CCST - CCST.2024.0005 - 2025-03-06 - Comité d'initiative pour des transports publics, GRAND/CONSEIL D'ETAT

TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 6 mars 2025

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges;

Mme Sylvie Giroud Walther, juge suppléante; Mme

Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourants

1.

Comité

d'initiative pour des transports publics à prix abordables,

c/o POP Vaudois, à Lausanne, représenté par Luca Schalbetter, à Yverdon-les-Bains,

2.

3.

Luca SCHALBETTER,

à Yverdon-les-Bains,

Christophe

GRAND,

p.a.

Luca Schalbetter, à Yverdon-les-Bains,

Autorité intimée

CONSEIL D'ETAT, représenté par

la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC),

à Lausanne.

Objet

Recours Comité d'initiative pour des transports publics à

prix abordables et consort c/ décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2024

déclarant nulle l'initiative populaire cantonale "Pour des transports

publics à prix abordables" publiée dans la FAO du 27 septembre 2024

Vu les faits suivants:

A.

Le 30 novembre 2020, un comité d'initiative a déposé, auprès du Conseil

d'Etat du Canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat), une initiative

populaire cantonale, dont la teneur était la suivante:

"Acceptez-vous l'initiative

populaire "Pour des transports publics gratuits, écologiques et de

qualité" demandant que la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 soit

modifiée comme suit:

Art. 57bis (nouveau)

L'Etat garantit des transports

publics gratuits, de qualité et respectueux de l'environnement ainsi qu'une

desserte équitable et cohérente de toutes les régions du canton. Le financement

de la gratuité est assuré principalement par les mesures fiscales usuelles,

compatibles avec le but recherché par la présente disposition

constitutionnelle."

Par décision du 13 janvier 2021, le Conseil d'Etat a

déclaré cette initiative valide.

La récolte des signatures a abouti le 18 février

2022, selon publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud

(ci-après: la FAO).

B.

Le 31 mars 2023, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt par lequel il

confirmait l'invalidation, par le Grand Conseil du Canton de Fribourg, d'une

initiative populaire cantonale demandant l'introduction de la disposition

suivante dans Constitution fribourgeoise (cf. TF 1C_393/2022, partiellement publié

aux ATF 149 I 182):

"Afin de favoriser

l'utilisation des transports publics, l'Etat garantit des transports publics

gratuits, de qualité et respectueux de l'environnement. Les prestations

offertes par les transports publics sont adaptées à l'évolution de la

fréquentation. La mesure est financée par l'impôt général."

D'après le Tribunal fédéral, cette disposition était

contraire à la Constitution fédérale.

C.

Le 1er mai 2023, la Direction générale des affaires

institutionnelles et des communes (ci-après: la DGAIC) a informé le comité

d'initiative qu'à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 2023, le

Conseil d'Etat examinait la possibilité de révoquer sa décision de validation

du 13 janvier 2021.

Le 26 mai 2023, le comité s'est opposé à la

révocation de la décision du Conseil d'Etat du 13 janvier 2021. Il faisait

notamment valoir qu'une telle intervention violerait le droit d'initiative et

la garantie des droits politiques, dans la mesure où les signatures avaient

déjà été récoltées. A ce stade de la procédure, le Conseil d'Etat devait se

contenter de transmettre son préavis au Grand Conseil, avec ou sans

contre-projet.

Par décision du 7 juin 2023, le Conseil d'Etat a

révoqué sa décision de validation du 13 janvier 2021 et a déclaré l'initiative

nulle. Cette décision a été publiée dans la FAO le 13 juin 2023.

D.

Le 3 juillet 2023, le comité d'initiative, ainsi que Luca Schalbetter à

titre personnel, ont contesté la décision du 7 juin 2023 devant la Cour

constitutionnelle (ci-après aussi: la Cour), concluant à l'annulation de la

décision du Conseil d'Etat du 7 juin 2023.

Par arrêt du 14 décembre 2023 (dans la cause

CCST.2023.0005), la Cour a rejeté le recours déposé le 3 juillet 2023. Elle a

estimé que le projet d’initiative litigieux contrevenait manifestement à l'art. 81a

al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril

1999 (Cst.; RS 101), qui imposait aux usagers une participation aux coûts. Il

était ainsi contraire au droit supérieur, de sorte qu’il ne pouvait bénéficier

de la protection de l'art. 34 al. 1 Cst. Son invalidation était dès

lors en principe admissible sous l’angle de la garantie générale des droits

politiques. La Cour a aussi considéré que le Conseil d'Etat pouvait effectuer

un nouvel examen de la validité de l'initiative, même après la récolte des

signatures. Concernant la question de la gratuité, la Cour a argumenté comme

suit (consid. 2b):

"cc) Dans l'ATF 149 I 182 sur

lequel se fonde l'autorité intimée, le Tribunal fédéral s’est penché sur la

conformité à l'art. 81a al. 2 Cst. d’un projet d’initiative cantonale

prévoyant également la gratuité des transports publics. A cette occasion, il a

procédé à l’interprétation de la disposition précitée, relevant en premier lieu

qu’elle prévoyait expressément qu’une "part appropriée" des coûts des

transports publics était couverte par le prix payé par les usagers; selon le

Tribunal fédéral, d’un point de vue littéral, cette part ne pouvait donc être

nulle (consid. 3.2.1). Cette interprétation était encore confirmée par les

travaux parlementaires au cours desquels la question du prix des transports

publics avait été discutée et desquels il ressortait en particulier ce qui

suit: "la mobilité ne doit pas être trop bon marché, sans quoi la demande

augmente de manière effrénée et induit des coûts d'investissement et des coûts

subséquents de plus en plus élevés, qui pourraient finir par étouffer le

système. La participation des utilisateurs du système est donc appelée à jouer

un rôle croissant. Pour éviter un transfert inverse du rail à la route et ne

pas compromettre les effets souhaités et obtenus jusqu'ici - c.-à-d. le

transfert route-rail des voyageurs -, il faut renoncer à reporter la totalité

des coûts sur les utilisateurs. C'est pourquoi on a préféré la formulation « les

prix payés par les usagers des transports publics couvrent une part appropriée

des coûts », qui indique que cette part doit augmenter, mais pas dans une

mesure qui compromettrait les effets positifs" (FF 2012 1371, 1473; consid. 3.2.2).

Cela traduisait une volonté politique claire, au moment de l'adoption de la

disposition, d'éviter des transports publics trop bon marché, ce qui était

incompatible avec l'objectif de gratuité poursuivi par l'initiative

fribourgeoise. Toujours dans cette affaire, le Tribunal fédéral a rejeté

l'argument des recourants, tiré du champ d’application de la disposition

litigieuse, selon lequel l'art. 81a al. 2 Cst. se limiterait au rail,

tandis que l'initiative proposée porterait plutôt sur le transport en bus. Au

contraire, le champ d'application de cet article s'étendait également à la

route, à la voie navigable et aux installations à câbles; cela ressortait tant

des travaux parlementaires, qui se référaient à plusieurs reprises aux

prestations de transports publics sur route (cf. FF 2012 1371, 1389, 1504,

1505, 1506; BO 2012 CE 998 à 999; BO 2013 CN 795 à 804; BO 2013 CN 766), que de

la lettre et la systématique de la loi qui, au premier alinéa de l'art. 81a

Cst., énuméraient les transports publics visés (consid. 3.2.3). Selon le

Tribunal fédéral, l'invalidation de l'initiative fribourgeoise ne contrevenait en

outre pas à l'intérêt public, ni à l'art. 73 Cst. – principe

constitutionnel de la durabilité – et à l'art. 2 ch. 1 let. a de

l'Accord de Paris conclu le 12 décembre 2015 et entré en vigueur pour la Suisse

le 5 novembre 2017 (RS 0.814.012; Accord sur le climat; cf. consid. 3.3.2).

Au surplus, le Tribunal fédéral a retenu qu'il n’était pas démontré en quoi la

gratuité des transports publics serait plus favorable pour contenir le

réchauffement climatique que la participation appropriée des usagers aux coûts

(consid. 3.3.3). Il a encore rappelé que les nombreux auteurs de doctrine

qui partageaient cette analyse (TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 4,

non publié aux ATF 149 I 182, et les références citées).

En définitive, le Tribunal fédéral

a considéré que l'initiative fribourgeoise, dont l'objectif était de faire

inscrire la gratuité des transports publics dans la Constitution de ce canton,

et qui prévoyait le financement de cette gratuité par le biais de l'impôt

général, était contraire à l'art. 81a al. 2 Cst. Il n'a pas analysé

la question de l'admissibilité d'une éventuelle gratuité partielle, de

l'instauration de tarif réduits ou solidaires, ou encore d'une gratuité

temporaire, dans la mesure où cela n'était pas prévu par le projet soumis

(ibidem).

dd) Les développements ci-dessus

s'appliquent mutatis mutandis au projet d’initiative litigieux. En effet, il

ressort de son texte clair que son objectif central est de faire inscrire la

gratuité des transports publics dans la Constitution vaudoise. Cet objectif de

gratuité est d’ailleurs expressément mentionné à trois reprises dans le projet:

dans le titre de la disposition, puis dans le corps de l'article projeté,

d’abord en tant que principe, ensuite en lien avec le financement de cette

mesure de gratuité. Tel que formulé, le projet d’initiative ne prévoit aucune

réserve, condition ou exception à cette gratuité, qui doit donc être comprise

comme totale. S’agissant du financement, le texte soumis au Conseil d’Etat

prévoit que celui-ci s’effectuera par le biais de l’impôt usuel, à l’exclusion

donc de la participation aux coûts des usagers de ces transports, pourtant

expressément imposée par l'art. 81a al. 2 Cst. Certes, le projet

litigieux prévoit également des transports publics de qualité et respectueux de

l’environnement; ces objectifs apparaissent toutefois seulement au second plan,

à tout le moins indissociables de la gratuité (cf. infra consid. 5b)."

E.

Le 20 mars 2024, Luca Schalbetter, au nom du comité d'initiative composé

d'Andrea Eggli, Angela Zimmermann, Hadrien Buclin, Emmanuelle Germond, Luca

Schalbetter, Djaouad Souyad et Steve Tamburini (ci-après: le comité

d'initiative), a transmis à la DGAIC un projet de liste de signatures pour une

nouvelle initiative populaire cantonale, intitulée "Pour des transports

publics à prix abordables".

Par courrier du 16 avril 2024, la Direction des

affaires juridiques de la DGAIC a invité le comité d'initiative "Pour

des transports publics à prix abordables" à se déterminer sur la

question de la conformité de l'initiative au droit supérieur, au vu notamment

de l'interprétation de l'art. 81a al. 2 Cst. que le Tribunal

fédéral avait faite dans l'ATF 149 1 182. Elle a également relevé quelques

erreurs formelles dans le projet de liste de signatures.

Par courrier du 13 mai 2024, Luca Schalbetter, au

nom du comité d'initiative, a soumis un projet de liste de signatures corrigé

dont le texte est le suivant:

"Les électeurs soussignés

demandent que la question suivante soit soumise au corps électoral,

conformément aux articles 78 à 82 de la Constitution vaudoise: Acceptez-vous

l'initiative populaire « Pour des transports publics à prix abordables »

demandant que la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 soit modifiée comme

suit:

Art. 67a (nouveau) Transports

publics

1 L'Etat garantit des

transports publics aux tarifs très réduits et accessibles à toutes et tous, de

qualité et respectueux de l'environnement ainsi qu'une desserte équitable et

cohérente de toutes les régions du canton.

2 L'Etat garantit en

particulier à toute personne habitant le canton le droit à un abonnement de

transports publics pour le territoire cantonal pour un prix à payer, par année

et par personne, qui ne peut être supérieur à la redevance annuelle pour

l'utilisation des routes nationales conformément à la loi fédérale concernant

la redevance pour l'utilisation des routes nationales à la date de l'adoption

du présent article, par toute mesure de mise en oeuvre qui soit conforme au

droit supérieur, telle qu'une subvention. La disposition qui précède est sans

préjudice des prestations et politiques sociales existantes, ainsi que des

régimes communaux, en particulier de gratuités ciblées et subventions, dont

l'Etat et les communes veillent au maintien.

3 Le financement de la

mesure citée ci-dessus- est assuré principalement par les mesures fiscales

usuelles, conformément au but recherché par la présente disposition

constitutionnelle."

Les initiants ont soutenu que la modification

proposée de la Constitution cantonale était parfaitement conforme au droit

supérieur, notamment à la Constitution fédérale.

Par décision du 18 septembre 2024, publiée dans la

FAO du 27 septembre 2024, le Conseil d'Etat a déclaré nulle l'initiative

cantonale "Pour des transports publics à prix abordables". Il

a notamment considéré que, selon le projet de nouvel art. 67a de la

Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), le prix à

payer par les utilisateurs des transports publics, pour obtenir un abonnement

qui leur permettrait de se déplacer sur l'ensemble du territoire cantonal

pendant une année, serait de 40 fr. maximum (en référence à l'art. 6 de la

loi fédérale du 19 mars 2010 concernant la redevance pour l'utilisation des

routes nationales [LVA; RS 741.71]), soit environ 3 fr. 35 par mois. En

référence à l'interprétation du Tribunal fédéral et à la doctrine concernant l'art. 81a

al. 2 Cst., il ne pouvait être considéré qu'un montant aussi modique

constituerait une participation minimale des usagers des transports publics

suffisante à prévenir une demande trop importante, susceptible d'"étouffer

le système".

F.

Par recours posté le 16 octobre 2024, le comité d'initiative, représenté

par Luca Schalbetter, ainsi que Christophe Grand, à titre personnel (ci-après:

les recourants) ont contesté la décision du 18 septembre 2024 devant la Cour

constitutionnelle et ont pris les conclusions suivantes:

"a. Le recours est admis.

b. La décision du Conseil d'Etat est réformée en ce sens que

la validité de l'initiative populaire pour « Pour des transports publics à prix

abordables » est constatée.

c. Subsidiairement, la décision du Conseil d'Etat est annulée

et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le

sens des con­sidérants.

d. Les frais et dépens sont mis à la charge de l'Etat."

Les recourants soutiennent en substance que

l'initiative "Pour des transports publics à prix abordables"

est conforme au droit supérieur et a été à tort déclarée nulle. A titre

subsidiaire, les recourants invoquent une violation du principe de

proportionnalité et soutiennent que l'initiative aurait dû être déclarée

partiellement nulle.

Se déterminant en date du 31 octobre 2024, le

Conseil d'Etat (ci-après: l'autorité intimée) a conclu à ce qu'il plaise au

Tribunal cantonal rejeter le recours et confirmer sa décision du 18 septembre

2024.

Considérant en droit:

1.

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité

des recours qui lui sont soumis.

Conformément à l'art. 80 al. 2 Cst-VD et aux

art. 182 al. 2 et 188 al. 1 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021

sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), la Cour

constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés

contre les décisions du Conseil d'Etat relatives à la validité d'une initiative

cantonale, comme en l'occurrence la décision attaquée. Selon l'art. 189

al. 1 et 3 LEDP, ont qualité pour recourir le comité d'initiative, s'il

est constitué en personne morale, ainsi que tout membre du corps électoral

cantonal.

En l'espèce, le dossier n'indique pas si le comité

d'initiative est constitué en personne morale. Point n'est toutefois besoin

d'instruire plus avant cette question, dans la mesure où Luca Schalbetter a également

agi à titre personnel et que sa qualité pour recourir, en tant que citoyen

vaudois, est incontestable.

Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le

délai légal de vingt jours (art. 190 LEDP) et respecte les autres

conditions de forme imposées (art. 191 LEDP). Il y a donc lieu d'entrer en

matière sur le fond.

2.

Les recourants contestent la décision attaquée à plusieurs égards.

a) En premier lieu, ils estiment que le projet de

modification constitutionnelle proposé est conforme à l'art. 81a

al. 2 Cst., dès lors qu'il ne prévoit pas la gratuité des transports

publics, mais le droit à un abonnement de transports publics pour un prix à

payer, par année et par personne, qui ne peut être supérieur à la redevance

annuelle pour l'utilisation des routes nationales. En d'autres termes,

l'initiative propose un prix qui n'est pas nul et qui pourra contribuer à

favoriser le transfert de la route vers les transports publics. Si le montant

est si bas, c'est car la redevance autoroutière est trop modique.

Les recourants ne peuvent pas être suivis. En effet,

le prix à payer pour l'utilisation annuelle de l'ensemble des transports publics

du canton serait – selon le renvoi à la redevance annuelle pour l'utilisation

des routes nationales – de 40 fr. maximum, soit environ 3 fr. 35 par mois. Un

montant aussi modique (correspondant approximativement au tarif minimal d'un

billet plein tarif valable pour une seule zone de la communauté Mobilis qui est

de 3 fr. 20) ne constituerait pas une participation des usagers des transports

publics conforme à la notion de "part appropriée des coûts"

découlant de l'art. 81a Cst. Un tel coût ne serait en particulier

pas suffisant à prévenir une demande trop importante, susceptible d'"étouffer

le système", comme relevé par le Tribunal fédéral dans l'ATF 149 I 182.

Avec un tel financement, il ne serait plus question de répartition des coûts

entre les pouvoirs publics et les usagers, mais de mise à charge quasi-complète

des pouvoirs publics. Quant à l'argument des initiants, selon lequel le prix

des transports publics devrait être plus faible que la redevance d'utilisation

des routes nationales pour favoriser un report vers les transports en commun, il

n'est pas convaincant. En effet, en réalité, les coûts d'utilisation d'un

véhicule automobile sont bien plus importants que le seul paiement de la

redevance.

Le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de

savoir si une gratuité partielle et l'instauration de tarifs réduits ou

solidaires sont conformes à l'art. 81a al. 2

Cst. (cf. TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 4 non publié in

ATF 149 I 182). Dans le canton de Genève, la Cour constitutionnelle a tranché

la question en y répondant affirmativement. Elle s'est prononcée sur un projet

de loi qui prévoyait que l'État prendrait en charge l'intégralité du prix des

abonnements mensuels et annuels Unireso pour les jeunes de 6 à 24 ans révolus,

domiciliés ou en formation à Genève, sous condition de formation ou de revenu,

ainsi que la moitié du prix des abonnements mensuels et annuels Unireso pour

les personnes bénéficiaires de prestations AVS/AI domiciliées dans le canton de

Genève. Elle a considéré compatible avec l'art. 81a al. 2 Cst.

l’approche ciblée sur certaines catégories d’usagers. En particulier, après

avoir constaté que la part actuellement financée par l’ensemble des usagers des

TPG s’élève à 29.2%, selon les chiffres disponibles les plus récents, elle a

estimé que la modification envisagée aurait pour conséquence que la part

financée par tous les usagers serait de 23.1%, soit une différence (à la

baisse) de 6%. Sur cette base, elle a considéré que la différence découlant de

la mise en oeuvre de la mesure litigieuse apparaissait, du point de vue

chiffré, relativement limitée par rapport à l’obligation découlant de l'art. 81a

al. 2 Cst. imposant une "part appropriée" du coût des

transports publics aux utilisateurs (arrêt ACST/30/2024 du 19 décembre 2024 consid. 10.3.1).

La Cour constitutionnelle genevoise a dès lors validé la modification légale

litigieuse.

L'initiative litigieuse ne peut être comparée à la

loi genevoise discutée ci-avant. En l'espèce, le montant annuel de 40 fr. par

usager est si bas qu'il ne peut pas être question, même sans faire de calcul

précis, qu'il représente une part appropriée des frais de fonctionnement de

l'ensemble des entreprises publiques de transport du canton de Vaud, sachant notamment

que le total des charges uniquement pour les Transports publics lausannois se

montait déjà pour l'année 2023 à 360 mio de francs, alors que les recettes

liées aux transports s’élèvent à environ 107 mio de francs, ce qui représente

un tiers des charges (cf. www.t-l.ch > Nous-connaitre >

L'entreprise > Rapport annuel).

Les recourants invoquent encore divers engagements

de la Suisse en matière de protection du climat qui devraient être pris en

compte dans le cadre de l'interprétation de l'art. 81a Cst. Le

Tribunal fédéral n'en aurait pas tenu compte de manière adéquate lorsqu'il a

rendu l'ATF 149 I 182, ou alors la situation aurait évolué depuis que l'arrêt a

été rendu. Les recourants se réfèrent notamment à l'arrêt de la Cour européenne

des droits de l'homme (CourEDH), dans l'affaire KlimaSeniorinnen c. Suisse du 9

avril 2024, selon lequel le droit à un environnement sain (art. 8 de la Convention

du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés

fondamentales [CEDH; RS 0.101]) est un droit fondamental conventionnel,

directement justiciable. Ce serait ainsi à tort que le Tribunal fédéral aurait

considéré que le principe de développement durable (art. 73 Cst.) n'avait

pas valeur d'un droit constitutionnel qui pourrait être directement invoqué

comme tel devant un tribunal. De même, il aurait considéré à tort que l'art. 2.

ch. 1 de l'Accord de Paris sur le climat du 12 décembre 2015 (RS 0.814.012),

incitant "à contenir l'élévation de la température moyenne de la

planète nettement en dessous de 2°C, et de poursuivre l'action menée pour

limiter l'élévation de la température moyenne à 1.5°C, par rapport aux niveaux

préindustriels"), serait de nature programmatique et nécessiterait une

concrétisation légale. Au surplus, depuis lors, la loi sur le climat et

l'innovation a été adoptée en votation populaire. La concrétisation attendue

par le Tribunal fédéral est ainsi intervenue. Ils exposent aussi que l'Assemblée

fédérale a fait le choix en ratifiant la Convention-Cadre des Nations Unies sur

les changements climatiques du 9 mai 1992 (CCNUCC; RS 0.814.01), de s'engager à

stabiliser "les concentrations de gaz à effet de serre dans

l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse

du système climatique" (art. 2 CCNUCC), ainsi qu'à "préserver

le système climatique dans l'intérêt des générations présentes et futures, sur

la base de l'équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais

différenciées et de leurs capacités respectives" (art. 3

ch. 1 CCNUCC).

Les arguments des recourants ne permettent pas de

remettre en cause l'ATF 149 I 182. En effet, dans cet arrêt, le Tribunal

fédéral n'a pas ignoré les impératifs du développement durable et de la lutte

contre le réchauffement climatique, mais s'est prononcé à ce sujet. Le Tribunal

fédéral a relevé que l’interdiction de la gratuité (totale) des transports

publics n’entrait pas nécessairement en conflit avec l'art. 73 Cst. Il a rappelé

que le principe déduit de l'art. 73 Cst. engageait aussi les autorités à

tenir compte des implications non seulement sociales et écologiques de

certaines politiques, mais aussi de leurs conséquences économiques. Il a relevé

que les transports publics utilisaient aussi des ressources (limitées), de

sorte qu’une augmentation illimitée des transports publics n’allait pas

entièrement dans le sens du développement durable. En d’autres termes, il

n’apparaissait pas que le report des usagers sur des infrastructures consommant

de l’énergie au détriment d’une mobilité douce réalise complètement le but de

développement durable (consid. 3.3.2 et les références citées).

Les recourants s'interrogent aussi sur la

compatibilité avec le droit supérieur, en particulier avec l'art. 8 CEDH,

lu à la lumière de la CCNUCC et de l'Accord de Paris, de l'art. 82

al. 3 Cst. qui prévoit que l'utilisation des routes publiques est exempte

de taxe. De leur point de vue, garantir la gratuité de la circulation routière,

mais interdire celle des transports publics violerait non seulement les

engagements internationaux de la Suisse, mais aussi simplement de

l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Cette question ne relève pas

de l'objet du litige et à n'a pas à être examinée dans le présent arrêt.

Les recourants estiment également que la décision du

Conseil d'Etat viole l'art. 6, l'art. 52b al. 1 et l'art. 57

Cst-VD. Elle porterait atteinte aux droits politiques de minorités et fait

obstacle à un débat démocratique sur le choix des mesures pour favoriser un

report modal et réduire les émissions de gaz à effet de serres, pour freiner le

changement climatique, et ainsi contribuer à respecter les engagement

internationaux de la Suisse. Les recourants ne précisent pas les droits de

quelles minorités seraient violés. Quant à la question du débat démocratique,

elle est concrétisée dans le Canton de Vaud par les règles de la LEDP. Les

recourants n'indiquent pas quelles dispositions de la LEDP seraient violées par

la décision attaquée. Au reste, les garanties en matière de droits politiques

empêchent de soumettre aux électeurs du canton un texte violant le droit

supérieur, singulièrement la Constitution fédérale.

b) Subsidiairement, les recourants soutiennent que le

Conseil d'Etat a violé le principe de proportionnalité, car en application de

celui-ci, il aurait dû se limiter à prononcer une invalidation partielle.

aa) Même en l'absence d'une disposition expresse

dans le droit cantonal, la possibilité d'une invalidation partielle d'une

initiative populaire découle du principe selon lequel un texte n'ayant pas un

sens univoque doit être interprété de manière à favoriser l'expression du vote

populaire. Cela découle également du principe de la proportionnalité (cf.

art. 5 al. 2 et art. 36 al. 3 Cst.). Ainsi, lorsque seule

une partie de l'initiative paraît inadmissible, la partie restante peut

subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent, qu'elle

puisse encore correspondre à la volonté des initiants et qu'elle respecte en

soi le droit supérieur. L'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit

entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé

(ATF 134 I 172 consid. 2.1;

TF 1C_302/2012 du 27 février 2013 consid. 4.1).

bb) L'autorité intimée relève à juste titre que les

recourants ne précisent pas de quelle manière il faudrait modifier leur

initiative pour que celle-ci soit déclarée partiellement valide. Or il appartient

aux initiants de démontrer que les conditions d'une invalidation partielle sont

réunies (cf. CCST.2019.0014 du 26 mai 2020 consid. 4, confirmé par TF 1C_371/2020

du 9 février 2021 consid. 4). De plus, l’invalidation de l’initiative

tient ici à la quasi-gratuité des transports, objectif central du texte déposé,

mais inadmissible au regard du droit constitutionnel fédéral. Il paraît douteux

qu’en supprimant la référence à la quasi-gratuité, le projet corresponde encore

à la volonté des initiants. Pour le surplus, l'objectif de garantir des

transports publics à des prix abordables, accessibles, de qualité et

respectueux de l'environnement ainsi qu'une desserte équitable et cohérente de

toutes les régions du canton n'est qu'un élément annexe et peu caractéristique

de l'initiative. Ces engagements ressortent en effet déjà d'autres dispositions

constitutionnelles et légales fédérales et cantonales. Leur maintien dans

l'initiative partiellement validée n'aurait pas de portée propre.

Il n’y a dès lors pas lieu de procéder à

l’invalidation partielle du projet litigieux (cf. dans ce sens également

CCST.2023.0005 du 14 décembre 2023 consid. 5).

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2024.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en

matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe

gratuite (art. 179 al. 1 LEDP applicable selon les art. 188 ss LEDP,

cf. CCST.2023.0005 du 14 décembre 2023 consid. 6 et les arrêts cités). Il

n'est pas alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP, également applicable

selon les art. 188 ss LEDP).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2024 est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.

Lausanne, le 6 mars 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.