CCST - CCST.2023.0005 - 2023-12-14 - Comité d'initiative pour des transports publics gratuits, SCHALBETTER/CONSEIL D'ETAT

TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 14 décembre 2023

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M. André Jomini

et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz, juge

suppléante; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.

Recourants

1.

Comité

d'initiative pour des transports publics gratuits,

écologique et de qualité, p. a. Luca

Schalbetter, à Yverdon-les-Bains,

2.

Luca

SCHALBETTER,

à Yverdon-les-Bains,

tous deux

représentés par Me Quentin

CUENDET, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

CONSEIL D'ETAT, représenté par

la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC),

à Lausanne.

Objet

Initiative populaire

Recours Comité d'initiative pour des transports publics

gratuits, écologiques et de qualité et Luca Schalbetter c/ décision du Conseil

d'Etat du 7 juin 2023 révoquant sa décision du 13 janvier 2021 constatant la

validité de l'initiative populaire cantonale "Pour des transports

publics gratuits, écologiques et de qualité" et déclarant nulle ladite

initiative

Vu les faits suivants :

A.

Le 30 novembre 2020, un comité d'initiative composé d'Andrea Eggli,

David Raccaud, Mathias Noël, Franziska Meinherz, Jean-Marc Vandel, Luca

Schalbetter et Djaouad Souyad (ci-après: le comité d'initiative), tous

électeurs dans le Canton de Vaud, a déposé, auprès du Conseil d'Etat du Canton

de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat), une initiative populaire cantonale, dont

la teneur était la suivante:

"Acceptez-vous l'initiative

populaire "Pour des transports publics gratuits, écologiques et de

qualité" demandant que la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 soit

modifiée comme suit:

Art. 57bis (nouveau)

L'Etat garantit des transports

publics gratuits, de qualité et respectueux de l'environnement ainsi qu'une

desserte équitable et cohérente de toutes les régions du canton. Le financement

de la gratuité est assuré principalement par les mesures fiscales usuelles,

compatibles avec le but recherché par la présente disposition

constitutionnelle."

Par décision du 13 janvier 2021, le Conseil d'Etat a

déclaré cette initiative valide (ci-après: la décision initiale).

La récolte des signatures a abouti le 18 février

2022, selon publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud

(ci-après: la FAO).

B.

Le 31 mars 2023, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt par lequel il

confirmait l'invalidation, par le Grand Conseil du Canton de Fribourg, d'une

initiative populaire cantonale demandant l'introduction de la disposition

suivante dans Constitution fribourgeoise (cf. TF 1C_393/2022, publié aux ATF 149 I 182):

"Afin de favoriser

l'utilisation des transports publics, l'Etat garantit des transports publics

gratuits, de qualité et respectueux de l'environnement. Les prestations

offertes par les transports publics sont adaptées à l'évolution de la

fréquentation. La mesure est financée par l'impôt général."

D'après le Tribunal fédéral, cette disposition était

contraire à la Constitution fédérale.

C.

Le 1er mai 2023, la Direction générale des affaires

institutionnelles et des communes (ci-après: la DGAIC) a informé le comité

d'initiative qu'à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 2023, le

Conseil d'Etat examinait la possibilité de révoquer sa décision de validation

du 13 janvier 2021. Un délai au 12 mai 2023, prolongé au 26 mai 2023, a

été imparti au comité pour se déterminer à cet égard.

Le 26 mai 2023, le comité s'est opposé à la

révocation de la décision du Conseil d'Etat du 13 janvier 2021. Il faisait

notamment valoir qu'une telle intervention violerait le droit d'initiative et

la garantie des droits politiques, dans la mesure où les signatures avaient

déjà été récoltées. A ce stade de la procédure, le Conseil d'Etat devait se

contenter de transmettre son préavis au Grand Conseil, avec ou sans

contre-projet.

Par décision du 7 juin 2023, le Conseil d'Etat a

révoqué sa décision de validation du 13 janvier 2021 et a déclaré cette

initiative nulle. Cette décision a été publiée dans la FAO le 13 juin 2023.

D.

Le 3 juillet 2023, le comité d'initiative, ainsi que Luca Schalbetter à

titre personnel, ont contesté la décision du 7 juin 2023 devant la Cour

constitutionnelle (ci-après: la Cour), concluant à l'annulation de la décision

du Conseil d'Etat du 7 juin 2023.

Le 21 juillet 2023, la DGAIC, pour le compte du

Conseil d'Etat, a déposé une réponse et conclu au rejet du recours.

Considérant en droit :

1.

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité

des recours qui lui sont soumis.

Conformément aux art. 80 al. 2 de la Constitution du

Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) et art. 182 al. 2 et

188 al. 1 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits

politiques (LEDP; BLV 160.01), la Cour constitutionnelle connaît, en dernière

instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat

relatives à la validité d'une initiative cantonale, comme en l'occurrence la

décision attaquée. Selon l'art. 189 al. 1 et 3 LEDP, ont qualité pour recourir

le comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale, ainsi que tout

membre du corps électoral cantonal.

En l'espèce, le dossier n'indique pas si le comité

d'initiative est constitué en personne morale. Point n'est toutefois besoin

d'instruire plus avant cette question, dans la mesure où Luca Schalbetter a également

agi à titre personnel et que sa qualité pour recourir, en tant que citoyen

vaudois, est incontestable.

Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le

délai légal de vingt jours (art. 190 LEDP) et respecte les autres

conditions de forme imposées (art. 191 LEDP). Il y a donc lieu d'entrer en

matière sur le fond.

2.

Dans un premier grief, les recourants invoquent la violation de la

garantie des droits politiques et des dispositions régissant le traitement

d’une initiative. Selon eux, dans la mesure où l'initiative a été validée et a

abouti, elle aurait dû être transmise au Grand Conseil, comme le prévoit la

loi. En ne suivant pas la procédure prévue et en révoquant sa décision, au

motif que le projet était contraire au droit supérieur, le Conseil d'Etat

aurait agi en violation du droit d'initiative protégé par l'art. 34 de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS

101).

a) aa) L'art. 34 Cst., intitulé "Garantie

des droits politiques", dispose que les droits politiques sont

garantis (al. 1); et que la garantie des droits politiques protège la libre

formation de l’opinion des citoyens et des citoyennes et l’expression fidèle et

sûre de leur volonté (al. 2).

La garantie générale des droits politiques,

consacrée au premier alinéa de cette disposition, constitue un droit

fondamental invocable comme tel par les citoyens. Elle confère à ses titulaires

le droit subjectif d'exiger un certain comportement de l'Etat, en requérant de

celui-ci qu'il garantisse l'exercice effectif et conforme aux règles des droits

politiques institués (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 17 et 22 ad art. 34

Cst.). Norme de renvoi, elle s'applique à tous les droits politiques institués

dans les cantons, y compris au droit d'initiative (Martenet/von Büren, op.

cit., n. 25 et 32 ss ad art. 34 Cst.).

Le droit d’initiative garantit le droit de soumettre

aux électeurs, selon la procédure prévue à cet effet, une demande populaire qui

remplit les exigences formelles en vigueur et qui ne contredit aucune

disposition matérielle supérieure (cf. ATF 104 Ia 240 consid. 3). L'art. 34 al.

1 Cst. couvre ainsi les différentes étapes de la procédure d’initiative, en

particulier le droit de lancer et de signer des initiatives et celui de faire

partie d'un comité d'initiative et de récolter des signatures (cf. ATF 135 I 302 consid. 4.2). Il couvre également tous les actes préparatoires qui

parsèment la procédure avant le vote (cf. TF 1C_45/2016 du 8 août 2016 consid.

3.3.1), ainsi que les règles de procédure, notamment les délais d'ordre pour

soumettre l'objet au vote du peuple (ATF 108 Ia 165 consid. 2b; Tornay, La

démocratie directe saisie par le juge, thèse, 2008, p. 103 s.).

La protection conférée par l’art. 34 al. 1 Cst. se

limite toutefois aux initiatives qui s’inscrivent dans le respect du droit

supérieur et des principes d’unité de rang, de forme et de matière (cf.

Jacquemoud, ZBl 121/2020 407, p. 410). Une initiative qui n’est pas valable ne

bénéficie pas de la garantie d’initiative (Dubey, Droits fondamentaux, vol. II,

n. 5150; Jacquemoud, Les initiants et leur volonté, thèse 2022, n. 12; de

la même autrice, ZBl 121/2020 407, p. 410 ; cf. ég. ATF 139 I 292 consid.

9.2 a contrario). Dans ce cas, l’autorité doit soustraire l’initiative

au vote, c’est-à-dire l’invalider. En revanche, si elle l’invalide à tort, elle

viole l’art. 34 al. 1 Cst. (Jacquemoud, ZBl 121/2020 407, p. 410; ATF 100

Ia 386 consid. 1; 139 I 292 consid. 9.2).

bb) En l'espèce, les recourants ont soumis au

Conseil d'Etat un projet d'initiative entièrement rédigé, tendant à faire

inscrire la gratuité des transports publics dans la Constitution. Si le projet

a, dans un premier temps, été déclaré valide, de sorte que son aboutissement a

été constaté, le Conseil d'Etat ne l'a toutefois jamais transmis au Grand

Conseil. L'autorité intimée a en revanche révoqué sa décision initiale, au

motif que le projet d'initiative était en réalité contraire au droit supérieur,

ce qui avait été mis en lumière par l’arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 2023

publié aux ATF 149 I 182. Dans la mesure où la protection de l'art. 34 al. 1

Cst. ne s'étend qu'aux initiatives conformes au droit supérieur, il convient ainsi

d’examiner si, comme l'invoquent les recourants, leur projet respecte

l'art. 81a al. 2 Cst.

b) aa) L'art. 81a Cst. dispose:

1 La Confédération et

les cantons veillent à ce qu'une offre suffisante de transports publics par

rail, route, voie navigable et installations à câbles soit proposée dans toutes

les régions du pays. Ce faisant, ils tiennent compte de manière appropriée du fret

ferroviaire.

2 Les prix payés par

les usagers des transports publics couvrent une part appropriée des

coûts."

Comme cela ressort de l'ATF 149 I 182 précité

(consid. 3.2.3), cette disposition est issue d'un contre-projet direct présenté

par le Conseil fédéral le 20 juin 2013 en réponse à l'initiative populaire

"Pour les transports publics" – retirée à la suite de

l'adoption du contre-projet (FF 2014 3957) – qui prévoyait d'introduire un

nouvel article constitutionnel sur la promotion des transports publics sur le

rail, la route et les eaux, ainsi que le report modal du trafic des

marchandises de la route au rail (Diebold/Ludin/Beyeler, CR-Cst., n. 3 ad

art. 81a Cst.; FF 2014 3957).

bb) Pour examiner la validité matérielle d'une

initiative, la première règle d'interprétation est de prendre pour point de

départ le texte de l'initiative, qu'il faut interpréter selon sa lettre et non

pas selon la volonté des initiants. Une éventuelle motivation de l'initiative

et les prises de position de ses auteurs peuvent être prises en considération.

Bien que l'interprétation repose en principe sur le libellé, une référence à la

motivation de l'initiative n'est pas exclue si elle est indispensable à sa

compréhension. La volonté des auteurs doit être prise en compte, à tout le

moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de l'interprétation de leur

texte et du sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer (ATF 147 I 183 consid. 6.2). Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une

initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme

au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple.

L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter autant que possible les

déclarations d'invalidité. Tel est le sens de l'adage "in dubio pro

populo", selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être

interprété de manière à favoriser l'expression du vote populaire. Cela découle

également du principe de la proportionnalité (cf. art. 34 et 36 al. 2 et 3

Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter l'atteinte la plus

restreinte possible aux droits des citoyennes et citoyens. Les décisions

d'invalidation doivent autant que possible être limitées, en retenant la

solution la plus favorable aux initiants (ATF 147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129

consid. 2.2). La marge d'appréciation de l'autorité est évidemment plus grande

lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se trouve en

présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme d'un acte

normatif. Cependant lorsque, par son but même ou les moyens mis en œuvre, le

projet contenu dans une telle initiative ne pourrait être reconnu conforme au

droit supérieur que moyennant l'adjonction de réserves ou de conditions qui en

modifient profondément la nature, une telle interprétation entre en conflit

avec le respect, fondamental, de la volonté des signataires de l'initiative et

du peuple appelé à s'exprimer; la volonté de ce dernier ne doit pas être

faussée par la présentation d'un projet qui, comme tel, ne serait pas

constitutionnellement réalisable (ATF 143 I 129 consid. 2.2).

cc) Dans l'ATF 149 I 182 sur lequel se fonde

l'autorité intimée, le Tribunal fédéral s’est penché sur la conformité à l’art.

81a al. 2 Cst. d’un projet d’initiative cantonale prévoyant également

la gratuité des transports publics. A cette occasion, il a procédé à

l’interprétation de la disposition précitée, relevant en premier lieu qu’elle

prévoyait expressément qu’une "part appropriée" des coûts des

transports publics était couverte par le prix payé par les usagers; selon le

Tribunal fédéral, d’un point de vue littéral, cette part ne pouvait donc être

nulle (consid. 3.2.1). Cette interprétation était encore confirmée par les

travaux parlementaires au cours desquels la question du prix des transports

publics avait été discutée et desquels il ressortait en particulier ce qui

suit: "la mobilité ne doit pas être trop bon marché, sans quoi la

demande augmente de manière effrénée et induit des coûts d'investissement et

des coûts subséquents de plus en plus élevés, qui pourraient finir par étouffer

le système. La participation des utilisateurs du système est donc appelée à

jouer un rôle croissant. Pour éviter un transfert inverse du rail à la route et

ne pas compromettre les effets souhaités et obtenus jusqu'ici - c.-à-d. le

transfert route-rail des voyageurs -, il faut renoncer à reporter la totalité

des coûts sur les utilisateurs. C'est pourquoi on a préféré la formulation «les

prix payés par les usagers des transports publics couvrent une part appropriée

des coûts», qui indique que cette part doit augmenter, mais pas dans une mesure

qui compromettrait les effets positifs" (FF 2012 1371, 1473; consid.

3.2.2). Cela traduisait une volonté politique claire, au moment de l'adoption

de la disposition, d'éviter des transports publics trop bon marché, ce qui était

incompatible avec l'objectif de gratuité poursuivi par l'initiative

fribourgeoise. Toujours dans cette affaire, le Tribunal fédéral a rejeté

l'argument des recourants, tiré du champ d’application de la disposition

litigieuse, selon lequel l'art. 81a al. 2 Cst. se limiterait au

rail, tandis que l'initiative proposée porterait plutôt sur le transport en

bus. Au contraire, le champ d'application de cet article s'étendait également à

la route, à la voie navigable et aux installations à câbles; cela ressortait

tant des travaux parlementaires, qui se référaient à plusieurs reprises aux

prestations de transports publics sur route (cf. FF 2012 1371, 1389, 1504,

1505, 1506; BO 2012 CE 998 à 999; BO 2013 CN 795 à 804; BO 2013 CN 766), que de

la lettre et la systématique de la loi qui, au premier alinéa de l'art. 81a

Cst., énuméraient les transports publics visés (consid. 3.2.3). Selon le

Tribunal fédéral, l'invalidation de l'initiative fribourgeoise ne contrevenait en

outre pas à l'intérêt public, ni à l'art. 73 Cst. – principe constitutionnel de

la durabilité – et à l'art. 2 ch. 1 let. a de l'Accord de Paris conclu le 12

décembre 2015 et entré en vigueur pour la Suisse le 5 novembre 2017 (RS

0.814.012; Accord sur le climat; cf. consid. 3.3.2). Au surplus, le

Tribunal fédéral a retenu qu'il n’était pas démontré en quoi la gratuité des

transports publics serait plus favorable pour contenir le réchauffement

climatique que la participation appropriée des usagers aux coûts (consid. 3.3.3).

Il a encore rappelé que les nombreux auteurs de doctrine qui partageaient cette

analyse (TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 4, non publié aux ATF 149 I 182,

et les références citées).

En définitive, le Tribunal fédéral a considéré que

l'initiative fribourgeoise, dont l'objectif était de faire inscrire la gratuité

des transports publics dans la Constitution de ce canton, et qui prévoyait le financement

de cette gratuité par le biais de l'impôt général, était contraire à

l'art. 81a al. 2 Cst. Il n'a pas analysé la question de

l'admissibilité d'une éventuelle gratuité partielle, de l'instauration de tarif

réduits ou solidaires, ou encore d'une gratuité temporaire, dans la mesure où

cela n'était pas prévu par le projet soumis (ibidem).

dd) Les développements ci-dessus s'appliquent mutatis

mutandis au projet d’initiative litigieux. En effet, il ressort de son texte

clair que son objectif central est de faire inscrire la gratuité des transports

publics dans la Constitution vaudoise. Cet objectif de gratuité est d’ailleurs

expressément mentionné à trois reprises dans le projet: dans le titre de la

disposition, puis dans le corps de l'article projeté, d’abord en tant que

principe, ensuite en lien avec le financement de cette mesure de gratuité. Tel

que formulé, le projet d’initiative ne prévoit aucune réserve, condition ou

exception à cette gratuité, qui doit donc être comprise comme totale.

S’agissant du financement, le texte soumis au Conseil d’Etat prévoit que

celui-ci s’effectuera par le biais de l’impôt usuel, à l’exclusion donc de la

participation aux coûts des usagers de ces transports, pourtant expressément

imposée par l’art. 81a al. 2 Cst. Certes, le projet litigieux prévoit

également des transports publics de qualité et respectueux de l’environnement;

ces objectifs apparaissent toutefois seulement au second plan, à tout le moins

indissociables de la gratuité (cf. infra consid. 5b).

Le projet litigieux poursuit ainsi le même but que

l'initiative fribourgeoise sur laquelle s’est prononcé le Tribunal fédéral. Il

fait d'ailleurs usage, au mot près, de la même formule, à savoir "l'Etat

garantit des transports publics gratuits, de qualité et respectueux de

l'environnement", et prévoit également le financement de cette

initiative par la participation des contribuables. S'il est vrai, comme

l’invoquent les recourants, que la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral

le 31 mars 2023 ne concerne pas un cas vaudois, elle retient toutefois la

non-conformité de l'initiative fribourgeoise au droit constitutionnel fédéral,

qui s'applique de manière identique à tous les cantons, y compris dès lors au

cas d’espèce. L'unique nuance entre le projet litigieux et celui qui a fait

l'objet de l'arrêt du Tribunal fédéral réside en la volonté d'assurer une

"desserte équitable et cohérente des régions", ce que l'on ne

retrouve pas de manière identique dans le cas fribourgeois qui prévoyait quant

à lui que "les prestations offertes par les transports publics sont

adaptées à l'évolution de la fréquentation". Comme on le verra plus

avant (cf. infra consid. 5b), cet élément ne constitue toutefois qu'un

point secondaire de l'initiative, de sorte qu'il n'est pas propre à exclure

l’application de la jurisprudence précitée au cas d’espèce.

c) Il s’ensuit que le projet d’initiative litigieux,

qui prévoit la gratuité des transports publics dans le canton, contrevient

manifestement à l’art. 81a al. 2 Cst., qui impose aux usagers une

participation aux coûts. Il est ainsi contraire au droit supérieur, de sorte

qu’il ne peut bénéficier de la protection de l’art. 34 al. 1 Cst. Son invalidation

est dès lors en principe admissible sous l’angle de la garantie générale des

droits politiques.

3.

a) aa) Dans le canton de Vaud, la procédure d'initiative est régie par

la Cst-VD, ainsi que par la LEDP. L'art. 78 al. 1 let. a Cst-VD dispose que l'initiative

populaire peut avoir pour objet la révision totale ou partielle de la

Constitution. Elle peut se présenter sous la forme d'une proposition conçue en

termes généraux ou, sauf si elle vise la révision totale de la Constitution,

sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces (art. 79 al. 1 Cst-VD et

art. 126 et 127 LEDP).

Selon l'art. 80 al. 1 Cst-VD et l'art. 113 al. 1

LEDP, le Conseil d'Etat statue sur la validité des initiatives avant

d'autoriser la récolte des signatures; il constate la nullité de celles qui

sont contraires au droit supérieur (let. a), violent l'unité de rang, de forme

ou de matière (let. b). Il statue à bref délai et de manière motivée (art. 113

al. 1 LEDP). Une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir de contraire

au droit supérieur, qu'il soit fédéral, international ou intercantonal (ATF 143 I 129 consid. 2.1; 133 I 110 consid. 4.1; CCST.2022.0010 du 8 juin 2023

consid. 3a). En vertu du principe de la force dérogatoire du droit

fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont pas autorisés à

légiférer dans les matières exhaustivement réglementées par le droit fédéral.

Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit, pour autant

qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral et qu'elles n'en

compromettent pas la réalisation (ATF 143 I 129 consid. 2.1).

Une fois la décision de validation de l’initiative

entrée en force, le titre et le texte de l'initiative sont publiés dans la FAO;

cet avis ouvre le délai de récolte des signatures (art. 114 et 116 al. 1

et 2 LEDP). Les listes de signatures doivent ensuite être remises aux greffes

municipaux des communes concernées, dans les quatre mois suivant la publication

précitée (art. 118 al. 1 LEDP), et les municipalités attestent que les

signataires sont membres du corps électoral (art. 119 al. 1 LEDP). Après

réception des attestations de validation, le comité ou le parti à l'origine de

l'initiative remet les listes au département (art. 120 al. 2 LEDP).

Celui-ci détermine ensuite si l'initiative a recueilli, dans le délai, le

nombre requis de signatures valables, auquel cas l'initiative a abouti (art.

122 al. 1 LEDP). L'art. 123 al. 1 et 2 LEDP prévoit ensuite que celle-ci

est transmise le plus tôt possible au Grand Conseil par le Conseil d'Etat qui

dispose d'un délai de quinze mois pour remettre également un préavis et, cas

échéant, un contre-projet (dans ce cas le délai est prolongé à 27 mois). En

l'absence de préavis formulé dans les délais, l'objet est directement transmis

au Grand Conseil. Si celui-ci n'adopte pas de recommandation dans un délai de

deux ans suivant le dépôt de l'initiative, le Conseil d'Etat ordonne la

convocation du corps électoral sans que le Grand Conseil ne puisse émettre une

recommandation ou opposer de contre-projet (art. 123 al. 5 LEDP et art. 82

Cst-VD).

bb) Le Tribunal fédéral a jugé que les autorités

cantonales compétentes peuvent, sans y être obligées, examiner la conformité

des initiatives avec les règles de rang supérieur (ATF 139 I 195 consid. 1.3.1;

114 Ia 267 consid. 3). En l'absence d'un contrôle d'office, les citoyens ne

peuvent se prévaloir d'un intérêt à l'examen de l'incompatibilité d'une

initiative avec les règles de rang supérieur, l'invalidité pouvant être

attaquée après le scrutin (ATF 139 I 195 consid. 1.3.1, qui réserve toutefois

la situation où le vice de fond est manifeste, consid. 1.3.3).

Cela étant, lorsque le droit cantonal charge

l'autorité compétente d’effectuer un contrôle d’office de la conformité des

initiatives au droit supérieur, comme c’est le cas dans le Canton de Vaud, les

citoyennes et citoyens disposent d’une véritable prétention à ce que ce

contrôle obligatoire soit effectué correctement et à ce que le corps électoral

soit dispensé de se prononcer, le cas échéant, sur des dispositions qui

semblent d'emblée contraires au droit matériel supérieur (cf. ATF 139 I 195

consid. 1.3.1; 128 I 190 consid. 1.3; 114 Ia 267 consid. 3; TF 1C_608/2022

du 17 août 2023 consid. 1.1; 1C_59/2018 du 25 octobre 2018 consid. 2.1). Ce

droit est protégé par la liberté de vote consacrée à l’art. 34 al. 2 Cst.

(Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 35 ad art. 34 Cst.), qui garantit la sincérité

du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions

prises en démocratie directe (ATF 139 I 195 consid. 2). Cela permet en

particulier d’éviter de mettre le corps électoral dans la situation,

contradictoire, où les autorités décident de le convoquer pour se prononcer sur

un objet qu'elles ont déclaré valide, tout en indiquant qu'il est en réalité

contraire au droit supérieur. Selon la doctrine, soumettre au peuple un tel

projet, non conforme au droit, en recommandant son rejet pour ce motif, aurait

pour effet de mettre les votants dans un état de perplexité qui fausserait la

formation de la volonté populaire. Ceux-ci ne sauraient par exemple pas s'ils

se prononcent sur la constitutionnalité ou sur l'opportunité du texte (cf. ATF

114 Ia 267 consid. 3, qui se réfère notamment à Giacometti, Das Staatsrecht der

schweizerischen Kantone, p. 426; Grisel, Initiative et referendum populaires:

traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, p. 269 ch. 698;

Auer, Problèmes et perspectives du droit d'initiative à Genève, p. 39 s. ch. 73;

cf. ég. Glaser, ZBl 123/2022 369 ss, p. 373 s., à propos de l'ATF 147 I 291 [voir en particulier consid. 4.5.1]). Une telle situation pourrait

également laisser les citoyennes et citoyens penser qu’ils peuvent modifier la

situation juridique dans un certain sens, alors que tel n’est d’emblée pas le

cas (Jacquemoud, Les initiants et leur volonté, thèse 2022, n. 135; Dubey,

Droits fondamentaux, vol. II, n. 5167). Il est donc incompatible avec l’art. 34

al. 2 Cst. de présenter au vote une initiative dont le but est contraire au

droit supérieur. Pour Glaser, dans les cantons où le contrôle préalable des

initiatives est prévu et pour le cas où une initiative serait déclarée valide,

il serait même inadmissible pour l’Etat d’affirmer par la suite sans réserve,

dans la campagne, qu'elle est incompatible avec le droit supérieur

(cf. ZBl 123/2022 369 ss, p. 374 relatif au consid. 5a). Ainsi, en plus du

corps électoral, les autorités se trouveraient également dans une situation

délicate quant aux informations qu'elles sont en droit de communiquer.

cc) Le droit constitutionnel fédéral ne règle pas la

question du moment auquel doit intervenir le contrôle de validité des

initiatives: celui-ci peut avoir lieu avant ou après la récolte des signatures.

Le Canton de Vaud a du reste connu successivement ces deux systèmes, puisque jusqu'au

30 juin 2013, la décision de validité intervenait après la récolte des

signatures. C'est l'entrée en vigueur le 1er juillet 2013 de la

modification de la LEDP du 5 février 2013 qui a placé le moment de l'examen de

la validité des initiatives avant le début de la récolte (cf. Exposé des

motifs et projet de décret ordonnant la convocation des électeurs pour se

prononcer sur la modification des articles 80, 84 et 113 de la Constitution du

Canton de Vaud du 14 avril 2003 et projets de lois modifiant la loi du 16 mai

1989 sur l'exercice des droits politiques [LEDP] et modifiant la loi du 8 mai

2007 sur le Grand Conseil, Bulletin du Grand Conseil du Canton de Vaud,

2012-2017, Tome 3, Conseil d'Etat, p. 250; cf. ég. TF 1C_136/2018 du 26

novembre 2018 consid. 4.3). Dans d'autres cantons, la décision de validité

de l'initiative intervient toujours après que les signatures sont récoltées

(par exemple à Genève, art. 91A de la loi genevoise du 15 octobre 1982

[LEDP-GE ; rsGE A 5 05], et à Fribourg, art. 116 et 117 de la loi

fribourgeoise du 6 avril 2001 sur l’exercice des droits politiques [LEDP-FR;

RSF 115.1]).

b) En l'occurrence, s'il est vrai que la loi

cantonale prévoit un contrôle de la validité des initiatives préalable à la

récolte des signatures, cela ne signifie pas encore que le contrôle a

posteriori soit totalement exclu, par exemple en raison d'un changement

significatif de circonstances ou – comme en l'espèce – de la clarification par

la jurisprudence de la portée d'une norme de droit supérieur déjà en vigueur.

Dans ce cas, vu l'objectif poursuivi par l'examen d'office prévu aux art. 80

al. 1 Cst.-VD et 113 al. 1 LEDP, à savoir d'éviter que le corps électoral ne

doive se prononcer sur des dispositions d'emblée contraires au droit supérieur,

l'art. 34 al. 2 Cst. n'empêche pas un nouvel examen de la validité de

l'initiative, par l'autorité compétente selon le droit cantonal, à tout le

moins tant que la date de la votation populaire n'est pas encore fixée. Il

s'ensuit que, dans ces circonstances, l'autorité intimée pouvait se fonder sur

la liberté de vote pour effectuer un nouvel examen de la validité de

l'initiative litigieuse, même après la récolte des signatures.

La décision entreprise permet précisément de

protéger la libre formation de l'opinion du corps électoral, en évitant de le

placer dans la situation contradictoire déjà évoquée ci-dessus. Dans ce cas, en

effet, certains électeurs pourraient être amenés à penser, à tort, qu'en cas

d'acceptation de l'initiative la gratuité des transports publics sera tout de

même mise en œuvre et voir ainsi leurs attentes déçues; d'autres pourraient

être placés dans un état de doute quant à leur rôle de citoyens, ne sachant pas

quelle attitude adopter; d'autres enfin pourraient être d'emblée découragés de

se prononcer et finalement renoncer à exercer leur droit de vote. Ces cas de

figure doivent être considérés comme peu souhaitables et préjudiciables à la

libre formation de l’opinion et au bon fonctionnement de la démocratie. Dans

ces circonstances, la tâche du corps électoral serait rendue plus difficile,

sinon impossible, avec le risque que le scrutin ne traduise fidèlement la

volonté librement exprimée (Auer, op. cit., p. 39 s. ch. 73).

L'intérêt invoqué par les recourants à poursuivre la

procédure prévue par la LEDP, dans la mesure où la tenue d'un scrutin, même sur

un objet contraire au droit supérieur, pourrait provoquer un débat d’intérêt

public autour de la question de la gratuité des transports publics,

respectivement donner lieu à des impulsions politiques sur le plan fédéral,

n'est pas pertinent en l'espèce. Cet objectif peut être atteint par d’autres

moyens que par la tenue d’un scrutin et il ne justifie pas de soumettre au

corps électoral un projet non conforme au droit supérieur, compte tenu des

contradictions que présente cette situation et de la mobilisation vaine qu’elle

implique. Par ailleurs, certes, un contre-projet peut être opposé à

l'initiative, une recommandation négative peut être formulée et le peuple peut

encore refuser l’initiative proposée. Il n'en demeure pas moins que, dans tous

ces cas, l’initiative, inapplicable, reste soumise au corps électoral. Il est

également vrai que le comité d’initiative peut retirer le texte; cela dépendrait

toutefois uniquement de la volonté du comité, qui serait également libre de le

maintenir. Par ailleurs, si la Confédération peut refuser d’accorder la

garantie fédérale (cf. art. 51 al. 2 et art. 172 al. 2 Cst.) et des contrôles,

abstraits ou concrets, peuvent encore être demandés, laisser procéder à toutes

ces étapes alors qu’il est clair, d’emblée, que le texte ne pourra être

appliqué apparaît non seulement inutile mais préjudiciable, comme on l'a vu, à

la formation de la volonté du corps électoral et au bon déroulement du

processus démocratique.

Le fait que les recourants ont investi "ressources

et énergies militant-e-s" pour procéder à la récolte des signatures

n'y change rien; il est dans la nature des choses qu'en cas d'invalidation

ultérieure les initiants ont engagé des dépenses correspondantes, notamment

celles liées à la collecte des signatures (cf. ATF 139 I 292 consid. 5.5). La

décision entreprise permet par ailleurs d'éviter la mobilisation d'importantes

ressources, de l'Etat pour organiser un scrutin, ainsi que des citoyens pour se

prononcer à son propos, le tout alors qu’il s’agirait de voter sur un acte

normatif dont la mise en œuvre est d’emblée inconcevable.

Enfin, lorsque les recourants reprochent à

l’autorité intimée d’avoir uniquement souhaité faire obstacle à leur projet

pour des motifs politiques, ils perdent de vue que ledit projet avait

initialement été validé et que ce n’est qu’à la suite de l’arrêt du Tribunal

fédéral, donc pour des motifs juridiques, que l’autorité intimée a procédé à

l'invalidation litigieuse.

c) Au vu de ce qui précède, le Conseil d'Etat

pouvait se fonder sur l'art. 34 al. 2 Cst., ainsi que sur les art. 80 al. 1 Cst.-VD

et art. 113 al. 1 LEDP, pour procéder à un nouvel examen de sa décision

initiale et déclarer valide le projet d'initiative soumis.

4.

Dans la décision entreprise, ainsi que dans leurs écritures, tant

l'autorité intimée que les recourants appliquent au cas d'espèce les principes

généraux régissant la révocation des décisions administratives. La décision du

Conseil d'Etat relative à la validité d'une initiative populaire n'étant pas

aisée à qualifier juridiquement (cf. TF 1C_136/2018 du 26 novembre 2018 consid.

4.3), il est douteux que ces principes s'appliquent directement dans un tel

cas.

Quoi qu'il en soit, même à supposer que les principes

de la révocation des décisions administratives trouvent application, le

résultat ne serait pas différent de ce qui a été retenu au considérant

précédent. Dans ce cas, il faudrait en effet retenir que la décision initiale, qui

validait un projet d'initiative contraire au droit supérieur (cf. supra

consid. 2), était entachée d'une irrégularité juridique qui commandait sa

modification en vertu de la bonne application du droit (cf. ATF 137 I 69 consid.

2.2 et 2.3). L'intérêt public à sauvegarder le bon fonctionnement des

institutions et la libre formation de l'opinion du corps électoral, protégé par

l'art. 34 al. 2 Cst., devrait par ailleurs être considéré comme particulièrement

important (cf. supra consid. 3a/bb et 3b) et primerait manifestement l'intérêt

à la sécurité du droit et la protection de la confiance invoquée par les

recourants, même s'il n'est pas contesté que ceux-ci étaient de bonne foi et

qu'ils ont engagé des efforts et des dépenses pour procéder à la récolte des

signatures. Au vu de ces éléments, l'éventuel intérêt au maintien de la

décision et à la soumission au corps électoral d'un projet manifestement

contraire au droit supérieur céderait de toute évidence le pas à l'intérêt au

bon fonctionnement des institutions et à la garantie des droits politiques du

corps électoral.

Les griefs des recourants y relatifs sont dès lors

infondés. Vu la pesée des intérêts effectuée dans ce contexte, il n’y a pas

lieu de statuer sur le grief lié à la protection de la bonne foi des

recourants, invoqué séparément, qui conduit au même résultat.

5.

Subsidiairement, les recourants invoquent encore la violation du

principe de la proportionnalité. Selon eux, pour autant que les conditions

permettant une révocation soient remplies, celle-ci devrait limiter sa portée à

la partie de l’initiative non conforme au droit supérieur, à savoir à la

gratuité des transports publics. Il en subsisterait un mandat constitutionnel

de promotion des transports publics, de leur qualité et de leur desserte, ainsi

que l’introduction de gratuités et de garanties d’accessibilité.

a) Même en l'absence d'une disposition expresse dans

le droit cantonal, la possibilité d'une invalidation partielle d'une initiative

populaire découle du principe "in dubio pro populo" tel que

rappelé ci-dessus, et vient concrétiser, en matière de droits politiques, le

principe général de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 et art. 36 al. 3

Cst.). Ainsi, lorsque seule une partie de l'initiative paraît inadmissible, la

partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout

cohérent, qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants et

qu'elle respecte en soi le droit supérieur. L'invalidité d'une partie de

l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être

amputé sans être dénaturé (ATF 134 I 172 consid.

2.1; TF 1C_302/2012 du 27 février 2013 consid. 4.1).

b) L’invalidation de l’initiative tient ici à la

gratuité des transports, inadmissible au regard du droit constitutionnel

fédéral. Comme on l’a déjà mentionné, celle-ci est toutefois l'objectif central

du texte déposé, celui-ci pourtant bref s’y référant expressément à trois

reprises. Il paraît dès lors douteux qu’en supprimant la référence à cet

élément, le projet corresponde encore à la volonté des initiants, ce d'autant

plus que, selon leurs propres allégations, c'est bien la question des coûts des

transports publics qui serait au cœur du débat démocratique en cas de

soumission de l'objet au vote. La question de la promotion des transports

publics, de leur qualité et de leur desserte, si elle apparaît comme un des buts

du projet d'initiative, ne peut ainsi être dissociée de la question des coûts. Il

n’y a dès lors pas lieu de procéder à l’invalidation partielle du projet

litigieux.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et

à la confirmation de la décision du Conseil d'Etat du 7 juin 2023.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en

matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe

gratuite (art. 179 al. 1 LEDP applicable selon les art. 188 ss LEDP, cf.

CCST.2022.0007 du 16 mars 2023; CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 5 et

CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 5 et les arrêts cités). Il n'est pas

alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP, également applicable selon les art.

188 ss LEDP).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision du Conseil d'Etat du 7 juin 2023 est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.

Lausanne, le 14 décembre 2023

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la

décision attaquée.