CDAP - CCST.2024.0004 - 2025-02-28 - Comité d'initiative de Hautemorges/Municipalité de Hautemorges

TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 28 février 2025

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François

Kart, Mme Fabienne Byrde, M. André Jomini, juges; M. Jacques-Olivier

Piguet, juge suppléant; Mme Liliane Subilia-Rouge,

greffière.

Recourant

COMITE

D'INITIATIVE DE HAUTEMORGES,

c/o

Christian Michaud, à Sévery,

Autorité intimée

Municipalité de Hautemorges,

représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat

à Lausanne.

Objet

Recours Comité d'initiative de Hautemorges c/ décision de

la Municipalité de Hautemorges du 9 septembre 2024 invalidant l'initiative

populaire communale "Pour un système de déchetterie fonctionnel

durable et économique pour tous"

Vu les faits suivants:

A.

Le 1er juillet 2021, les communes d’Apples, Bussy-Chardonnay,

Cottens, Pampigny, Reverolle et Sévery ont fusionné pour constituer une

nouvelle commune appelée Hautemorges. Dans le cadre de cette fusion, une

convention approuvée le 26 mars 2018 avait été établie, édictant les conditions

et la nouvelle réglementation de la nouvelle commune. Concernant la gestion des

déchets, l’art. 21.d) de cette convention prévoyait de conserver les

règlements, y compris les taxes et émoluments des anciennes localités au plus

tard jusqu’au 31 décembre 2022, et d’adopter un nouveau règlement pour le 1er

janvier 2023. Au bénéfice d’un report décidé par le Conseil communal de la

commune de Hautemorges (ci-après: le conseil communal) le 12 décembre 2022, la

Municipalité de la commune de Hautemorges (ci-après: la municipalité) a adopté

un règlement sur la gestion des déchets et de la stratégie de la gestion des

déchets le 28 août 2023, qui avait été soumis au préalable au Département de

l’économie, de l’innovation, de l’emploi et du patrimoine, ainsi qu’à la

Surveillance des prix du Département fédéral de l’économie pour le montant des

nouvelles taxes.

Par préavis n° 9/2023, la municipalité a

demandé au conseil communal d’adopter le nouveau règlement précité sur la

gestion des déchets et la directive sur la gestion des déchets, d’adopter les

nouveaux tarifs du service communal des déchets, de charger la municipalité de

soumettre le règlement adopté à l’approbation cantonale et de fixer son entrée

en vigueur le 1er janvier 2024. Ce préavis exposait en préambule que

la problématique des déchets avait fortement évolué durant ces dernières

années, passant d’une prise en charge financière et logistique toujours plus

importante de la part de la collectivité publique à une responsabilisation des

citoyens, notamment par le biais du principe "pollueur-payeur";

il rappelait que ce changement était inscrit dans les législations fédérale et

cantonale, et qu’il avait pour but, d’une part, de diminuer la quantité de

déchets urbains – devant être financée en totalité par le revenu des taxes

(dont une taxe forfaitaire de base couvrant les frais de mise à disposition de

l’infrastructure de collecte et de traitement et une taxe proportionnelle par

habitant) – et, d’autre part, d’uniformiser le mode de prélèvement de la taxe

proportionnelle selon le principe du "pollueur-payeur"; il

précisait que, selon ces législations, les taxes devaient couvrir le coût total

de la gestion des déchets, mais que, pour l’ensemble des localités de

Hautemorges, le taux de couverture n’atteignait pas 100%; il en déduisait qu’il

était nécessaire de revoir le principe de taxation et d’en profiter pour

l’adapter à la nouvelle répartition des classes de déchets du plan comptable.

S’agissant de la situation actuelle, le préavis

relevait que la commune disposait de quatre déchetteries dans les localités

d’Apples, Cottens-Sévery, Pampigny et Reverolle (Chaniaz); les ordures

ménagères – qui représentaient la fraction la plus importantes des déchets en

terme de quantités et de coûts – étaient collectées en porte-à-porte à

Bussy-Chardonnay et à Pampigny, ou en points de collecte par apport volontaire

à Apples (11 points de collecte dans le village avec des containers

enterrés), à Cottens et Sévery (un compacteur sis à la déchetterie de Cottens)

et à Reverolle (5 points de collectes avec des containers de 770 litres); quant

aux déchets méthanisables, le préavis relevait qu’un système de points de

collecte avait été mis à disposition de tous les habitants de la commune depuis

la fusion; ces déchets étaient collectés par apport volontaire à Apples (11 points

de collecte dans le village avec des containers enterrés), à Bussy-Chardonney

(1 point de collecte à la déchetterie de Chaniaz avec un container de 770

litres), à Cottens (8 containers de 240 litres installés dans le village), à

Pampigny (1 point de collecte près du stade de foot avec un container de 770

litres), à Reverolle (3 points de collecte avec des containers de 240 litres)

et à Sévery (1 point de collecte à la déchetterie de Cottens avec des

containers de 240 litres). Il était prévu à l’avenir d’unifier les types de

collecte pour ces deux types de déchets.

En vue de réaliser cette unification, une expertise

a été réalisée sur l’ensemble de la filière. Celle-ci a conclu que les

déchetteries de Chaniaz, Cottens-Sévery et Pampigny n’étaient pas adéquates,

étant donné leur situation et leurs infrastructures. Pour offrir un meilleur

service à la population, il a été décidé d’installer des écopoints dans chaque

localité, équipés de containers permettant de collecter le papier, le verre, le

PET, les ordures ménagères et les déchets méthanisables; il a en outre été décidé

d’installer des points de collecte composés au minimum d’un container pour les

ordures ménagères et d’un container pour les déchets organiques méthanisables.

Pour ces motifs, il avait été décidé de fermer les déchetteries de Chaniaz et

Cottens-Sévery à moyen terme, après la mise en place dans le courant de l’année

2024 d’écopoints et de points de collecte dans chaque localité; la déchetterie

de Pampigny serait également fermée à moyen terme, afin de centraliser et de

rationaliser les coûts.

Les mesures d’unification de la collecte des

déchets, notamment la création d’écopoints et l’ajout de nouveaux points de

collecte, nécessitait des travaux et l’achat de containers, dont le coût total

était estimé à 205'000 francs. Au terme d’une comparaison financière de l’état

existant (taxe au poids à Cottens-Sévery et Apples et taxe au sac ailleurs), de

simulations (taxe au poids ou taxe au sac pour tout Hautemorges), et d’une

pesée des avantages et inconvénients de chaque système, celui de la taxe au sac

apparaissait le plus adéquat. Le montant de la taxe au sac et de la taxe

forfaitaire (par habitant/entreprise/résidence secondaire) a été fixé en

fonction des charges totales du service communal estimées à 620'000 fr. par an.

Selon le préavis n° 9/2023, il était prévu que

la mise en œuvre de la nouvelle gestion des déchets s’effectue dans un délai de

10 à 11 mois selon la planification suivante:

-

octobre 2023: adoption du préavis n° 9/2023,

-

octobre à décembre 2023: étude et mise en place des points de collecte

et écopoints avec mise à l’enquête publique des écopoints,

-

janvier à juin 2024: travaux de création des points de collecte et

écopoints et mise en service de ceux-ci,

-

janvier 2024: entrée en vigueur du règlement sur la gestion des déchets

et sa directive,

-

juillet 2024: fermeture des déchetteries de Chaniaz et Cottens-Sévery.

Lors de la séance du conseil communal du 9 octobre

2023, sa présidente a informé les membres présents que, contrairement à ce

qu’indiquaient les conclusions du préavis n° 9/2023, la directive sur les

déchets ne pouvait pas être soumise au vote, puisqu’elle était de la compétence

de la municipalité. A l’issue de cette séance, le conseil communal a décidé

d’adopter le nouveau règlement sur la gestion des déchets, d’adopter les

nouveaux tarifs du service communal des déchets, de charger la municipalité de

soumettre ledit règlement à l’approbation cantonale et de fixer son entrée en

vigueur au 1er janvier 2024. Le règlement a été approuvé par le

Département de la jeunesse, de l’environnement et de la sécurité le 1er

décembre 2023. Il est entré en vigueur le 1er janvier 2024.

Le règlement communal sur la gestion des déchets

prévoit, à son chiffre 3, que la municipalité assure l’exécution dudit

règlement et qu’elle édicte à cet effet une directive contraignante pour les

administrés qui précise notamment "le mode de collecte des ordures

ménagères, des objets encombrants et des déchets valorisables".

En application de cette délégation de compétence, la

municipalité a adopté, également le 9 octobre 2023, la directive communale sur

la gestion des déchets. Au chapitre premier traitant de l’élimination des

déchets ménagers, cette directive dispose que la commune met à disposition de

la population des déchetteries et un réseau de points de collecte sélective

pour l’élimination des différentes catégories de déchets des ménages; l’art. 1

al. 3 précise dans un tableau les possibilités d’élimination pour les différentes

catégories de déchets ménagers, que ce soit dans les points de collecte, les

écopoints, la déchetterie communale, par le biais d’un retour au fournisseur ou

autres; le chapitre 2 précise notamment les déchets acceptés ou non à la

déchetterie, les usagers de celle-ci, leur identification, les horaires et les

tarifs; l’art. 2.4, intitulé "Localisation", précise que

les habitants de Hautemorges doivent se rendre aux déchetteries communales, aux

points de collecte ou aux écopoints; il indique en outre que les entreprises ou

artisans de la commune autorisés par la commune à y déposer leurs déchets le

feront à la déchetterie de Hautemorges, à Apples. Le chapitre 3 concerne les

points de collecte et écopoints, et il précise que leur localisation est référencée

sur le site internet de la commune. Enfin, le chapitre 4 concerne les taxes et

leur financement.

B.

En novembre 2023, la municipalité a accompagné ces changements par

l’envoi d’un "tout-ménage", la tenue de séances d’information

pour les habitants de la commune ainsi que la mise en ligne, sur le site de la

commune, du "tout-ménage" et d’une présentation complète de la

nouvelle stratégie relative à la collecte des déchets (comprenant notamment la

localisation des points de collecte).

Lors de la séance d’information qui s’est déroulée à

Pampigny le 30 novembre 2023, une pétition a été remise à la municipalité,

intitulée "Non à la fermeture de la déchetterie de Pampigny".

En outre, le 18 décembre 2023, une demande de référendum a été déposée par des

habitants de la localité de Pampigny, visant le règlement sur la gestion des

déchets et de la stratégie de la gestion des déchets.

Par courrier du 21 décembre 2023, la municipalité,

donnant suite à une réunion du même jour avec le comité référendaire, a écrit à

celui-ci qu’elle avait pris bonne note de ses préoccupations et des remarques

d’une grande partie des habitants de Pampigny, et qu’elle renonçait à la

fermeture de la déchetterie de cette localité et maintenait son fonctionnement

actuel; elle précisait qu’elle s’engageait à refaire un point de situation avec

un comité composé de signataires de la pétition et de citoyens choisis par

l’initiateur de la pétition vers la fin de la législature, reconductible trois

ans, ce qui permettrait de se rendre compte de l’impact de la mise en place des

différents aménagements pour la collecte des déchets et de discuter des mesures

qui seraient nécessaires ou pas. Elle invitait le comité référendaire à lui

confirmer rapidement son accord avec ces propositions et avec le retrait de la

demande de référendum. Par lettre du même jour adressée à la municipalité, et

conformément aux engagements pris de part et d’autre, ledit comité a déclaré

retirer sa demande de référendum.

Dans sa séance du 29 janvier 2024, la municipalité

s’est prononcée comme il suit sur les critiques des pétitionnaires (réponses

indiquées en italique):

"Le projet de nos autorités est de centraliser la

récupération et le tri des déchets sur la déchetterie d’Apples,

sous-dimensionnée et aux accès insuffisants pour accueillir les villages

avoisinants. Les points de collecte, dont personne ne sait à ce jour s’ils sont

réellement prévus, provoqueront immanquablement des incivilités dans le tri et

le dépôt des ordures. Voulons-nous voir des ordures dans nos rues ? … ou

pire, dans nos forêts ?

Les différentes études et

notamment le plan directeur des déchets démontrent que la déchetterie d’Apples

est parfaitement dimensionnée pour une commune de la taille de Hautemorges. (…)

L’objectif principal de la

stratégie sur la gestion des déchets sur la commune de Hautemorges est

l’uniformisation des prestations de récolte et traitement des déchets auprès de

tous les citoyens de la commune, ceci en limitant les investissements et les

coûts imputables au centre de charge "déchets" qui ont un impact

direct sur la taxe forfaitaire.

Pour ce faire, la Municipalité, en

collaboration avec un bureau spécialisé dans la gestion des déchets, a étudié

de manière approfondie les différentes solutions, ce qui a permis de présenter

des propositions visant à améliorer, tout en rationnalisant, la collecte des

déchets. (…)

L’objectif d’amélioration et de

rationalisation de la collecte de déchets est accompagnée d’une série de

mesures qui doivent réduire sensiblement la nécessité à tout un chacun de se

rendre dans une déchetterie. La mesure principale est bien entendu la mise en

place d’écopoints dans chacune des localités réduisant considérablement les

déchets qu’un ménage amène en déchetterie. Ce système est en vigueur dans de

nombreuses communes du canton et son efficacité est largement avérée. Il est

prévu de mettre en place ces écopoints dans le premier semestre de cette année.

Un préavis sera présenté au Conseil communal lors de la séance du mois de mars

2024. Des points de collecte seront également installés pour permettre de

déposer les sacs taxés d’ordures ménagères et les biodéchets. (…)

Nous possédons à Pampigny une

déchetterie moderne et fonctionnelle que nous voulons conserver, et non un

projet de déchetterie inadaptée (…)

La déchetterie d’Apples est la seule qui est raccordée à

l’électricité, à l’eau potable (défense incendie) et à la station d’épuration.

La déchetterie de Pampigny n’a aucun de ces raccordements. (…)."

La municipalité a donc pris la décision suivante,

relative à cette pétition:

"Selon les constats réalisés

dans le cadre de l’étude visant à améliorer tout en rationnalisant la collecte

des déchets, l’objectif consiste à maintenir, à terme, une seule déchetterie

pour la commune de Hautemorges. Toutefois, la Municipalité est consciente que

ces changements et la mise en place de différentes mesures peuvent inquiéter

les habitants de nos villages. Elle a pris bonne note des préoccupations des

pétitionnaires.

La Municipalité convient qu’il

peut être opportun de prendre le recul nécessaire afin de pouvoir constater les

effets des différentes mesures mises en place avant une décision formelle de

fermer la déchetterie de Pampigny.

Après une discussion ouverte et

constructive avec les auteurs de la pétition, qui avaient également déposé un

projet de référendum, la Municipalité a pris les engagements suivants:

-

La Municipalité s’engage à refaire un

point de situation avec un comité composé de signataires de la pétition et de

citoyens choisis par l’initiateur de la pétition vers la fin de la législature,

reconductible 3 ans. Ceci permettra de se rendre compte de l’impact de la mise

en place des différents aménagements pour la collecte des déchets et de

discuter des mesures qui seraient nécessaires ou pas.

-

Une décision de fermeture de la déchetterie de Pampigny ne pourra

être prise qu’après un point de situation et moyennant un préavis de 5 mois,

laissant la possibilité d’une initiative visant son maintien."

C.

Le 24 janvier 2024, un document intitulé "Pétition contre la

fermeture de la déchetterie et création de points de récolte des déchets"

a été adressé à la municipalité "De la part des habitants de Cottens et

Sévery". Il mentionnait une liste de noms et prénoms de personnes,

avec l’indication qu’elles demeuraient dans l’un ou l’autre de ces villages; ce

document n’était muni d’aucune signature manuscrite, mais d’un certain nombre

d’adresses email "pour retour"; leur (s) auteur (s)

invitai(en)t la municipalité à une rencontre et à une prise de position sur une

série de propositions en relation avec 1) la possibilité de modifier

l’emplacement de l’écopoint principal de Cottens-Sévery en le mettant sur le

site de la déchetterie des deux villages, 2) de maintenir le compacteur, 3) de

maintenir la récolte de certains déchets (PET, papier, verres et déchets de

jardin) sur le site de ladite déchetterie, et 4) de maintenir cette déchetterie

en en faisant un lieu de rencontre "encore plus actif", en y

ajoutant une "ressourcerie" ou un "repair café".

Le 26 février 2024, une rencontre s’est tenue à

Cottens entre la municipalité au complet et une cinquantaine de personnes, au

sujet de la "Pétition contre la fermeture de la déchetterie et création

de points de récolte de déchets". Il ressort du procès-verbal de cette

rencontre, tenu par le secrétaire du conseil communal, que le municipal en

charge du projet "Déchetterie et collecte des déchets" a

exposé le système des points de collecte et des écopoints, que la municipalité

a accepté de ne maintenir qu’un point de collecte au centre du village de

Cottens et de déplacer l’écopoint de Cottens vers l’abri PC et celui de Sévery

vers la salle villageoise pour plus de visibilité. Lors de cette rencontre, la

municipalité s’est prononcée sur les quatre propositions des pétitionnaires; en

substance, elle a indiqué qu’il n’était pas rationnel de maintenir quatre

déchetteries en fonction pour une commune de la grandeur de Hautemorges, que

selon une expertise antérieure, les déchetteries de Chaniaz et de

Cottens-Sévery n’étaient plus adéquates, d’autant plus que cette dernière était

sise en zone agricole, qu’il était prévu de déplacer le compacteur à Apples, et

que la déchetterie d’Apples pourrait servir de point de rencontre. Après avoir

répondu à une série d’autres questions et propositions, la municipalité a

informé les personnes présentes qu’elle se prononcerait par écrit d’ici au 15

avril 2024, soit après l’examen d’un nouveau préavis sur le sujet lors de la

séance du conseil communal du 18 mars 2024.

Par un courrier daté du 10 mars 2024 adressé au

conseil communal et à sa présidente, dépourvu de toute signature manuscrite, un

"Groupe de citoyens de Hautemorges" atteignables selon une

liste d’adresses email annexée, s’est déclaré surpris du contenu du préavis n° 1/2024.

Il a déclaré que, lors de la séance du 26 février 2024 à Cottens, c’est un

montant de 205'000 fr. qui avait été mentionné, et non de 365'000 fr.; en

outre, si Pampigny avait pu sauvegarder sa déchetterie, Cottens-Sévery n’avait

à ce jour reçu aucune garantie en ce sens; enfin, il indiquait que

d’importantes suggestions avaient été faites lors des discussions du 26 février

2024 concernant "la sécurité des citoyens aux abords des déchetteries,

des concepts de circulation acceptables, la qualité de vie des citoyens, ainsi

qu’une demande de dézonage pour le site de la déchetterie de Cottens/Sévery".

Il demandait que toute décision pouvant avoir des conséquences irréversibles

sur la déchetterie de Cottens-Sévery soit gelée, ainsi que plus généralement

toute demande de crédit en rapport avec la nouvelle stratégie des déchets. Il

concluait au rejet du préavis et annonçait que, s’il était admis, il lancerait

une initiative populaire "afin de corriger cette situation".

D.

Par préavis n° 1/2024, la municipalité a demandé au conseil

communal un crédit d’investissement de 240’000 fr. pour la création de nouveaux

points de collecte et d’écopoints, un crédit d’investissement de 125'000 fr.

pour l’aménagement de la déchetterie d’Apples, et la création d’une zone pour

la collecte des déchets verts, et d’amortir annuellement l’investissement de

365'000 fr. sur le budget de fonctionnement selon les durées mentionnées (soit

à hauteur de 25'000 fr. par an). La municipalité a rappelé en préambule que,

lors de sa séance du 9 octobre 2023, le conseil communal avait adopté le

règlement sur la gestion des déchets et pris connaissance de la stratégie

consistant à mettre en place des écopoints et des nouveaux points de collectes

ainsi que de fermer des déchetteries; elle a rappelé également que, depuis le 1er

janvier 2024, l’ensemble de la commune fonctionnait avec le système de la taxe

au sac.

Au terme d’une analyse des besoins en containers de

chacune des localités composant la commune (quant au type de containers pour

chaque type de déchet – ordures ménagères, verre blanc, verre vert, verre

marron, papier-carton, déchets méthanisables, PET, canettes en alu, fer blanc –,

leur quantité et leur localisation), la municipalité a évalué le coût de

l’achat de ces containers et de leur mise en place à 240'000 fr.; ces besoins

ont été déterminés en fonction de la population, de la quantité de déchets produits

en 2022 par secteur et des flux des habitants; sur l’ensemble du territoire,

trente-deux points de collecte ont été prévus, dont seize nouveaux; les

aménagements et impacts des nouveaux points de collecte étant de minime

importance, la municipalité a considéré qu’ils ne nécessiteraient pas de

demande de permis de construire; en revanche, l’implantation des six nouveaux

écopoints ayant un impact plus important, elle a décidé de procéder à une

enquête publique.

Au sujet de la collecte en déchetterie, la

municipalité a rappelé que selon une expertise réalisée précédemment les

déchetteries de Chaniaz et Cottens-Sévery n’étaient pas adéquates et qu’il

avait été décidé de leur fermeture à moyen terme après la mise en place des

écopoints dans chaque localité, celle-ci permettant de limiter les besoins de

se rendre à la déchetterie de Hautemorges; lors des séances de présentation

dans les localités, la municipalité a constaté des attentes et des craintes au

sujet de la collecte des déchets verts; pour ce motif, elle a décidé de créer

dans cette déchetterie une nouvelle place à cet effet; quant à la déchetterie

de Pampigny, son sort serait réévalué avant la fin de la législature. Les

horaires d’ouverture de la déchetterie de Hautemorges seraient étendus.

Lors de la séance du conseil communal du 18 mars

2024, sa présidente a lu le courrier susmentionné du 10 mars 2024 du "Groupe

de citoyens de Hautemorges". En outre, la commission ad hoc "Déchets"

a proposé par deux amendements de réduire à 80'000 fr. le crédit

d’investissement de 125'000 fr. prévu pour l’aménagement de la déchetterie

d’Apples et d’amortir annuellement l’investissement de 320'000 francs.

Finalement, le conseil communal a accepté d’allouer à la municipalité des

crédits d’investissement de 240'000 fr. pour la création de nouveaux points de

collecte et d’écopoints et de 80'000 fr. pour l’aménagement de la déchetterie

d’Apples et la création d’une zone pour la collecte des déchets verts et

d’amortir annuellement l’investissement de 320'000 francs.

Le préavis n° 1/2024 ainsi amendé n’a pas fait

l’objet d’un référendum. La municipalité a ensuite acquis les différents

containers.

Le 10 avril 2024, la municipalité a répondu à la "Pétition

contre la fermeture de la déchetterie de Cottens-Sévery et création de points

de récolte des déchets", en se prononçant comme suit sur les

propositions faites par leur auteur:

"(…) Par conséquent, la

Municipalité consent à ne maintenir qu’un point de collecte au centre du

village de Cottens (derrière la laiterie) et à déplacer l’éco-point vers la

déchetterie actuelle à Cottens pour les villages de Cottens et Sévery. (…)

Les containers de verre et de

papier seront vidés une fois par mois environ, alors que les ordures ménagères

et déchets méthanisables le seront toutes les semaines. Le PET, l’alu et le fer

blanc seront collectés par le personnel communal. En définitive, la

Municipalité ne considère pas que ces mouvements engendreront une surcharge de

trafic de camions. (…)

La plupart des déchets seront

collectés dans les éco-points. Le nombre de passages en déchetterie pour un

ménage sera considérablement réduit. Par conséquent, le temps et la distance

annuels des trajets pour un ménage ne différera pas de manière conséquente par

rapport à la situation actuelle. (…)

Pour une commune de la taille de

Hautemorges, il est clairement irrationnel de maintenir 4 déchetteries

ouvertes.

D’une expertise réalisée

précédemment, il ressort que les déchetteries de Chaniaz et Cottens ne sont pas

adéquates, étant donné leur situation et leurs infrastructures. De plus, la

déchetterie de Cottens est située en zone agricole. (…)

Le compacteur de la déchetterie de

Cottens/Sévery sera installé à la déchetterie d’Apples et permettra de

compacter le carton, et ainsi de diviser par 3 le nombre de transports

nécessaires pour l’évacuation de ces déchets. (…)

Avec l’implantation de l’éco-point

sur le site de la déchetterie de Cottens, la récolte des déchets usuels

(ordures ménagères, biodéchets méthanisables, papier-carton, verre, PET,

canettes aluminium et fer blanc) pourra se faire en libre-service. (…)

La Municipalité est tout à fait

favorable à l’installation d’un repair café. Toutefois, ceci ne peut être fait

sur le site de la déchetterie de Cottens, notamment pour des questions légales.

Cela pourrait se faire à la déchetterie de Hautemorges à Apples. Il est

souhaitable que cette possibilité soit offerte à l’ensemble des habitants de

Hautemorges en un seul endroit."

E.

Le 7 juin 2024, la municipalité a été saisie d’une première demande

d’initiative populaire communale intitulée "Pour un système de

déchetterie fonctionnel durable et économique pour tous" et conçue en

termes généraux, par un comité d’initiative composé de Luca Bino, Mélanie

Fogola, Florian Lovato, Damien Maeusli, Josette Martin-Saliba, Christian

Michaud, Jean-Marc Lavanchy, Pierre Nazroo, Christine Stuart Doutrepont et

Christian Veyre, habitants de la commune de Hautemorges. Cette initiative

demandait "un moratoire sur le règlement communal sur les déchets

récemment adopté" (préavis nos 9/2023 et 1/2024) et

que "le projet de collecte des déchets et de réorganisation des

déchetteries de Hautemorges soit entièrement repensé et réfléchi en étroite

collaboration avec les habitants des villages de Hautemorges, tout en

favorisant le maintien des installations existantes"; elle concluait

que "[l]e tout, y inclus les crédits nécessaires à sa réalisation,

devra être soumis au vote de l’ensemble des citoyens pour approbation avant la

fin de la législature".

Par courriel du 5 juin 2024, la Direction des

affaires communales et droits politiques, de la Direction générale des affaires

institutionnelles et des communes (DGAIC), a informé la municipalité de son

analyse au sujet de la validité du texte et du titre de cette initiative; elle

a relevé qu’un moratoire sur le règlement semblait problématique, l’art. 11

al. 1 de la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV

814.11) obligeant les communes à adopter un règlement sur les déchets; quant à

la proposition visant à ce que le projet soit entièrement repensé en

collaboration avec les habitants tout en favorisant le maintien des

installations existantes, elle a estimé qu’elle concernait l’administration des

services publics, soit un domaine de la compétence de la municipalité au sens

de l’art. 42 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV

175.11), et non de la compétence du conseil communal (cf. art. 4 LC); sous

cet angle, elle a jugé que l’initiative n’était pas conforme à l’art. 135

de la loi du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV

160.01), car elle ne portait pas sur un des objets énumérés par cette

disposition; enfin, elle a estimé que la proposition de soumettre

automatiquement toutes les décisions futures au référendum contrevenait aux

dispositions exhaustives réglant la procédure de référendum en matière

communale des art. 160 ss LC. Par courriel du 20 juin 2024 à Damien

Maeusli, la municipalité a transmis l’analyse de la DGAIC au comité

d’initiative et a invité celui-ci à prendre contact avec la DGAIC, puis à

revenir vers elle pour organiser un rendez-vous.

Le 5 juillet 2024, le comité précité, par Damien

Maeusli, a déposé une nouvelle initiative, toujours intitulée "Pour un

système de déchetterie fonctionnel durable et économique pour tous",

sous la forme d’une initiative réglementaire rédigée de toutes pièces,

proposant l’introduction dans le règlement communal sur les déchets d’un

article 4bis nouveau ayant la teneur suivante:

"1 Les

déchetteries (Apples, Cottens-Sévery, Pampigny, Reverolle), les services de

ramassage à domicile ainsi que les points de collecte présents au moment de la

fusion de Hautemorges sont maintenus dans un but de durabilité et de proximité.

2 Tout changement au

niveau de l'infrastructure et services de ramassage est au préalable justifié

par un réel besoin, une amélioration significative des services et/ou une

économie notoire (à service équivalent) pour le citoyen. Pour chaque équipement

prévu en zone habitée, les habitants du quartier sont consultés en amont. La

mise à l'enquête débute uniquement si tous ces critères sont satisfaits.

3 Chaque nouveau point

de collecte est réservé aux déchets ménagers et organiques uniquement;

l'emplacement et l'aménagement sont choisis afin de garantir pleinement la

sécurité de chacun et ne pas perturber la vie de quartier (bruit, odeurs,

visuel): une solution de conteneurs enterrés est choisie.

4 Les déchets autres

que ménagers et organiques sont récoltés dans les déchetteries, ou

exceptionnellement dans des éco-points. Ces infrastructures sont impérativement

installées hors quartiers habités ou offrant des infrastructures pour la

population (p. ex. aires de jeux pour enfants), afin de limiter les nuisances

(sonores, odeurs) et assurer la sécurité de chacun.

5 Une solution de

ramassage des déchets à domicile est offerte à chaque personne à mobilité

réduite en ayant fait la demande."

L’adjonction de ce nouvel article 4bis était

justifié par l’argumentaire suivant:

"L’initiative "Pour un

système de déchetterie fonctionnel, durable et économique pour tous"

demande:

-

le maintien de l’infrastructure (déchetteries, points de

collecte) et services de ramassage existant au moment de la fusion de

Hautemorges et

-

l’introduction de critères stricts (en terme de nuisances,

sécurité, visuels, besoins/coûts et consultation du voisinage) à utiliser pour

tout projet d’altération de ces installations et services (p.ex. démantèlement

ou nouveau point de collecte/éco-point)"

Le texte de l’initiative a été soumis par la

municipalité à la DGAIC, qui a conclu que l’initiative apparaissait recevable

de manière générale même si elle constituait un cas-limite du point de vue de

l’exigence de l’unité de la matière.

Le texte de l’initiative a également été soumis le

22 juillet 2024 par la municipalité à la Direction générale de l’environnement

(DGE), du Département de la jeunesse, de l’environnement et de la sécurité

(DJES), qui a conclu dans un courriel du 2 août 2024 qu’il ne contrevenait "a

priori" à aucune règle impérative en droit des déchets; elle relevait

que la nouvelle disposition ne devait toutefois pas empêcher la municipalité

d’assurer ses tâches, à savoir assurer la gestion des déchets urbains de son

territoire, précisant que celle-ci était également responsable de l’élimination

des déchets de la voirie communale et de celle des petites quantités de déchets

spéciaux détenus par les ménages et non repris par les fournisseurs (cf. art. 4

al. 1 du règlement). Au surplus, elle a émis les observations suivantes au

sujet du nouvel art. 4bis:

"1. Les

déchetteries (Apples, Cottens-Sévery, Pampigny, Reverolle), les services de

ramassage à domicile ainsi que les points de collecte présents au moment de la

fusion de Hautemorges sont maintenus dans un but de durabilité et de proximité.

Nous partageons l'avis de M. Bornick [note: le

juriste de la DGAIC] en ces sens que les termes "dans un but de

durabilité et de proximité" ne sont pas indispensables.

2. Tout changement au niveau de

l'infrastructure et des services de ramassage est au préalable justifié (plutôt

doit être justifié) par un réel besoin, une amélioration significative des

services et/ou une économie notoire (à service équivalent) pour le citoyen.

Le critère du réel besoin (ou besoin établi) ne suffirait-il pas ? Ou alors, le

terme "réel besoin" pourrait-il être pris en considération dans

l'évaluation de ce que représente une amélioration significative ou une

économie notoire et ainsi être supprimé ? Par ailleurs, les adjectifs "significative"

et "notoire" sont-ils indispensables, dans la mesure où ils excluent

les améliorations et les économies mineures ? Ev. remplacer par "(...)

doit être justifié par un besoin établi tendant à une amélioration des services

ou une économie pour le citoyen" pour garder les termes "besoin",

"amélioration" et "économie". Pour le reste, nous

partageons l'avis de M. Bornick en ce sens que les critères retenus s'éloignent

du principe de proportionnalité. Au surplus, ce mécanisme est très contraignant

pour la Municipalité, laquelle doit assurer la gestion des déchets urbains de

son territoire. Elle est également responsable de l'élimination des déchets de

la voirie communale et de celle des petites quantités de déchets spéciaux

détenus par les ménages et non repris par les fournisseurs comme rappelé

ci-dessus. Pour chaque équipement prévu en zone habitée, les habitants du

quartier sont consultés en amont. La mise à l'enquête débute uniquement si tous

ces critères sont satisfaits.

3. Chaque nouveau point de

collecte est réservé aux déchets ménagers et organiques uniquement. Ceci

est trop restrictif. Le monopole communal porte sur tous les déchets urbains,

les déchets de la voirie communale et les petites quantités de déchets spéciaux

(art. 4 al. 1 Règl.); l'emplacement et l'aménagement sont choisis

afin de garantir pleinement la sécurité de chacun et ne pas perturber la vie de

quartier (bruit, odeurs, visuel): une solution de conteneurs enterrés est

choisie. Nous partageons l'avis de M. Bornick en ce sens que la solution de

conteneurs enterrés doit être privilégiée."

4. Les déchets autres que

ménagers et organiques sont récoltés dans les déchetteries, ou

exceptionnellement dans des éco-points. Ces infrastructures sont impérativement

installées hors quartiers habités ou offrant des infrastructures à la

population (p. ex. des aires de jeux pour enfants), afin de limiter les

nuisances (sonores, odeurs) et assurer la sécurité de chacun.

5. Une solution de ramassage

des déchets à domicile est offerte à chaque personne à mobilité réduite en

ayant fait la demande."

La DGE concluait en indiquant qu’à ce stade, elle ne

pouvait que réserver l’approbation du chef du DJES.

Le 25 juillet 2024, la municipalité a informé le

comité d’initiative qu’elle souhaitait le rencontrer en présence du juriste de

la DGAIC. Le 29 juillet 2024, le comité d’initiative a refusé la tenue d’une

telle rencontre, la jugeant ni utile ni opportune. Le 31 juillet 2024, la

municipalité a pris acte de ce refus, tout en le regrettant, et a informé le

comité d’initiative qu’elle examinait la validité de l’initiative avec un

avocat-conseil.

F.

Par décision rendue le 9 septembre 2024 en application de l’art. 140

al. 4 LEDP, la municipalité a considéré que l’initiative n’était pas

valide car elle ne respectait pas le principe de l’unité de la matière au

motif que les sujets traités, même s’ils avaient tous trait à la gestion des

déchets, étaient disparates: il s’agissait en effet a) du maintien des

déchetteries, b) du maintien des services de ramassage (pour certaines

localités de la commune, soit Pampigny et Bussy-Chardonney), c) du maintien des

points de collectes existants, d) de l’exigence d’un réel besoin permettant de

justifier un changement d’infrastructures et du ramassage, e) de la

consultation des habitants en amont pour un changement d’infrastructures, f) du

type de déchets réservés pour les points de collecte, g) de l’obligation de

choisir des containers enterrés, h) des exigences en matière d’emplacement des

déchetteries, g) des exigences en matière de déchets récoltés dans les

déchetteries, i) de l’instauration d’une solution de ramassage des déchets à

domicile pour les personnes à mobilité réduite. Or, l’emplacement des

déchetteries, les services de ramassage, la détermination des points de

collecte, la consultation des habitants en amont de la création d’infrastructures

et la solution du ramassage à domicile pour certaines personnes étaient des

sujets divers qui ne respectaient pas le principe de l’unité de la matière.

En outre, la municipalité a rappelé que, selon l’art. 42

al. 1 ch. 1 et 2 LC, l’administration des services publics et

l’administration du domaine public et des biens affectés au services publics

relevaient de sa compétence exclusive. Dans la mesure où les différentes

mesures proposées par l’art. 4bis nouveau relevaient de sa

compétence exclusive, le conseil communal n’étant pas compétent pour imposer

les modalités d’emplacement et d’aménagement des installations situées sur le

domaine public, elle estimait que l’initiative était contraire au droit

supérieur. Il en allait en particulier de l’obligation de choisir des

containers enterrés pour les points de collecte.

En ce qui concernait l’emplacement des déchetteries

et autres équipements, elle relevait que l’art. 22 LGD renvoyait à la loi

du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC;

BLV 700.11) ainsi qu’aux dispositions du droit fédéral en matière d’élimination

des déchets, notamment à l’ordonnance du 4 décembre 2015 sur la limitation et

l’élimination des déchets (OLED; RS 814.600); ainsi, en d’autres termes, la

construction d’installations d’élimination des déchets devait être implantée

dans des zones compatibles et conformes au plan d’affectation communal et,

selon la LATC, faire l’objet d’une enquête publique et répondre aux exigences

en matière de droit cantonal et de droit fédéral; la procédure ne prévoyait

toutefois pas la possibilité de consulter les "habitants du quartier en

amont", ceux-ci pouvant au besoin exercer leur droit d’opposition dans

le cadre de l’enquête publique; ainsi, la mesure exigeant une telle

consultation avant toute nouvelle implantation d’infrastructures était

contraire au droit supérieur.

Enfin, la municipalité estimait que la déchetterie

de Cottens-Sévery n’est plus conforme à la LAT, et que prévoir son maintien

était contraire au droit supérieur.

Quant aux notions de "réel besoin,

d’amélioration significative ou d’économie notoire pour le citoyen",

il s’agissait de références à des concepts indéterminés, voire à des évidences

qui n’avaient pas besoin d’être réglementés.

La municipalité relevait en outre que le règlement

communal sur la gestion des déchets, qui avait été adopté le 9 octobre 2023 par

le conseil communal et approuvé le 1er décembre 2023 par le

département, n’avait pas fait l’objet d’une demande de référendum. Elle

considérait dès lors qu’en ne faisant pas usage de la voie du référendum et en

déposant une initiative communale pour modifier un règlement entré en vigueur

depuis quelques mois, les initiants commettaient un abus du droit d’initiative,

respectivement un excès d’usage des droits politiques.

Enfin, la municipalité rappelait que, dans le cadre

de la mise en place du nouveau système de gestion des déchets, elle avait

demandé au conseil communal un crédit d’investissement de 365'000 fr. pour la

création de nouveaux points de collecte et d’écopoints ainsi que pour un

aménagement à la déchetterie d’Apples, que le conseil communal avait adopté le

préavis correspondant dans sa séance du 18 mars 2024 et qu’elle avait acquis le

matériel en cause, notamment pour les points de collecte. Elle en déduisait qu’à

partir du moment où les investissements avaient été consentis, "les

dépenses en question rendent pour cet aspect l’initiative impraticable";

l’abandon du matériel acquis de bonne foi par la commune impliquerait une

perte. Quant aux points de collecte avec des containers enterrés, elle relevait

qu’il s’agissait d’une option beaucoup plus onéreuse (entre deux et trois

millions de francs), et qu’il en résulterait inévitablement une augmentation

des taxes, en violation des principes de proportionnalité, de couverture des

coûts d’équivalence et de causalité, qui relèveraient également du droit

supérieur.

Elle réitérait sa proposition d’organiser une

rencontre avec le comité d’initiative "afin de discuter des différentes

possibilités qui pourraient s’ouvrir ou/et des modifications à apporter au

projet d’initiative".

G.

Le 24 septembre 2024, le comité d'initiative a déposé un recours devant

la Cour constitutionnelle du canton de Vaud (ci-après: la Cour

constitutionnelle) contre la décision de la municipalité, dont les conclusions

sont les suivantes:

"I. annuler la décision de la commune de Hautemorges [REF-1]

datée du 9 septembre 2024 invalidant l'Initiative [REF-3],

ll. se prononcer sur la validité de l'Initiative,

III. se prononcer sur l'accusation grave faite par la municipalité

relative à l'abus du droit d'initiatives, respectivement d'un excès d'usage des

droits politiques [REF-1 page 5 point 6],

IV. émettre tout autre possible prononcé permettant de garantir le

début de la collecte des signatures relative à l'Initiative dès que possible,

V. émettre tout autre possible prononcé en vue d'éviter tout

démantèlement de l'infrastructure existante (déchetteries et services de

ramassage) à Hautemorges d'ici à l'aboutissement de l'Initiative."

Par réponse du 30 octobre 2024, la municipalité, par

son conseil l’avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, a conclu, sous suite de

dépens, à ce que la Cour constitutionnelle confirme sa décision du 9 septembre

2024 d’invalider l’initiative "Pour un système de déchetterie

fonctionnel durable et économique pour tous".

Par courrier du 4 décembre 2024, Christian Michaux,

déclarant agir au nom du comité d’initiative, a requis de la Cour

constitutionnelle qu’elle ordonne immédiatement "une suspension des

travaux de démantèlement des déchetteries de Hautemorges" jusqu’à

droit connu sur le recours. Le 12 décembre 2024, le Juge instructeur de la Cour

constitutionnelle a répondu que la loi ne prévoyait pas la possibilité de

prendre des mesures provisionnelles dans ce cadre.

Par courrier du 8 janvier 2025, la municipalité, par

son conseil, a pris note du courrier du 12 décembre 2024 et a relevé que,

contrairement à ce que soutenait le comité recourant dans sa requête du 4

décembre 2024, elle n’avait procédé à aucun démantèlement de déchetteries.

Le 8 février 2025, le comité recourant a déposé une

écriture.

Considérant en droit:

1.

a) Conformément à l'art. 188 LEDP, les décisions relatives à la

validité d'une initiative communale, sont susceptibles de recours à la Cour

constitutionnelle, dans un délai de vingt jours suivant la publication de la

décision (art. 190 LEDP). Selon l'art. 189 al. 2 et 3 LEDP, ont

qualité pour recourir tout membre du corps électoral communal ainsi que le

comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale. Le recours s’exerce

par écrit et contient des motifs et des conclusions (art. 191 LEDP).

b) En l'espèce, il n’est pas contesté que les

recourants sont membres du corps électoral de la commune de Hautemorges et

membres du comité d'initiative. Il faut donc admettre qu’ils ont la qualité

pour recourir. Déposé au surplus dans le délai légal et selon les formes

prescrites, le recours est recevable, en tant qu’il tend, à sa conclusion I,

à l’annulation de la décision de la municipalité et, à sa conclusion II, à

se prononcer sur la validité de l’initiative.

En revanche, les conclusions III à V du recours sont

irrecevables. En effet, la conclusion III porte sur l’un des considérants de la

décision, relatif à l’abus de droit; or, le recours est ouvert contre le

dispositif de la décision de la municipalité (cf. art. 189 al. 2

LEDP), et non pas contre un de ses motifs, qui ne peuvent être attaqués en tant

que tels (Benoit Bovay, Procédure administrative, 2e éd., Berne 2015,

p. 344; TF 1C_125/2018 du 8 mai 2019 consid. 3.1 non publié in

ATF 145 II 218; TF 9C_105/2010 du 15 mars 2010 consid. 2.2.2). Quant aux

conclusions IV et V, elles tendent à l’octroi de mesures provisionnelles.

Toutefois, les recourants n’étayent pas leurs conclusions en mesures provisionnelles,

que ce soit factuellement ou juridiquement. Au demeurant, les dispositions de

la LEDP sur le recours contre les décisions relatives à la validité d’une

initiative populaire – soit les art. 188 à 193 LEDP – ne prévoient pas la

possibilité pour la Cour constitutionnelle d’ordonner des mesures

provisionnelles; en outre, l'art. 192 LEDP dispose que l'instruction est

menée conformément à la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle (LJC; BLV 173.32); or, l'art. 12 LJC renvoie à diverses

dispositions de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; BLV 173.36), mais pas à l'art. 86 LPA-VD relatif aux mesures

provisionnelles. Il s’ensuit que la loi ne prévoit pas que la Cour

constitutionnelle puisse ordonner des mesures provisionnelles dans le cadre

d’un recours contre les décisions relatives à la validité d’une initiative

populaire. Les recourants ne soutiennent pas qu’il faudrait y voir une lacune

de la loi. Tel ne saurait être le cas. L'énumération de l'art. 12 LJC

montre en effet que le législateur s'est posé la question d'un renvoi à

certaines dispositions précises de la LPA-VD; sous l'angle de la légalité, on

ne voit d’ailleurs pas comment une initiative non encore soumise à la récolte

des signatures et au vote du peuple pourrait justifier de déployer des effets

anticipés.

2.

a) aa) L'art. 135 al. 1 LEDP énumère les objets sur lesquels

peut porter une initiative populaire communale, dont la réalisation d’un projet

relevant de la compétence du conseil général ou communal (let. a), ou l'adoption,

la modification ou l'abrogation d'un règlement relevant de la compétence du

conseil général ou communal (let. b). Selon l'art. 136 LEDP ne

peuvent en revanche pas faire l'objet d'une demande d'initiative: le contrôle

de la gestion (let. a), le projet de budget et les comptes (let. b),

le projet d'arrêté d'imposition (let. c), les emprunts et les placements (let. d),

l'admission de nouveaux bourgeois (let. e), les nominations et les

élections (let. f) et les règlements qui concernent l'organisation et le

fonctionnement du conseil général ou communal ou ses rapports avec la

municipalité (let. g).

Une initiative populaire communale doit donc relever

d'une matière définie par la loi comme matière possible d'exercice du droit

d'initiative communal (art. 135 LEDP). Elle doit en outre respecter le

droit supérieur (art. 137 al. 1 let. a LEDP), ainsi que le

principe de l'unité de rang, de forme et de matière (art. 137 al. 1 let. b

LEDP). S'agissant de la forme, l'art. 138 LEDP prévoit en outre que

l'initiative qui porte sur la modification ou l'abrogation d'un règlement doit

être présentée sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces; si elle porte

sur l'adoption d'un règlement, elle peut être présentée sous forme d'un

règlement rédigé de toutes pièces ou conçue en termes généraux (al. 1); dans

les autres cas, elle doit être conçue en termes généraux et énoncer les

objectifs du projet (al. 2).

A ces exigences s'ajoutent, déduites de la liberté

de vote garantie par l’art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de

la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), ainsi que par les

art. 32 et 75 s. de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003

(Cst-VD; BLV 101.01), celles de l'exécutabilité de l'initiative et de la clarté

de son texte (cf. infra consid. 2a/cc; ATF 133 I 110 consid. 8;

TF 1C_427/2020 du 25 mars 2021 consid. 2).

A réception de la demande d’initiative, la

municipalité procède sans délai au contrôle du titre et du texte de celle-ci

(art. 140 al. 1 LEDP). Si ces derniers induisent en erreur ou prêtent

à confusion, ils sont corrigés par la municipalité en accord avec le comité ou

le parti à l’origine de l’initiative. La municipalité est également compétente

pour se prononcer sur la validité de l’initiative, et l’art. 113 LEDP (sur

l’examen préliminaire de l’initiative en matière cantonale) est applicable par

analogie (art. 140 al. 4 LEDP); il appartient donc à la municipalité

de statuer de manière motivée sur la validité de l’initiative et de constater

sa nullité si elle est contraire au droit supérieur ou si elle viole l'unité de

rang, de forme ou de matière (art. 113 al. 1 LEDP); selon

l’art. 113 al. 3 LEDP, l’unité de la matière est respectée lorsqu’il

existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties de l’initiative.

bb) Pour examiner la validité matérielle d'une

initiative, la première règle d'interprétation prévue par la jurisprudence du

Tribunal fédéral est de prendre pour point de départ le texte de l'initiative,

qu'il faut interpréter selon sa lettre. Bien que l'interprétation repose en

principe sur le libellé, une référence à la motivation de l'initiative et aux

prises de position de ses auteurs n'est pas exclue si elle est indispensable à

sa compréhension. La volonté des auteurs doit être prise en compte, à tout le

moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de l'interprétation du texte et

du sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer (ATF 149 I 291

consid. 3.3; 147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129 consid. 2.2). Au

surplus, une disposition ne doit pas être analysée séparément, mais comme la

partie d'un tout; cette interprétation systématique doit examiner non seulement

l'emplacement formel de la disposition, mais également la cohérence matérielle

des différentes dispositions (cf. ATF 147 I 183 consid. 8.1; 111 Ia 292

consid. 3d; TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2; TF 1C_529/2015

du 5 avril 2016 consid. 4.7.3; cf. aussi Camilla Jacquemoud, Les initiants

et leur volonté, Zurich 2022, nos 497 ss, p. 196 s. et

Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, Genève et Zurich 2008,

p. 67 ss).

cc) En matière de droits politiques, le texte de

l'initiative est soumis à une exigence de clarté. En effet, selon l'art. 34

al. 2 Cst., la garantie des droits politiques protège la libre formation

de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de

leur volonté. Les votations et élections doivent être organisées de telle

manière que la volonté du corps électoral puisse s'exercer librement. Cela

implique en particulier une formulation adéquate des questions soumises au

vote. Celles-ci ne doivent pas être rédigées dans des termes propres à induire

en erreur le citoyen (ATF 133 I 110 consid. 8.1; TF 1C_608/2022 du 17 août

2023 consid. 2; TF 1C_59/2018 du 25 octobre 2018 consid. 3.1). Les

personnes appelées à s'exprimer sur le texte de l'initiative doivent être à

même d'en apprécier la portée, ce qui n'est pas possible s'il est équivoque ou

imprécis (cf. ATF 139 I 292 consid. 5.8; 133 I 110 consid. 8; TF 1C_644/2021

du 16 novembre 2022 consid. 7.1).

Selon la jurisprudence, une initiative populaire

doit également être invalidée si son objet est impossible (ATF 128 I 190

consid. 5; TF 1C_147/2024 du 8 août 2024 consid. 2.3; TF 1C_146/2020

du 7 août 2020 consid. 3.2, in SJ 2021 I p. 61). Il ne se justifie

pas, en effet, de demander au peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas

susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne s'impose toutefois que dans les

cas les plus évidents (ATF 139 I 292 consid. 7.4; TF 1C_608/2022 du 17

août 2023 consid. 2; TF 1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 3.2, in

SJ 2021 I p. 61). L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une

difficulté relative est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il

appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter

de l'acceptation de l'initiative (ATF 128 I 190 consid. 5; 99 Ia 406

consid. 4c). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du

texte de l'initiative; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que

les voeux des initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme

valable (TF 1C_147/2024 du 8 août 2024 consid. 2.3; TF 1C_146/2020 du 7

août 2020 consid. 3.2, in SJ 2021 I p. 61). L'impossibilité

peut être matérielle ou juridique. S’agissant de l’impossibilité matérielle, la

jurisprudence considère que des initiatives tendant à la remise en cause de

travaux sont inexécutables matériellement lorsque l’ouvrage est en voie

d’achèvement, mais pas lorsqu’il est déjà commencé (ATF 128 I 190

consid. 5; TF 1P.454/2006 du 22 mai 2007 consid. 3.1; Tornay, op.

cit., p. 86 et la référence citée; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser,

Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023, n° 2024 p. 786 et

les références citées). Une initiative qui déploie un effet rétroactif n’est

pas en soi inadmissible (ATF 130 I185 consid. 5.5; Tornay, op. cit.,

p. 88 et les références citées).

dd) Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le

texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître

comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être

soumise au peuple. L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter

autant que possible les déclarations d'invalidité. Tel est le sens de l'adage

"in

dubio

pro populo", selon lequel un texte

n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à favoriser

l'expression du vote populaire. Cela découle aussi du principe de la

proportionnalité (art. 34 et 36 al. 2 et 3 Cst.), selon lequel une

intervention étatique doit porter l'atteinte la plus restreinte possible aux

droits des citoyens. Les décisions d'invalidation doivent autant que possible

être limitées, en retenant la solution la plus favorable aux initiants. Cela

étant, la marge d'appréciation de l'autorité de contrôle est évidemment plus

grande lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se

trouve en présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme

d'un acte normatif (ATF 143 I 129 consid. 2.2; TF 1C_245/2023 du 14 mars 2024

consid. 4.1). Cependant lorsque, de par son but même ou les moyens mis en

oeuvre, le projet contenu dans une telle initiative ne pourrait être reconnu

conforme au droit supérieur que moyennant l'adjonction de réserves ou de

conditions qui en modifient profondément la nature, une telle interprétation

entre en conflit avec le respect, fondamental, de la volonté des signataires de

l'initiative et du peuple appelé à s'exprimer; la volonté de ce dernier ne doit

pas être faussée par la présentation d'un projet qui, comme tel, ne serait pas

constitutionnellement réalisable (ATF 143 I 129 consid. 2.2 et les arrêts

cités; TF 1C_427/2020 du 25 mars 2021 consid. 3).

ee) Développé à l'origine sur la base des concepts

propres au droit civil (art. 2 du

Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS

220]), puis étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit, le

principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5

al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent

agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (ATF 142 II 206

consid. 2.3; 136 I 254 consid. 5.2; 126 II 377 consid. 3a).

Même si la législation cantonale vaudoise ne

contient – contrairement à d'autres droits cantonaux – aucune prescription

n'autorisant la remise en question d'un texte légal par la voie d'une

initiative populaire qu'après l'écoulement d'un certain laps de temps à partir

de son adoption ou de sa mise en vigueur, la remise en discussion d'un texte

légal ne doit pas constituer un abus de droit (ATF 113 Ia 156 consid. 2c).

La jurisprudence considère cependant qu’on ne saurait refuser de soumettre une

initiative au peuple qu'en cas d'abus manifeste ou d'utilisation insensée des

institutions démocratiques (ATF 113 Ia 156 consid. 1c et les références

citées; cf. ATF 123 I 63 consid. 6c p. 76, s'agissant d'une

initiative comportant une multitude de propositions en matière économique et

sociale, sous un titre avantageux, dissuadant les citoyens d'étudier

attentivement le texte proposé au moment de le signer). L'abus de droit

pourrait aussi être admis, même lorsque le droit cantonal n'institue pas de

délai d'attente, dans le cas d'une initiative tentant de remettre en cause un

objet sur lequel les citoyens se sont déjà clairement prononcés, et ce à

plusieurs reprises (ATF 128 I 190 consid. 7; 100 Ia 382 consid. 2 et

les arrêts cités; 99 Ia 402 consid. 4b).

b) En l’espèce, il faut en premier lieu constater

que l’initiative vise – formellement – à modifier un règlement de la compétence

du conseil communal, de sorte qu’elle fait partie à première vue des objets sur

lesquels peuvent porter une initiative selon l’art. 135 al. 1 let. b

LEDP.

La question de savoir si – matériellement – les

objets qu’elle propose de réglementer relèvent dudit règlement, et entrent donc

bien dans les compétences du conseil communal, sera examinée plus bas (cf. infra

consid. 4a et 4c). Il conviendra d’abord d’interpréter le texte de

l’initiative au vu des principes qui viennent d’être exposés (cf. infra consid. 3.3).

3.

a) aa) Les recourants contestent la décision d’invalider l’initiative

intitulée "Pour un système de déchetterie fonctionnel, durable et

économique pour tous" qu’ils ont déposée le 5 juillet 2024 sous la

forme d’une initiative réglementaire rédigée de toute pièce, proposant

l’introduction dans le règlement communal sur les déchets d’un art. 4bis

nouveau.

Ils soutiennent d’abord que c’est à tort que la

municipalité a considéré que le texte proposé violait le principe de l’unité de

la matière. Ils rappellent qu’ils avaient proposé une première mouture, conçue

en termes généraux, et qu’ils y avaient renoncé après avoir rencontré le

juriste de la DGAIC; c’est la raison pour laquelle ils ont soumis un nouveau

texte sous forme réglementaire. Ils considèrent que ce nouveau texte "se

concentre sur l’infrastructure et ce tant en termes de matériel que de services";

en outre, la préférence est donnée aux installations et services de ramassage "hérité

des 6 communes ayant fusionné, à cause des avantages uniques que ce choix

présente". Ils estiment que ces avantages "deviendront

également des critères majeurs en cas de possibles besoins supplémentaires dans

le futur". Au surplus, ils relèvent que le préavis n° 9/2023 ne

respectait pas l’unité de la matière, puisqu’il incluait "le

démantèlement de déchetterie, la réalisation de nouveaux points de collecte et

éco-points, la généralisation de la taxe au sac, un nouveau barème de taxes

annuelles, le nouveau règlement communal sur la gestion des déchets et la

nouvelle directive communale sur la gestion des déchets". Ils estiment

donc que c’est ce préavis qui pourrait être contesté.

bb) La municipalité rappelle pour sa part que le

principe de l’unité de la matière interdit de mêler dans un même objet soumis

au vote plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient

ainsi le citoyen à une approbation ou à une opposition globale alors qu’il

pourrait n’être d’accord qu’avec une partie des propositions qui lui sont

soumises; il devrait ainsi exister entre les diverses parties d’une initiative

un rapport intrinsèque ainsi qu’une unité de buts, soit un rapport de connexité

qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs

propositions en une seule question soumise au vote. En l’occurrence, la

municipalité constate que les sujets traités dans l’art. 4bis

nouveau sont nombreux, soit notamment a) le maintien de déchetteries, b) le

maintien de certaines modalités de ramassage à certains endroits, c) la

consultation d’habitants, d) la détermination de types de déchets, e)

l’obligation d’un certain type de matériel pour des points de collecte

(containers enterrés), f) les modalités de récolte des matières à des endroits

spécifiques ainsi que g) des modalités de ramassage ciblé sur les personnes à

mobilité réduite. Elle est d’avis que l’emplacement des déchetteries, les

services de ramassage, la détermination des points de collecte, la consultation

des habitants en amont, la création d’infrastructures et la solution de

ramassage à domicile pour les personnes à mobilité réduite sont des sujets

divers, de nature et de buts différents, qui ne permettent pas aux citoyens

d’approuver globalement les propositions. Ainsi, par exemple, certains citoyens

pourraient être d’accord avec le maintien des déchetteries et ne pas admettre

une solution de ramassage à domicile pour les personnes à mobilité réduite, ou

vice versa. Elle en déduit que le texte de l’art. 4bis nouveau ne

permet pas de considérer que l’initiative forme un tout permettant une simple

acceptation ou un simple refus. Au surplus, elle rejette l’argument des

recourants tiré de la comparaison avec le préavis n° 9/2023, qui serait

dépourvu d’unité, au motif que les procédures applicables sont différentes; au

surplus, lorsque le conseil communal se prononce sur l’adoption d’un règlement,

il a la possibilité de proposer des amendements, alors qu’un citoyen ne peut

que se prononcer sur un texte sans pouvoir le modifier. En conclusion, compte

tenu des multiples propositions que contient l’art. 4bis nouveau,

elle confirme qu’il ne respecte pas le principe de l’unité de la matière.

b) Selon la jurisprudence, l'exigence de l'unité de

la matière, qui découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit à la

libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre de

leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.), interdit de mêler, dans un même

objet, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient

le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait

n'être d'accord qu'avec une partie des propositions soumises (ATF 130 I 185 consid. 3;

TF 1C_175/2019 du 12 février 2020 consid. 2.2). Il doit ainsi exister,

entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport

intrinsèque ainsi qu'une unité de but, c'est-à-dire un rapport de connexité qui

fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions

en une seule question soumise au vote (ATF 130 I 185 consid. 3; TF 1C_175/2019

du 12 février 2020 consid. 2.2; CCST.2017.0020 du 16 février 2018

consid. 5 et les références citées).

L'unité de la matière est une notion relative qui

doit être appréciée en fonction des circonstances concrètes (ATF 130 I 185

consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4). Une initiative se présentant comme

un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but,

mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une

réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de

travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la

matière (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5). En revanche,

une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant

que ceux-ci soient rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les

initiants (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 125 I 227 consid. 3c). Un

projet concret forme un tout et peut être soumis en bloc à la votation, pour

peu que ses éléments ne soient pas trop disparates et visent un but commun (Etienne

Grisel, Initiative et référendum, Berne 2004, n° 689). L'unité de la matière

fait en revanche défaut lorsque l'initiative présente en réalité un programme

politique général (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5),

lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes

propositions, ou encore lorsque celles-ci sont réunies de manière artificielle

ou subjective (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4d et 5).

Le critère de l'unité de la matière s'applique avec davantage de souplesse

lorsque l'initiative est conçue en termes généraux (ATF 130 I 185 consid. 3;

113 la 46 consid. 4; sur l’unité de la matière et les exemples

jurisprudentiels, cf. Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, op. cit., nos 2016,

2021 et 2022 p. 783 s. et Tornay, op. cit., p. 76 à 84).

c) aa) En l’espèce, il ressort du texte de

l’art. 4bis alinéa premier que l’initiative exige en premier lieu

le maintien des "déchetteries", le maintien des "services

de ramassage à domicile" et le maintien des "points de

collecte" existants à la date de la fusion de la commune de

Hautemorges. Le texte ne précise pas la date en cause, mais on peut

raisonnablement penser qu’il s’agit de la date à laquelle la fusion a pris

effet, le 1er juillet 2021.

L’art. 4bis al. 2 prévoit les

conditions auxquelles un "changement" dans "l’infrastructure

et services de ramassage" est soumis; on peut déduire du fait que l’al. 2

suit directement l’alinéa premier que le changement en cause est défini par

rapport à la situation prévalant en matière de déchetteries, de services de

ramassage et de points de collecte existants à la date de la fusion; ces

conditions pour un changement dans l’infrastructure et les services de

ramassage sont d’ordre matériel (un "réel besoin", une "amélioration

significative des services" et/ou "une économie notoire (à

service équivalent) pour le citoyen") et d’ordre formel (consultation

des "habitants du quartier"; consultation "en

amont"; consultation "pour chaque équipement prévu en zone habitée");

ces conditions matérielles et formelles sont érigées en condition de la mise à

l’enquête ("La mise à l’enquête débute uniquement si tous ces critères

sont définis").

L’art. 4bis al. 3 prévoit les

conditions auxquelles tout "nouveau point de collecte" est

soumis; à l’instar de ce qui a été dit plus haut, on peut déduire des alinéas

précédents que ce changement est défini par rapport à la situation existant à

la date de la fusion. La première condition posée à l’implantation de tout

nouveau point de collecte concerne le type de déchets, puisqu’il est prévu que

cette infrastructure ne soit réservée qu’aux "déchets ménagers et

organiques"; la seconde condition tient à l’emplacement, et est

formulée en une série de sous-conditions sous forme positive (garantie de la "sécurité")

et négatives (non perturbation de la "vie de quartier (bruits, odeurs,

visuel)"; enfin, cet alinéa se conclut par une affirmation selon

laquelle "une solution de conteneurs enterrés est choisie"; il

faut en déduire que cet alinéa pose le principe que tout nouveau point de

collecte ne peut concerner que les déchets ménagers et organiques, et ne

revêtir que la forme de containers enterrés.

L’art. 4bis al. 4 pose le principe que

tous "les déchets autres que ménagers et organiques" sont

récoltés en déchetterie. Toutefois, il précise que "exceptionnellement"

ils peuvent l’être dans des "écopoints". Contrairement à ce

qui prévaut pour les al. 2 et 3 de l’art. 4bis, il n’est pas

possible de savoir si cette disposition vise de nouvelles infrastructures,

par rapport à l’état existant lors de la fusion. La précision selon laquelle "ces

infrastructures" sont "impérativement installées (…)"

peut laisser penser que tel est le cas, et que cette disposition pose de

nouvelles conditions à l’implantation de déchetteries et d’écopoints, ou

peut-être seulement d’écopoints, positives quant à la localisation ("hors

quartiers habités"; hors quartier "offrant des infrastructures

pour la population") et négatives (limitation des "nuisances

(sonores, odeurs)").

Quant à l’art. 4bis al. 5, il pose

le principe qu’une "solution de ramassage des déchets à domicile est

offerte à chaque personne à mobilité réduite en ayant fait la demande".

Cette disposition ne fait pas état de la situation prévalant lors de la fusion.

Elle ne distingue pas non plus selon le type de déchets.

bb) En conclusion, l’interprétation du texte de

l’initiative permet de conclure qu’elle vise à revenir, en matière de nombre et

de type de déchetteries, de services de ramassage à domicile et de points de

collecte, à la situation qui prévalait lors de la fusion des six communes en la

commune de Hautemorges, le 1er juillet 2021 (art. 4bis

al. 1). L’initiative a également pour but de soumettre toute modification

de la situation qui prévalait au 1er juillet 2021 à diverses

conditions, positives, négatives, matérielles et formelles, et/ou faisant appel

à des concepts indéterminés (art. 4bis al. 2 à 4): cela vaut

pour les changements au niveau de l’infrastructure et des services de ramassage

(art. 4bis al. 2), l’introduction d’un nouveau point de

collecte (art. 4bis al. 3) et "exceptionnellement"

d’écopoints (art. 4bis al. 4). Enfin, elle tend à introduire

une nouveauté, à savoir une collecte des déchets à domicile pour les personnes

à mobilité réduite (art. 4bis al. 5). Parmi les conditions

posées à ces changements futurs d’infrastructures une distinction est instaurée

suivant qu’il s’agit de déchets ménagers et organiques (auxquels seuls les

nouveaux points de collecte seraient réservés, points qui devraient être des

containers enterrés) et les déchets autres (qui seraient récoltés en déchetterie

et, exceptionnellement, en écopoints à créer).

Il faut admettre qu’il y a bien structurellement un

rapport intrinsèque entre chacun des quatre premiers alinéas de l’art. 4bis

nouveau, dans la mesure où l’alinéa premier pose le principe de la

rétroactivité et les trois suivants des conditions pour les éventuels

changements aux infrastructures et aux services de ramassage; quant au dernier

alinéa de la disposition, il concerne bien le ramassage des déchets, mais il a

un autre objet que les alinéas qui précédent. En outre, conformément à son

titre, l’initiative porte bien sur les infrastructures et les services de

ramassage des déchets. Toutefois, le caractère très diversifié du choix que la

rétroactivité implique pour le citoyen, que ce soit s’agissant du nombre et du

type de déchetteries, des types de services de collecte et de tri alors en vigueur,

ainsi qu’en matière de points de collecte présents à la date de la fusion, de

même que la multiplicité des conditions posées pour l’introduction de tout

changement aux infrastructures, et les choix possibles que celle-ci implique

également pour le citoyen, ont pour conséquence que la norme dont

l’introduction est proposée a dans le détail un contenu multiple et varié, pour

ne pas dire disparate. Autrement dit, il n’apparaît pas que la norme à

introduire dans le règlement poserait une question claire au citoyen au moment

du vote, mais que celui-ci devrait se prononcer sur une multitude de

problématiques (nombre et type de déchetteries, type de services de ramassage

et de point de collecte, type et localisation des nouveaux points de collecte,

consultation des habitants en amont de la mise à l’enquête, types de déchets

récoltés dans chaque infrastructure, ramassage des déchets à domicile pour les

personnes à mobilité réduite, etc.). L’art. 4bis mêle ainsi de

nombreuses propositions qui forceraient le citoyen à une approbation ou à une

opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie

des propositions qui lui sont soumises.

Au regard de ce qui précède, l’initiative viole la

règle de l’unité de la matière. Pour ce premier motif, elle est nulle.

cc) Les arguments des recourants ne sont pas propres

à modifier cette conclusion. On ne voit en effet pas en quoi le fait qu’ils ont

modifié le texte de leur première initiative serait pertinent pour évaluer la

validité d’une autre initiative. Quant à l’argument selon lequel ce serait le

préavis n° 9/2023 qui ne respecterait pas le principe de l’unité de la

matière, il ne peut qu’être rejeté. Ce principe ne trouve pas application en

matière d’adoption des règlements par le conseil communal (cf. art. 4

al. 1 ch. 13 LC) et, même si tel était le cas, cela ne pourrait avoir

pour conséquence de valider une initiative nulle.

4.

a) aa) Les recourants contestent que l’initiative règlemente un domaine

de la compétence exclusive de l’exécutif. Ils soutiennent que le conseil

communal, ou le peuple, a la compétence de demander une modification du

règlement communal sur les déchets. L’initiative serait ainsi conforme au droit

supérieur.

bb) La municipalité objecte qu’elle a la compétence

exclusive d’administrer les services publics ainsi que les routes, les biens

communaux et le domaine public. Or, les propositions ayant trait au maintien

des déchetteries, à la détermination des points de collecte ou des types de

déchets à récolter à tel ou tel endroit relèveraient de l’administration des

services publics. Quant à l’exigence de maintenir des déchetteries, elle

constituerait une mesure d’organisation du territoire relevant de la mise en

œuvre des procédures prévues par la LATC; de même, la consultation de la

population en amont d’une procédure de mise à l’enquête ne serait pas prévue

par la législation fédérale ou cantonal sur les déchets. Elle en déduit que

l’initiative litigieuse n’est pas conforme au droit supérieur.

b) aa) De manière générale, une initiative populaire

cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit

cantonal, intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 133 I 110

consid. 2; 124 I 107 consid. 5b p. 118 s.; Hangartner/Kley/Braun

Binder/Glaser, op. cit., nos 2026 ss p. 787 ss;

Jacquemoud, op. cit., n° 132 p. 52; Tornay, op. cit., p. 98 ss).

Ce principe est concrétisé en droit cantonal vaudois à l’art. 80

al. 1 let. a Cst-VD qui prévoit, en matière d’initiative populaire

cantonale, que le Conseil d’Etat constate la nullité de celles qui sont

contraires au droit supérieur. Pour les initiatives en matière communale, ce

principe est rappelé à l’art. 137 al. 1 let. a LEDP, qui dispose

que toute initiative doit respecter le droit supérieur.

Les initiatives cantonales administratives, qui

tendent à l’adoption d’un acte concret, comme une initiative demandant la

conservation d’un monument, doivent respecter, en plus du droit fédéral et de

la Constitution cantonale, la législation cantonale. Aux initiatives communales

qui ont une portée administrative incombe en plus le respect du domaine

législatif communal (cf. Tornay, op. cit., p. 99 et les références citées,

dont l’arrêt du TF du 29 mai 1985 publié in ZBl 1986, p. 81 ss,

spéc. consid. 4 et 5 p. 83 ss, qui concerne la localisation des ponts

enjambant les eaux publiques); de même, et par corollaire, une initiative

communale ne peut empiéter sur un domaine qui est de la compétence de

l’exécutif (Tornay, op. et loc. cit.; cf. arrêt du TF du 29 mai 1985 précité;

ATF 108 Ia 38 consid. 3); ainsi, le Tribunal fédéral a posé qu’il

appartenait aux autorités administratives compétentes, et non au peuple par le

biais d’une initiative, de décider de l’installation d’un local d’injection de

drogue (TF 1P.481/1993 du 18 novembre 1993 consid. 3b et 3c, publié in

ZBl 95/1994 p. 260 ss, spéc. 262 s.). Lorsque la constitution cantonale

limite les objets des initiatives législatives aux lois au sens matériel et

interdit qu’elles portent sur des mesures individuelles et concrètes, une

initiative portant sur un acte administratif doit être déclarée invalide; de

même n’est pas valable une initiative communale qui viole la répartition des

compétences ou qui viole la législation en matière d’aménagement du territoire

(ATF 119 Ia 154 consid. 2 et 3; TF 1P.587/2001 du 11 janvier 2002

concernant une initiative portant sur la renonciation à construire un tunnel).

bb) L’art. 89 Cst-VD prévoit que les autorités

sont organisées selon le principe de la séparation des pouvoirs (al. 1),

entre le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire (al. 2).

Les communes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité

juridique, qui outre les tâches propres qu’elles accomplissent volontairement,

assument les tâches que la constitution ou la loi leur attribuent

(art. 137 et 138 Cst-VD). Selon l’art. 139 al. 1 Cst-VD, elles

disposent d’autonomie, en particulier dans la gestion du domaine public et du

patrimoine communal (let. a), l’administration de la commune (let. b),

la fixation, le prélèvement et l’affectation des taxes et impôts communaux (let. c),

l’aménagement local du territoire (let. d), et l’ordre public (let. e).

Chaque commune est dotée d’une autorité délibérante, le conseil communal ou le

conseil général, et d’une autorité exécutive, la municipalité (art. 141

al. 1 Cst-VD; art. 1 al. 1 LC).

Le conseil communal ou le conseil général a la

compétence, notamment, d’édicter les règlements, sous réserve de ceux qu’il a

laissés dans la compétence de la municipalité (art. 146 al. 1 let. a

Cst-VD; art. 4 al. 1 ch. 13 LC). Les communes sont tenues

d'avoir un règlement de police et les règlements imposés par la législation

cantonale (art. 94 al. 1 LC); les règlements imposés par la

législation cantonale de même que les règlements ou dispositions de règlements

qui confèrent des droits ou des obligations aux autorités ou aux particuliers

les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés

par le chef de département concerné (art. 94 al. 2 LC).

Selon l’art. 42 al. 1 LC, les attributions

des municipalités s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par

les règlements communaux. Elles concernent spécialement: l'administration des

services publics, y compris celle des services industriels (ch. 1); l'administration

des biens communaux (voir art. 44), l'administration du domaine public et

des biens affectés aux services publics (ch. 2), la nomination des

collaborateurs et employés de la commune (ch. 3), et les tâches qui leur

sont directement attribuées par la législation cantonale (ch. 4).

cc) aaa) Les art. 31, 31a, 31b, 32a de la loi

fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01)

définissent le cadre général de l’action des cantons: ceux-ci sont chargés de

planifier la gestion des déchets, en définissant les besoins et en fixant les

emplacements des installations. Ils collaborent entre eux, notamment afin

d’éviter les surcapacités. Ils pourvoient à l’élimination des déchets urbains,

des déchets de voirie et des déchets de l’épuration des eaux et définissent les

zones d’apport des installations destinées à les traiter; les détenteurs de

tels déchets doivent les disposer de telle façon qu’ils puissent être collectés

par les services mandatés à cet effet par les cantons ou les remettre aux

points de collecte définis par ces derniers. Quant aux autres déchets, ils

doivent être éliminés par le détenteur. L’art. 32 al. 1 LPE pose le

principe que le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination, et

l’art. 32a al. 1 LPE précise que les cantons veillent à ce que les

coûts d’élimination des déchets urbains soient mis, par l’intermédiaire

d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces

déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de

la quantité de déchets remis, des coûts de construction, d’exploitation et

d’entretien des installations d’élimination des déchets, des amortissements

nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations, des

intérêts, des investissements prévus pour l’entretien, l’assainissement et le

remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales

ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (art. 32a

al. 1 LPE).

L'OLED précise l’application de ces tâches. Elle

définit la terminologie, notamment ce qu’il faut entendre par "déchets

urbains", "biodéchets", "déchets de chantier",

"matériaux d’excavation", "installation d’élimination

des déchets" (soit les installations où des déchets sont traités,

valorisés ou stockés définitivement ou provisoirement), ou "installation

de compostage". L’art. 27 OLED fixe les obligations des

détenteurs d’exploitation d’élimination des déchets – notamment celle

d’exploiter leurs installations de manière que, dans la mesure du possible, il

n’en résulte aucune atteinte nuisible ou incommodante pour l’environnement et

de contrôler régulièrement les installations et en assurer la maintenance, en

particulier vérifier, par des mesures des émissions, si les exigences de la

législation sur la protection de l’environnement et sur la protection des eaux

sont respectées –; il précise que, en cas d’élimination de plus de 100 tonnes

par an, ils doivent établir un règlement d’exploitation explicitant notamment

les exigences posées, qui doit être soumis à l’autorité. L’art. 29 OLED

sur les "Dépôts provisoires", dont le titre marginal est "Aménagement"

prévoit qu’il n’est permis d’aménager des dépôts provisoires que si les

exigences de la législation sur la protection de l’environnement et en

particulier de la législation sur la protection des eaux sont respectées.

L’art. 33 OLED définit de même les conditions d’aménagement des

installations de compostage.

bbb) La LGD régit la gestion des déchets et fixe les

dispositions d'application du droit fédéral en la matière (art. 1

al. 1 LGD); elle réserve les autres prescriptions de droit public

applicables dans ce domaine, notamment la législation sur l'aménagement du

territoire et les constructions, la protection des eaux et de l'environnement

(art. 1 al. 2 LGD).

Selon l’art. 2 al. 1 LGD, la gestion des

déchets comprend la prévention et la limitation de leur production, ainsi que

leur élimination. L'élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur

stockage définitif, ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le

tri, le transport, le stockage provisoire et le traitement (art. 2

al. 2 LGD). Par traitement, on entend toute modification physique,

biologique ou chimique des déchets (art. 2 al. 3 LGD). On entend par:

"déchets urbains": les déchets des ménages, ainsi que les

autres déchets de composition analogue (art. 2 al. 4 let. a); "déchets

de voirie": les résidus résultant du nettoyage des voies de

circulation (let. b); "boues d'épuration": les boues

traitées ou non, provenant de l'épuration des eaux communales (let. c) et "déchets

spéciaux": les déchets dont l'élimination exige la mise en oeuvre de

mesures particulières pour être respectueuse de l'environnement (let. d).

Le Conseil d'Etat adopte un plan de gestion des

déchets (ci-après: le plan), qui est établi selon les dispositions de

l'ordonnance fédérale sur le traitement des déchets (OTD; sic: la LGD

n’a pas été adaptée à la modification de l’OLED); ce plan fixe les principes

régissant les modes de gestion des déchets, et en particulier la prévention de

la production de déchets, le tri des déchets en vue de leur valorisation, ainsi

que la délimitation des périmètres de gestion et des zones d'apport; il est

coordonné avec le plan directeur cantonal. Il définit notamment le type et le

nombre d'installations régionales nécessaires, dont il désigne les emplacements

possibles (art. 4 LGD).

Les communes sont associées à l'élaboration du plan,

qui est régulièrement adapté à l'évolution des conditions et à l'état de la

technique (art. 5 LGD).

Le Conseil d'Etat fixe dans un règlement les

dispositions nécessaires à l'application de la loi (art. 10 LGD).

L’art. 11 LGD, intitulée "Règlements communaux" prévoit

que les communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à

l'approbation du chef du département concerné (al. 1), et qu’elles peuvent

réglementer l'accès aux services et aux installations qu'elles mettent en

place, notamment en le réservant à leurs résidents (al. 2).

Sous le Titre II "Elimination des déchets",

l’art. 14 LGD définit les tâches de communes s’agissant de l’élimination

des déchets urbains, des déchets de voirie et des boues d’épuration, comme

suit: les communes gèrent conformément au plan les déchets urbains, les déchets

de la voirie communale et les boues d'épuration (al. 1); elles organisent

la collecte séparée des déchets recyclables, en créant des centres de ramassage

de ces matériaux ou par toute autre disposition adéquate (al. 2); elles

informent leurs administrés sur l'organisation qu'elles mettent en place (al. 3);

elles veillent à l'accessibilité du dispositif pour l'ensemble de la population.

L’art. 20 LGD définit les tâches des communes s’agissant de l’élimination

des déchets spéciaux, notamment la mise en place d’un service de collecte des

petites quantités de déchets spéciaux détenus par les ménages.

Selon l’art. 6 al. 1 du règlement du 20

février 2008 d’application de la LGD (RLGD; BLV 814.11.1), les communes

veillent à la bonne organisation et à l'entretien de leurs installations

d'élimination des déchets (ci-après: installations), et notamment de leurs

centres de ramassage (ci-après: déchèteries); selon l’art. 6 al. 2

RLGD, on entend par déchèterie toute installation de collecte sélective des

déchets, clôturée et surveillée; les communes adoptent un règlement sur la

gestion des déchets conforme à l'état de la technique et aux dispositions

légales, notamment aux prescriptions de la législation fédérale en matière de financement

(application du principe de causalité) (art. 6 al. 3 RLGD).

c) aa) Comme on l’a vu (cf. supra

consid. 2a/aa), l’initiative populaire en matière communale peut porter

sur la modification d’un règlement relevant de la compétence du conseil général

ou communal (art. 135 al. 1 let. b LEDP). Au vu des principes

rappelés plus haut (cf. consid. 4b/aa), pour respecter le principe de la

séparation des pouvoirs et de manière générale le droit supérieur, la

proposition de modification d’un règlement doit, du point de vue matériel et

systématique, relever du règlement en cause, d’une part, et ne pas relever des

compétences de l’exécutif communal, d’autre part.

Or, force est de constater que, en l’espèce,

l’art. 4bis que les recourants entendent introduire dans le

règlement communal sur la gestion des déchets ne remplit pas ces conditions.

D’abord, il faut préciser en préambule que

l’art. 2 al. 1 du règlement communal sur la gestion des déchets

définit les "déchets urbains" par référence au droit fédéral,

et précise que ceux-ci sont notamment les "ordures ménagères, qui sont

des déchets incinérables mélangés" (al. 2 let. a), les "objets

encombrants, qui sont des déchets incinérables ne pouvant pas être introduits

dans les récipients autorisés pour les ordures ménagères, du fait de leur

dimension" (al. 2 let. b), et les "déchets

valorisables, qui sont des déchets homogènes collectés séparément pour être

réutilisés, recyclés ou traités, tels que le verre, le papier, le carton, les

métaux, les déchets organiques et les textiles"; quant aux "déchets

spéciaux", ils sont également définis, à l’art. 2 al. 3, par

référence au droit fédéral, comme des déchets dont l’élimination exige la mise

en œuvre de mesures particulières pour être respectueuse de l’environnement.

Surtout, il faut relever qu’au chapitre de la "Gestion

des déchets", l’art. 4 al. 1 du règlement communal sur la

gestion des déchets – dont le titre marginal est "Tâches de la

Municipalité" –, pose le principe selon lequel c’est la municipalité

qui assure la gestion des déchets urbains de son territoire, et qui est

responsable de l’élimination des déchets de la voirie communale et de celle des

petites quantités de déchets spéciaux détenus par les ménages. L’art. 4

al. 2 précise qu’elle adopte une politique de gestion des déchets

respectueuse de l’environnement; l’art. 4 al. 3 prévoit qu’elle

encourage les mesures ayant pour but d’éviter ou de limiter la production de

déchets, d’allonger la durée de vie des biens de consommation et de favoriser

leur réutilisation, de recycler les matériaux en mettant en place des infrastructures

de collecte et de tri efficaces, et de valoriser les matières en acheminant les

déchets vers les filières appropriées; l’art. 4 al. 4 dispose qu’elle

encourage le compostage décentralisé des déchets verts dans les jardins et les

quartiers et qu’elle veille à ce que les biodéchets qui lui sont remis soient

traités dans les règles de l’art. Elle doit en outre veiller à ce que les

fractions valorisables de déchets, telles que le verre, le papier, le carton,

les métaux, les déchets organiques, le textile et les huiles usagées provenant

des ménages soient autant que possible collectés séparément (art. 4

al. 5).

L’art. 3 du règlement communal sur la gestion

des déchets prévoit en outre que la municipalité assure l’exécution dudit

règlement en édictant une directive contraignante "(ci-après: la

directive communale) qui précise notamment le mode de collecte des ordures

ménagères, des objets encombrants et des déchets valorisables".

L’art. 6 du règlement communal, intitulé "Devoirs des détenteurs

des déchets" renvoie à la directive communale pour ce qui concerne les

ramassages organisés par la commune, les points de collecte prévus selon les

types de déchets – ordures ménagères, objets encombrants, déchets organiques,

déchets spéciaux. L’art. 7 du règlement communal, intitulé "Récipients

et remise des déchets", prévoit que les déchets sont remis

exclusivement dans les récipients autorisés à cet effet et de la manière

précisée dans la directive communale. Quant aux art. 11 à 16 du règlement,

ils concernent le financement, posent les principes régissant le calcul des

taxes (couverture des coûts, équivalence, causalité) et fixent le montant des

taxes.

En application de la délégation de compétence

figurant à l’art. 3 du règlement communal sur la gestion des déchets, la

municipalité a adopté la directive communale sur la gestion des déchets. Au

chapitre premier de l’élimination des déchets ménagers, cette directive dispose

que la commune met à disposition de la population des déchetteries et un réseau

de points de collecte sélective pour l’élimination des différentes catégories

de déchets des ménages; l’art. 1 al. 3 de la directive précise dans

un tableau les possibilités d’élimination pour les différentes catégories de

déchets ménagers, que ce soit dans les points de collecte, les écopoints, la

déchetterie communale, par le biais d’un retour au fournisseur ou autres; le

chapitre 2 précise notamment les déchets acceptés ou non à la déchetterie, les

usagers de celle-ci, leur identification, les horaires et les tarifs;

l’art. 2.4, intitulé "Localisation", précise que les

habitants de Hautemorges doivent se rendre aux déchetteries communales, aux

points de collecte ou aux écopoints; il indique en outre que les entreprises ou

artisans de la commune autorisés par la commune à y déposer leurs déchets le

feront à la déchetterie de Hautemorges, à Apples. Le chapitre 3 concerne les

points de collecte et écopoints, et il précise que leur localisation est

référencée sur le site internet de la commune. Enfin, le chapitre 4 concerne

les taxes et leur financement.

bb) Au vu de ce qui précède, il faut constater que

le règlement communal sur la gestion des déchets ne contient aucune norme en

relation avec les matières que l’art. 4bis nouveau entend régir

(cf., pour l’interprétation du texte de l’initiative, supra

consid. 3c/bb). Le règlement ne définit pas le nombre de déchetteries ou

leur localisation, ni le type de services de ramassage, ni le nombre, le type

ou la localisation des points de collecte, ni a fortiori les conditions

qui devraient être imposées dans le futur à toute modification de ces

installations d’élimination des déchets. Seule la directive communale précise,

en particulier, la localisation des installations de collecte des déchets, par

renvoi au site Internet de la commune. Ainsi, du point de vue systématique et

matériel, l’art. 4bis nouveau ne contient en réalité pas une

modification du règlement communal sur la gestion des déchets, mais concerne

tout au plus des sujets régis par la directive communale.

Cette conclusion est confirmée par le fait que

l’art. 4bis nouveau concerne indubitablement la gestion et

l’élimination des déchets et que, selon l’art. 4 du règlement sur la

gestion des déchets, ces matières sont exclusivement de la compétence de la

municipalité. Il s’ensuit que l’initiative visant à introduire l’art. 4bis

nouveau viole cette disposition communale.

d) En conclusion, au vu de ce qui vient d’être

exposé, l’initiative est nulle.

5.

La nullité de l'initiative, pour les motifs qui précèdent, dispense

d'examiner plus avant la question de sa clarté, de son caractère exécutable, de

sa conformité avec le droit de l’aménagement du territoire ou de l’existence

d‘un éventuel abus de droit des membres du comité recourant. Au demeurant,

comme indiqué plus haut (cf. consid. 2a/aa), ce n’est que dans des

conditions très restrictives qu’un comportement contraire à la bonne foi peut

être retenu en matière d’exercice des droits politiques. Or, il n’apparaît pas

que de telles conditions soient remplies en l’occurrence, les membres du comité

recourant ne faisant pas partie du comité ayant déposé, puis retiré au bénéfice

d’un arrangement avec la municipalité, une demande de référendum contre

l’adoption du préavis n° 9/2023 et ayant annoncé par courrier du 10 mars

2024 au conseil communal qu’ils déposeraient une initiative en cas

d’acceptation du préavis n° 1/2024.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la

mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée.

L’arrêt est rendu sans frais, la procédure en

matière de contentieux de l’exercice des droits politiques étant gratuite (cf.

art. 179 al. 1 LEDP, applicable à la procédure de recours selon les

art. 188 ss LEDP: cf. notamment CCST.2022.0002 du 17 avril 2023

consid. 4; CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 5). Il n’est pas

alloué de dépens (cf. art. 179 al. 4 LEDP, applicable aussi à la

procédure de recours selon les art. 188 ss LEDP).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

Considérants

II.

La décision de la Municipalité de Hautemorges du 9 septembre 2024 est

confirmée.

III.

Il n’est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens

Lausanne, le 28 février 2025

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.