDP, qui admettrait l'existence d'une

modification sensible des circonstances depuis l'adoption du plan d'affectation

en vigueur (première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2 LAT), est

encore hypothétique. Le cas échéant, elle entraînerait l'ouverture d'une

procédure avec la participation des autorités compétentes selon la LATC et des

intéressés, singulièrement des propriétaires concernés, qui permettrait une

pesée complète de tous les intérêts en présence (deuxième étape, selon l'art.

21 al. 2 LAT) et donc une décision conforme aux principes de la LAT sur la

nécessité, en définitive, de réviser le plan d'affectation. Ce processus

garantit la conformité du résultat au droit supérieur.

On ne peut donc pas d'emblée considérer qu'en

autorisant la récolte des signatures pour une initiative populaire en matière

de planification, la municipalité prend une décision qui amènera les citoyens à

se prononcer, en tant qu'électeurs, sur un texte susceptible de violer l'ordre

juridique, et qui contraindra les autorités, appelés à concrétiser

l'initiative, à adopter des règles s'écartant du droit supérieur. Au contraire,

l'application combinée des règles de la LEDP et de la LATC permet, par

principe, d'éviter que le résultat de la mise en oeuvre de l'initiative viole

le droit de l'aménagement du territoire.

Cela étant, il peut arriver qu'une initiative se

révèle clairement contraire à l'art. 21 al. 2 LAT, quand par exemple elle est

déposée immédiatement après l'entrée en vigueur du plan d'affectation qu'elle

tend à modifier (cf. TF 1C_238/2016 du 2 décembre 2016 in ZBl 118/2017 p. 324

[initiative déposée trois semaines après l'approbation du plan]; cf. aussi

Bianchi, op. cit. p. 121, qui mentionne des réglementations cantonales fixant

un délai d'attente, depuis l'entrée d'un plan, pour le dépôt d'une initiative

populaire). Dans ces circonstances, la municipalité pourrait prononcer son

invalidité. En définitive, le droit cantonal permet une annulation en cas de

violation évidente de l'art. 21 al. 2 LAT, mais non pas lorsqu'une révision du

plan d'affectation pourrait éventuellement entrer en considération (contrôle ne

sanctionnant qu'un vice grave et manifeste, ce qui est admissible au regard de

la garantie constitutionnelle fédérale des droits politiques – cf. Grisel, op.

cit., p. 269).

Tel n'est cependant pas le cas en l'espèce.

L'annonce de l'initiative populaire est intervenue quatre ans après l'entrée en

vigueur du PPA "Les Grands Prés" et le comité d'initiative vise des

objectifs qui ne sont pas étrangers à l'application des principes de

l'aménagement du territoire (cf. art. 3 LAT) et qui, contrairement à ce

qu'affirme le recourant, ne sont pas d'ordre purement politique. Les

considérations de la municipalité à propos de l'art. 21 al. 2 LAT, dans la

décision attaquée, ne sont qu'un avis préalable, fondé sur une appréciation prima

facie, et cette décision ne lie pas les autorités qui devront,

ultérieurement le cas échéant, effectuer la pesée des intérêts prévue par le droit

fédéral de l'aménagement du territoire. Cela étant, dans la mesure où la

municipalité admet la validité de l'initiative au regard de l'art. 21 al. 2

LAT, le résultat du contrôle de la conformité au droit supérieur est correct,

vu la portée de la décision prise dans le cadre de l'art. 140 al. 4 LEDP.

Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus en détail

l'argumentation de la municipalité, dans sa décision du 9 septembre 2022.

Partant, les griefs du recourant, qui en substance soutient que le PPA

"Les Grands Prés" ne devrait pas être abrogé au terme d'une pesée des

intérêts conforme à l'art. 21 al. 2 LAT mais qui ne parvient pas à démontrer

qu'il serait lui-même atteint dans l'exercice de ses droits politiques à cause

l'examen prima facie de la municipalité dans le cadre de l'art. 140 al.

4 LEDP, doivent être écartés. En outre, la requête du recourant, tendant à ce

que cette autorité produise un avis de droit qu'elle avait requis dans le cadre

de cette procédure, doit être rejetée. Il n'est pas nécessaire de connaître le

contenu complet de cette expertise, dont certains passages ont du reste été

reproduits dans la décision attaquée, pour statuer sur le recours.

4.

En vertu des principes exposés ci-dessus, il faut des circonstances

particulières pour invalider d'emblée une initiative populaire communale visant

la modification d'un plan d'affectation. Cela étant, la décision de la

municipalité fondée sur l'art. 140 al. 4 LEDP, qui concerne l'exercice des

droit politiques et intervient à un stade très précoce, n'est pas une décision

d'application de la LATC, prise dans le cadre de la procédure d'établissement

des plans d'affectation (art. 34 ss LATC).

Tant que la mise en oeuvre de l'initiative n'est pas

décidée selon les règles de l'art. 149 LEDP, on ne saurait en principe

considérer que le projet du comité d'initiative est un "plan en voie

d'élaboration" au sens de l'art. 47 LATC. Cette disposition permet à la

municipalité de "refuser un permis de construire lorsqu'un projet de

construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,

non encore soumise à l'enquête publique" (art. 47 al. 1 LATC). Cet effet

anticipé négatif d'un projet de plan est une "mesure conservatoire"

(voir titre des art. 46 ss LATC) que la municipalité peut appliquer ou non, la

jurisprudence lui reconnaissant à ce propos une grande latitude

de jugement ou un pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle

n'est pas tenue de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte

à la liberté de planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable,

l'art. 47 LATC lui confère une simple faculté et il lui est notamment permis de

délivrer un permis de construire alors même que le projet serait contraire à la

réglementation future envisagée (cf. arrêts AC.2021.0077 du 31 mars 2022

consid. 3b, AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a et les arrêts cités). Néanmoins,

pour que l'on puisse objecter à un propriétaire foncier, requérant d'un permis

de construire, l'effet anticipé d'un plan en voie d'élaboration, il faut que la

première étape de la procédure des art. 34 ss LAT soit franchie; en d'autres

termes. la municipalité doit estimer qu'il y a lieu d'engager la phase administrative

interne qui permettra l'élaboration du projet de plan. Si la municipalité ne

prend pas d'office cette décision, mais qu'elle doit le faire à l'initiative

des propriétaires concernés ou de citoyens exerçant leurs droits politiques, ce

n'est que lorsqu'elle est tenue de mettre en oeuvre cette initiative que l'on

pourra, en principe, admettre l'existence d'un plan en voie d'élaboration

susceptible de déployer un effet anticipé négatif en vertu de l'art. 47 LATC.

5.

Il résulte du considérant 3 ci-dessus que le recours doit être rejeté,

ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt est rendu sans

frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits

politiques étant gratuite (cf. art. 179 al. 1 LEDP, applicable à la procédure

de recours selon les art. 188 ss LEDP; cf. à ce propos, sous le régime de

l'ancienne loi sur l'exercice des droits politiques en vigueur jusqu'au 31

décembre 2021, qui avait la même teneur: arrêts CCST.2019.0014 du 26 mai 2020

consid. 5, CCST.2017.0020 du 16 février 2018 consid. 6 et CCST.2015.0007 du 11

novembre 2015 consid. 4). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 179 al. 4

LEDP, applicable également à la procédure recours selon les art. 188 ss LEDP).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Municipalité de Montreux du 9 septembre 2022 est

confirmée.

III.

Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 2 décembre 2022

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.