CCST.2023.0004
CCST - CCST.2023.0004 - 2024-02-23 - Société coopérative des commerçants lausannois, Lunetterie de Pépinet St-François SA, Noz Chocolatier Sàrl, Vêtements Excelsior SA, DIMA.ch SA, DISTRIM SA, Pharmacie Hadid Sàrl/Ville de Lausanne Direction de la sécurité
23 février 2024Français16 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 23 février 2024
Composition
M. Pascal Langone, président; M.
François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz
et M. Jacques Olivier Piguet, juges suppléants; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Requérantes
1.
Société
coopérative des commerçants lausannois,
à Lausanne,
2.
Lunetterie
de Pépinet St-François SA,
à Lausanne,
3.
Noz
Chocolatier Sàrl,
à Lausanne,
4.
Vêtements
Excelsior SA,
à Lausanne,
5.
DIMA.ch
SA,
à Lausanne,
6.
DISTRIM
SA,
à Lausanne,
7.
Pharmacie
Hadid Sàrl,
à Lausanne,
toutes
représentées par Me Gilles
ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, Direction
de la sécurité et de l'économie,
à Lausanne.
Objet
Requête Société Coopérative des Commerçants Lausannois et
consorts c/ Règles explicatives en matière de procédés de réclame émises par
la Direction de la sécurité et de l'économie de la commune de Lausanne en
janvier 2022.
Vu les faits suivants:
A.
Au courant du mois de janvier 2022, le Service de l'économie, Direction
de la sécurité publique et de l'économie de la commune de Lausanne, a fait
paraître sur son site internet des "Règles explicatives en matière de
procédés de réclame" datées de janvier 2022 (ci-après: les règles
explicatives), dont la teneur est la suivante:
"A. Esthétique
Dans le cadre de sa
démarche d'amélioration de l'esthétique de l'environnement urbain, rappelée
dans les lignes directrices de son programme de législature 2021-2026, la
Municipalité entend veiller à la préservation et la valorisation des
perspectives visuelles. La tendance est d'amener davantage de sobriété et de
limiter la publicité, notamment lumineuse, pour une amélioration visuelle de
l'espace public et la préservation des perspectives visuelles et des
dégagements. Ces critères sont analysés de manière plus stricte lorsqu'il
s'agit du quartier du centre historique ou du centre-ville. La Municipalité
vise aussi à ce que les rez-de-chaussée soient visibles et accessibles, pour
des motifs esthétiques, commerciaux, ainsi que dans le cadre de la gestion
globale de l'aménagement de la voie publique.
Afin de mettre en
oeuvre cette volonté, le Service de l'économie analyse les projets de procédés
de réclame à la lumière des principes suivants.
1.
Chaque projet s'analyse en fonction du lieu, du
quartier, du bâtiment, des commerces alentours notamment.
2.
L'analyse de l'esthétique tient compte du nombre de
procédés de réclame du commerce, mais également de ceux alentours, de l'intégration
au bâtiment, à la rue et au quartier, de manière à éviter un aspect trop «
chargé ».
3.
L'appréciation de l'intégration d'un procédé de
réclame à l'environnement comporte une part inévitable de subjectivité mais
dans les limites de notions communément admises : il s'agit d'éviter les
couleurs criardes, un aspect surchargé et la luminosité par exemple.
4.
Des plans d'ensemble peuvent être requis. Dans ce
cas, ceux-ci sont étudiés en fonction de l'aspect architectural des bâtiments
concernés.
5.
De manière générale, les critères sont les
suivants :
5.1. Les procédés de réclame, lumineux ou non, ne sont
pas admis dans les étages, mais au maximum au niveau du rez-de-chaussée.
5.2. En principe, les procédés de réclame lumineux ne
sont pas admis au centre-ville, y compris les procédés de réclame de type «
écran » ; exception faite pour les croix de pharmacie qui doivent
toutefois respecter les couleurs verte et blanche, et qui ne peuvent clignoter
que durant les heures d'ouverture de l'officine.
5.3. Lorsqu'ils sont autorisables, les procédés dé
réclame lumineux doivent être équipés d'un variateur d'intensité lumineuse et
être éteints de 22h00 à 6h00 ; aucun effet stroboscopique n'est admis.
5.4. Les couleurs sobres
doivent être privilégiées.
5.5 Les procédés de réclame
en caissons ne sont plus admis au profit de lettres détachées.
5.6. Les visuels en lettres découpées et/ou en détouré
sont privilégiés.
5.7. La taille des logos
doit être proportionnée par rapport à l'ensemble.
5.8. Les visuels ne doivent pas impliquer une
opacification des vitrines ou au maximum environ 30% de chaque surface vitrée,
sauf pour les commerces impliquant un réel besoin d'intimité, comme par exemple
un salon d'esthétique ou de tatouage.
B. Alcool — Tabac
Les procédés de
réclame pour le tabac, y compris le CBD, les alcools de plus de 15 pour cent
volume ainsi que les boissons distillées sucrées (alcopops), sont interdits sur
le domaine public et sur le domaine privé, visible du domaine public.
Les
inspecteurs pour les procédés de réclame sont à disposition pour toute question
(021'315'52'54/53)."
B.
Le 7 décembre 2022, la Société coopérative des commerçants lausannois (SCCL)
a adressé un courrier au conseiller municipal en charge de la Direction de la
sécurité et de l'économie (ci-après: le conseiller municipal), en indiquant qu'elle
avait pris connaissances desdites règles explicatives et demandant que lui soit
transférée une copie de la décision d'approbation par les services cantonaux. A
défaut d'approbation, la SCCL demandait de bien vouloir supprimer ces règles
explicatives du site internet du Service de l'économie ainsi que toute
référence à celles-ci.
Le 23 décembre 2022, le conseiller municipal a
répondu à la SCCL que les règles explicatives constituaient uniquement des
critères de mise en oeuvre de la volonté municipale et n'étaient pas soumises à
approbation par l'autorité cantonale. En conséquence, elles seraient maintenues
visibles par le biais du site internet du Service de l'économie.
Le 2 février 2023, la SCCL a signalé au conseiller
municipal qu'elle estimait que ces règles explicatives contenaient des normes
primaires qui excédaient la délégation de compétence de la municipalité selon
l'art. 2 al. 1 du règlement lausannois sur les procédés de réclame du
8 mars 1994 (ci-après: le règlement de 1994). Dans tous les cas, même en
présence d'une délégation de compétence valable, ces règles explicatives auraient
dû être soumises aux autorités cantonales.
Le 30 mai 2023, le conseiller municipal a répondu au
courrier de la SCCL du 2 février 2023 en indiquant que la Direction générale
des affaires institutionnelles et des communes n'avait pas remis en cause la
manière de procéder de la commune de Lausanne. Il soulignait aussi qu'il
existait une possibilité de recourir contre des décisions concrètes prises en
la matière et indiquait que ces règles explicatives ainsi que leur présence sur
le site internet du Service de l'économie étaient justifiées. Il terminait en mentionnant
qu'il partait de l'idée que ce point pouvait être clos.
C.
Le 19 juin 2023, la SCCL, Noz Chocolatier Sàrl, Vêtements Excelsior SA,
DIMA.ch SA, DISTRIM SA, Pharmacie Hadid Sàrl et Lunetterie de Pépinet
St-François SA (ci-après: les requérantes) ont déposé une requête auprès de la
Cour constitutionnelle du Canton de Vaud, en concluant qu'il plaise à la cour:
" 1. Déclarer recevable la présente Requête.
2. Dire que la présente Requête suspend l'entrée en
vigueur des « Règles explicatives en matière de procédés de réclame » émises
par la Direction de la sécurité et de l'économie de la Ville de Lausanne en
janvier 2022.
3. Annuler les « Règles explicatives en matière de
procédés de réclame » émises par la Direction de la sécurité et de l'économie
de la Ville de Lausanne en janvier 2022, subsidiairement constater que ces
règles n'ont aucune portée juridique.
4. Débouter la Direction de la sécurité et de l'économie
de la Ville de Lausanne, ainsi que toute autre partie de toute autre ou
contraire conclusion.
5. Condamner la Municipalité de Lausanne en tous les frais
et dépens de la procédure, lesquels comprendront une indemnité valant
participation aux frais engagés par les Requérants pour défendre leurs
intérêts."
Les requérantes exposent que ce n'est qu'à partir de
la correspondance du 30 mai 2023 qu'elles ont eu la confirmation que la commune
de Lausanne entendait faire appliquer ces nouvelles règles dérogeant à bien des
égards au règlement de 1994. Elles estiment donc avoir agi avec diligence en
saisissant la Cour constitutionnelle dans le délai de 20 jours à compter de la
réception de ce courrier. On ne saurait leur reprocher de ne pas avoir agi dans
les 20 jours à compter de la mise en ligne des règles explicatives tout d'abord
puisqu'on ignore quand celle-ci a eu lieu. Ensuite, la mise en ligne n'est pas
une forme de publication des textes de loi. Sur le fond, les requérantes
estiment que les règles explicatives litigieuses posent de nouvelles règles de
droit contraires au droit supérieur, sur lesquelles se fondent désormais les
autorités lausannoises, sans analyse des situations concrètes. L'adoption par
la Direction de la sécurité et de l'économie de normes contraignantes dérogeant
au règlement de 1994 serait contraire aux principes de légalité, de séparation
des pouvoirs et du parallélisme des formes déduits des art. 5 al. 1 de
la de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 4 al. 1
ch. 13 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; BLV 175.11),
ainsi qu'aux art. 19 et 21 al. 2 let. b et c de la loi sur les
procédés de réclame du 6 décembre 1988 (LPR; BLV 943.11) puisque tout règlement
communal en matière de procédés de réclame doit être approuvé par le Conseil
d'Etat.
Par avis du 21 juin 2023, le président de la Cour
constitutionnelle a relevé que, déposée contre un acte communal adopté en
janvier 2022, la requête apparaissait manifestement tardive, partant
irrecevable. Il a octroyé un délai à la commune de Lausanne (ci-après aussi: l'autorité
intimée) pour se déterminer sur cette question.
Par lettre du 22 juin 2023, les requérantes ont
notamment demandé que l'autorité intimée précise comment les règles
explicatives avaient été adoptées, la date d'approbation cantonale, ou la
raison pour laquelle l'autorité intimée considérait qu'elles n'y étaient pas
soumises, ainsi que la date de publication officielle, respectivement la date à
laquelle elles avaient été affichées au pilier public.
L'autorité intimée s'est déterminée le 22 septembre
2023. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, principalement au rejet de
la requête dans la mesure où elle est irrecevable, faute de norme attaquable
auprès de la Cour constitutionnelle, subsidiairement à l'irrecevabilité de la
requête au motif que celle-ci est tardive. Elle souligne que le
document litigieux ne remplace pas une base légale et que toute décision concernant
un projet concret peut être contestée auprès de la municipalité, qui dispose
d'un large pouvoir d'appréciation en matière d'esthétique. Elle relève par
ailleurs que c'est notamment à la suite d'une rencontre avec les milieux
commerçants, qui demandaient des explications et des exemples, que le document
en cause a été élaboré et introduit sur le site internet du Service de
l'économie, de même que des exemples.
Les requérantes se sont encore déterminées le 23
octobre 2023. Elles estiment que la position de l'autorité intimée, qui
soutient que les règles explicatives n'ont pas de force contraignante, serait
abusive et contredite par ses propres affirmations. Elles considèrent que,
compte tenu de l'abus de l'autorité intimée, même si la requête devait être
irrecevable, en l'absence de publication, il faudrait lui allouer des dépens.
L'autorité intimée s'est encore déterminée le 1er
novembre 2023. Elle a précisé ses conclusions en demandant principalement que
la requête soit rejetée dans la mesure où elle est irrecevable, faute de norme
attaquable auprès de la Cour constitutionnelle, et que les conclusions
formulées dans l'écriture du 23 octobre 2023 des parties requérantes tendant à
l'allocation de dépens soient rejetées, subsidiairement que la requête soit
déclarée irrecevable au motif que celle-ci est tardive.
Les requérantes ont produit spontanément des
déterminations finales le 7 novembre 2023.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de
la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la
Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les 20 jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur.
L'art. 3 de la
loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV
173.32), qui concrétise cette disposition, précise que la Cour contrôle,
sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des
autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent faire l'objet d'un tel
contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand
Conseil (al. 2 let. a), les règlements du Conseil d'Etat (al. 2
let. b) et les directives publiées d'un département ou d'un service
(al. 2 let. c). Ce contrôle porte également
sur tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux,
contenant des règles de droit, de même que sur le refus d'approbation de tels
actes par le Canton, lorsque celle-ci est requise (al. 3).
Cette énumération est exhaustive (cf. ATF 133 I 49
consid. 2.4, qui procède à une analyse historique de l’art. 3 LJC).
Il ressort également des travaux préparatoires qu’est déterminant, pour savoir
si un acte est soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle, que celui-ci
contienne des règles de droit (cf. Exposé des motifs et projet de loi [EMPL]
n° 188 sur la juridiction constitutionnelle, in Bulletin du Grand
Conseil [BGC] du 15 septembre 2004, p. 3661 s. ad art. 3
du projet).
b) Sur le plan des
délais, l’art. 5 LJC précise que, pour les règlements communaux et
intercommunaux, soumis à l'approbation cantonale, la requête est déposée dans
un délai de 20 jours à compter de la publication officielle de cette
approbation ou du refus d'approbation (al. 2). Pour les règlements
communaux et intercommunaux non soumis à l'approbation cantonale, la requête
est déposée dans un délai de 20 jours à compter de l'affichage au pilier public
(al. 3).
En l'espèce, il convient d'emblée de constater que
la requête est manifestement tardive et, partant, irrecevable. Les requérantes
ont en effet pris connaissance de l'acte litigieux au plus tard le 7 décembre
2022, puisque c'est à cette date qu'elles ont interpellé le conseiller
municipal à son sujet. Par ailleurs, elles ont été informées le 23 décembre 2022
par le conseiller municipal du fait que cet acte ne contenait pas de règles de
droit et n'était pas soumis à l'approbation de l'autorité cantonale. Or la
requête n'a été déposée que le 19 juin 2023, soit plus de six mois plus tard. Les
requérantes ne peuvent dès lors pas soutenir de bonne foi qu'elles ont agi dans
un délai raisonnable. La requête est irrecevable pour ce premier motif déjà.
c) Au surplus, l'acte
attaqué, qui n’a pas fait l’objet d’une publication officielle ni d’un
affichage au pilier public, ne fait pas partie de la liste des actes qui
peuvent être soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle. En effet, les
règles explicatives litigieuses, qui émanent du Service de l’économie de la
commune de Lausanne, doivent être qualifiées de directives internes à
l’administration communale. Elles donnent aux administrés des indications sur
la manière dont la municipalité interprète les notions juridiques indéterminées
figurant aux art. 1 et 4 LPR Il ne s’agit pas d’une norme communale contenant
des règles de droit adoptée par le Conseil communal de Lausanne, respectivement
par sa municipalité. Or, contrairement aux directives cantonales publiées (si
tant est qu’elles contiennent des règles de droit), les directives communales
ne sont pas expressément mentionnées à l’art. 3 LJC comme étant
susceptibles d’être attaquées devant la Cour constitutionnelle dans le cadre
d’un contrôle abstrait des normes. Même si l’on admettait que les règles
explicatives contenaient des règles de droit, elles échapperaient au contrôle
de la Cour de céans, car de telles directives communales seraient dépourvues de
force obligatoire. En effet, selon l'art. 94 al. 2 LC, les règlements
communaux imposés par la législation cantonale, de même que les règlements ou
dispositions de règlements qui confèrent des droits ou des obligations aux
autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de loi
qu'après avoir été approuvés par le chef de département concerné.
N'ayant au demeurant pas fait l’objet d’une
publication officielle ni d’un affichage au pilier public, l’acte attaqué, qui
ne figure pas au recueil systématique du droit communal, ne saurait déployer
des effets juridiques sur les administrés.
Dès lors que l'installation d'un procédé de réclame
est soumise à autorisation, un éventuel refus de l'autorité compétente basé sur
les règles explicatives litigieuses donnerait lieu à une décision formelle
sujette à recours (art. 25 du règlement de 1994, prévoyant d'abord un
recours à la municipalité, puis au Tribunal administratif, actuellement le
Tribunal cantonal). Les justiciables pourraient donc faire valoir leurs droits
dans le cadre d’un contrôle concret de la décision attaquée. Autrement dit, il
est loisible aux personnes intéressées de requérir et d’obtenir une décision
formelle contre laquelle elles peuvent recourir de manière efficace, en
invoquant à titre préjudiciel l’illégalité ou l’inconstitutionnalité des règles
explicatives incriminées.
2.
Compte tenu de ce qui précède, la requête est irrecevable. Il n'y a dès
lors pas lieu de se prononcer sur la qualité pour agir de la SCCL comme le
demandent les requérantes.
Un émolument judiciaire doit être mis à la charge
des requérantes, qui succombent, solidairement entre elles (art. 49 al. 1
LPA-VD, auquel renvoie l’art. 12 al. 2 LJC). L'autorité intimée
n'étant pas assistée, il n'y a pas lieu à des dépens (art. 12 al. 2
LJC et art. 55 LPA-VD). Les requérantes estiment que, compte tenu de
l'abus de l'autorité intimée, même si la requête devait être irrecevable, en
l'absence de publication, il faudrait leur allouer des dépens. Il n'y a pas
lieu de donner suite à cette demande qui ne repose sur aucun fondement
juridique.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
Faits
I.
La requête est irrecevable.
Considérants
II.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des requérantes, solidairement entre elles.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 février 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la
décision attaquée.