CCST - CCST.2024.0007 - 2025-04-03 - DANIEL, PINTEA, GRANCEA, VITAN, BOLCA, TCHEREMINISSOFF, RECORDON, KUNG, REYMOND/Grand Conseil, Conseil d'Etat

TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 3 avril 2025

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M.

André Jomini, Mme Fabienne Byrde, Mme Mélanie Pasche, juges;

Mme Lauriane Toth, greffière.

Requérants

1.

Yves

DANIEL,

sans domicile fixe,

2.

Maricica

PINTEA,

à Sâncel (Roumanie),

3.

Nicolae

GRANCEA,

à Sâncel (Roumanie),

4.

Vitan

VALENTIN,

à Sâncel (Roumanie),

5.

Adina

BOLCA,

en Roumanie,

6.

Vera

TCHEREMINISSOFF,

à Lausanne,

7.

Luc Edouard

RECORDON,

à Jouxtens-Mézery,

8.

Hélène

KUNG,

à Bex,

9.

Anne-Catherine

REYMOND,

à Lausanne,

tous

représentés par Me Xavier

RUBLI, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Grand Conseil, à Lausanne

Autorité concernée

Conseil d'Etat,

Chancellerie

d'Etat, à Lausanne

Objet

Requête Yves DANIEL et consorts c/ la loi du 1er octobre

2024 modifiant la loi pénale vaudoise du 19 novembre 1940, publiée dans la

FAO du 15 octobre 2024 (mendicité)

Vu les faits suivants :

A.

Le 27 septembre 2016, le Grand Conseil a adopté une modification de la

LPén (loi pénale vaudoise du 19 novembre 1940; BLV 311.15) et libellé

comme il suit l'art. 23 de cette loi:

"1 Celui qui

mendie sera puni d’une amende de 50 à 100 francs.

2 Celui qui envoie

mendier des personnes de moins de 18 ans, qui envoie mendier des personnes

dépendantes, qui organise la mendicité d’autrui ou qui mendie accompagné d’une

ou plusieurs personnes mineures ou dépendantes, sera puni de l’amende de 500 à

2'000 francs."

L'art. 23 LPén avait jusqu'alors la teneur suivante:

"Celui qui envoie mendier des

personnes de moins de 18 ans est puni au maximum de 90 jours-amende."

Le 14 novembre 2016, une requête a été déposée

auprès de la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal contre la révision de

la LPén du 27 septembre 2016, tendant à l'annulation de l'art. 23 LPén

dans sa nouvelle teneur.

Par arrêt du 10 mai 2017 (CCST.2016.0008), la

Cour constitutionnelle a rejeté cette requête. Elle a considéré que la loi

portait certes atteinte à la liberté personnelle des requérants, qui

s'adonnaient à la mendicité, mais que les conditions de l'art. 36 Cst.

(Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999; RS

101) étaient remplies, dans la mesure où l'interdiction de la mendicité

reposait sur une base légale formelle, qu'elle était justifiée par un intérêt

public suffisant (la mendicité, même "simple" ou "passive",

pouvant provoquer des troubles à l'ordre public ou à la tranquillité publique)

et qu'elle respectait le principe de la proportionnalité.

Par arrêt du 29 août 2018, le Tribunal fédéral

a rejeté le recours interjeté par les requérants à l’encontre de l’arrêt de la

Cour constitutionnelle du 10 mai 2017 (TF 1C_443/2017).

La modification de l’art. 23 al. 1 LPén, ainsi que

l’introduction de l’art. 23 al. 2 LPén, sont entrés en vigueur le 1er novembre

2018.

B.

Par arrêt du 19 janvier 2021, la Cour européenne des droits de l'homme

(ci-après: la CourEDH) a condamné la Suisse pour violation de l'art. 8 CEDH

(Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales

du 4 novembre 1950; RS 0.101) garantissant notamment le droit de toute

personne au respect de sa vie privée et familiale (arrêt de la CourEDH du

19 janvier 2021, affaire Lacatus c. Suisse, requête n° 14065/15). Cet

arrêt concernait une amende infligée à une contrevenante à la législation

genevoise interdisant la mendicité. La CourEDH a considéré que la loi

genevoise, en réprimant sans nuance la mendicité, ne permettait pas une

véritable mise en balance des intérêts en jeu; elle sanctionnait la mendicité

de manière générale, indépendamment de l'auteur de l'activité poursuivie et de

sa vulnérabilité éventuelle, de la nature de la mendicité ou de sa forme

agressive ou inoffensive, du lieu où elle était pratiquée ou de l'appartenance

ou non de l'accusé à un réseau criminel (§102). La CourEDH a par ailleurs

relevé que la sanction infligée ne constituait pas une mesure proportionnée au

but de la lutte contre la criminalité organisée, ni à celui visant la

protection des droits des passants, résidents et propriétaires de commerces

(§115).

C.

La Direction générale des affaires institutionnelles et des communes

(DGAIC) a rédigé un avis de droit en mai 2021, selon lequel l'art. 23 LPén

demeurait techniquement en vigueur nonobstant l'arrêt de la CourEDH du

19 janvier 2021, qui concernait une disposition légale genevoise. Dans la

mesure où cette dernière disposition présentait toutefois un contenu très

similaire à la loi vaudoise, celle-ci devait être adaptée pour se conformer aux

exigences de la CourEDH. Partageant cet avis, le Procureur général a recommandé

aux polices et aux préfets, en charge de la poursuite des contraventions,

d'éviter de dénoncer les seules infractions reposant sur l'art. 23 al. 1 LPén.

D.

Le 1er octobre 2024, le Grand Conseil a adopté les

modifications suivantes de la LPén:

"Art. 23 Mendicité

1 La mendicité est

interdite si elle est de nature à porter atteinte à la liberté de choix du

passant.

2 Est de nature à

porter atteinte à la liberté de choix du passant:

a la

mendicité intrusive, agressive, déloyale ou trompeuse;

b la mendicité pratiquée dans les transports publics et

leurs arrêts, les cimetières, les marchés et files d'attente d'établissements

qui pratiquent la vente de mets ou de boissons à l'emporter, sur les terrasses

et aux entrées des établissements publics, à proximité immédiate des écoles,

crèches, places de jeux, banques, bureaux de poste, distributeurs automatiques

d'argent, horodateurs, aux entrées des immeubles d'habitation et de bureaux,

bâtiments et installations publics, magasins, établissements médicaux et de

soins, musées, théâtres et cinémas.

3 La personne qui

mendie en violation de l'article 23, alinéa 2, lettre a sera punie d'une amende

de 50 à 100 francs.

4 La personne qui

mendie en violation de l'article 23, alinéa 2, lettre b fait l'objet d'un

avertissement de la part de la police, qui l'invite à quitter la zone

d'interdiction. Si, malgré ces mesures, la personne persiste à pratiquer la

mendicité dans une telle zone, elle sera punie d'une amende de 50 francs.

Art. 23a Bénéfice de la

mendicité d'autrui

1 La personne qui

organise la mendicité d'autrui à des fins d'exploitation, celle qui tire profit

de la mendicité d'autrui, sera punie d'une amende de 1000 à 10'000 francs.

2 La personne qui

organise la mendicité de personnes dépendantes ou de mineurs, la personne qui

tire profit de la mendicité de personnes dépendantes ou de mineurs, sera punie

d'une amende de 2000 à 10'000 francs.

Art. 23b Mendicité en compagnie

de mineurs

1 La personne qui

mendie en compagnie d'une ou de plusieurs personnes mineures sera punie d'une

amende de 100 à 500 francs.

Art. 23c Récidive

1 En cas de récidive,

les montants maximaux prévus par les articles 23a à 23b peuvent être

doublés."

Cette novelle a été publiée dans la Feuille des avis

officiels du 15 octobre 2024.

E.

Agissant conjointement par un seul acte du 4 novembre 2024, Yves Daniel,

Maricica Pintea, Nicolae Grancea, Vitan Valentin, Adina Bolca, Véra

Tchéréminissoff, Luc Recordon, Hélène Kung et Anne-Catherine Reymond (ci-après:

les requérants) ont saisi la Cour constitutionnelle d'une requête dirigée

contre la loi du 1er octobre 2024 modifiant la loi pénale vaudoise

du 19 novembre 1940, concluant principalement à son annulation, subsidiairement

à l'annulation de son art. 23 al. 2 let. b, et plus subsidiairement à la

modification de son art. 23 al. 2 let. b en ce sens que l'interdiction de

la mendicité pratiquée dans les marchés, à proximité immédiate des crèches,

aux entrées des immeubles d'habitation et de bureaux, des bâtiments et

installations publics, des établissements médicaux et de soin, des musées,

théâtres et cinémas est supprimée. Les requérants font valoir que la

novelle du 1er octobre 2024 violerait la liberté personnelle

(art. 10 al. 2 Cst. et 12 al. 2 Cst-VD [Constitution du canton de Vaud du 14

avril 2003; BLV 101.01]), le droit au respect de la vie privée et familiale

(art. 8 CEDH), la garantie de la dignité humaine (art. 7 et 12 Cst. et 9

Cst-VD), la liberté économique (art. 27 Cst. et 26 Cst-VD), la liberté

d’opinion (art. 16 Cst. et 17 Cst-VD), la liberté d’expression (art. 10 CEDH),

l’égalité de traitement et l’interdiction des discriminations (art. 8 al. 1 et

2 Cst.; 10 al. 1 et 2 et 11 Cst-VD; 14 CEDH en lien avec 8 et 10 CEDH), la

liberté de conscience et de croyance (art. 15 Cst., 16 Cst-VD et 9 CEDH), ainsi

que le principe selon lequel il n’y a pas de peine sans loi ("nulla

poena sine lege"; art. 7 CEDH).

Le 18 novembre 2024, le Conseil d'Etat a

renoncé à se déterminer et s'en est remis à justice.

Dans sa réponse du 9 janvier 2025, le Grand Conseil

a proposé le rejet de la requête.

Considérant en droit :

1.

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité

des recours et requêtes dont elle est saisie.

a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a Cst-VD, la Cour

constitutionnelle contrôle la conformité au droit supérieur des normes

cantonales, parmi lesquelles figurent les lois adoptées par le Grand Conseil

(art. 3 al. 2 let. a LJC [loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre

2004; BLV 173.32]). Dirigée contre la loi du 1er octobre 2024

modifiant la loi pénale vaudoise du 19 novembre 1940, la requête est recevable

quant à son objet.

b) S’agissant, comme en l’espèce, d’un acte

cantonal, le délai pour saisir la Cour est de vingt jours à compter de la

publication officielle de l’acte attaqué (art. 5 al. 1 LJC). La loi du 1er octobre

2024 a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 15 octobre 2024. Le

délai a commencé à courir le 16 octobre 2024 pour expirer le 4 novembre

2024. Remise à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai, la requête a

été formée en temps utile.

c) aa) A qualité pour agir contre une règle de droit

cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de

protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Selon la

jurisprudence, toutes les personnes dont les intérêts, qu'ils soient juridiques

ou de fait, sont touchés par l'acte attaqué, ou pourraient l'être, ont qualité

pour agir. Une atteinte virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec

un minimum de vraisemblance, être touché par la norme qu'il conteste (cf. arrêts

CCST.2021.0014 du 23 septembre 2022 consid. 1b; CCST.2021.0001 du 18 août

2021 consid. 1b; CCST.2020.0006 du 4 mars 2021 consid. 1d/aa et les

références), soit qu'il puisse se voir un jour appliquer les dispositions

contestées (cf. ATF 148 I 160 consid. 1.4 et les références citées, not. ATF 138 I 435 consid. 1.6).

bb) La requête est formée par deux groupes de

requérants, lesquels font valoir des griefs en partie communs aux deux groupes,

en partie distincts pour chacun d’entre eux. La qualité pour agir s'examine

pour chaque groupe de requérants.

Le premier groupe de requérants est formé de ceux

qui s'insurgent contre la novelle du 1er octobre 2024 au motif

qu'elle restreint leur droit de mendier. Il s'agit d'Yves Daniel, Maricica

Pintea, Nicolae Grancea, Vitan Valentin et Adina Bolca (ci-après: les

requérants n°1 à 5). Yves Daniel (requérant n°1), citoyen suisse sans domicile

fixe, est un mendiant régulier à Lausanne. Maricica Pintea, Nicolae Grancea,

Vitan Valentin et Adina Bolca (requérants n°2 à 5) sont des ressortissants

roumains, appartenant à la minorité rom. Ils séjournent à Lausanne depuis

plusieurs années, où ils s'adonnent régulièrement à la mendicité. Dans ces

circonstances, il est établi que ces requérants pourront se voir à l’avenir

appliquer la loi litigieuse et qu’ils ont donc la qualité pour agir.

Le deuxième groupe de requérants est formé de ceux

qui contestent la novelle du 1er octobre 2024 au nom du droit de

faire l'aumône. Il s'agit de Véra Tchéréminissoff, de Luc Recordon, d'Hélène

Kung et d'Anne-Catherine Reymond (ci-après: les requérants n°6 à 9). Ceux-ci

soutiennent que la nouvelle loi empêche les croyants, dont ils font partie,

d’exercer leur liberté de conscience et de croyance, leur liberté d’expression

et leur liberté économique. Compte tenu du fait qu’il convient d’entrer en

matière sur la requête, au vu de la qualité pour agir des requérants n° 1 à 5,

la question de la qualité pour agir du second groupe de requérants, qui semble

moins évidente, peut rester indécise.

d) La requête satisfaisant pour le surplus aux

exigences de motivation au sens de l'art. 8 LJC, il y a lieu d'entrer en

matière.

2. Dans un premier grief, les requérants

invoquent une violation de la liberté personnelle des personnes qui s’adonnent

à la mendicité au sens de l’art. 10 al. 2 Cst. et 12 al. 2 Cst-VD, ainsi qu’une

violation du droit au respect de leur vie privée et familiale au sens de l’art.

8 CEDH, comme cela a été admis par la CourEDH et le Tribunal fédéral. Ils

soutiennent également que la norme litigieuse viole la garantie de la dignité

humaine au sens de l’art. 7 Cst. et 9 Cst-VD, ainsi que le droit à une existence

conforme à la dignité au sens de l’art. 12 Cst., en tant qu’elle reviendrait en

réalité à interdire totalement l’exercice de la mendicité dans les

centres-villes et qu’elle porterait atteinte au minimum vital des personnes

s’adonnant à la mendicité.

a) Selon l’art. 10 al. 2 Cst., tout être humain a

droit à la liberté personnelle, notamment à l’intégrité physique et psychique

et à la liberté de mouvement. La liberté personnelle inclut toutes les libertés

élémentaires dont l’exercice est indispensable à l’épanouissement de la

personne humaine et dont devrait jouir tout être humain, afin que la dignité

humaine ne soit pas atteinte par le biais de mesures étatiques. Sa portée ne

peut être définie de manière générale mais doit être déterminée de cas en cas,

en tenant compte des buts de la liberté, de l’intensité de l’atteinte qui y est

portée ainsi que de la personnalité de ses destinataires (ATF 147 I 393 consid.

4.1 et les références citées). Le droit d’obtenir de l’aide en situation de

détresse (art. 12 Cst.) est étroitement lié au droit à la vie et à la liberté

personnelle (art. 10 Cst.) qui en constitue l’un des principaux fondements,

avec la garantie de la dignité humaine (art. 7 Cst.; ATF 136 I 254 consid.

6.2).

L'art. 7 Cst. pose le principe que la dignité

humaine doit être respectée et protégée. Cette disposition signifie que la

dignité humaine doit être à la base de toute activité étatique et qu'elle

constitue le fondement de la liberté personnelle, qui en est une

concrétisation, et à l'interprétation de laquelle elle doit servir (ATF 132 I 49 consid. 5.1; 127 I 6 consid. 5b). L'art. 8 ch. 1 CEDH consacre

notamment le droit au respect de la vie privée. Ce droit garantit à l'individu

un espace de liberté dans lequel il puisse se développer et se réaliser. Dans

le cadre de sa sphère privée, celui-ci doit pouvoir disposer librement de sa

personne et de son mode de vie (ATF 174 I 393 consid. 4.1 et la référence

citée). Il s'agit d'un aspect du droit à la liberté personnelle consacré par

l'art. 10 al. 2 Cst. (ATF 133 I 58 consid. 6.1).

Ainsi, le droit à l'autodétermination, notamment au

libre choix du mode de vie, découlant de l'art. 8 CEDH est une concrétisation

du droit à la liberté personnelle, qui est lui-même une concrétisation de la

garantie de la dignité humaine. Tels que formulés dans le recours, les griefs

de violation de l'art. 7 Cst. en lien avec l’art. 12 Cst. et de l'art. 8 CEDH

n'ont donc pas de portée propre par rapport au grief de violation de l'art. 10

al. 2 Cst. (voir ég. à cet égard ATF 134 I 214 consid. 4 non publié). Les

arguments des requérants en rapport avec la violation de ces articles seront

donc examinés en lien avec la question de la restriction de la liberté

personnelle.

b) aa) A la suite de l’arrêt du 19 janvier 2021

de la CourEDH dans l’affaire Lacatus c. Suisse, le législateur vaudois a

renoncé à l’interdiction générale de la mendicité prévue à l’art. 23 al. 1

LPén. Il a adopté, à l’instar des cantons de Genève et Bâle-Ville en 2021, une

interdiction partielle plus précisément délimitée. Aux termes de la novelle du

1er octobre 2024, la pratique de la mendicité est ainsi exclue

dans quatre cas de figure, à savoir en cas de mendicité intrusive, agressive,

déloyale ou trompeuse (art. 23 al. 2 let. a LPén), en cas d’organisation de la

mendicité d’autrui à des fins d’exploitation (art. 23a LPén), en cas de

mendicité en compagnie d’une ou de plusieurs personnes mineures (art. 23b

LPén) et dans les lieux énumérés à l’art. 23 al. 2 let. b LPén.

Il s’agit dès lors de déterminer si une telle

interdiction partielle constitue une atteinte à la liberté personnelle des

mendiants et, dans l’affirmative, si cette atteinte représente une restriction

admissible à cette liberté.

bb) Le fait de mendier consiste à demander l’aumône,

à obtenir une aide, très généralement sous la forme d’une somme d’argent. Il

peut s’agir d’un comportement occasionnel ou d’un véritable mode de vie. Le

plus souvent, la mendicité résulte de l’indigence et vise à remédier à une

situation de dénuement. Ainsi le fait de mendier, comme forme du droit de

s’adresser à autrui pour en obtenir de l’aide, doit être considéré comme une

liberté élémentaire, faisant partie de la liberté personnelle garantie par l’art.

10 al. 2 Cst. (ATF 134 I 214 consid. 5.3 et TF 1C_443/2017 du 29 août 2018

consid. 4.2).

La CourEDH a déclaré partager ce point de vue et

considérer que le droit de s’adresser à autrui pour obtenir de l’aide relevait

de l’essence même des droits protégés par l’art. 8 CEDH (affaire Lacatus c.

Suisse précitée §59). Elle a retenu que la notion de dignité humaine était

sous-jacente à l’esprit de la CEDH, que cette dignité humaine était

sérieusement compromise si la personne concernée ne disposait pas de moyens de

subsistance suffisants et qu’en mendiant, l’intéressé adoptait un mode de vie

particulier afin de surmonter une situation inhumaine et précaire (affaire

Lacatus c. Suisse précitée §56).

cc) En l’espèce, il n’est pas contesté par

l’autorité intimée que les requérants s’adonnant à la mendicité peuvent se

prévaloir de la liberté personnelle en lien avec la loi querellée, qui interdit

partiellement le droit à la mendicité. Les requérants ne remettent du reste pas

en question l’interdiction de la mendicité active (lorsque le mendiant

s’approche des passants et les sollicite) prévue à l’art. 23 al. 2 let. a LPén,

ni l’interdiction d’organiser la mendicité d’autrui à des fins d’exploitation et

de mendier en compagnie de mineurs. En revanche, leurs griefs portent sur la

question de savoir si les restrictions prévues à l’art. 23 al. 1 et 2 let. b

LPén concernant l’interdiction de la mendicité passive (consistant à

s’installer sur le domaine public et à tendre la main ou la sébile sans

interpeller les passants) dans certains lieux définis sont admissibles, ce

qu’il convient d’examiner ci-après.

3. a) A l’instar de tout autre droit

fondamental, la liberté personnelle n’est pas absolue. Une restriction de cette

garantie est admissible si elle repose sur une base légale (qui, en cas

d’atteinte grave, doit figurer dans une loi au sens formel), si elle est

justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental

d’autrui et si elle respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1

à 3 Cst.; ATF 134 I 214 consid. 5.4 et les arrêts cités; arrêt TF 1C_443/2017

consid. 4.2).

b) Il ne fait pas de doute que l’interdiction

partielle de mendier découlant de la disposition litigieuse figure dans une loi

formelle, qui constitue en soi une base légale suffisante. Les requérants

soutiennent toutefois que la notion de mendicité telle qu’elle figure dans la

LPén serait imprécise, ce qui constituerait une violation du principe "nulla

poena sine lege" et donc de l’art. 7 CEDH.

Selon eux, la définition de la mendicité aurait dû figurer dans la loi, sous

peine d’englober, au fil du temps et au gré de conceptions de plus en plus

restrictives, d’autres sollicitations de la charité en faveur de tiers, comme

des demandes de dons de la part d’ONG ou des financements participatifs, ou

encore le comportement d’une personne qui demanderait quelques francs pour

payer son billet de transport. Ce grief se confond avec l’examen de la première

des conditions de restrictions à la liberté personnelle, liée à la base légale.

aa) Lorsque l’atteinte à un droit fondamental est

grave, outre que la base légale doit être une loi au sens formel, celle-ci doit

être claire et précise. Cette exigence résulte aussi du principe de la

légalité, qui est posé de façon générale pour toute l’activité de l’Etat régie

par le droit (art. 5 al. 1 Cst.). En d'autres termes, l'exigence d'une base

légale ne concerne pas que le rang de la norme – à savoir celui d'une loi

formelle en cas de restrictions graves (art. 36 al. 1 phr. 2 Cst.) –, mais s'étend

à son contenu qui doit être suffisamment clair et précis (ATF 147 I 393 consid.

5.1.1 et les références citées). Il faut que la base légale ait une densité

normative suffisante pour que son application soit prévisible. Pour déterminer

quel degré de précision l'on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir

compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle

autorise aux droits fondamentaux (ATF 147 I 393 précité; 138 I 378

consid. 7.2; 131 II 13 consid. 6.5.1).

En droit pénal, l'art. 1 CP (Code pénal suisse du 21

décembre 1937; RS 311.0) consacre le principe de la légalité, également ancré à

l’art. 7 CEDH. Ce principe est violé lorsqu’une personne est poursuivie

pénalement en raison d'un comportement qui n'est pas incriminé par une loi

valable, ou lorsque l'application du droit pénal à un acte déterminé procède

d'une interprétation de la norme pénale excédant ce qui est admissible au

regard des principes généraux du droit pénal (ATF 145 IV 513 consid. 2.3.1). Le

principe s'applique à l'ensemble du droit pénal. Il n'exclut pas dans tous les

cas une interprétation extensive de la loi à la charge du prévenu (ATF 138 IV 13 consid. 4.1). La loi doit être formulée de manière telle qu'elle permette au

citoyen de s'y conformer et de prévoir les conséquences d'un comportement

déterminé avec un certain degré de certitude dépendant des circonstances (ATF 145 IV 320 consid. 1.4.2 et les références citées; TF 6B_15/2012 du 13 avril

2012 consid. 4.1.2 et les références citées). L'exigence de précision (nulla

poena sine lege certa) constitue l'une des facettes du principe de la

légalité. Elle impose que le comportement réprimé soit suffisamment circonscrit

(ATF 145 IV 320 précité; TF 1C_443/2017 précité consid. 9.1; 6B_88/2012

précité consid. 5.1 et les références citées).

L'exigence de précision de la base légale ne doit

cependant pas être comprise d'une manière absolue. Le législateur ne peut pas

renoncer à utiliser des définitions générales ou plus ou moins vagues, dont

l'interprétation et l'application sont laissées à la pratique (ATF 145 IV 329

consid. 2.2 et les références citées). Le degré de précision requis ne peut pas

être déterminé de manière abstraite. Il dépend, entre autres, de la

multiplicité des situations à régler, de la complexité ou de la prévisibilité de

la décision à prendre dans le cas particulier, du destinataire de la norme, ou

de la gravité de l'atteinte aux droits constitutionnels. Il dépend aussi de

l'appréciation que l'on peut faire, objectivement, lorsque se présente un cas

concret d'application (ATF 150 IV 255 et les références citées).

bb) En l’espèce, la norme cantonale attaquée dispose

à son al. 1 que la mendicité est interdite si elle est de nature à porter

atteinte à la liberté de choix du passant. Comme l’a relevé le Tribunal fédéral

dans ses arrêts de 2008 et 2018, le fait de mendier consiste à demander

l’aumône aux passants, à faire appel à la générosité d’autrui pour en obtenir

une aide, très généralement sous la forme d’une somme d’argent, qui trouve le

plus souvent son origine dans l’indigence de la personne qui mendie ou de ses

proches, et vise à remédier à une situation de dénuement (ATF 134 I 214 consid.

5.3 et TF 1C_443/2017 précité consid. 9.2). Le Tribunal fédéral avait du reste

déjà considéré que l’activité prohibée par l’art. 23 al. 1 LPén dans sa version

en vigueur avant le 1er octobre 2024, qui n’était pas

spécifiée, apparaissait suffisamment définie au regard des exigences précitées

(TF 1C_443/2017 précité consid. 9.2; cf. aussi TF 6B_368/2012 du

17 août 2012 consid. 5). Il n’y a en l’occurrence aucune raison de

s’écarter de cette jurisprudence. Les situations évoquées par les requérants

(versements à des œuvres de bienfaisance, récolte de fonds en faveur des

nécessiteux ou comportement visant à demander quelques francs dans le but

d’acheter un billet de transport) ne tomberaient sous le coup de la disposition

litigieuse qu’au prix d’une interprétation extensive prohibée par le principe

de la légalité de la loi pénale. Comme l’a relevé le Tribunal fédéral, les

voies de droit instaurées en matière pénale permettraient au demeurant un

contrôle judiciaire suffisant pour sanctionner une application par trop

extensive de la disposition litigieuse (TF 1C_443/2017 précité consid. 9.2). Le

grief tiré du manque de clarté de la loi litigieuse peut donc être rejeté.

4. Les requérants soutiennent que la

mendicité passive ne troublerait pas l’ordre public.

a) La notion d'intérêt public, au sens de l'art. 36

al. 2 Cst., varie en fonction du temps et des lieux et comprend non seulement

les biens de police (tels que l'ordre, la sécurité, la santé et la paix

publics, par exemple), mais aussi les valeurs culturelles, écologiques et

sociales dont les tâches de l'État sont l'expression. Il incombe au législateur

de définir, dans le cadre d'un processus politique et démocratique, quels

intérêts publics peuvent être considérés comme légitimes, en tenant compte de l'ordre

de valeurs posé par le système juridique. Si les droits fondamentaux en jeu ne

peuvent être restreints pour les motifs indiqués par la collectivité publique

en cause, l'intérêt public allégué ne sera pas tenu pour pertinent (TF

1C_443/2017 précité consid. 4.3.1 et les références citées).

Dans l’affaire Lacatus c. Suisse, la CourEDH n’a pas

exclu que certaines formes de mendicité, en particulier ses formes agressives,

puissent déranger les passants, les résidents et les propriétaires des

commerces. Elle a également considéré comme valable l’argument tiré par la

Suisse de la lutte contre le phénomène de l’exploitation des personnes, en

particulier des enfants. Elle a laissé ouverte la question de savoir si

d’autres buts légitimes étaient également poursuivis par la mesure

d’interdiction litigieuse (§97). La CourEDH a néanmoins relevé à cet égard

l’avis de la Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur l’extrêmes pauvreté et

les droits de l’homme, selon lequel la motivation de rendre la pauvreté moins

visible dans une ville et d’attirer des investissements n’était pas légitime au

regard des droits de l’homme (§113).

Le Tribunal fédéral avait quant à lui, avant l’arrêt

Lacatus c. Suisse, déjà admis l’existence d’un intérêt public certain à

interdire la mendicité sous toute ses formes, y compris de manière préventive,

afin de contenir les risques pouvant en résulter pour l’ordre, la sécurité et

la tranquillité publics, que l’Etat avait le devoir d’assurer, ainsi que dans

un but de protection, notamment des enfants, et de lutte contre l’exploitation

humaine. L’interdiction de mendicité tendait en premier lieu à la protection

des mendiants eux-mêmes. Il n’était pas rare qu’ils soient en réalité exploités

dans le cadre de réseaux. La plupart d’entre eux étaient amenés à séjourner

dans des lieux non adaptés, dans des conditions souvent très précaires et sur

une longue durée, ce qui pouvait également conduire à des problèmes de

salubrité. Par ailleurs, outre les sentiments de gêne, d’agacement, voire

d’insécurité éprouvés par les passants, la mendicité pouvait entraîner des

débordements et des plaintes, notamment de particuliers importunés et de

commerçants inquiets de voir fuir leur clientèle (ATF 134 I 214 consid. 5.6;

arrêt TF 1C_443/2017 précité consid. 4.3.2).

Dans un arrêt du 13 mars 2023 concernant

l’interdiction partielle de la mendicité dans le canton de Bâle-Ville,

intervenu postérieurement à l’arrêt Lacatus c. Suisse, le Tribunal fédéral a

considéré que la description des lieux où s’appliquait une interdiction de

mendier passivement concernait en grande partie ceux où la mendicité était

susceptible de porter atteinte à l’ordre, à la tranquillité et à la sécurité

publics ou aux intérêts de tiers à protéger; la règlementation protégeait

l’accessibilité des bâtiments et installations publics ou privés et la sphère

privée de celles et ceux qui fréquentaient ces bâtiments ou installations à des

fins professionnelles ou personnelles. Ainsi, il existait un intérêt public à

interdire la mendicité aux abords des arrêts de transports publics, des

magasins, des immeubles d’habitation et de bureaux, des banques, des bureaux de

poste, des musées, des théâtres, des cinémas, des bâtiments et installations

publics, des hôtels, des restaurants, ainsi que des marchés et des buvettes,

des distributeurs automatiques d’argent et de paiement et autres appareils

similaires, des cimetières, des places de jeux, des établissements scolaires,

etc. Le Tribunal fédéral a uniquement jugé problématique l’interdiction de

mendier dans des parcs publics, l’intérêt public n’y étant pas prépondérant

(ATF 149 I 248 consid. 5.3.1 à 5.3.3 traduits au JdT 2023 I 103).

b) En l’espèce, les requérants ne contestent pas

qu’il existe un intérêt public à interdire la mendicité active telle que

définie par l’art. 23 al. 2 let. a LPén, ainsi que l’exploitation d’autrui en

organisant sa mendicité (art. 23a LPén) et la mendicité en compagnie de mineurs

(art. 23b LPén). Ils font en revanche valoir que la mendicité passive au

sens de l’art. 23 al. 2 let. b LPén ne troublerait pas l’ordre public.

En l’occurrence, le Conseil d’Etat, qui a proposé de

modifier la loi pénale, a estimé nécessaire de protéger les droits des passants

(à pied, à vélo, en voiture, etc.), des résidents et des propriétaires de

commerce face à certaines formes de mendicité de nature à porter atteinte à

leur liberté de choix. En d’autres termes, il a indiqué qu’il souhaitait éviter

que les personnes se sentent contraintes de donner de l’argent, des objets ou

de la nourriture. S’agissant de la mendicité passive, il a expliqué qu’elle

serait interdite dans plusieurs types de lieux sensibles, où le passant ne peut

se soustraire à une sollicitation car il est momentanément immobilisé (Exposé

des motifs et projet de loi modifiant la loi pénale vaudoise de juillet 2023,

ch. 2.1). Ainsi, la loi litigieuse prévoit une interdiction de mendier

passivement dans les transports publics et à leurs arrêts, les cimetières, les

marchés et les files d’attente d’établissements qui pratiquent la vente de mets

ou de boissons à l’emporter, sur les terrasses et aux entrées des

établissements publics, à proximité immédiate des écoles, crèches, places de

jeux, banques, bureaux de poste, distributeurs automatiques d’argent,

horodateurs, aux entrées des immeubles d’habitations et de bureaux, bâtiments

et installation publics, magasins, établissements médicaux et de soins, musées,

théâtres et cinémas.

Il sied de relever que le Tribunal fédéral a

confirmé l’existence d’un intérêt public à la protection de l’ordre, de la

tranquillité et de la sécurité publics en cas de règlementation de la mendicité

à proximité immédiate ou à l’intérieur de la plupart des lieux mentionnés dans

la loi entreprise, qui figuraient également dans la loi bâloise réglementant la

mendicité (ATF 149 I 248 consid. 4.6.2 et 5.3.2).

Dès lors, conformément aux travaux préparatoires et

à la jurisprudence susmentionnés, il faut admettre que le sentiment

d’insécurité, les hypothétiques problèmes d’ordre public évoqués dans

l’ATF 134 I 214 (consid. 5.6) et les craintes des commerçants que la

présence de mendiants porte atteinte à leurs affaires constituent des intérêts

publics suffisants pour limiter la mendicité passive. Le grief tiré de

l’absence d’intérêt public doit donc être rejeté.

5. Les requérants invoquent également une

violation de l’art. 36 al. 3 Cst., la restriction n’étant selon eux pas

proportionnée au but visé. Ils soutiennent que la norme litigieuse revient à

introduire dans les faits une interdiction généralisée de la mendicité dans

l’espace public des centres-villes, où se concentrent l’activité humaine et

donc les chances d’obtenir de l’aide d’autrui. Selon eux, une telle mesure ne

serait pas apte à atteindre les buts d’intérêt public prétendument visés, soit

la réduction des troubles à l’ordre public et l’affaiblissement des réseaux

mafieux. D’autres mesures moins incisives que l’interdiction de la mendicité

sur l’ensemble du territoire urbain seraient possibles. En outre,

l’interdiction partielle de mendier ne respecterait pas la proportionnalité au

sens étroit, les intérêts privés des requérants à pouvoir demander l’aumône

sans interpeler les passants primant le prétendu bénéfice que l’intérêt public

pourrait retirer d’une telle interdiction.

a) Pour qu’une restriction à un droit fondamental

soit conforme au principe de la proportionnalité, il faut qu’elle soit apte à

atteindre le but visé, que ce dernier ne puisse être atteint par une mesure

moins incisive et qu’il existe un rapport raisonnable entre les effets de la

mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point

de vue de l’intérêt public (art. 36 al. 3 Cst.; ATF 150 I 154 consid. 7.5.1 et

les références citées).

b) aa) En l’espèce, il ne fait aucun doute que

l’interdiction des comportements relevant de la mendicité active et celle de

pratiquer la mendicité dans les lieux prévus à la let. b de l’art. 23 al. 2

LPén, en particulier aux abords immédiats d’endroits fréquentés comme les

magasins ou les distributeurs d’argent, sont aptes à assurer l’ordre public, en

particulier la sécurité et la tranquillité publiques en faveur des passants et

plus spécialement des personnes âgées, ainsi que des commerçants. Du reste, les

requérants perdent de vue que les art. 23 al. 1 et 2 let. a et b LPén ne visent

pas à affaiblir les réseaux mafieux, ce but étant poursuivi par les art. 23a et

23b LPén.

bb) En adoptant la norme litigieuse, le législateur

vaudois a pris en compte l’arrêt de la CourEDH Lacatus c. Suisse en limitant

l’interdiction de la mendicité sur son territoire à certains lieux expressément

énumérés dans la norme querellée. En ce sens, il a, sous l’angle de la

proportionnalité, d’emblée respecté le principe de nécessité en limitant son

action spatialement afin d’atteindre les objectifs d’ordre public et de

sécurité déjà évoqués. On relèvera d’ailleurs que les requérants, s’ils font valoir

qu’une étude comparative démontrerait qu’une mesure moins incisive est

possible, n’exposent pas en quoi consisterait cette mesure alternative.

En outre, s’il est vrai que la liste prévue à la

let. b de l’art. 23 al. 2 LPén concerne des lieux nombreux et variés (dans les

transports publics et leurs arrêts, les cimetières, les marchés et files

d'attente d'établissements qui pratiquent la vente de mets ou de boissons à

l'emporter, sur les terrasses et aux entrées des établissements publics, à

proximité immédiate des écoles, crèches, places de jeux, banques, bureaux de

poste, distributeurs automatiques d'argent, horodateurs, aux entrées des immeubles

d'habitation et de bureaux, bâtiments et installations publics, magasins,

établissements médicaux et de soins, musées, théâtres et cinémas), la norme

litigieuse ne revient pas à interdire de facto la pratique de la

mendicité dans les centres-villes, contrairement à ce que soutiennent les

requérants.

A titre comparatif, on rappellera qu’en 2021, les

cantons de Bâle-Ville et de Genève ont également adopté des lois réglementant

notamment la mendicité passive, l’interdisant aux abords immédiats et dans

certains lieux, dont la liste est similaire à celle adoptée par le canton de

Vaud. Or la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la loi bâloise et

celle de la Cour de Justice du Canton de Genève ont considéré qu’un territoire

cantonal – même dans le cadre des cantons urbains – est suffisamment vaste et qu’il

demeure assez d’alternatives pour que la pratique de la mendicité puisse s’y

déployer, y compris en centre-ville, nonobstant ces limitations territoriales

(cf. ATF 149 I 248 consid. 5.3.2; GE Cour de justice, Chambre

constitutionnelle, ACST/12/2022 du 28 juillet 2022, consid. 8e p. 31, GE

Cour de Justice, Chambre pénale d’appel et de révision, AARP/364/2024 du

7 octobre 2024, consid. 2.4.2). Il n’y a pas lieu de s’écarter de ces

jurisprudences, dans la mesure où l’ensemble des lieux concernés par l’interdiction

de mendicité passive dans le canton de Vaud se retrouve, sans exception, dans

la législation bâloise et/ou dans la législation genevoise.

On relèvera plus spécifiquement que la mendicité

passive pourra effectivement s’exercer dans la plus grande partie de l’espace

public, y compris celui des centres-villes, puisqu’elle pourra s’exercer dans

les environs des écoles, des crèches, des places de jeux, des banques, des

bureaux de poste, des distributeurs automatiques d’argent et des horodateurs,

pour autant que ce ne soit pas "à proximité immédiate". Elle pourra

également s’exercer devant les établissements publics, les immeubles d’habitation

et de bureaux, les bâtiments et installations publics, les magasins, les

établissements médicaux et de soins, les musées, les théâtres et les cinémas,

ceci avec comme seule restriction que ce ne soit pas devant

"l’entrée" de ces différents bâtiments. Le périmètre où la mendicité

n’est pas autorisée est donc très restreint et clairement délimité. On relèvera

encore s’agissant de l’interdiction de mendier dans les marchés que ceux-ci

n’ont en général lieu qu’un à deux jours par semaine, le matin, dans des zones

centrales bien délimitées, de sorte que cette restriction n’apparaît pas

déraisonnable. Les requérants n’émettent, quoi qu’il en soit, pas de critique

spécifique relative à la liste des lieux figurant à l’art. 23 al. 2 let. b

LPén.

A l’instar des autorités judiciaires genevoises, on

relèvera que l’expression "à proximité immédiate" se comprend par

elle-même, l’utilisation de l’adjectif "immédiat" – défini par les

dictionnaires Robert et Larousse comme "qui précède ou suit sans

intermédiaire, notamment dans une relation spatiale" – suffisant à

réaliser l’exigence de précision. Les termes "à proximité immédiate"

délimitent ainsi de façon intelligible les secteurs où la mendicité est

interdite et permettent une marge d’appréciation en fonction de la

configuration de l’endroit, par exemple une application plus stricte dans des

lieux manquant de dégagement ou de visibilité (GE Cour de Justice, Chambre

pénale d’appel et de révision, AARP/364/2024 précité consid. 2.2.3 et la

référence citée). Cette notion, générale mais claire, laisse ainsi, dans une

mesure bien délimitée, une marge d’appréciation aux autorités d’application

pour trouver une solution adéquate dans chaque situation concrète, de manière à

limiter la mendicité le moins possible, tout en ménageant les intérêts des

commerçants et des personnes fréquentant les lieux visés. L’on se limitera à

indiquer à cet égard qu’une distance d’environ cinq mètres apparaît raisonnable

selon les cas. Ainsi, au stade du contrôle abstrait de la norme litigieuse,

celle-ci peut s’interpréter de manière conforme au droit supérieur, étant

précisé qu’un contrôle judiciaire ultérieur (concret) sera possible lors de son

application.

cc) Les requérants estiment encore que la norme

litigieuse ne répondrait pas aux exigences de la jurisprudence du Tribunal

fédéral, qui a indiqué que plusieurs mesures devaient être mises en œuvre avant

le prononcé d’une amende, celle-ci devant être envisagée en dernier recours.

Selon le Tribunal fédéral, il n'est pas admissible

au regard de la Constitution et de la CEDH de sanctionner la mendicité passive

pratiquée dans certains lieux par une amende qui, dans un cas de dénuement, est

presque automatiquement convertie en jours de détention, à moins d'avoir pris

des mesures administratives en amont (ATF 149 I 248 consid. 5.4.2 et 5.4.6). La

CourEDH n’a du reste pas exclu le principe d’une sanction pénale. Elle a en

revanche considéré que la conversion de l'amende en une peine privative de

liberté de substitution était quasiment inévitable, eu égard à la situation

précaire et vulnérable des mendiants, et constituait dès lors une sanction

grave, laquelle devait être justifiée par de solides motifs d'intérêt public et

être proportionnée aux buts poursuivis. En particulier, en l'absence de

mendicité intrusive ou agressive ou de plainte pénale déposée contre le

mendiant, l'on pouvait douter d'un intérêt public concret de protection des

droits des passants, résidents ou propriétaires des commerces justifiant la

sanction de l'amende. Les tribunaux devaient procéder à un examen approfondi de

la situation concrète et vérifier si des mesures moins sévères que la sanction

pénale auraient pu aboutir au même résultat. Si ces conditions n'étaient pas

remplies, la sanction de l'amende violait l'art. 8 CEDH (affaire Lacatus c.

Suisse précitée, §§108 ss).

En l’occurrence, l’art. 23 al. 4 LPén dispose que

"la personne qui mendie en violation de l’art. 23 al. 2 let. b fait

l’objet d’un avertissement de la part de la police, qui l’invite à quitter la

zone d’interdiction. Si, malgré ces mesures, la personne persiste à pratiquer

la mendicité dans une telle zone, elle sera punie d’une amende de

50 francs".

Le législateur vaudois s’est conformé à la

jurisprudence de la CourEHD et du Tribunal fédéral, en ce sens qu’il a prévu

que la sanction de l’amende ne soit ordonnée que si la personne a été

préalablement avertie et invitée à quitter la zone d’interdiction. L’on

comprend à la lecture du texte légal qu’un avertissement et une invitation à

quitter la zone sont systématiquement nécessaires avant le prononcé d’une

amende. Partant, en cas de récidive et même si la personne a été renseignée par

la police sur les différents lieux prohibés par la loi, elle devra

nécessairement être à nouveau avertie et invitée à quitter les lieux avant de

pouvoir être sanctionnée. Ce système permet d’éviter que la sanction de

l’amende ne soit infligée systématiquement.

Par ailleurs, comme l’indique le Grand Conseil, le

système pénal suisse comprend des dispositions permettant de veiller à la

proportionnalité d’une sanction, ancrées dans la partie générale du CP. Les

art. 1 à 110 CP s'appliquent en effet par analogie aux contraventions à la

législation cantonale en vertu des art. 20 LContr (loi sur les contraventions

du 19 mai 2009; BLV 312.11) et 12 LPén. Ainsi, même si le législateur a fixé le

montant de l’amende à 50 fr., les circonstances atténuantes de l’art. 48 CP s’appliquent

aux contraventions par renvoi des art. 20 LContr et 104 CP (par exemple si

l’auteur a agi en cédant à un mobile honorable, dans une détresse profonde,

sous l’effet d’une menace grave ou sous l’ascendant d’une personne à laquelle

il devait obéissance ou de laquelle il dépendait; art. 48 al. 1 CP). La

contravention est objectivement la sanction la plus clémente, de sorte que

l’atténuation de la peine prévue par l’art. 48 CP a un effet limité; toutefois,

l’art. 48a CP – selon lequel le juge qui atténue la peine n’est pas lié par le

minimum légal de la peine prévue pour l’infraction – peut être appliqué par

l’autorité pénale, qui pourrait sanctionner le comportement par une amende d’un

montant inférieur à 50 francs (Yvan Jeanneret, in Commentaire romand -

Code pénal I [ci-après: CR-CP I], 2ème éd., 2021, n° 12 ad

art. 106 CP).

En outre, malgré la typicité pénale de certains

comportements, ceux-ci peuvent être, à certaines conditions, certes

restrictives, considérés comme licites. Tel est notamment le cas de l’état de

nécessité licite prévu à l’art. 17 CP ou de l’état de nécessité excusable au

sens de l’art. 18 CP. Par ailleurs, l’art. 52 CP, également applicable aux

contraventions et amendes cantonales (Cédric Kurth/Martin Killias, CR-CP I, 2ème éd.,

2021, n° 27 ad Intro aux art. 52-55 CP), prévoit que si la culpabilité

de l’auteur et les conséquences de son acte sont peu importantes, l’autorité

compétente renonce à le poursuivre, à le renvoyer devant le juge ou à lui

infliger une peine. Dans ce cas, la "gravité concrète" est

déterminante; le juge l’appréciera en tenant compte de l’ensemble des éléments

entrant en ligne de compte, en fonction de la gravité des conséquences de

l’acte et de la culpabilité de l’auteur. Dès lors, est pertinent le "cas

moyen" de l’infraction en cause pour déterminer, par comparaison, si dans

le cadre des faits pénaux du cas d’espèce, la culpabilité et le résultat se

trouvent être bien en deçà de l’infraction ordinaire envisagée par le

législateur (Kurth/Killias, op. cit., n° 3 ss ad

art. 52 CP).

L’art. 35 al. 1 CP permet quant à lui à l’autorité

d’exécution de fixer un délai de paiement allant d’un à six mois; celle-ci peut

également autoriser le paiement par acomptes et, sur requête, prolonger les

délais. Quant à la conversion de l’amende en peine privative de liberté de

substitution prévue à l’art. 106 al. 2 CP, elle n’est, à la rigueur du texte,

pas automatique. Elle est en effet soumise à la condition que l’amende ne soit

pas payée "de manière fautive", cette formulation étant une notion

juridique indéterminée laissant à l’autorité de jugement une certaine marge

d’appréciation lui permettant de tenir compte des circonstances particulières.

A cela s’ajoute la possibilité d’exécuter la peine d’amende sous la forme d’un

travail d’intérêt général (art. 79a CP). Enfin, une éventuelle confiscation

fondée sur l’art. 70 CP nécessite un examen de la proportionnalité (ATF 147 IV 479 consid. 6.5.3 et les références citées).

Dans ces conditions, il y a lieu de constater que

les autorités pénales compétentes disposent des moyens juridiques pour procéder

in concreto à une véritable pesée des intérêts et s’assurer de la

proportionnalité de la sanction fondée sur l’art. 23 al. 4 LPén ainsi que d’une

éventuelle conversion en une peine privative de liberté de substitution à la

lumière des circonstances du cas d’espèce, notamment pour le cas où les

personnes concernées seraient victimes de réseaux organisés de mendicité, voire

de traite d’êtres humains.

dd) Les requérants font également valoir que le

prononcé d’amende et la confiscation des recettes provenant de la mendicité

comme produit de l’infraction de droit pénal cantonal atteindront le minimum

vital des personnes visées par l’interdiction de la mendicité; ainsi, de telles

sanctions contreviendraient à l’art. 12 Cst., qui interdit à l’Etat d’entamer

le minimum vital de quiconque.

Si l’art. 12 Cst., qui prévoit le droit d’obtenir de

l’aide dans des situations de détresse, implique des obligations positives de

la part des cantons et communes de domicile ou de séjour de ses titulaires, il

revêt également une portée négative, dans la mesure où il impose à ses

destinataires des obligations d’abstention. Il interdit ainsi toute mesure

étatique de nature à priver une personne des moyens financiers indispensables à

couvrir ses besoins élémentaires (TF 2C_245/2010 du 25 janvier 2011

consid. 2.4 et les références citées). On relèvera toutefois que le minimum

vital de la LP (loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite du 11

avril 1889; RS 281.1) se situe bien en dessus des conditions minimales

d’existence garanties par l’art. 12 Cst., qui correspond à l’aide d’urgence

(Jacques Dubey, in Commentaire romand – Constitution fédérale, Préambule

– art. 80 Cst., 2021, n°22 ad art. 12 Cst. et les références citées).

Concernant la troisième composante du principe de la

proportionnalité, le Tribunal fédéral a considéré, dans le cadre d’une

interdiction totale de la mendicité, que la mise en place d’un filet social

découlant de la réglementation en matière d’aide sociale permettait de déduire

que, pour la très grande majorité des personnes qui s’y livraient,

l’interdiction de la mendicité ne les priverait pas du minimum nécessaire mais

d’un revenu d’appoint, même si des exceptions restaient possibles. Cela

conduisait à admettre un rapport raisonnable entre les effets de l’interdiction

de la mendicité sur la situation des personnes visées et le résultat escompté

du point de vue de l’intérêt public (ATF 134 I 214 consid. 5.7.3, arrêt TF

1C_443/2017 consid. 4.4.3). Selon la législation vaudoise, si l'intéressé est

domicilié ou en séjour dans le canton au sens de l'art. 4 al. 1 de la LASV (loi

sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003; BLV 850.051), il peut

prétendre au revenu d'insertion qui comprend principalement une prestation

financière. S'il est requérant d'asile, l'assistance peut notamment prendre la

forme d'un hébergement et de prestations financières, le montant de celles-ci

étant fixé par des normes adoptées par le Conseil d'Etat (art. 5, 21 et 42 de

la LARA [loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories

d'étrangers du 7 mars 2006; BLV 142.21]). Si, enfin, il séjourne illégalement

sur le territoire vaudois, notamment lorsque sa requête d'asile a été écartée

par une décision de non-entrée en matière, il a droit à l'aide d'urgence

conformément à l'art. 49 LARA. L'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont

définis à l'art. 4a al. 3 LASV. L'aide d'urgence est dans la mesure du

possible allouée sous la forme de prestations en nature. Elle comprend en

principe le logement, en règle ordinaire dans un lieu d'hébergement collectif,

la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène, des soins médicaux

d'urgence dispensés en principe par la Policlinique médicale universitaire

(PMU) en collaboration avec les hospices cantonaux (CHUV). En cas de besoin

établi, d'autres prestations de première nécessité peuvent être accordées.

Dans la mesure où toute aide d'urgence n’est pas

exclue pour les mendiants, même étrangers, l'interdiction – au demeurant

partielle en tant qu’elle ne concerne que certains lieux bien définis – qui

leur est faite ne porte pas atteinte à leur droit d'obtenir de l'aide dans des

situations de détresse, le but de l'art. 12 Cst. étant justement d'éviter

qu'une personne ne doive se livrer à la mendicité pour survivre (ATF 150 I 6

consid. 5.1 et les références citées; TF 1C_443/2017 consid. 4.4.3). De plus,

les amendes – qui devront être infligées en dernier recours par les autorités

pénales – sont d’un faible montant, lequel pourra de surcroît être adapté vu

les dispositions générales du CP examinées ci-avant. Au vu des considérants qui

précèdent, celles-ci pourront ainsi dans la grande majorité des cas être payées

par les revenus d’appoint perçus grâce à la mendicité, sans que cela ne porte

atteinte au minimum vital des intéressés, lequel est garanti par l’octroi de

l’aide d’urgence. En ce qui concerne la confiscation des recettes liées à la

mendicité, on rappellera que celle-ci, fondée sur l’art. 70 CP, nécessite un

examen de la proportionnalité par les autorités pénales, qui vise à garantir le

minimum vital des personnes s’adonnant à la mendicité (cf. consid. 5b cc supra).

Dans ces circonstances, et compte tenu de la

nécessité d’infliger une sanction pénale afin de réprimer les comportements

indésirables, laquelle n’a pas été exclue par la CourEDH (cf. consid. 5b cc supra),

le principe de la proportionnalité au sens étroit est respecté.

c) Au vu de l’ensemble de ces éléments, il y a lieu

de conclure que les trois conditions de restrictions prévues à l’art. 36 Cst.

sont remplies. La norme querellée constitue dès lors une atteinte admissible à

la liberté personnelle sous tous ses aspects, notamment du droit au respect de

la vie privée et familiale et de la dignité humaine, dans la mesure où elle

n’empêche pas la pratique de la mendicité mais se contente de la limiter dans

une mesure adéquate et nécessaire à la préservation de l’ordre public au sens

large, en ménageant le droit de mendier aux personnes pauvres, dénuées d’aide

et cherchant à remédier à leur situation de dénuement. Le grief doit donc être

rejeté.

6. a) Les requérants n° 1 à 5 voient dans

l’interdiction partielle de la mendicité une atteinte inadmissible à leur

liberté économique garantie par l’art. 27 Cst. en tant qu’elle les prive de

leur seule source de revenu en restreignant drastiquement les lieux où ils

peuvent mendier. Ils estiment que la position adoptée par le Tribunal fédéral

excluant la mendicité du champ d’application de cette disposition n’est pas

soutenable dans le contexte de la mendicité vaudoise telle que documentée par

des études récentes. La mendicité tendrait selon eux à l’obtention d’un gain

économique en contrepartie d’une donation manuelle au sens de l’art. 242 CO

(loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 [Livre

cinquième: Droit des obligations]; RS 220). Par ailleurs, ils invoquent une

jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle la distribution d’écrits

religieux constituait une activité protégée par la liberté économique, une

telle pratique pouvant déboucher sur un don volontaire des passants en guise de

contreprestation (ATF 56 I 431).

aa) Dans son arrêt du 29 août 2018 concernant

la précédente révision de la LPén interdisant la mendicité (TF 1C_443/2017

précité consid. 5), le Tribunal fédéral a relevé ce qui suit en rapport avec le

grief de violation de la liberté économique soulevé par les requérants

s’adonnant à la mendicité, dont certains faisaient partie de la communauté

rom :

"5.1. Le 1er juin 2009 est

entré en vigueur le Protocole à l'accord sur la libre circulation des personnes

(ALCP) concernant la participation, en tant que parties contractantes, de la

République de Bulgarie et de la Roumanie, à la suite de leur adhésion à l'Union

européenne du 27 mai 2008 (PA 2 ALCP; RS 0.142.112.688.1). Dès lors, les

recourants 3 à 8 [ressortissant de la communauté Rom] peuvent désormais se

prévaloir de la liberté économique, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté.

5.2. La "liberté du commerce

et de l'industrie" a été explicitement reconnue sur tout le territoire de

la Confédération avec la Constitution suisse de 1874 (art. 31 aCst.). Le but en

était que la production et la vente de biens et les prestations de services

soient libres, à l'intérieur et entre chaque canton (David Hofmann, La liberté

économique suisse face au droit européen, 2005, p. 20). Par la suite, les

compétences de la Confédération en matière économique se sont étendues et,

après la révision constitutionnelle du 6 juillet 1947, la Confédération s'est

vu octroyer le droit, "si l'intérêt général le justifie", de déroger

dans plusieurs domaines au principe de la liberté du commerce et de l'industrie

(Hofmann, op. cit., p. 22). Lors de la révision de la Constitution de 1999, le

législateur a décidé d'employer l'expression de "liberté économique",

modification terminologique qui n'a pas pour autant changé l'étendue de la

protection (Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle

constitution fédérale, FF 1997 I 1, 178).

Alors que dans d'autres pays,

seuls certains aspects de la liberté économique sont protégés (comme la

"Berufsfreiheit" garantie par la Constitution allemande - art. 12),

le droit suisse consacre un droit général à la liberté économique en tant que

droit individuel (art. 31 aCst., art. 27 Cst.). La liberté économique comprend

notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité

économique lucrative privée et son libre exercice (cf. ATF 143 I 388 consid.

2.1 p. 391). Ainsi, toute activité lucrative qui tend à la production d'un gain

ou d'un revenu en vertu du droit privé est protégée contre les mesures

étatiques restrictives (ATF 143 II 598 consid. 5.1 p. 612; 142 I 99 consid.

2.4.1 p. 111). L'individu protégé est celui qui est engagé dans le processus

économique, celui qui produit ou échange des biens ou des services, dans un but

lucratif (Andreas Auer et al., Droit constitutionnel suisse vol. II 3ème éd.

2013, p. 423). La fonction individuelle de la liberté économique ne

protège pas seulement l'individu en tant que tel, mais aussi les relations

économiques à but lucratif qu'il entretient avec d'autres agents économiques

(Randall/Le Fort, L'interdiction de la mendicité revisitée, in Plaidoyer 4/12,

p. 35; Défago Gaudin, L'interdiction genevoise de la mendicité avalisée par le

Tribunal fédéral; pas de réelle nouveauté, in Jusletter du 8 septembre 2008, p.

2). Les rapports de production et d'échange étant par définition sociaux, la

liberté économique, même réduite à sa fonction individuelle, n'apparaît donc

pas comme une liberté centrée exclusivement sur l'individu (Auer et al., loc.

cit.).

5.3. Celui qui s'adonne à la

mendicité a évidemment pour but d'obtenir un gain économique. Néanmoins, il ne

produit ni n'échange des biens ou des services dans un but lucratif. Or, ce

sont justement ces rapports de production et d'échange qui font vivre le

système économique qui sont, comme on l'a vu, protégés par la liberté

économique (cf. Felix Uhlmann, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, no

3 ad art. 27 BV). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que la mendicité ne

constituait manifestement pas une activité protégée par l'art. 27 Cst.,

celle-ci se résumant à solliciter une aide, généralement financière, sans

contre-prestation (ATF 134 I 214 consid. 3 p. 215 s.; cf. aussi Axel

Tschentscher, Die staatliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren

2008 und 2009, in ZBJV 2009 p. 719 ss, 745). Cette jurisprudence a fait l'objet

de critiques dans la doctrine. Plusieurs auteurs considèrent que l'effort

professionnel (die professionnelle Bemühung) tendant à obtenir un gain par la

mendicité devrait être protégé par l'art. 27 Cst. (cf. René Rhinow et al.,

Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2e éd. 2011, p. 88; Uhlmann, op. cit., no 8 ad

art. 27 Cst.; Giovanni Biaggini et al., Staatsrecht, 2e éd. 2015,

p. 518).

5.4. En dépit de ces critiques, il

n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence. Celle-ci a encore été

confirmée récemment dans l'arrêt 6B_839/2015 du 26 août 2016 où le Tribunal

fédéral a considéré qu'un mendiant n'exerçait pas une activité économique au

sens de l'art. 2 par. 2 annexe I ALCP (consid. 3.4; cf. aussi ATF 143 IV 97

consid. 1 p. 99 ss). Dans sa conception qui

prévaut encore actuellement, la liberté économique repose sur le critère d'un

échange de prestations. Le simple fait d'exercer une activité, même en

engageant des efforts particuliers, ne suffit pas pour en bénéficier.

S'appuyant sur la thèse d'un auteur (Daniel Moeckli, Bettelverbote: Einige

rechtsvergleichende Überlegungen zur Grundrechtskonformität, in ZBI 10/2010, p.

546), les recourants tentent d'expliquer que la contre-prestation escomptée de

l'activité de mendiant prendrait la forme d'une donation manuelle au sens du

droit des obligations (art. 242 CO). Ils méconnaissent ainsi que la définition

même de la donation exclut une contre-prestation (cf. Pierre Tercier et al.,

Les contrats spéciaux, 5e éd. 2016, p. 202; Heinrich Honsell et al.,

Obligationenrecht I, Art. 1-529 OR, 6e éd. 2016, no 1 ad art. 239). La donation

se définit en effet comme le contrat par lequel une personne s'oblige à faire

entre vifs une attribution de biens à une autre sans contre-prestation

correspondante. Enfin, les recourants invoquent à tort la jurisprudence parue

aux ATF 56 I 431. Dans ce dernier cas, la recourante faisait valoir que la

distribution d'écrits religieux ne constituait pas une activité lucrative

économique privée, car seul un don était attendu et non une contre-prestation.

Le Tribunal fédéral avait d'ailleurs laissé cette question indécise. […]."

Dans son arrêt du 13 mars 2023 relatif au cas

bâlois (ATF 149 I 248 consid. 4.5.1 à 4.5.3 non publiés), le Tribunal

fédéral a relevé qu’il avait jusqu’à présent nié que la mendicité soit protégée

par la liberté économique, notamment en raison de l’absence d’échange de biens

économiques ou du caractère unilatéral de l’activité de don. Il a exposé que

plusieurs auteurs envisageaient l’assujettissement de la mendicité à la liberté

économique, voyant dans l’occasion de donner l’aumône une contrepartie idéale;

la contrepartie pouvait également consister en un petit article donné par la

personne qui mendie, comme une fleur ou un autre élément matériel. Il s’est

finalement dispensé d’examiner la question de l’applicabilité de la liberté

économique à la mendicité dans la mesure où les recourants n’exposaient pas de

manière suffisante en quoi l’affirmative exercerait une influence sur l’issue

du recours, la restriction du droit de mendier contestée ayant été jugée

admissible sous l’angle de la liberté personnelle.

bb) L’arrêt du TF 1C_443/2017 précité, auquel il

peut être intégralement renvoyé, réfute les allégations présentées par les

requérants dans leur écriture, qui correspondent précisément à celles émises à

l’époque dans le recours au Tribunal fédéral. Il n’y a ainsi pas lieu de

s’écarter de la jurisprudence bien établie de la cour suprême qui consiste à

nier que la mendicité soit protégée par la liberté économique au sens de l’art.

27 Cst. La dépendance économique à la mendicité telle qu’invoquée par les requérants

1 à 5, outre qu’elle apparaît peu vraisemblable en ce qui concerne à tout le

moins le requérant n° 1, ressortissant suisse remplissant les conditions pour

obtenir le revenu d’insertion, n’est quoi qu’il en soit pas pertinente pour

juger de la question litigieuse. Ainsi, le grief invoqué par les requérants n°

1 à 5 doit être rejeté.

b) Les requérants n° 6 à 9 allèguent également être

atteints dans leur liberté économique, puisqu’ils ont la volonté de payer et

reçoivent une valeur immatérielle en retour, soit la satisfaction d’aider leur

prochain. Certains auteurs estiment effectivement que le donataire pourrait

invoquer sa liberté économique (Felix Uhlmann, in Basler Kommentar,

Bundesverfassung, 2015, no 8 ad

art. 27 BV; Johannes Reich, Grundsatz

der Wirtschaftsfreiheit, 2011, p. 76 ss). Johannes Reich fait en particulier

valoir ce qui suit: "Zunächst ist offensichtlich, dass das Betteln eine

unmittelbar auf die Erzielung eines geldwerten Nutzen gerichtete Tätigkeit ist.

Sodann besteht bei einer nicht geringen Zahl von Personen auf der

Marktgegenseite eine Zahlungsbereitschaft (willingness to pay) hinsichtlich der

Tätigkeit bettelnder Menschen. Wäre diese Zahlungsbereitschaft nicht vorhanden,

würde mangels eines entsprechenden Marktes gar nicht gebettelt. Nun ist es ein

Kernstück des marktwirtschaftlichen Wirtschaftsmodells, die durch die

Zahlungsbereitschaft manifestierte individuelle Entscheidung über den Wert

einer Leistung zu respektieren (Konsumentensouveränität […]), anstatt Behörden

in einer Anmassung von Wissen ("pretence of knowledge") das kollektiv

bindende Urteil über den vermeintlich objektiven Wert oder den Sinn einer

Leistung zu überlassen" (ibidem, n° 119 ; traduction

libre: "Tout d’abord, il est évident que la mendicité est une activité

visant à obtenir un bénéfice pécuniaire. En outre, il y a une disponibilité à

payer parmi un nombre non négligeable de personnes en ce qui concerne les

activités des mendiants. Si cette volonté de payer n’existait pas, il n’y

aurait pas de mendicité faute de marché correspondant. Il est essentiel dans le

modèle d'économie de marché de respecter la décision individuelle concernant la

valeur d'un service, manifestée par la volonté de payer [souveraineté du

consommateur], au lieu de laisser aux autorités le soin de porter un jugement

collectif contraignant sur la valeur ou le sens prétendument objectif d'une

prestation."). Ces considérations vont cependant à l’encontre de l’avis

bien établi du Tribunal fédéral tel qu’exposé ci-dessus, selon lequel la

liberté économique repose précisément sur le critère d'un échange de

prestations, qui fait défaut dans la pratique de la mendicité et ce également

pour les donataires, qui effectuent un don, lequel implique par définition une

absence de contreprestation. En présence de deux conceptions qui s’opposent, la

Cour de céans se doit de suivre celle appliquée de manière constante par le

Tribunal fédéral, qui la lie. Le grief invoqué par les requérants 6 à 9 doit

ainsi également être écarté.

7. Les requérants n° 1 à 5 invoquent une

violation de leurs libertés d’opinion et d’expression, telles que garanties par

les art. 16 Cst., 17 Cst-VD et 10 CEDH. Ils allèguent que, par l’acte

consistant à mendier, ils exprimeraient non seulement un cri de détresse

individuel, mais aussi un message global plus "politique" sur la

situation des personnes démunies en Suisse et dans le monde. Les requérants n°

6 à 9, pour leur part, font valoir que l’acte de procéder à une donation à un

mendiant en public exprimerait un geste de solidarité et démontrerait l’intérêt

porté aux plus faibles de la société; il aurait également pour objectif de

sensibiliser les tiers à cet élan de solidarité.

a) Conformément à l'art. 16 al. 2 Cst., toute

personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion

en recourant à tous les moyens propres à établir la communication, à savoir la

parole, l'écrit ou le geste, sous quelque forme que ce soit (ATF 136 IV 97

consid. 6.3; TF 2C_719/2016 du 24 août 2017, consid. 3.1 et les références

citées). Selon l'art. 10 CEDH, la liberté d'expression comprend la liberté

d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées

sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération

de frontière (al. 1). La liberté d'expression constitue l'un des fondements

essentiels d'une société démocratique, l'une des conditions primordiales de son

progrès et de l'épanouissement de chacun (v. aussi déjà: ATF 96 I 586). Son

domaine d'application n'est pas restreint aux informations ou aux idées

accueillies favorablement ou considérées comme inoffensives ou indifférentes,

mais vaut aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent (arrêt de la

CourEDH du 7 décembre 1976, affaire Handyside c. Royaume-Uni, requête n°

5493/72, série A no 21, confirmé notamment dans l'arrêt de la CourEDH du

10 décembre 2007, affaire Stoll c. Suisse, requête n° 69698/01, Recueil

CourEDH 2007-V, §101). L'art. 10 CEDH ne protège pas uniquement la substance

des idées et informations, mais également la forme par laquelle celles-ci sont

émises (cf. arrêt de la CourEDH du 15 mai 2014, affaire Taranenko c.

Russie, requête n° 19554/05, §64). Cette très grande extension du domaine

d'application de la liberté d'expression s'explique par l'extrême diversité des

situations visées, des informations et opinions susceptibles d'être émises et

des façons de les exprimer, ainsi que les circonstances dans lesquelles elles

le sont. Outre les prérogatives de celui qui s'exprime, le droit d'autrui

d'accéder à l'information ou à l'opinion doit aussi être pris en compte.

La liberté d'expression doit néanmoins trouver ses

limites. En effet, si tout comportement peut être interprété par un observateur

comme véhiculant une information aussi minime soit-elle, étendre pour ce motif

le domaine de la liberté d'expression à l'ensemble des comportements humains

viderait largement de tout sens les autres droits fondamentaux ainsi que les

régimes différenciés des restrictions admises à ces libertés. C'est pourquoi,

sans exiger que l'information ou l'opinion en cause présente un caractère

politique, il ne se justifie pas de la soumettre à la garantie de l'art. 10 al.

1 CEDH si sa communication ne présente pas le moindre caractère public, mais

est restreinte au domaine strictement privé (Dieter Kugelmann, Der Schutz

privater Individualkommunikation nach der EMRK, in EuGRZ 2003 p. 20). Un acte n'est pas protégé par la liberté d'expression si

aucune valeur communicative ne peut lui être reconnue (Christian Walter, in

Europäischer Grundrechtsschutz, Enzyklopädie Europarecht, 2014, n° 8 p. 480 s.)

ou même s'il ne tend pas principalement à l'expression non verbale d'une idée

ou d'un fait (Jörg Paul Müller et Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd.

2008, p. 360); le contenu symbolique du comportement est déterminant

(Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechts-konvention, 7e éd.

2021, § 23, n° 6 p. 402).

Selon le Tribunal fédéral, le but de la mendicité

n'est pas d'exprimer un besoin, mais plutôt d'en obtenir la satisfaction par le

biais d'un don très généralement sous la forme d'une prestation en argent. Le

simple fait de se poster sur la voie publique pour se faire remettre de

l'argent peut être interprété de diverses manières, mais on peut avant tout y

voir un geste dépourvu de tout message et simplement destiné à améliorer la

situation matérielle de son auteur (TF 1C_443/2017 précité consid. 6.2). Le comportement

consistant à demander de l’argent aux passants en leur tendant un gobelet ne

comporte aucune dimension symbolique, ni aucun message, par exemple sur la

situation des personnes démunies, mais se limite à la seule expression de son

dénuement personnel et de son besoin d’aide. Il s’agit ainsi d’une

problématique exclusivement privée, la communication du dénuement apparaissant

d’emblée comme un élément secondaire – bien que nécessaire – de l’activité de

mendicité (TF 6B_530/2014 du 10 septembre 2014 consid. 2.7). Le

Tribunal fédéral a en outre expliqué qu’un don effectué en faveur d’un mendiant

pouvait lui aussi intervenir pour de multiples raisons et que chacun était

susceptible d’interpréter ce geste de façon différente. Le fait de donner de l’argent

aux mendiants n’avait donc pas forcément pour but de démontrer l’intérêt porté

aux plus faibles de la société (TF 1C_443/2017 précité consid. 6.2).

Dans ces deux affaires concernant la mendicité, le

Tribunal fédéral n’a discerné dans les comportements évoqués par les recourants

aucune des caractéristiques qui font de la liberté d’expression l’un des

fondements des sociétés démocratiques et a rejeté le grief tiré de la violation

de la liberté d’expression.

b) La CourEDH, dans l’affaire Lacatus c.

Suisse, n’a pas statué sur le grief de la violation de l’art. 10 CEDH (§ 118),

estimant que ce grief ne soulevait aucune question distincte essentielle et

laissant ainsi ouverte la question de l’atteinte à la liberté d’expression.

Comme l’observent les requérants, la Juge suisse Helen Keller, faisant partie

de la composition de la CourEDH, a rédigé une opinion minoritaire en ce sens

qu’elle estimait que le comportement adopté par la requérante en mendiant

entrait indéniablement dans le champ d’application de la liberté d’expression

et était protégé par l’art. 10 CEDH. Elle s’est référée en particulier à un

arrêt de la Cour constitutionnelle autrichienne (arrêt du 30 juin 2012

[G155/10-9]) et à un arrêt de la Haute Cour d’Irlande dans l’affaire Dillon

c. Director of Public Prosecutions (2008, 11R 383).

Cet avis minoritaire d’une Juge de la CourEDH et les

arrêts rendus par des Etats étrangers européens ne lient pas la Cour de céans,

au contraire de la jurisprudence bien établie du Tribunal fédéral à cet égard.

Il en va de même des arrêts rendus par les tribunaux nord-américains cités par

les requérants dans leur écriture.

Partant, il convient de retenir que la loi

litigieuse ne porte pas atteinte à la liberté d’opinion et à la liberté

d’expression des requérants, de sorte que ce grief doit également être rejeté.

8. Les requérants se plaignent également

d’une violation de l’interdiction de discrimination au sens des art. 8 al. 1 et

2 Cst., 10 al. 1 et 2 et 11 Cst-VD et 14 CEDH en lien avec les art. 8 et 10

CEDH. Selon eux, la mendicité passive serait moins gênante pour les passants

que la distribution de matériel publicitaire ou la récolte de signatures ou de

promesses de dons, lesquels sont protégées (ATF 135 I 302). En tant qu’elle

frappe des personnes placées dans une situation de grande précarité et qu’elle

démontre le souhait d’écarter hors du territoire du canton les mendiants en

raison de leur situation sociale ou de leur origine, l’interdiction partielle

de la mendicité serait discriminatoire. Elle consacrerait en outre une

discrimination indirecte au détriment de la communauté rom, qu’elle viserait au

premier chef.

a) Selon l'art. 8 al. 2 Cst., nul ne doit subir de

discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de

son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses

convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une

déficience corporelle, mentale ou physique. Il y a discrimination lorsqu'une

personne est traitée différemment en raison de son appartenance à un groupe

particulier qui, historiquement ou dans la réalité sociale actuelle, souffre

d'exclusion ou de dépréciation (ATF 142 V 316 consid. 6.1.1 p. 323). Le

principe de non-discrimination n'interdit toutefois pas toute distinction basée

sur l'un des critères énumérés à l'art. 8 al. 2 Cst., mais fonde plutôt le

soupçon d'une différenciation inadmissible. Les inégalités qui résultent d'une

telle distinction doivent dès lors faire l'objet d'une justification

particulière. L'art. 8 al. 2 Cst. interdit non seulement la discrimination

directe, mais également la discrimination indirecte. Il y a discrimination

indirecte lorsqu'une réglementation, sans désavantager directement un groupe

déterminé, défavorise particulièrement, par ses effets et sans justification

objective, les personnes appartenant à ce groupe. L'atteinte doit toutefois

revêtir une importance significative, le principe de l'interdiction de la

discrimination indirecte ne pouvant servir qu'à corriger les effets négatifs

les plus flagrants d'une réglementation étatique (ATF 150 I 154 consid. 4.1 et

les références citées; 138 I 265 consid. 4.2.2).

A teneur de l’art. 14 CEDH, la jouissance des droits

et libertés reconnus par la Convention doit être assurée sans discrimination

fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la relation, les

opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale,

l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute

autre situation. La portée de cette protection n’est pas indépendante mais

seulement complémentaire; elle suppose que les faits se situent dans le champ

d’application d’une disposition de la Convention ou d’un protocole additionnel

(ATF 149 I 248 consid. 7.3 et les références citées). De plus, toute différence

de traitement n’emporte pas violation de l’art. 14 CEDH. Selon la

jurisprudence de la CourEDH, une distinction est discriminatoire au sens de

l’art. 14 si elle manque de justification objective et raisonnable. L’existence

d’une telle justification doit s’apprécier par rapport au but et aux effets de

la mesure en cause, eu égard aux principes qui prévalent généralement dans les

sociétés démocratiques. Une différence de traitement dans l’exercice d’un droit

consacré par la Convention ne doit pas seulement poursuivre un but légitime;

l’art. 14 est également violé lorsqu’il est clairement établi qu’il n’existe

pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le

but visé (arrêt de la CourEDH du 12 janvier 2021, affaire Ryser c. Suisse,

requête n° 23040/13, §46 : arrêt de la CourEDH du 11 décembre 2018,

affaire Belli et Arquier-Martinez c. Suisse, requête n° 65550/13, §89 s.). Dans

son arrêt plusieurs fois mentionné Lacatus, la Cour européenne s’est dispensée

d’examiner si l’interdiction de la mendicité alors en cause violait l’art. 14

CEDH en relation avec l’art. 8 CEDH.

b) aa) A l’instar de ce qu’a retenu le Tribunal

fédéral dans le cas bâlois (ATF 149 I 248 consid. 7.4), l’on relèvera

que même si la norme législative en question a en partie pour cause l’arrivée

dans le canton de Vaud des mendiants de l’ethnie rom, laquelle aurait

"aggravé" la problématique de la mendicité, comme cela ressort des

débats du Grand Conseil (EMPL Interdiction de la mendicité – modification de la

Loi pénale vaudoise [LPén; 1er débat], 22_LEG_270, séance du Grand

Conseil du mardi 17 septembre 2024), le libellé de la loi est neutre et ne

consacre aucune discrimination directe. Les restrictions de la mendicité sont

dirigées contre tous les mendiants, y compris ceux de nationalité suisse, tel

le requérant n° 1.

La discrimination indirecte liée à des interdictions

de la mendicité a déjà plusieurs fois occupé le Tribunal fédéral. Celui-ci est

à chaque fois parvenu à la conclusion qu’une discrimination indirecte doit être

exclue si aucun indice concret ne dénote qu’en pratique, l’interdiction soit

appliquée seulement ou de manière lourdement inégalitaire au détriment d’une

ethnie, et qu’elle ne soit pas appliquée de manière comparable à d’autres

individus tels les toxicomanes ou les personnes sans abri (TF 1C_443/2017

précité consid. 8; 6B_31/2017 et 6B_368/2012 du 17 août 2012 resp.

consid. 3.4 et 3.3). A cet égard, rien ne permet de supposer que seuls les Roms

seraient en réalité visés. Il ressort au contraire des débats du Grand Conseil

que la problématique s’étend également aux toxicomanes, qui seraient "plus

aggressifs" en raison de la consommation de crack (EMPL Interdiction de la

mendicité – modification de la Loi pénale vaudoise [LPén; 1er débat]

précité, p. 54 ss). A cela s’ajoute qu’on ne se trouve pas dans le cas où la

règlementation comporterait des effets négatifs flagrants qu’il conviendrait de

corriger, l’interdiction de la mendicité n’étant que partielle en tant qu’elle

ne concerne que la mendicité active et la mendicité passive dans certains lieux

bien définis, sans que les mendiants ne soient totalement empêchés de mendier

dans les centres-villes vaudois. En outre, comme l’a relevé le Tribunal fédéral

(TF 1C_443/2017 précité consid. 8.2), les membres de la communauté rom ont en

principe accès, au même titre que les ressortissants suisses et européens, à

l’ensemble des activités économiques et au marché du travail.

bb) S’agissant de la discrimination invoquée en lien

avec la situation sociale des personnes exerçant la mendicité, il sied de

relever que le fait d’être pauvre ne donne pas d’emblée droit à la protection

de l’art. 8 al. 2 Cst. Dans l’ATF 141 I 241, le Tribunal fédéral a laissé

ouverte la question de savoir si les personnes sans fortune suffisante

pouvaient invoquer l’interdiction de la discrimination fondée sur la situation

sociale et bénéficier de la protection conférée par l’art. 8 al. 2 Cst; cela aurait,

selon elle, pour conséquence discutable que presque toute prestation étatique

payante ("entgeltliche staatliche Leistung") pourrait affecter

l’interdiction de la discrimination (consid. 4.3.3). En l’occurrence, même à

suivre cette hypothèse, on ne voit pas en quoi ce critère constituerait une

différenciation inadmissible pour les raisons susévoquées en lien avec la liberté

personnelle. Comme le relève le Grand Conseil dans sa réponse, la loi vise

certes à restreindre la pratique de la mendicité dans certaines zones données,

mais pour préserver l’ordre, la tranquillité et la sécurité publics. Il ne

s’agit donc pas d’exclure ou de dévaloriser les personnes qui mendient de

manière passive, lesquels sont, au sens de la loi querellée, habilitées à

demander l’aumône sur la très large majorité du territoire vaudois. En outre,

le système social vaudois répond à la détresse des personnes dans le besoin par

l’octroi de l’aide d’urgence et/ou de l’aide sociale afin de leur éviter de

devoir recourir à la mendicité (cf consid. 5b dd supra). Par

conséquent, le grief tiré d’un traitement discriminatoire fondé sur la pauvreté

doit être écarté.

c) La comparaison effectuée par les requérants avec

la récolte de signatures dans la rue ou la distribution de matériel

publicitaire a été jugée non pertinente par le Tribunal fédéral (TF 1C_443/2017

précité consid. 8.2), dans la mesure où il s’agissait d’activités différentes

de la mendicité avec un but recherché différent. En outre, les actions

précitées avaient le plus souvent un caractère ponctuel, certaines relevant de

l’exercice des droits politiques ou bénéficiant de la liberté d’opinion et

d’expression, voire de la liberté économique. Dès lors, les situations évoquées

n’étaient ni semblables, ni comparables.

En l’occurrence, l’on ne saurait s’écarter de cette

jurisprudence. On relèvera également à cet égard que, dans le canton de Vaud,

les activités citées par les requérants souffrent également de restrictions. Le

colportage est une activité économique soumise à autorisation selon l’art. 2 de

la loi fédérale sur le commerce itinérant du 23 mars 2001 (RS 943.1) qui

peut en outre être limitée par des normes cantonales ou communales (à titre

d’exemple l’art. 18 du Règlement sur les heures d’ouverture et de fermeture des

magasins de la Ville de Lausanne, interdisant le colportage en dehors des jours

ouvrables et des heures d’ouverture des commerces). Il en va de même de la

distribution de matériel publicitaire, soumise à une autorisation et au

paiement d’une taxe pour utilisation du domaine public (à titre d’exemple,

chapitre 6 du Règlement et tarif municipal d’occupation du domaine public en

matière de police du commerce de la Ville de Lausanne). Quant à la récolte de

signatures, elle est interdite dans les locaux de vote et à leurs abords

immédiats selon l’art 20 al. 5 LEDP (loi sur l’exercice des droits politiques

du 5 novembre 2021; BLV 160.01). Partant, et quand bien même on

considérait que les activités précitées étaient comparables – ce qui n’est pas

le cas –, on ne saurait constater une violation de l’égalité de traitement. En

effet, en ce qu’elles concernent toutes l’usage de domaine public, elles

subissent des restrictions propres à protéger l’ordre public.

d) Au vu de ce qui précède, le grief de violation de

l’interdiction de discrimination est infondé et doit être rejeté.

9. Les requérants n° 6 à 9 allèguent que

l’interdiction partielle de la mendicité, qui restreint les lieux dans lesquels

il est possible de mendier, ce qui s’apparenterait dans les faits à une

interdiction quasi-totale de la mendicité, entraverait leur libre exercice de

la liberté religieuse. La liberté de conscience et de croyance protègerait en

effet l’accomplissement de rites, dont ferait partie leur devoir d’aumône.

a) La liberté de conscience et de croyance au sens

de l'art. 15 Cst. confère au citoyen le droit d'exiger que l'Etat n'intervienne

pas de façon injustifiée en édictant des règles limitant l'expression et la

pratique de ses convictions religieuses. Elle comporte non seulement la liberté

intérieure de croire, de ne pas croire, et de modifier en tout temps et de

manière quelconque ses propres convictions, mais aussi la liberté extérieure de

professer ses convictions individuellement ou en communauté et d'accomplir

ainsi les rites et les pratiques religieuses (ATF 150 I 154 consid. 5.1 et les

références citées; TF 1C_443/2017 précité consid. 7.1). L'art. 9 CEDH a la

même portée (cf. ATF 150 I 154 consid. 5.2; 142 I 49 consid. 2.2).

Dans son arrêt du 29 août 2018 relatif à la

précédente modification de l’art. 23 LPén interdisant totalement la mendicité

(TF 1C_443/2017 précité), le Tribunal fédéral a laissé indécise la question de

savoir si la liberté religieuse des recourants était atteinte. Il a indiqué que

la disposition litigieuse ne s’appliquait qu’à une situation très particulière,

soit un don au mendiant sur la voie publique, de sorte que l’atteinte qui en

résultait n’apparaissait pas significative, les recourants conservant la possibilité

de soutenir les nécessiteux de toute autre manière, y compris publiquement en

procédant à une récolte de dons en faveur des plus démunis sur la place

publique; ainsi, même si l’on admettait que la liberté religieuse se trouvait

atteinte, la restriction apportée serait conforme à l’art. 36 Cst. au regard de

l’intérêt public poursuivi (consid. 7.2).

b) Le raisonnement effectué par le Tribunal fédéral

exposé ci-dessus peut être repris pour le cas d’espèce, ce d’autant plus que la

norme litigieuse ne revient pas à interdire de facto la pratique de la

mendicité dans les centres-villes, contrairement à ce que soutiennent les

requérants (cf. consid. 5b bb supra). Ceux-ci auront toujours la

possibilité de donner l’aumône aux mendiants, qui bénéficient d’assez

d’alternatives pour s’adonner à la mendicité dans les agglomérations.

Partant, il convient de laisser indécise la question

de savoir si la liberté religieuse des requérants n° 6 à 9 est atteinte par la

norme litigieuse, la restriction apportée étant quoi qu’il en soit conforme à

l’art. 36 Cst. au regard de l’intérêt public poursuivi et au terme d’un examen

de la proportionnalité tel qu’effectué en lien avec la liberté personnelle (cf.

consid. 4 et 5 supra).

10. Il résulte des considérants qui précèdent

que les griefs de non-conformité au droit supérieur sont mal fondés. La requête

doit par conséquent être rejetée, dans la mesure où elle est recevable.

Un émolument judiciaire doit être mis à la charge

des requérants, qui succombent, solidairement entre eux (cf. art. 49 al. 1

LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2

LJC). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au Grand Conseil, qui a procédé

sans l'assistance d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD, applicable

par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

Faits

I.

La requête est rejetée, dans la mesure où elle est recevable.

Considérants

II.

Un émolument de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge des

requérants Yves Daniel, Maricica Pintea, Nicolae Grancea, Vitan Valentin, Adina

Bolca, Vera Tchereminissoff, Luc Recordon, Hélène Kung et Anne-Catherine

Reymond.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 3 avril 2025

Le président:

La greffière

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la

décision attaquée.